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Federalismo e relações intergovernamentais no Brasil: a reforma de programas sociais

A literatura comparada contemporânea considera que as características institucionais dos estados federativos operam no sentido de restringir as possibilidades de mudança do status quo. A afirmação central é que a natureza das relações vertical e horizontal em estados federativos dispersa a autoridade política e potencializa o poder de veto das minorias.

No plano das relações verticais, Lijphart afirma que o federalismo "[...] pode ser considerado o mais típico e drástico método de divisão do poder [pois] divide o poder entre níveis inteiros de governo. [...] Em todas as democracias, o poder é necessariamente dividido em alguma extensão entre governos centrais e não centrais, mas esta divisão é inteiramente unilateral nas democracias majoritárias. Para manter a regra majoritária no modelo majoritário puro, o governo central deve controlar não apenas o aparato do governo central mas também todos os governos não centrais, potencialmente competitivos. O governo majoritário é, portanto, ao mesmo tempo unitário (não federal) e centralizado. O modelo consensual é inspirado no objetivo oposto. Seus métodos são federalismo e descentralização ' isto é, não apenas uma divisão garantida de poder entre os níveis de governo central e não central, mas também, na prática, fortes governos não centrais que exercem uma porção substancial do total do poder disponível em ambos os níveis" (1999:185-186).

A baixa integração vertical implicaria limites à capacidade de coordenação do governo central, pois "[...] governos provinciais e federais podem ter autoridade para intervir em uma área de política sem permissão do outro nível de governo. [...] este tipo de federalismo [...] corre o risco de os diferentes níveis de governo tenderem a impor conflitos entre programas, a elevar os custos da implementação e a tornar o problema da coordenação de objetivos ainda mais difícil." (Weaver e Rockman, 1993:459) No plano das relações horizontais, a representação dos estados em uma Câmara Federal, juntamente com as restrições para emendar a Constituição e os poderes da Suprema Corte, operam no sentido de assegurar a divisão federal de poder (Lijphart, 1999:187-188), reiterando, assim, a dispersão da autoridade política. O poder de veto das minorias pode variar de acordo com os poderes constitucionais da Câmara Alta e com o grau de super-representação dos estados menores (Lijphart, 1984), mas, de qualquer modo, a presença de um maior número de veto playersinstitucionalizadosnas arenas decisórias aumenta o potencial de estabilidade das políticas existentes (Tsebelis, 1997).

A dispersão da autoridade afeta também o conteúdo das decisões tomadas, na medida em que as garantias institucionais dos Estados-membros no processo decisório tendem a produzir deliberações políticas com base no "mínimo denominador comum" (Pierson e Leibfried, 1995)1.

Comparado com outras federações contemporâneas, o Brasil estaria ' juntamente com os EUA ' no extremo da escala de demos-constraining, isto é,um tipo de federalismo cujas instituições políticas conformariam processos decisórios fortemente restritivos à manifestação da vontade da maioria (expressa na escolha do presidente). Em primeiro lugar, a super-representação dos estados menores na Câmara dos Deputados, combinada aos excessivos poderes legislativos do Senado, exponenciariam o poder de veto dos estados menores2. Além disso, o poder residual dos estados nos casos de omissão constitucional, o excessivo detalhamento da Constituição de 1988 e a exigência de supermaiorias para as emendas constitucionais ofereceriam aos estados oportunidades adicionais de veto às iniciativas de reforma da Presidência (Stepan, 1999)3. A conseqüência dessa engenharia institucional é que "[...] mesmo ao se defrontar com a oposição da sociedade, os presidentes [brasileiros] puderam implementar as políticas de sua preferência quando encontraram baixa resistência institucional, mas não foram capazes de fazê-lo quando o Congresso e/ou os governos foram jogadores decisivos" (Mainwaring, 1997:102).

Os presidentes brasileiros ficariam imobilizados nas áreas de política em que o Congresso e os governadores são veto playersdecisivos (idem; Abrucio, 1998; Stepan, 1999; Samuels, 2000; Ames, 2001). Seriam, assim, duas as situações mais prováveis nas iniciativas de reforma que afetariam os interesses dos estados no Brasil: (a) impasse ou paralisia decisória e/ou (b) subordinação das preferências do governo federal àquelas dos governos estaduais e/ou municipais.

