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Partidos fracos na arena eleitoral e partidos fortes na arena legislativa: a conexão eleitoral no Brasil

INTRODUÇÃO Para a grande maioria dos autores que analisam o sistema político brasileiro, nosso sistema eleitoral e os partidos políticos dele decorrentes funcionam como um verdadeiro obstáculo às iniciativas e preferências do Executivo. Tem sido freqüentemente defendido que o arcabouço institucional do sistema político fornece incentivos desfavoráveis à governabilidade democrática. Desse modo, a principal suposição defendida por esses autores é que o padrão de votação dos membros do Congresso, assim como o nível de fragmentação e indisciplina de seus partidos políticos, estão altamente relacionados às regras pelas quais os legisladores são selecionados pelos cidadãos. Na realidade, essa vertente analítica considera indisciplina e fragmentação partidária como resultados diretos das regras eleitorais (Ames, 1995a; 1995b; 2001; Mainwaring, 1999; Mainwaring e Shugart, 1997; Mainwaring e Scully, 1995; Haggard, 1995; Haggard e Kaufman, 1992; Lamounier, 1989).

Talvez a origem desse argumento ou a sua interpretação moderna esteja nos trabalhos de Downs (1957) e Mayhew (1974), os quais enfatizam a importância das eleições como fator modulador do comportamento dos políticos, a chamada ''conexão eleitoral''. Nos termos de Mayhew (idem), ''two-arena model'', na qual a primeira arena, a eleitoral, condicionaria o comportamento dos políticos na segunda arena, a legislativa. A atuação dos partidos políticos na arena legislativa seria, assim, basicamente, uma conseqüência funcional da necessidade de se vencer eleições. A inferência direta deste argumento, portanto, é que as regras eleitorais incentivam os candidatos a desenvolver relações personalísticas e individuais com suas bases eleitorais, em vez de mediá-las via partidos políticos, e que isso necessariamente acarreta a diminuição do impacto dos partidos políticos na arena legislativa. Ou, como é defendido por Cain et alii(1987), se as ações e serviços orientados para beneficiar as bases eleitorais têm um papel importante na sobrevivência política dos políticos, estes tenderão a focalizar suas ações e decisões políticas essencialmente nos seus redutos eleitorais.

Recentemente, em uma direção oposta, uma série de outros autores (Figueiredo e Limongi, 1995; 1997; 1999; 2000a; 2000b; 2002; Amorim Neto e Santos, 2001; Amorim Neto, 2002; Pereira e Mueller, 2000; Meneguello, 1998) tem questionado esse consenso, baseando-se nos efeitos da centralização decisória no Congresso e nos poderes de legislar do presidente brasileiro. De uma forma geral, esta segunda variante explicativa afirma que o comportamento dos parlamentares no Congresso Nacional não é nada indicativo de fraqueza ou fragmentação do nosso sistema partidário. Tal posição é amparada em evidências de que os parlamentares brasileiros têm se comportado de forma consistentemente coesa e disciplinada de acordo com a indicação dos seus respectivos líderes partidários. Assim, antes de ser um obstáculo, o Congresso brasileiro tem favorecido as iniciativas da Presidência da República, que, em última instância, teria preponderância política e institucional sobre os parlamentares para fazer valer suas preferências.

Bowler (2000) refere-se a essa abordagem como ''one-arena model'', uma vez que ela pressupõe serem extremamente fracos os elos entre as arenas eleitoral e legislativa. Precisamente, a abordagem surgiu como resposta às concepções que viam a esfera legislativa formada por indivíduos empreendedores e maximizadores de benefícios eleitorais, destituídos de partidos que restringissem seus comportamentos. Pode-se atribuir aos trabalhos de Gary Cox (1987) e Cox e McCubbins (1993) as tentativas mais elaboradas de ''bring the party back in'' para explicar o comportamento legislativo não como motivado pelos benefícios decorrentes da ''conexão eleitoral'', mas sim orientado pelas restrições das regras e procedimentos centralizadores presentes na arena legislativa, que colocam os partidos políticos em vantagem sobre os deputados individualmente.

De acordo com esta perspectiva, os partidos políticos resolveriam problemas de ação coletiva dentro do Legislativo tanto ao oferecer uma estrutura institucional para a escolha de políticas como ao garantir comportamentos cooperativos dos deputados. Um dos desdobramentos dessa abordagem partidária (e ao mesmo tempo em forte contraste com a primeira abordagem) é que eventuais alterações ou reformas na arena eleitoral terão pouco ou nenhum impacto no papel dos partidos no Legislativo, principalmente porque os incentivos para se manter partidos coesos e disciplinados estariam concentrados não na arena eleitoral, mas sim na arena legislativa.

