BrBRHUHu0011-52582005000200003

A reforma da previdência em dois tempos

INTRODUÇÃO Este texto pretende comparar o processo de reforma da previdência nos governos Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva. Como ponto de partida, assumimos que: 1) em razão das suas próprias características, reformas como essa são de difícil aprovação; 2) o resultado do processo, na arena congressual, só pode ser devidamente compreendido quando se considera a situação nas demais arenas envolvidas no jogo; 3) a combinação de elementos conducentes tanto à dispersão quanto à concentração de poderes, típica do desenho institucional brasileiro, limita as chances de sucesso do Poder Executivo em empreitadas desse tipo.

O primeiro ponto baseia-se na afirmativa feita por Arnold (1990), segundo a qual proposições de políticas públicas que imponham custos concentrados e gerem benefícios difusos e, além disso, sejam submetidas a um processo decisório no qual os representantes se vejam obrigados a assumir publicamente suas posições podem ser caracterizadas como "politicamente inviáveis". No caso da proposta de reforma da previdência no Brasil, como já ressaltaram Figueiredo e Limongi (1999) e Melo (2002), tal problema é ainda agravado por, pelo menos, dois fatores. Em primeiro lugar, pelo fato de que, enquanto o custo imposto a determinados setores é significativo e imediato ' o que tende a ocasionar movimentos dotados de preferências intensas ', os benefícios gerados para a sociedade, se de fato o forem, o serão a médio e longo prazo. Situações como essa costumam gerar alto grau de incerteza entre os atores, seja porque não se confia nas promessas do Poder Executivo, seja porque se sabe que esse não controla uma série de fatores que, uma vez introduzidos no jogo, são capazes de anular os benefícios prometidos. Em segundo lugar, é preciso levar em conta o alto grau de desconstitucionalização exigido por tal tipo de proposta (idem).

De um lado, a retirada de direitos individuais abre a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário. De outro, qualquer negociação é sempre complexa e novamente coloca em jogo a confiança no Executivo: afinal, a situação daqueles que tiveram seus direitos revistos passa a depender da condução, futura, do processo de regulamentação.

O segundo aspecto ressaltado baseia-se em Tsebelis (1998), para quem, nos jogos em múltiplas arenas, as recompensas a serem auferidas na arena principal são influenciadas pela situação prevalecente nas demais. O número de arenas "aninhadas" e a importância do jogo em cada uma delas dependem não apenas do conteúdo da política em questão, mas também das características do processo decisório. No caso da reforma da previdência, pelo menos mais quatro arenas, além da parlamentar, devem ser consideradas: a que engloba os diversos níveis do Poder Executivo, uma vez que se encontra em jogo o ajuste das contas públicas, desiderato em torno do qual o presidente pode mobilizar importantes recursos de patronagem e orçamentários, com vistas a influenciar o comportamento dos parlamentares na arena principal; a do Poder Judiciário, que pode ser acionado como ator com poder de veto dado o grau de desconstitucionalização exigido para a aprovação da proposta; a societal, na qual públicos "atentos" se estarão mobilizando como decorrência direta da imposição de custos concentrados; e a eleitoral, que, para além de sua importância "ordinária", ganha especial relevo em decorrência de o processo nominal de votação tornar impossível ao congressista "apagar os rastros" de sua participação em decisões impopulares.

No que se refere ao desenho institucional, é preciso levar em conta que a tendência à dispersão de poderes é largamente predominante no processo de constituição dos órgãos decisórios. O eleitorado brasileiro compõe, a partir de métodos eleitorais distintos, duas casas legislativas. Os deputados são eleitos de acordo com um sistema de representação proporcional de lista aberta, distritos de grande magnitude e um tipo de cláusula de barreira ' o quociente eleitoral ' que pode facilmente ser driblado com a realização de coligações.

Seja no plano eleitoral seja no parlamentar ' Senado inclusive ', o sistema partidário é altamente fragmentado, caracterizando-se pelo grande número de partidos pequenos e médios. Finalmente, a estrutura federativa abre espaço para que, a partir da arena estadual, e até mesmo da municipal, outros atores adquiram legitimidade para a vocalização das preferências do eleitorado no cenário nacional.