Essas previsões não são confirmadas pelas evidências apresentadas aqui. Em quatro áreas de política social ' educação fundamental, saúde, habitação e saneamento ', o governo federal encontrou resultados diversos na implementação da agenda de reformas que afetavam diretamente os interesses de estados e municípios. Entretanto, nem o impasse nem a subordinação do governo federal às preferências dos governos locais caracterizaram os casos examinados. Em outras palavras, diferentemente das previsões da literatura que enfatiza o poder de veto dos governos subnacionais no federalismo brasileiro, estes últimos não representaram um ponto de veto intransponível à implementação da agenda de reformas do governo federal nessas políticas particulares.

Este artigo pretende demonstrar que, (i) na ausência de imposições constitucionais, a autonomia política dos governos locais ' inerente aos estados federativos ', de fato, potencializa o poder de veto desses governos à implementação de políticas propostas pelo Executivo federal. Isto implica que, para obter a adesão dos governos locais, o Executivo federal deve incorporar suas demandas às políticas que envolvam relações intergovernamentais. A incorporação de pelo menos uma parte dessas demandas, somada ao compromisso crível de cumpri-las, permite ao Executivo federal contornar o poder de veto dos governos locais no plano das relações verticais.

No plano das relações horizontais, (ii) a literatura que enfatiza o poder de veto dos governos locais na arena congressual brasileira minimiza a importância dos recursos de poder do Executivo federal, tais como os poderes de agenda e de veto, assim como o controle sobre recursos necessários à sobrevivência política dos parlamentares (Figueiredo e Limongi, 1999; 2002). Além disso, ao contrário do que afirma Stepan (1999), (iii) no Brasil, a aprovação de emendas constitucionais é muito mais fácil do que nos Estados Unidos, porque, como nossas regras não incluem a necessidade de ratificação das assembléias estaduais, a autoridade constitucional dos estados brasileiros é muito mais reduzida do que a dos estados norte-americanos. Nos Estados Unidos, emendas à Constituição, mesmo que não afetem a distribuição federal de poderes, exigem a ratificação de três quartos dos Estados-membros, e há mesmo tipos de emendas que não podem ser aprovadas sem a ratificação de 49 dos 50 estados (Duchacek, 1970:231)4.

Entretanto, (iv) a categoria "federalismo" é insuficiente para definir o potencial de estabilidade de políticas particulares. Este é condicionado pela forma como estão estruturadas as relações intergovernamentais nas políticas específicas5. Em outras palavras, o poder de veto dos governos locais às iniciativas federais varia de acordo com as políticas. Mais particularmente, (v) regras constitucionais, legados de políticas prévias e o ciclo da política estruturam diferentemente as arenas decisórias, condicionando as estratégias e as chances de sucesso dos atores federativos6.

AS REFORMAS NAS POLÍTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS E SUAS ARENAS Políticas de Habitação e Saneamento Nas áreas de habitação e saneamento, a mudança do paradigma de política pública7 do regime militar somente ocorreu no governo Fernando Henrique Cardoso. Nenhum dos governos democráticos anteriores tinha uma agenda de reformas que visasse modificar radicalmente o modelo de política anterior.

Quer para a política de habitação social quer para o saneamento básico, o modelo do regime militar era simultaneamente estatal e centralizado. A oferta de bens e serviços fazia-se via produção pública ' a habitação social e os serviços de saneamento básico eram geridos por empresas estatais. No plano federal, havia uma agência que centralizava a formulação das políticas e a arrecadação da principal fonte de financiamento da política, o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço ' FGTS. Com base nesse modelo, constituiu-se no país uma rede de 44 empresas públicas municipais e estaduais de habitação social, assim como 27 companhias estaduais de saneamento8.

A agenda de reformas do governo Fernando Henrique Cardoso visou rever esse paradigma: descentralizar a alocação dos recursos federais e introduzir princípios de mercado na provisão de serviços, mais particularmente abrir espaço para a participação do setor privado nessa área e introduzir uma política de crédito para o mutuário final.

Esses objetivos de reforma decorriam de uma avaliação negativa dos resultados do modelo anterior. O Executivo federal avaliava que a corrupção e ineficiência administrativas das gestões civis precedentes foram possíveis graças à centralização federal9; por conseguinte, era forte a concepção, derivada desta primeira, que associava positivamente descentralização a formas mais ágeis, democráticas e eficientes de gestão. A defesa da descentralização era ainda reforçada pela avaliação de que a burocracia federal estava viciada nos padrões administrativos prévios. Além disso, o Executivo federal considerava que o modelo anterior gerava incentivos à ineficiência das prestadoras estaduais e municipais. Políticas tarifárias voltadas a satisfazer o eleitorado, renegociação sistemática das dívidas com o governo federal, empreguismo e uma burocracia ativa na defesa de seus próprios interesses eram o resultado do modelo anterior. A separação entre regulação (estatal) e provisão (privada ou pública com padrões privados de eficiência) seria a alternativa mais adequada.