Diferentemente das duas abordagens anteriores, o principal argumento deste artigo é o de que o sistema político brasileiro não deve ser caracterizado nem como um sistema puramente descentralizado (como defendido pelos autores da primeira variante explicativa), nem como um sistema puramente centralizado (como defendido pelos autores da segunda variante). Em outras palavras, acreditamos que as duas abordagens discutidas acima oferecem uma explicação parcial e incompleta para o comportamento dos partidos dentro e fora do Legislativo. Defendemos, alternativamente, que o sistema político brasileiro condensa essas duas diferentes e antagônicas forças e incentivos institucionais. De um lado, as regras eleitorais (representação proporcional com lista aberta), o multipartidarismo e o federalismo agem descentralizando o sistema político. De outro lado, as regras internas do processo de decisão dentro do Congresso e os poderes constitucionais do presidente de legislar e de distribuir recursos políticos e financeiros proporcionam grandes incentivos para a centralização desse mesmo sistema. Em outras palavras, as regras eleitorais proporcionam incentivos para os políticos se comportarem individualmente, fragilizando, assim, os partidos na arena eleitoral, enquanto as regras internas do Congresso e os poderes presidenciais tornam o comportamento dos parlamentares extremamente dependente da lealdade aos seus respectivos partidos, fortalecendo estes últimos dentro do Congresso.

Na verdade, é o resultado da combinação de ambas as restrições ' regras internas no Congresso e poderes do presidente, de um lado, e regras eleitorais, de outro ' que definirá os custos relativos do comportamento de voto dos legisladores, bem como de seus partidos políticos. Portanto, a combinação dessas duas forças oferece, simultaneamente, incentivos paradoxais tanto para comportamentos individuais na esfera eleitoral como para comportamentos partidários dentro do Congresso. Resumindo: se, por um lado, pelas regras de seleção dos parlamentares, os deputados recebem incentivos para se comportarem individualmente, por outro lado, em função do funcionamento centralizado do processo decisório interno da Câmara, os deputados recebem incentivos para se comportarem de acordo com o líder do partido e, por que não dizer, de acordo com os interesses do presidente, no caso do presidencialismo de coalizão majoritário brasileiro atual.

Afirmamos, assim, que mesmo um sistema político com incentivos a comportamentos tão conflitantes, como é o brasileiro, proporciona equilíbrio1 e estabilidade.

Porém, neste caso, o equilíbrio (ausência de caos) do sistema político é extremamente dinâmico, podendo variar de um issue para outro. Precisamente, o equilíbrio dependerá,no fundamental, da capacidade do presidente e dos líderes dos partidos que formam a coalizão de governo no Congresso de utilizarem adequadamente o arsenal de instrumentos institucionais à sua disposição, dentre os quais o de oferecer incentivos ' benefícios políticos e financeiros ' capazes de proporcionar os melhores retornos eleitorais para os parlamentares.

Portanto, a chave para o entendimento da simultaneidade de partidos fracos na arena eleitoral e partidos fortes no espaço congressual e de governo no sistema político brasileiro é a combinação, aparentemente contraditória, de incentivos para o comportamento individual e partidário ao mesmo tempo. Na realidade, o comportamento partidário (não o comportamento individual, como preconiza o ''two-arena model'') na arena legislativa visa a que os membros desse partido extraiam benefícios individuais controlados pelos líderes partidários e pelo Executivo a serem utilizados na esfera eleitoral.

Daí os partidos políticos serem tão importantes e fundamentais na arena legislativa brasileira. Principalmente a atuação dos líderes partidários, que concentram poderosas prerrogativas institucionais, tais como nomear e destituir membros e dirigentes das comissões e relatores de projetos; incluir e retirar projetos da pauta do Congresso; determinar se a sua tramitação terá caráter de urgência; orientar o voto de sua bancada no plenário; e, fundamentalmente, negociar junto ao Executivo as demandas dos parlamentares e membros de sua bancada. Ou seja, os líderes partidários formam a ponte que liga os parlamentares individuais e o Executivo, negociando as demandas de ambos.

Portanto, não é racional os parlamentares agirem individualmente no Congresso, como também não é racional o Executivo negociar ou barganhar individualmente o voto de cada parlamentar a cada nova medida que introduz. É necessário que os parlamentares sigam o líder para que este se sinta motivado e comprometido a agir como intermediário das demandas dos membros do seu partido junto ao Executivo. É nesse momento que os partidos ' frágeis elos entre os representantes e os eleitores ' se tornam fortes atores. Fortes sim, mas no espaço congressual e governamental.

Dada essa forma tão peculiar de funcionamento do sistema político brasileiro, acreditamos que existe um falso dilema entre as duas correntes acima referidas.