Entretanto, no que tange às regras que presidem o processo decisório nacional, a tendência inverte-se, ainda que possam ser observados elementos conducentes à dispersão, quais sejam: a) a existência de simetria entre as duas casas legislativas, o que as transforma em instâncias revisoras; b) a exigência de maioria qualificada para a modificação da Constituição, o que concede poder de veto à minoria; c) a possibilidade de se recorrer ao Poder Judiciário contra decisões que remetem à Constituição. Apontam no sentido inverso aqueles elementos que, na opinião de Figueiredo e Limongi (1999), seriam os responsáveis pelo fato de o presidencialismo brasileiro operar em bases bastante distintas do período 1945/64: a concentração de poderes legislativos nas mãos do Executivo e a centralização dos trabalhos do Congresso nas dos líderes partidários. Articulados, tais fatores configurariam um cenário no qual o presidente deteria recursos suficientes para determinar a agenda e o ritmo dos trabalhos no Congresso, e os líderes, por sua vez, conseguiriam obter de suas bancadas um comportamento disciplinado e cooperativo, o que minimizaria, se não anularia, o poder de veto do Legislativo sobre as ações do Executivo. Em suma, os dois elementos acima mencionados seriam capazes de "blindar" o processo decisório nacional, impedindo, ou inibindo de forma significativa, a atuação dos fatores tendentes à dispersão.

Como se sabe, o trabalho pioneiro de Figueiredo e Limongi deu início a uma fecunda controvérsia: alguns autores argumentam que a disciplina dos partidos na Câmara dos Deputados depende de fatores como a ideologia (Nicolau, 2000) ou de variáveis como a soma de recursos de patronagem e o tempo de mandato do presidente (Amorim Neto e Santos, 2001). Pereira e Mueller (2002), analisando o processo orçamentário no Congresso, sustentam que o Executivo se vê constrangido a realizar mais concessões do que gostaria para obter o apoio de sua base. Melo (2000; 2004), estudando as migrações partidárias, argumenta que não se pode falar em coesão para a maioria dos partidos na Câmara e que os deputados têm uma outra opção que não aquela de seguir o líder para obter o seu "naco de patronagem": buscar um líder melhor posicionado no processo decisório.

Carvalho (2003), por sua vez, procura mostrar, com base em dados atitudinais dos deputados, que tanto a perspectiva partidária quanto a distributivista devem ser mobilizadas para se entender a atuação dos deputados no Congresso.

Finalmente, autores como Mainwaring e Pérez-Linãn (1998), Mainwaring (2001) e Ames (2003) contestam a tese de que o presidencialismo brasileiro "funcione".

De acordo com o último, a tese de um Congresso cooperativo e disciplinado peca: a) ao não computar as iniciativas que o Poder Executivo deixa de encaminhar por temer a derrota; b) por basear-se exclusivamente na observação das votações nominais, quando o locus da desunião pode ter se expressado anteriormente, ou seja, no processo de negociação que antecede à votação em plenário; c) ao não perceber que o comportamento dos deputados seria multideterminado, o que torna incorreto pretender explicá-lo apenas como efeito do poder dos líderes. Ainda segundo o autor, o que melhor caracteriza o arranjo institucional brasileiro é o excessivo número de veto players, traço que emerge do sistema eleitoral e do federalismo1.

Na opinião dos signatários deste texto, ainda que não haja dúvida quanto ao grau de concentração de recursos nas mãos do presidente da República e dos líderes partidários, não parece prudente ignorar que a ação combinada do conjunto de fatores tendentes à dispersão do poder pode tornar extremamente complexa a aprovação da agenda política estabelecida por esses atores. Qual seria então a variável-chave para entendermos para que lado tende a balança no processo decisório brasileiro? A distribuição de preferências e recursos entre os diversos atores relevantes, algo que (e este é o ponto relevante) pode variar conforme o contexto, ou seja, como se posicionam esses mesmos atores nas diversas arenas que, "aninhadas", constituem o jogo. Figueiredo e Limongi (1999) argumentam, e com razão, que mesmo um presidente minoritário, como Collor de Mello, conseguiu aprovar a maioria de suas iniciativas no Congresso.

Mas certamente seria outro o cenário se Lula tivesse ganhado as eleições presidenciais em 1989. Também minoritário, Lula ver-se-ia diante de um obstáculo inexistente para Collor: a distância entre as suas preferências, bem como as de seu partido e suas bases ' arenas que no caso do ex-governador de Alagoas podiam ser desprezadas ' e aquelas prevalecentes no Congresso2.