Por fim, na política social de habitação, o financiamento à produção do modelo anterior implicava que o crédito hipotecário só podia ser obtido para imóveis cuja produção tivesse sido financiada pelo sistema. Como nesse modelo não é o mutuário quem tem o financiamento, e sim o imóvel que será objeto da compra, a conseqüência direta é a reduzida margem de escolha do mutuário final no mercado imobiliário, assim como a impossibilidade de ativar o mercado de imóveis usados. A ausência de financiamento direto ao mutuário final, habilitando-o a adquirir um imóvel diretamente no mercado, era uma das principais críticas ' inclusive de setores da esquerda ' ao modelo anterior.

Desestatização das empresas públicas de habitação e saneamento Em 1995, já no primeiro ano da gestão do ministro José Serra no Ministério do Planejamento e Orçamento, os governadores de estado foram contemplados com a possibilidade de ter grande autoridade sobre a alocação de suas respectivas parcelas do fundo público federal para o desenvolvimento urbano, o FGTS10. Para aderir ao programa, os governadores deveriam constituir comissões estaduais, com representação paritária entre governo do estado, governos municipais e sociedade civil. Eles contavam com grande autonomia na composição dessas comissões, o que permitiu um comportamento generalizado de montagem de comissões passíveis de controle no processo decisório de seleção de projetos.

Na história das políticas públicas no Brasil, esse deve estar entre os programas com maior velocidade de implantação: em apenas quatro meses, todos os estados brasileiros haviam aderido a ele. Na base desse sucesso estão suas regras de operação: a definição de uma estrutura de incentivos que tornou extremamente atraente a adesão dos governadores ao programa federal.

A descentralização da autoridade para alocação desses recursos, entretanto, foi combinada com um endurecimento das exigências para a obtenção dos empréstimos federais. Mesmo que aprovada pela comissão estadual, por uma empresa pública estadual ou municipal, ou mesmo um governo estadual ou municipal, somente poderia receber um financiamento caso comprovasse capacidade de endividamento.

Assim, no quadro de endividamento generalizado de meados dos anos 90, somente aquelas empresas públicas que tivessem sucesso nas medidas de saneamento de suas finanças obteriam os empréstimos federais.

Essa medida dividia os governadores entre aqueles que "estavam fazendo a sua lição de casa" e aqueles que resistiam a adotar medidas de contenção do déficit público; bem como criava incentivos para a reestruturação das empresas públicas de habitação e saneamento. Empresas públicas já excessivamente endividadas com o governo federal ' que tinha sido de longe o maior emprestador até então ' passaram a ser objeto de uma política de desfinanciamento.

No debate público, o governo federal argumentava que o FGTS, baseado na folha de salários e destinado também a indenizar trabalhadores demitidos sem justa causa, sofria as conseqüências do desemprego e do baixo nível dos salários. Seu caráter pró-cíclico erodia a possibilidade de realizar a universalização dos serviços exclusivamente com base em recursos públicos. Para isto, seria necessário atrair recursos do setor privado, abrindo as empresas estatais ' particularmente as de saneamento ' a formas de terceirização e privatização dos serviços.

Entretanto, por causa do endurecimento das condições de empréstimo e da política de desfinanciamento, acumulava-se um saldo muito elevado de recursos não aplicados do FGTS. Em 1997, este saldo era de R$ 9,5 bilhões (Pinheiro, 1998), algo equivalente a mais da metade da arrecadação bruta anual do Fundo em 1996 e 1997.

Paralelamente, dois bancos federais de fomento abriram linhas de crédito para financiar as privatizações na área de saneamento. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social ' BNDES financiou algumas das privatizações municipais e adiantou recursos para a privatização de uma companhia estadual, e a Caixa Econômica Federal ' CEF foi autorizada, em 1997, pelo Conselho Curador do FGTS, a criar um programa por meio do qual os recursos do Fundo poderiam ser utilizados para financiar as privatizações das companhias de saneamento.