Em linhas gerais, pode-se afirmar que ambas as explicações estão certas e erradas ao mesmo tempo, pois, ao levarem em conta apenas uma das arenas políticas (eleitoral ou legislativa), não percebem a complementaridade existente entre elas. Cada uma dessas abordagens seria, por assim dizer, uma das faces de uma mesma moeda. Ou seja, os argumentos que fundamentam o modelo do ''voto pessoal'' e aqueles que embasam o modelo do ''voto partidário'' nem poderiam ser integralmente transpostos para o caso brasileiro, nem poderiam ser totalmente descartados.

O artigo está organizado da seguinte forma. A próxima seção discute, resumidamente, os instrumentos institucionais por meio dos quais o Executivo faz prevalecer as suas preferências no Congresso, com especial ênfase no processo de execução orçamentária. Em seguida, propomos um modelo econométrico multivariado para testar os determinantes do comportamento de voto dos parlamentares no plenário da Câmara dos Deputados. A quarta seção analisa os resultados dos testes em relação a cada uma das hipóteses propostas no modelo.

Como decorrência direta destes testes, a quinta seção investiga como funcionaria a conexão eleitoral no Brasil utilizando-se de um modelo econométrico que mensura os determinantes do sucesso eleitoral dos deputados federais que tentaram a reeleição no pleito de 1998. Por fim, a última seção sintetiza os principais achados dos testes e sugere caminhos institucionais para o entendimento da coexistência de partidos fracos e fortes no Brasil.

DOMINÂNCIA DO EXECUTIVO NA ARENA LEGISLATIVA De uma forma bastante esquemática, pode-se dizer que o Executivo faz uso de três mecanismos institucionais para fazer valer suas preferências na arena legislativa e, ao mesmo tempo, incentivar o comportamento partidário: primeiro, os poderes constitucionais do presidente de legislar; segundo, a centralização do processo decisório pelos líderes dos partidos da coalizão majoritária no Congresso; e terceiro, a centralização da distribuição de recursos políticos e financeiros pelo Executivo. Este artigo focalizará a atenção, essencialmente, neste último mecanismo, uma vez que os dois primeiros já foram largamente explorados por Figueiredo e Limongi (1999), Pereira e Mueller (2000; 2002) e Pessanha (2002).

O poder institucional de legislar do Executivo, por um lado, e o sistema centralizado de tomada de decisão dentro do Congresso, por outro, impõem pautas restritivas e limitam o papel dos parlamentares dentro do próprio Congresso.

Com todos esses mecanismos institucionais, não é inoportuno inferir que o Executivo tem dominado em larga escala o processo legislativo no Brasil. À primeira vista, parece que os poderes que o Executivo concentra fazem do ato de governar uma tarefa relativamente fácil, ou mesmo que o papel dos parlamentares no Congresso seja extremamente limitado. Esta conclusão, entretanto, pode ser precipitada e enganosa. Embora os poderes constitucionais do presidente sejam muito abrangentes, isso não significa que o Executivo seja forte em todos os aspectos, ou que ele possa realizar todas as suas preferências sem custos.

Mesmo possuindo esse grande leque de dispositivos institucionais delegados pelo próprio Legislativo, o Executivo precisa do voto e do apoio do Congresso para aprovar a legislação ordinária e complementar e, principalmente, as reformas constitucionais em todas as etapas e procedimentos institucionais dentro do Congresso, incluindo a apreciação dos projetos pelas comissões e pelo plenário.

Surpreendentemente, o voto partidário tem sido a estratégia preponderante dos parlamentares brasileiros (Figueiredo e Limongi, 1999), e não o voto pessoal, como seria esperado em vista da vigência de um sistema eleitoral descentralizado e de um sistema partidário fragmentado. Defende-se aqui, portanto, a hipótese de que os legisladores brasileiros têm votado consistentemente seguindo a indicação dos seus líderes partidários não só devido aos poderes legislativo e de controlar a agenda do Congresso assegurados ao presidente, mas também por perceberem que esse comportamento pode proporcionar acesso a benefícios controlados pelo Executivo, benefícios esses que têm um forte impacto nas estratégias de sobrevivência política dos parlamentares na esfera eleitoral. Em outras palavras, o voto partidário é a forma encontrada pelos parlamentares de sobreviver politicamente em um ambiente no qual o Executivo desfruta de uma situação institucional privilegiada nas suas negociações com o Legislativo.