Na discussão a seguir, procuraremos utilizar tal argumento para explicar por que mudou o comportamento dos congressistas no processo de reforma da previdência, quando são comparados os governos Fernando Henrique e Lula. Nosso argumento é que uma alteração de caráter contextual, qual seja, a troca de lugares entre situação e oposição, acarretou uma mudança na distribuição das preferências e dos recursos entre os atores, interferindo no comportamento do plenário. De um governo para outro, partidos como o PT**, o PC do B, o PSDB e o PFL passaram a viver uma situação que pode ser caracterizada pelo fato de suas antigas preferências no que se refere à política previdenciária terem se tornado contraditórias com suas posições nas arenas parlamentar e governamental.

O artigo encontra-se estruturado em quatro partes. Na primeira, procuraremos comparar os contextos nos quais foram apresentadas e discutidas as propostas de reforma, com o objetivo de mostrar os fatores responsáveis pela significativa diferença verificada entre os dois processos. Na segunda, nos voltaremos especificamente para a comparação dos padrões de comportamento em plenário. Na terceira, mostraremos como a troca de posições entre situação e oposição afetou as respectivas preferências, qual foi o impacto de tal troca nas diversas arenas em que se jogava o jogo, e em que medida estratégias e recursos disponíveis em um contexto deixaram de sê-lo em outro. Finalmente, na conclusão, retomaremos a discussão sobre o arranjo institucional brasileiro à luz da análise levada a cabo no artigo.

A REFORMA DA PREVIDÊNCIA EM DOIS CONTEXTOS Segundo Arnold (1990), o exame dos padrões de interação entre três atores principais ' legisladores, líderes de coalizão e cidadãos ' permite explicar por que um mesmo legislador, em uma mesma legislatura, ora age orientado pela consecução do interesse geral, ora apóia iniciativas a favor de interesses particulares de determinados grupos, ora volta-se para o atendimento de demandas clientelistas, de constituenciesgeograficamente definidas. Partindo da indagação ' "como os legisladores decidem sobre qual lado apoiar quando uma proposta política é apresentada ao Congresso?" ', Arnold afirma que, nas diversas circunstâncias em que tem que tomar uma decisão, o legislador sempre pergunta quais são os impactos prováveis das alternativas a seu dispor sobre suas chances de reeleição e escolhe o curso de ação que lhe parece mais coerente com a consecução dessa meta.

A escolha da estratégia maximadora dos objetivos eleitorais dos parlamentares, entre aquelas disponíveis, envolve cálculos relativamente complexos referentes aos laços entre recursos e preferências ' efetivas e potenciais ' dos cidadãos e as ações dos legisladores. O legislador deve procurar avaliar a capacidade de os cidadãos ' "públicos atentos e desatentos" ' reconstituírem a cadeia causal que liga suas demandas às políticas aprovadas pelo Congresso e estas aos resultados efetivamente produzidos.

Portanto, fica claro, a partir do argumento acima, que qualquer decisão tomada no cenário legislativo estará sempre "nested" (Tsebelis, 1998) com o jogo em curso na arena eleitoral, que é, para os legisladores, a arena principal.

Arnold argumenta que, ao tomar uma decisão, o legislador deve: a) identificar todos os públicos atentos e desatentos que podem preocupar-se com a questão em pauta; b) estimar a direção e a intensidade de suas preferências reais e potenciais; c) avaliar a probabilidade de que as potenciais se transformem em reais; d) pesar todas essas preferências de acordo com o tamanho dos vários públicos atentos e desatentos; e) dar um peso especial às preferências dos seus apoiadores consistentes (Arnold, 1990:82).

O jogo da reforma da previdência, nos dois tempos em que foi jogado no Brasil, é um "nested game" na dupla acepção conferida à expressão por Tsebelis: é um jogo em múltiplas arenas e, ao mesmo tempo, um jogo que envolve inovação institucional, já que o que estava em questão era a desconstitucionalização das regras e dos direitos previdenciários (Melo, 2002). Assim sendo, a explicação do comportamento dos atores, dos padrões de interação entre eles e dos resultados do jogo requer o exame de suas preferências, de seus recursos e das estratégias a eles disponíveis nas diversas arenas compreendidas pelo jogo, nos dois períodos aqui considerados.