A estratégia do desfinanciamento decorreu, simultaneamente, da impossibilidade de interferência direta do Executivo federal nas empresas públicas de saneamento e habitação e de sua função de principal financiador da política, ambas herdadas do modelo anterior. Na fase de expansão e consolidação da rede prestadora de serviços, ao longo dos anos 70, havia se constituído uma rede de empresas de propriedade pública estadual e municipal. Dada a autonomia política dos governos locais, qualquer política do governo federal nessa área teria de contar com a adesão deles. Entretanto, a função de financiador do Executivo federal permitiu-lhe adotar a estratégia do desfinanciamento, cujos efeitos seriam indiretos e pouco visíveis ao debate público.

Na área de habitação, entre 1995 e 2000, doze das 44 Companhias de Habitação ' COHABS declararam falência ou diversificaram suas atividades, passando a operar como institutos de desenvolvimento urbano e não mais como agências de promoção pública de habitações para baixa renda11.

Na área de saneamento, a privatização das empresas estaduais era uma alternativa atraente para certos governadores e prefeitos. Alguns compartilhavam da mesma avaliação negativa do governo federal em relação à prestação pública de serviços, especialmente do fato de essas empresas terem gerado burocracias autônomas e politicamente ativas sobre as quais a autoridade política tinha reduzido poder de controle. Outros, premidos por problemas fiscais, viam na venda de suas empresas uma alternativa seja para reduzir o déficit público seja para arrecadar recursos que poderiam ser empregados com maior liberdade alocativa. Iniciou-se, assim, na segunda metade dos anos 90, uma onda de tentativas de privatização de companhias municipais e estaduais de saneamento12 nos estados do Rio de Janeiro, Espírito Santo, Paraná e Ceará, bem como em algumas cidades como Fortaleza (CE), Limeira (SP) e Cajamar (SP).

Nos municípios, o único ponto de veto à privatização das empresas municipais seria a Câmara Municipal. O reduzido número de pontos de veto associado ao interesse dos prefeitos nas privatizações permitiriam esperar uma significativa taxa de sucesso dessas iniciativas. No entanto, Sanchez (2000) demonstra que, no Estado de São Paulo, entre 1995 e 1998, a pressão ' da opinião pública e da companhia estadual interessada em disputar esse mercado com as possíveis prestadoras privadas ' sobre as Câmaras Municipais inviabilizou a maior parte das tentativas municipais de privatização.

As tentativas de privatização das empresas estaduais, cuja iniciativa cabia aos governadores, foram enormemente dificultadas pela configuração de arenas decisórias caracterizadas por um elevado número de pontos de veto e baixa coesão dos atores envolvidos. Grande parte dos obstáculos para a privatização ou flexibilização dos serviços (isto é, a transferência de apenas parte dos sistemas a um prestador privado) decorreu da pulverização de titularidade no setor saneamento, a qual, por sua vez, é derivada de uma regra constitucional.

A interpretação dominante sobre o artigo 30 da Constituição Federal de 1988 é a de que as atividades de saneamento básico são de responsabilidade municipal13.As empresas estaduais de saneamento operam os serviços como concessionárias, com base em contratos firmados ao longo dos anos 70 e 80.

Assim, ainda que uma companhia estadual possa vender seus ativos, este ato não implicaria a autorização para um terceiro operar os serviços concedidos pelos municípios às companhias estaduais. Neste caso, com base na interpretação dominante sobre a regra constitucional, a privatização de uma companhia estadual de saneamento (ou de um sistema ou subsistema de serviços) dependeria da aprovação de todas as Câmaras Municipais onde a companhia é concessionária.

As tentativas de privatização das empresas estaduais foram marcadas pelas dificuldades de os Executivos estaduais superarem o recurso ao princípio de titularidade por parte de empregados das empresas estaduais, de prefeitos e de vereadores das diversas Câmaras Municipais14.

Em 1996, o então senador José Serra encaminhou ao Senado um projeto de lei (PL 266/96) que, caso aprovado, dispensaria o governo do estado da autorização dos municípios nas privatizações em conurbações e regiões metropolitanas.

Entretanto, este projeto foi considerado inconstitucional na Comissão de Constituição e Justiça do Senado.

Nessas condições, caso a privatização na área de saneamento estivesse entre as prioridades do Executivo federal, o passo seguinte deveria ser o encaminhamento de uma proposta de emenda constitucional. Mas esta iniciativa não foi tomada.