As preferências dos legisladores sofrem, portanto, uma série de influências dentro do escopo aqui descrito: poderes de legislar do Executivo; intermediação e distribuição de benefícios a cargo dos líderes partidários; fragmentação partidária, acompanhada de extrema ligação pessoal entre representante e eleitor na arena eleitoral, porém com a recomposição do poder partidário da arena congressual via distribuição de benefícios controlados pelo Executivo e intermediados pelos líderes da coalizão majoritária. Portanto, para explicar esse complexo e peculiar sistema político é de fundamental importância analisar o processo de distribuição de recursos políticos e financeiros pelo Executivo e suas conseqüências.

Um dos componentes decisivos, embora não o único2, do domínio exercido pelo Executivo sobre o comportamento dos parlamentares no Congresso é o processo de execução das emendas individuais dos deputados à Lei Orçamentária Anual ' LOA aprovada pelo Congresso e sancionada pelo presidente da República3. Embora os deputados tenham o direito constitucional de formular e aprovar emendas ao Projeto de Lei Orçamentária previamente elaborado pelo Executivo, é este último, por meio do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, quem de fato executa esse orçamento. Na sua grande maioria, os parlamentares fazem uso dessa prerrogativa apresentando emendas individuais com políticas cujo objetivo é beneficiar os municípios onde obtiveram maior número de votos na eleição anterior, ou seja, suas bases eleitorais (pork barrel politics), como forma de maximizar suas futuras chances eleitorais.

Além do mais, o Executivo brasileiro tem sistematicamente se valido da não- sincronia entre arrecadação efetiva e dispêndios previstos na LOA para contingenciar a execução orçamentária em relação à disponibilidade de recursos, ou para solicitar créditos adicionais. Isto significa uma situação por demais privilegiada para o Executivo nas suas negociações com o Legislativo, uma vez que esses dispositivos institucionais lhe garantem alto grau de discricionariedade e flexibilidade na execução do orçamento.

Existem fortes evidências, que serão demonstradas a seguir, de que o Executivo tem se utilizado do processo de execução das emendas na LOA para recompensar ou punir os parlamentares de acordo com suas performances. Em outras palavras, é esperado que os parlamentares que consistentemente votam de forma favorável às preferências do Executivo tenham maiores probabilidades de ver executadas as suas emendas. Por outro lado, os parlamentares que consistentemente se comportam de forma contrária aos interesses do Executivo têm uma probabilidade menor de ver as suas emendas executadas.

TESTANDO O MODELO DE COMPORTAMENTO LEGISLATIVO Com o objetivo de testar o comportamento legislativo de cooperar ou não com o presidente, bem como de estimar se realmente o Executivo tem se utilizado da execução das emendas dos parlamentares para garantir apoio às suas preferências, foi realizada uma série de regressões logísticas multivariadas tendo como variável dependente o voto de cada parlamentar em 327 votações nominais (166 votações que envolveram propostas de emenda constitucional ' PECs e 161 ''Outras'' Votações) no plenário da Câmara do Deputados, de 1995 a 1998, tendo por base a posição do Executivo em cada votação. Antes, porém, de analisar os resultados desses testes, é necessário esclarecer algumas pressuposições e os procedimentos aqui utilizados.

De acordo com Luiz Carlos Santos, ''[...] a maior dificuldade que o governo vem enfrentando com o Congresso não é convencer os parlamentares a votarem favoravelmente ao Executivo, mas, sim, alcançar o quórum necessário para aprovar a agenda do Executivo, especialmente nas PECs, quando o governo necessita de uma maioria qualificada de 3/5 dos votos''4.

O que está implícito nesta passagem é a pressuposição de que os parlamentares vêm se comportando estrategicamente em relação às preferências do Executivo, não necessariamente votando contra (o que poderia ser muito custoso para o parlamentar), mas simplesmente não aparecendo no plenário ou mesmo se abstendo em uma determinada votação. Dessa forma, é importante que se considere a posição do governo em cada votação para que o comportamento estratégico do parlamentar seja levado em conta. Em outras palavras, quando a posição do governo é ''sim'', há apenas um comportamento favorável ao presidente, que é ''sim'', e três comportamentos contrários à posição do presidente: ''não'', ''ausência'' e ''abstenção''. Entretanto, quando a posição do presidente é ''não'', ocorre exatamente o oposto; ou seja, para votar a favor do presidente, o parlamentar tem três opções: ''não'', ''abstenção'' e ''ausência'', e, portanto, apenas um comportamento contra, ''sim'' (ver Quadro_2). Nesta situação, a responsabilidade de conseguir o quórum é da oposição. Esta premissa tem conseqüências importantes para o modelo, especialmente para a variável dependente, pois em vez de quatro opções de voto, a decisão do parlamentar foi reduzida a duas opções: cooperar ou não cooperar com a posição do presidente5.