A mudança do modelo de política social de habitação Na área de habitação social, o Executivo federal criou duas linhas de financiamento em 1995. A primeira, o Programa Pró-Moradia, pode ser considerada uma continuação do modelo anterior. Voltado para a população de até três salários-mínimos, este programa contaria com a intermediação de agentes promotores públicos, prefeituras e órgãos da administração direta e indireta para a construção ou melhoria de unidades habitacionais ou para a execução de modalidades diversas de infra-estrutura urbana. O desenho institucional da segunda linha de financiamento, o Programa Carta de Crédito Individual, entretanto, rompia com o paradigma do modelo anterior. Dirigido à população de até doze salários-mínimos, deveria conceder financiamentos diretamente ao mutuário final para que este pudesse adquirir uma moradia nova ou usada, ou mesmo construir ou reformar a sua. Trata-se de um programa de financiamento à demanda habitacional, cuja principal característica é permitir ao mutuário adquirir um imóvel diretamente no mercado imobiliário.

Entre 1995 e 1998, a rede de empresas públicas de habitação recebeu 11,5% dos recursos do FGTS, via Programa Pró-Moradia, e 28% dos recursos destinados ao Programa Carta de Crédito Associativo. O Programa de Carta de Crédito Individual, por sua vez, recebeu 76% desses recursos, utilizados majoritariamente para a aquisição de imóveis usados (Tabelas_1, 2 e 3).

Portanto, via gestão seletiva das linhas de crédito, ocorreu uma inflexão significativa na política habitacional: de um modelo centrado no financiamento à produção de habitações novas, e assentado em uma rede de prestadoras públicas, para um modelo centrado no financiamento ao mutuário final e, particularmente, destinado à aquisição de imóveis usados.

A alteração radical do modelo de financiamento à aquisição da casa própria contou com o apoio dos mutuários, pois a nova modalidade ' uma antiga reivindicação de diversos críticos do modelo anterior ' amplia significativamente a liberdade de escolha do pretendente no mercado imobiliário. Desse modo, a estratégia de desfinanciamento das empresas públicas, via gestão seletiva dos financiamentos habitacionais, encontrava suporte político entre os beneficiários da política habitacional.

A gestão seletiva das linhas de financiamento não foi um resultado não intencional, derivado da exigência de adimplência junto ao governo federal para obtenção de recursos do FGTS, isto é, o desfinanciamento das empresas públicas não foi resultado apenas das taxas de inadimplência das prestadoras públicas. A meta de prioridade de aplicação de recursos no Programa de Carta de Crédito em detrimento do Programa Pró-Moradia foi objeto de uma resolução do Conselho Curador do FGTS (nº 246) já em 1996. Assim, o desfinanciamento das empresas públicas fez parte de uma estratégia cujo objetivo central era introduzir mecanismos de mercado na gestão das políticas de desenvolvimento urbano.

A principal arena para aprovação das medidas necessárias à implementação dessa estratégia foi o Conselho Curador do FGTS. Conforme legislação aprovada no final dos anos 8015, este Conselho é o órgão encarregado de estabelecer as diretrizes e os programas de alocação de recursos do Fundo. Ele conta com uma representação de empregados e empregadores, mas não possui representação de estados e municípios. Em outras palavras, ainda que suas decisões sejam fundamentais para o financiamento das políticas de desenvolvimento urbano dos governos locais, o Conselho não é uma arena com representação federativa16, o que significa que estados e municípios não têm poder de veto nessa arena decisória. Na verdade, esta é uma arena cujos custos de negociação são bastante reduzidos para o governo federal17.

Reforma Constitucional para o Ensino Fundamental Entre 1997 e 2000, ocorreu no Brasil uma significativa redistribuição das matrículas no nível fundamental de ensino. A matrícula total do setor público cresceu 6,7% no período, ao passo que as matrículas oferecidas pelos municípios aumentaram 34,5% e as estaduais tiveram crescimento negativo (-12,4%) (ver Tabela_4). Isto significa que ocorreu uma expressiva transferência das matrículas até então oferecidas pelos governos estaduais para os governos municipais. Os governos locais também alteraram seu comportamento para com os docentes: no período, ocorreu um crescimento global de 10% no número de professores e um aumento médio de 29,5% em sua remuneração. Na região Nordeste, esta elevação média foi de 59,7% e, na região Norte, de 35% (Semeghini, s/d).