Presume-se também que os legisladores são maximizadores de utilidade. Em outras palavras, suas escolhas de cooperar ou não com o presidente são determinadas pelos possíveis custos e benefícios advindos desse comportamento em termos de: recursos políticos junto ao seu partido por ter seguido a orientação do seu líder; benefícios políticos e financeiros transferidos pelo Executivo como conseqüência do apoio dado ao presidente; e retornos eleitorais provenientes de sua base política por corresponder às suas expectativas. Também se presume que não há hierarquia entre essas opções. De fato, as escolhas dependerão dos cálculos de cada parlamentar em cada votação e contextos diferenciados. Por exemplo, se o deputado sistematicamente seguir a indicação do líder partidário, isto naturalmente pode lhe trazer alguns benefícios políticos importantes, tais como sua indicação para uma posição de destaque em uma comissão, maior empenho de seu líder nas negociações de suas demandas junto ao Executivo, maior acesso a setores do Executivo, ou mesmo ser nomeado ministro ou ter o poder de indicar alguém de sua confiança para um determinado ministério e assim por diante, e/ou benefícios financeiros, tais como conseguir um emprego público para seu(a) sobrinho(a), obter uma dotação orçamentária especial que gere benefícios diretos para seu eleitorado, conseguir uma permissão pública (concessão) de um canal de rádio ou TV e assim por diante.

Além de separar as votações em dois grandes blocos (PECs e ''Outras'' Votações), estas também foram agrupadas pelo seu nível de controvérsia/ concordância. Assim, foram formados grupos de votações em torno de 50%, 60%, 70-74%, 75-79%, 80% e 90% de concordância. Esta classificação tornou possível estimar o impacto das variáveis explicativas tanto nas votações consensuais, em que 80% a 90% dos parlamentares votaram da mesma forma, como nas votações polêmicas, em que 50% a 60% dos parlamentares votaram de uma forma e uma outra parcela considerável de deputados votou de modo diferente.

As seguintes variáveis explicativas fizeram parte do modelo: (1) a porcentagem média do valor de fato executado, durante os anos de 1995 a 1998, de todas as emendas individuais de cada parlamentar às respectivas leis orçamentárias (budget). Como foi dito anteriormente, é esperada uma correlação positiva entre a porcentagem de execução orçamentária e votos favoráveis ao Executivo; (2) o total em reais do que foi de fato executado das emendas individuais de cada parlamentar orientadas para o município onde ele obteve maior número de votos nas eleições de 1994 (pork). Em outras palavras, quanto de fato cada parlamentar conseguiu levar, por meio da execução de suas emendas individuais ao orçamento, à sua principal base eleitoral; (3) o número total de emendas de cada parlamentar designadas para beneficiar o município onde o mesmo obteve maior número de votos nas eleições de 1994, mas não necessariamente executadas (nº emendas). Esta terceira variável tenta, justamente, capturar o efeito da insatisfação do parlamentar pela possível não execução de suas emendas em seu comportamento de voto, sendo esperada, assim, uma correlação negativa entre essas variáveis; (4) também foi incluído no modelo o número de vezes que cada legislador mudou de partido político (nº mudanças) em toda a legislatura. Este número varia de zero, para os deputados que não mudaram de partido, a quatro, para aqueles que mais vezes trocaram de partido político6. Essa variável pretende estimar até que ponto o presidente tem mais dificuldades de contar com o apoio dos parlamentares que mais vezes mudaram de partido político, visto que é largamente defendido pelo que as constantes mudanças de partido político no Brasil fragilizam a capacidade do Executivo de contar com o voto desses parlamentares e, como conseqüência, de aprovar a sua agenda. Dessa forma, é esperado que o coeficiente dessa variável seja negativo; (5) além de considerar o número de mudanças de partido, o modelo também levou em consideração a direção da mudança, tomando por base os partidos que fazem parte da coalizão do atual governo. Assim, durante o período estudado, 48 parlamentares decidiram migrar para os partidos da coalizão de governo (entrarcoal), enquanto quinze deputados escolheram o caminho inverso, migrando para os partidos de oposição (saircoal). Assim, é esperado que os parlamentares do primeiro grupo apresentem uma maior probabilidade de votar favoravelmente ao governo, e os do segundo grupo, uma maior probabilidade de votar contra o governo; (6) foram incluídas no modelo algumas variáveis que objetivam estimar o efeito da participação dos parlamentares nos órgãos decisórios e comissões da Câmara nos seus padrões de voto no plenário da Casa, tomando por base as posições que os mesmos ocupam na hierarquia decisória da Mesa Diretora da Câmara, Comissões Permanentes e Comissões Especiais. Assim, a variável Mesa Diretora é uma variável dummy que indica se o parlamentar ocupou alguma das suas posições durante o período de 1995 a 1998. De acordo com o regimento interno da Câmara, as posições na Mesa Diretora são preenchidas seguindo-se o critério de representatividade proporcional dos partidos políticos dentro da Casa. Como a coalizão do atual governo detém a maioria das cadeiras, é esperado que os parlamentares que ocupam estas posições sejam bastante fiéis aos interesses do Executivo, já que são eles que decidirão quais as questões a serem apreciadas e quando elas serão ou não votadas. Conseqüentemente, eles apresentam alta probabilidade de votar de acordo com as preferências do presidente. Raciocínio semelhante é seguido no que diz respeito aos parlamentares que ocupam os principais cargos hierárquicos nas comissões permanentes e especiais (presidente, vice-presidente, relator). Ou seja, é esperado que os legisladores que ocupam posições de liderança em comissões permanentes e especiais apresentem maior probabilidade de votar favoravelmente às preferências do presidente; (7) como variável de controle foi incluída a distribuição ideológica dos parlamentares, tomando por base as suas filiações partidárias em 1994. Assim, temos três variáveis dummy que representam, respectivamente, os parlamentares pertencentes a partidos localizados à esquerda, no centro e à direita do espectro ideológico (segundo a classificação de Figueiredo e Limongi, 1999: 78)7. É esperada uma correlação positiva entre parlamentares pertencentes aos partidos de centro e de direita, que dão sustentação política ao atual presidente no Congresso, e comportamento de voto favorável aos interesses do Executivo.