O súbito interesse dos municípios em oferecer matrículas no ensino fundamental e em aumentar os salários dos professores deveu-se a uma minirreforma tributária de âmbito estadual, produzida pela aprovação da emenda constitucional que criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério ' FUNDEF. A Constituição Federal de 1988 havia estabelecido que a oferta de matrículas no nível fundamental deveria ser universal e oferecida preferencialmente pelos governos municipais. Além disso, obrigava governos estaduais e municipais a gastar 25% de suas receitas de impostos e transferências em ensino. Essa regra de vinculação de gastos deu origem a uma expansão generalizada ' por parte de governos estaduais e municipais ' da oferta de matrículas em todos os níveis de ensino ' infantil, fundamental, médio e, até mesmo, superior. Além disso, a flexibilidade da regra constitucional permitiu que a expansão desse gasto se direcionasse para outras atividades afins, tais como financiamento de bolsas de estudo, transporte escolar etc. Particularmente nas regiões Sul e Sudeste, onde os governos estaduais já tinham uma participação importante na oferta de matrículas no ensino fundamental, a expansão de gastos dos municípios voltou-se vigorosamente para o ensino infantil.

Para promover a municipalização e a valorização salarial dos professores (vale dizer, aqueles que exercem diretamente atividades em sala de aula nesse nível de ensino), técnicos do Ministério da Educação ' sem consulta ou negociação com estados e municípios ' elaboraram um projeto de emenda constitucional que previa que, pelo prazo de dez anos, estados e municípios deveriam aplicar, no mínimo, 15% de todas as suas receitas exclusivamente no ensino fundamental.

Além disso, 60% desses recursos deveriam ser aplicados exclusivamente no pagamento de professores no efetivo exercício do magistério. Para garantir padrões mínimos de gasto em educação, a emenda constitucional também determinava que deveria ser estabelecido a cada ano um valor mínimo nacional de gasto por aluno, sendo este complementado pelo governo federal nos estados onde o valor mínimo nacional não fosse alcançado.

Na prática, a implementação dessa emenda constitucional implicava uma minirreforma tributária de âmbito estadual, na medida em que, a cada ano, 15% das receitas de impostos de estados e municípios seriam automaticamente retidas e contabilizadas em um fundo estadual, o FUNDEF18, e redistribuídas, no interior de cada estado, entre governos estaduais e municipais proporcionalmente ao número de matrículas oferecidas anualmente19.

A proposta de emenda constitucional penalizava diretamente os nove estados da região Nordeste e o Rio de Janeiro, uma vez que neles a matrícula já era predominantemente municipal (ver Tabela_4). Entretanto, favorecia outros estados que ou receberiam receitas adicionais ou obteriam adesão de seus respectivos municípios para a municipalização da matrícula. Por conseqüência, a proposta do Executivo federal dividia os governadores entre "perdedores" e "ganhadores".

A estratégia formulada por técnicos do Ministério da Educação além de obter a aprovação da Presidência fez com que o Executivo federal mobilizasse sua coalizão de apoio para aprovar a emenda constitucional no Congresso. As perdas fiscais dos estados do Nordeste ' que provocaram a resistência de suas bancadas à aprovação da emenda ' foram compensadas com a inclusão do auxílio federal ao ensino médio nos estados da região por um período de cinco anos no Projeto Alvorada.

Adicionalmente, a ausência da regra de ratificação dos estados para a aprovação de emendas à Constituição, mesmo em decisões que afetam diretamente as receitas de estados e municípios, limitou significativamente o potencial de veto dos estados e municípios diretamente penalizados pela reforma. A emenda foi aprovada e regulamentada em 1996 e implementada a partir de 199820.

Para o Executivo federal, a estratégia de emendar a Constituição decorreu do fato de a oferta de ensino fundamental estar distribuída entre governos estaduais e municipais, em decorrência de diferentes trajetórias estaduais de expansão dessa oferta, ocorrida particularmente entre os anos 70 e 90. À exceção de um programa no Paraná entre meados dos anos 80 e 90, e de alguns poucos esforços no Nordeste durante o regime militar, as tentativas de municipalização por parte de governos estaduais tinham sido em geral fracassadas. Elas defrontavam-se com as resistências dos governos municipais a assumir novas atribuições. Além disso, nessa política particular, diferentemente das políticas de desenvolvimento urbano e de saúde, o governo federal não detinha a função de principal financiador, o que limitava muito seus recursos para induzir o comportamento dos governos locais.

O acelerado processo de alteração dos padrões prévios de distribuição das matrículas no âmbito dos estados, assim como de elevação dos salários docentes, explica-se em grande parte pelo interesse dos governos locais em aumentar suas receitas. Isto é, uma vez aprovada a emenda constitucional, aumentar a oferta de matrículas na rede de ensino fundamental passou a ser uma estratégia racional para obter receitas adicionais. Trata-se, assim, do resultado da estrutura de incentivos da nova legislação sobre a decisão dos governos subnacionais. A oferta de matrículas no ensino fundamental permitiu combinar ganhos de receita com a ampliação da oferta de serviços à população, bem como a elevação dos salários dos professores.