ANÁLISE DOS RESULTADOS DOS TESTES ECONOMÉTRICOS Os resultados dos testes multivariados (Tabelas_1 e 2)8 confirmaram a grande maioria das hipóteses do modelo. Entretanto, pode-se notar que o modelo apresentou maior capacidade explicativa e de predição nas votações que envolveram PECs, pois nestas votações as variáveis explicativas foram, de uma maneira geral, mais robustas em termos de significância estatística e o modelo apresentou capacidade de predição mais elevada (comparar últimas colunas das Tabelas_1 e 2). Uma possível explicação para este resultado é que, como as PECs exigem maioria qualificada de 3/5 para serem aprovadas, são nessas votações que maiores energias são despendidas em termos de mobilização dos parlamentares, partidos e, principalmente, do Executivo.

Será que pertencer aos partidos políticos que fazem parte da coalizão de governo importa para a definição do comportamento de voto dos parlamentares no plenário da Câmara dos Deputados? De acordo com os testes econométricos, a resposta para esta pergunta é sim.

Como pode ser constatado, os parlamentares que pertencem aos partidos que formam a coalizão de governo votam consistentemente de modo favorável ao governo. Este resultado foi robusto tanto nas PECs como nas ''Outras'' Votações, mas principalmente quando a posição do governo foi ''sim'', pois a variável coalizãofoi estatisticamente significante em todos os seis níveis de controvérsia das PECs e em cinco das ''Outras'' Votações ' ou seja, quando o Executivo realmente precisou da sua base de apoio parlamentar no Congresso, pois são nessas votações que o governo tem a responsabilidade de prover a maioria.

Por outro lado, quando a posição do governo é ''não'', essa variável perde parcialmente a capacidade explicativa do comportamento de voto dos parlamentares. Nessas votações, os deputados da base do governo têm incentivos para não comparecer ou se abster, comportamentos que diretamente beneficiam as preferências do presidente, pois é da responsabilidade da oposição providenciar o número suficiente de votos para aprovar a matéria. Particularmente em relação às PECs, essa situação apenas aconteceu ou nas votações com alto nível de controvérsia (50%), ou nas votações com alto nível de consenso (80% e 90%). No primeiro caso, é possível inferir que a oposição teve sucesso ao atrair alguns votos da base do governo, imprimindo, assim, algumas derrotas ao presidente em votações controversas e com possíveis custos políticos e eleitorais (e.g.

reformas da Previdência e administrativa); no segundo caso, entretanto, pode-se facilmente deduzir que não havia incentivos para que os parlamentares da coalizão de governo agissem de forma coesa, visto que até uma parcela considerável da oposição concordava com a posição do governo.

Os parlamentares que mudam de partido político representam um problema para o presidente? Um resultado que até certo ponto surpreendeu refere-se à variável número de mudanças de partido político, que não apresentou sinais inequívocos de como deve ser interpretada. O primeiro ponto a ser notado é que esta é uma variável pobre em termos da sua capacidade de explicar o comportamento dos deputados, já que ela foi estatisticamente significante apenas três vezes nas PECs e quatro vezes nas ''Outras'' Votações. Na verdade, o teste oferece interpretações ambíguas. Se, na maioria das PECs, o coeficiente dessa variável foi positivo, contrariando assim a expectativa de que mudar de partido cria problemas para o Executivo aprovar a sua agenda, na maioria das ''Outras'' Votações o coeficiente foi negativo, confirmando a predição do modelo.