Descentralização da Política de Saúde Ao longo da década de 90, o governo federal foi muito bem-sucedido em transferir para os municípios brasileiros a responsabilidade pela gestão dos serviços públicos de saúde.

A descentralização e a universalização da política federal de saúde e a conseqüente construção do Sistema Único de Saúde ' SUS passaram a ser normas constitucionais na Constituição Federal de 1988. Embora o princípio do direito universal de acesso aos serviços públicos de saúde passasse a ter validade imediatamente após a promulgação da Constituição, a municipalização destes implicava um processo de reestruturação do arcabouço nacional dos serviços, cuja principal conseqüência seria a transferência de atividades até então desempenhadas no âmbito federal para os municípios21. Esse novo modelo estaria assentado na separação entre financiamento e provisão dos serviços (Costa et alii, 1999), ficando o financiamento a cargo das três esferas de governo e a provisão dos serviços sob a responsabilidade dos municípios.

A municipalização da gestão dos serviços de saúde foi o elemento central da agenda de reformas do governo federal ao longo da década de 90, e pode-se afirmar que, deste ponto de vista, a reforma foi um sucesso. Em 2000, 99% dos municípios estavam habilitados junto ao SUS, aceitando, assim, as normas da política de descentralização do governo federal (ver Tabela_5).

A agenda da reforma tinha como objetivos universalizar o acesso aos serviços e descentralizar sua gestão, isto é, a reforma visou, simultaneamente, romper com o modelo prévio assentado sobre o princípio contributivo e transferir aos municípios responsabilidades de gestão da prestação de serviços, mantendo a participação federal no financiamento da política. Tratava-se, portanto, de uma reforma que envolvia o princípio ordenador do direito à saúde e o modelo centralizado de prestação de serviços.

A universalização dos serviços implicava a ampliação da abrangência de direitos dos cidadãos, uma vez que o princípio contributivo do modelo anterior excluía do acesso aos serviços camada significativa da população com baixos rendimentos ou com formas precárias de inserção no mercado de trabalho. Esse objetivo da reforma ' elevar o número de beneficiários da política ', seguramente, representou um forte estímulo para a adesão dos municípios ao SUS. Os créditos políticos derivados do aumento da oferta de serviços de saúde criaram nas administrações locais incentivos para assumir sua gestão22.

No entanto, essa variável ' o interesse das elites locais na visibilidade política da universalização dos serviços de saúde ' não é suficiente para explicar a adesão dos municípios à política federal nem o ritmo em que esta ocorreu. O objetivo da universalização, a norma constitucional da municipalização dos serviços, a competição eleitoral e as condições institucionais para a barganha federativa já estavam presentes no cenário político brasileiro em 1988. Estes fatores explicam, por exemplo, por que o número de estabelecimentos municipais de saúde cresceu de 2.961 para 18.662 entre 1981 e 1992, passando de um percentual de 22% para 69% do total de estabelecimentos do setor público no mesmo período (Costa et alii, 1999:37).

Todavia, eles não explicam por que os municípios aceitaram a transferência da responsabilidade pela gestão dos serviços, tarefa razoavelmente mais complexa do que a sua simples oferta. Observe-se que a instalação de capacidades de gestão envolvia custos elevados, tendo em vista a quase ausência destas nas administrações municipais, resultado da centralização das funções no Executivo federal desde a era Vargas. Aquelas variáveis também não são suficientes para explicar por que esse processo de aceitação da transferência de responsabilidades se acelerou apenas na segunda metade dos anos 90 (ver Gráfico 1).

A adesão dos municípios ao SUS e, particularmente, o seu ritmo no plano nacional são explicados pela estratégia de descentralização do governo federal consubstanciada em portarias editadas pelo Ministério da Saúde. Os "arrancos" de adesão estão diretamente associados à edição das Normas Operacionais Básicas. A NOB/91 introduziu o princípio da habilitação ao SUS, mecanismo mediante o qual os estados e municípios poderiam aderir à política federal de descentralização, subordinando-se às regras federais e capacitando- se a receber as transferências oriundas dessa esfera de governo. Entre 1991 e 1992, sob o governo Collor, ocorreu um primeiro impulso de adesão sob as NOB/91 e NOB/92, que regulamentavam a sistemática de transferência de recursos para os estados e municípios. No governo Collor, entretanto, essas portarias ministeriais estabeleciam regras de transferência de recursos que conferiam um caráter incerto e politizado às mesmas, razão pela qual a adesão municipal ao SUS, nesse período, permaneceu em 22% (ver Tabela_5). Essas NOBs foram fortemente combatidas pelo movimento sanitarista e foram "mais conhecidas pelo que não avançaram do que pelo que implantaram"(Guimarães, 2001:49).