É possível então inferir que mudar de partido não criou problemas para o presidente em votações de reforma constitucional, mas representou uma ameaça nas votações ordinárias. Contudo, é importante que se tenha cautela com esta inferência. Além de ser uma variável pobre em ambos os grupos de votações, quando ela prevê de maneira significativa uma correlação negativa ela o faz nas chamadas votações consensuais. Ou seja, quando o presidente realmente precisou dos votos (durante as votações polêmicas) daqueles parlamentares que mais migraram de partidos ele não se decepcionou. É possível portanto afirmar, embora com precauções, que a mudança de partido político não cria problemas para que o Executivo aprove a sua agenda, ao contrário do que prevê o saber convencional. Este resultado corrobora até certo ponto a proposição de que, quando o parlamentar decide migrar para outro partido, ele o faz, na sua grande maioria, para um partido ideologicamente semelhante ao anterior, não vindo assim a alterar substancialmente o perfil de seu voto (Figueiredo e Limongi, 1999; Melo, 1999).

Resultado mais contundente foi o verificado com relação à direção da migração partidária, ou seja, com respeito às variáveis que estimam o efeito da decisão de entrar ou sair dos partidos da coalizão de governo. Essas variáveis confirmaram integralmente as hipóteses do modelo ao demonstrarem que os 48 deputados que migraram para partidos da coalizão presidencial apresentam maiores probabilidades de votar a favor das preferências do Executivo, enquanto os quinze que decidiram sair da coalizão apresentam maior probabilidade de votar contra o presidente. Dos doze grupos de PECs, a variável entrar coalizão foi estatisticamente significante e seu coeficiente foi positivo em dez deles, bem como em nove grupos de ''Outras'' Votações. Ao mesmo tempo, os quinze deputados que decidiram deixar a coalizão de governo apresentaram um padrão sólido de não-cooperação com as preferências presidenciais, especialmente nas PECs. É importante reconhecer que a variável sair coalizão apresentou resultados mais modestos nas ''Outras'' Votações, pois foi estatisticamente significante apenas quatro vezes. Entretanto, na maioria das vezes seus coeficientes foram negativos, principalmente quando a posição do governo era ''sim''. Isto significa que, quando o presidente necessitou do apoio desses deputados, ele encontrou grandes dificuldades em contar com esse suporte, como foi previsto no modelo9.

Estes achados sugerem que durante o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso o governo conquistou uma consistência política ainda maior, atraindo deputados mais fiéis às suas preferências, bem como se livrando dos infiéis.

Isto é uma indicação de que a mudança de partido não significa necessariamente mais dificuldades à governabilidade presidencial, como alguns autores advogam (Ames, 2001; Samuels 2000, entre outros). De fato, isto dependerá muito mais da direção da mudança realizada.

Até que ponto os cargos na Mesa Diretora da Câmara e nas Comissões são estratégicos para o Executivo? Os testes revelaram que, ao contrário do que o modelo previa, ocupar os principais postos hierárquicos da Câmara dos Deputados tem um efeito pequeno no comportamento de voto dos parlamentares no plenário da Casa. A exceção ficou por conta de ocupar posições na Mesa Diretora da Câmara, que na grande maioria dos casos apresentou coeficiente positivo, embora tenha sido estatisticamente significante em apenas seis grupos de PECs e em quatro grupos de ''Outras'' Votações. Este resultado ratificou, contudo não de forma tão categórica, a hipótese de que é do interesse do Executivo ter deputados de sua confiança na principal esfera institucional decisória, com poder de definir a agenda do Congresso, bem como de escolher quantas e quais comissões irão analisar os projetos de lei. Em outras palavras, existe maior probabilidade de cooperação com o Executivo por parte dos legisladores que ocupam as posições hierárquicas da Mesa Diretora da Câmara.

Todavia, no que se refere aos postos das comissões permanentes e especiais, estes se revelaram variáveis pobres para explicar o voto dos parlamentares, pois obtiveram uma performance muito fraca nos testes econométricos. A variável comissões permanentes foi estatisticamente significante somente em dois grupos (nas PECs com alto nível de controvérsia, 50% e 60%, quando a posição do governo era ''sim'') e a variável comissões especiais em apenas um grupo de votação (nas ''Outras'' Votações, quando a posição do governo era ''não'').