O segundo grande arranco, entre 1993 e 1995, ocorreu sob a vigência da NOB/93, durante o governo Itamar Franco. Resultado de um amplo processo de consulta, esta Portaria do ministro da Saúde abria um leque de escolhas aos municípios, que poderiam optar entre três modalidades distintas de habilitação de acordo com suas capacidades administrativas, vindo a receber recursos federais diretamente vinculados às funções de gestão assumidas. Nesse segundo momento, ainda marcado pela incerteza quanto à capacidade de o Ministério da Saúde efetivamente realizar a totalidade das transferências por causa da escassez de recursos, 63% dos municípios brasileiros aderiram ao SUS23.

O processo de municipalização completou-se sob a NOB/96, cuja implantação ocorreu somente a partir de 1998. A adesão dos municípios foi superior às metas do próprio Ministério da Saúde. Duas são as principais razões para este resultado. Em primeiro lugar, as novas regras de transferência federais acrescentavam recursos aos cofres de 66% dos municípios brasileiros e eram fiscalmente neutras para 22% deles (Costa et alii, 1999:45). Em segundo, o Ministério da Saúde fez crer que as transferências seriam efetivamente realizadas.

No caso da política de saúde, a passagem da fase de definição dos objetivos da reforma para a etapa de implementação implicou um deslocamento da principal arena decisória: do Parlamento para o Executivo, transferindo poder decisório para as burocracias deste último. As determinações constitucionais já haviam sido estabelecidas em 1988, cabendo ao Ministério da Saúde a edição de normas operacionais para colocar em prática o processo de transferência de funções a estados e municípios.

Entretanto, os conflitos com o Executivo federal durante o governo Collor tornaram visível ao movimento sanitarista ' principal articulador do processo de descentralização ' que a concentração de recursos de autoridade no Ministério da Saúde ' via funções de financiamento e de coordenação das relações intergovernamentais ' limitava a representação de interesses de estados e municípios na arena decisória de formulação e implementação da reforma. No governo Itamar Franco, a oportunidade institucional oferecida por um ministro com fortes ligações com o movimento sanitarista, Jamil Haddad, permitiu a institucionalização de uma arena federativa para a formulação da política de saúde: todas as medidas da descentralização deveriam ser aprovadas por uma Comissão Intergestores Tripartite, composta por representantes dos Executivos federal, estaduais e municipais. A constituição dessa arena federativa permitiu a incorporação parcial das demandas dos governos locais às regras da política federal. Assim, as portarias editadas pelo Ministério da Saúde adaptaram sucessivamente as regras de operação da política para obter a adesão dos municípios.

O conteúdo das sucessivas normas operacionais expressa um processo de aprendizagem (policy-learning) no âmbito das burocracias do Ministério da Saúde. Por seu intermédio, foram alteradas, no prazo de menos de uma década, as regras da política federal de descentralização, sem que fossem modificados seus instrumentos e nem sequer seus objetivos. Neste processo, a burocracia do Ministério da Saúde incorporou não só demandas dos atores com potencial capacidade de veto à política federal (particularmente estados e municípios), como também a participação institucionalizada desses atores na formulação das regras federais.

CONCLUSÕES Nos quatro casos de política social aqui analisados, o governo federal alcançou diferentes graus de sucesso, mas, à exceção da privatização das empresas estaduais de saneamento, não encontrou obstáculos intransponíveis para implementar sua agenda de reformas.

Os casos apresentados revelam, em primeiro lugar, que não existe relação necessária entre a radicalidade das reformas pretendidas pelo Executivo federal e a arena decisória em que são aprovadas as medidas indispensáveis à sua implementação. Reformas radicais e profundas no modelo de uma política pública não implicam, obrigatoriamente, que as decisões que lhe são correlatas devam ser tomadas em uma arena decisória cujos custos de aprovação sejam mais elevados para o Executivo federal ' como, por exemplo, a aprovação de reformas constitucionais no Congresso. Das quatro políticas em tela, em apenas uma ' a municipalização da educação básica ' a aprovação de uma emenda constitucional foi a estratégia adotada pelo governo federal.