Pode-se deduzir, portanto, que o Executivo não está tão preocupado em colocar deputados fiéis nas posições hierárquicas das comissões, já que os legisladores que ocupam aquelas posições não manifestaram seu comportamento de votação de maneira consistente em favor das preferências do presidente.

Esta conclusão, entretanto, parece precipitada, uma vez que em Pereira e Mueller (2000) foram apresentadas claras evidências dos ganhos informacionais obtidos pelo plenário da Câmara e pelo Executivo, quando as comissões são representativas das preferências do plenário. Em outras palavras, o plenário e o Executivo só teriam incentivos para pedir urgência quando as distâncias entre as preferências das comissões e do plenário fossem muito grandes ou quando o custo de espera fosse muito alto. Por outro lado, quando as preferências fossem similares e/ou o custo de espera fosse baixo, seria do interesse de todos deixar as comissões analisarem os projetos, pois todos se beneficiariam com as informações provenientes das comissões. Os autores também demonstraram que há fortes indícios de que o Executivo age estrategicamente substituindo membros infiéis por outros mais confiáveis nas comissões, para garantir resultados consistentes com as suas preferências. Esta suposição foi confirmada pelas respostas de vários deputados que afirmaram que suas ''escolhas'' de comissões são negociadas ou mesmo impostas pelos líderes de seus partidos e, muitas vezes, contrárias às suas preferências. Ou seja, é plausível inferir que, se as comissões não fossem importantes para o Executivo e para os líderes dos partidos, eles não se preocupariam em interferir na composição das mesmas.

Esses diferentes resultados podem ainda ser associados a instabilidades da própria organização das comissões, pois, como é sabido, as comissões no Brasil apresentam um alto grau de rotatividade na composição de seus membros, não apenas de uma legislatura para outra, mas mesmo de uma sessão para outra.

Possivelmente, a forma como essas variáveis foram organizadas no teste econométrico aqui aplicado não permite capturar de maneira apropriada essas características. Diante do aparente resultado contraditório desses testes, é preferível então não assumir posições definitivas e sugerir a necessidade da realização de novas análises, inclusive com testes que comparem diferentes legislaturas.

Até que ponto a execução seletiva de emendas individuais de parlamentares ao orçamento incentiva comportamentos cooperativos com o presidente? Finalmente, com relação às principais variáveis desse modelo, as que pretendem estimar a influência da distribuição de recursos por parte do Executivo com o objetivo de estimular comportamentos cooperativos, os testes confirmaram de forma consistente as hipóteses do modelo. Ou seja, os parlamentares que conseguiram executar suas emendas individuais, tanto em sua principal base eleitoral (pork) como em todo o estado (budget), apresentam maior probabilidade de votar favoravelmente às preferências do Executivo. Estas duas variáveis foram estatisticamente significantes, na grande maioria das vezes, a 1% do nível de significância, em dez grupos das PECs e em sete grupos das ''Outras'' Votações, sempre com o coeficiente positivo, confirmando, assim, as hipóteses do modelo. As únicas vezes em que estas variáveis não apresentaram nível de significância estatística foram nas votações com alto nível de consenso, 90% nas PECs e 80% e 90% nas ''Outras'' Votações, ou seja, quando o Executivo não precisou de uma forte cooperação dos membros de sua base parlamentar, uma vez que já contava com o apoio da oposição. Com resultados tão incisivos quanto estes, a inferência de que o Executivo utiliza a execução das emendas individuais como uma peça importante de negociação com os parlamentares adquire um grande poder explicativo. Além do mais, os deputados têm respondido a estes incentivos de forma bastante favorável aos interesses do presidente.

A variável número de emendas, que significa o número total de emendas de cada parlamentar aprovadas na LOA, mas não executadas pelo presidente, apresentou desempenho semelhante, confirmando a previsão do modelo. Ou seja, quanto maior o número de emendas não executadas, menor o suporte às preferências do Executivo. Entretanto, esta hipótese só foi confirmada de forma consistente nas votações que envolveram PECs, quando foi estatisticamente significante em oito grupos (principalmente nas votações polêmicas), sempre com coeficiente negativo. Nas chamadas ''Outras'' Votações essa variável teve uma performance mais modesta, pois só apresentou significância estatística em três grupos de votações. Mesmo assim, o coeficiente foi, na maioria das vezes, negativo, o que sugere que apenas a aprovação na lei orçamentária das emendas individuais dos parlamentares não é suficiente para determinar o seu voto favoravelmente ao governo. É necessário que estas sejam executadas de fato. Ou seja, é preciso que o Executivo concretamente entregue os recursos para os projetos individuais dos parlamentares, como indicou o resultado da regressão para as variáveis budget e pork. Do contrário, os parlamentares expressam sua insatisfação com o Executivo votando consistentemente contra a posição do presidente.