Ao presidente interessa aprovar, com o menor custo possível ' o que inclui considerações sobre o timing da decisão ', suas propostas de reforma. Para tanto, ele estará disposto a mobilizar recursos de que disponha em outras arenas, tais como os de patronagem e de natureza orçamentária (distributivismo), na arena executiva, e recursos de popularidade na arena societal. As especificidades do processo decisório que caracterizam a tramitação e a aprovação de emendas constitucionais redundam em uma agenda presidencial que envolve altos custos de transação, dada a necessidade de organização de supermaiorias na arena legislativa (Anastasia, Melo e Santos, 2004).

Aos governadores, interessa organizar condições favoráveis para o exercício do que eles consideram "um bom governo". Trata-se de atores com preferências intensas relativamente ao problema das contas públicas estaduais, o que confere relevância à questão da previdência. Tal relevância será ainda maior se, como veremos logo a seguir, o jogo da previdência compuser uma matriz de jogos "aninhados", de forma que o comportamento cooperativo com o Executivo central nessa questão possa ser recompensado no âmbito do jogo da reforma tributária.

Aos legisladores, interessa "jogar para a platéia", a qual engloba os públicos atentos e desatentos. Para eles, o jogo principal é o da reeleição e suas interações com os demais jogadores nas outras arenas estarão informadas por estratégias que maximizem a consecução de seus objetivos na arena considerada por eles a principal: a eleitoral. Claro está que são diferentes as estratégias e os recursos disponíveis para os diferentes legisladores, a depender de suas persuasões ideológicas, filiações partidárias e pertencimento à coalizão governativa ou às forças de oposição.

Aos líderes de coalizão, dentro e fora do Congresso, importa influir o máximo possível na formação da agenda pública e nas decisões a ela relativas. São eles, os militantes e as lideranças partidárias da base governista e da(s) oposição(ões); a mídia; os líderes sindicais e de outros grupos de interesse afetados. Aos públicos atentos da reforma previdenciária ' que, como veremos, são distintos nos dois momentos considerados ', importa pressionar os legisladores para que eles vocalizem na arena parlamentar. Já os cidadãos esperam que os representantes eleitos ' seja no âmbito do Poder Executivo, seja no do Poder Legislativo ' ajam orientados pela consecução de "seu melhor interesse". No entanto, a percepção, por parte dos cidadãos, de qual é e onde está o seu "melhor interesse" depende de sua estrutura de preferências e do grau de assimetria informacional existente entre os diferentes atores ' representantes eleitos, líderes de coalizão e cidadãos ', variável crucial na definição da capacidade de os cidadãos reconstituírem a cadeia causal que vincula demandas a políticas e estas aos resultados produzidos pelos governantes.

O jogo da reforma da previdência teve início, no Brasil, com o envio em abril de 1995, pelo governo Fernando Henrique, da Proposta de Emenda Constitucional ' PEC nº 33 ao Congresso. Depois de atribulada passagem pela Câmara e de ser parcialmente reconstituído no Senado, o projeto do Executivo foi finalmente aprovado na primeira Casa em dezembro de 1998. O segundo passo foi dado no governo Lula, com o envio da PEC nº 40, que deu origem à Emenda Constitucional nº 41 promulgada pelo Congresso Nacional em 19 de dezembro de 2002.

Entre um passo e outro a linha de continuidade é clara; mas a simples necessidade de uma nova PEC, logo nos primeiros meses do governo Lula, mostra o quão limitado havia sido o sucesso de Fernando Henrique no enfrentamento da questão. Lula partiu do ponto em que seu antecessor parou e conseguiu aprovar no Congresso medidas que significam severas perdas para servidores, aposentados e pensionistas do setor público, tais como: a) a definição de requisitos, no caso dos atuais servidores, para a obtenção de aposentadoria integral; b) o fim da integralidade e estabelecimento de um valor máximo a ser pago ' R$ 2.400,00, o mesmo valor para os trabalhadores da iniciativa privada ' àqueles que ingressarem após a promulgação da emenda, deixando aos que quiserem obter um benefício maior a possibilidade de recorrer a fundos de previdência complementar fechados; c) a diferenciação nos reajustes de ativos e inativos para os futuros servidores e a manutenção da paridade, no caso dos atuais, apenas para aqueles que obtiverem a aposentadoria integral; d) o fim da aposentadoria proporcional e instituição de um redutor ' 5% ao ano a partir de 2006 ' para aqueles que desejarem se aposentar antes da idade mínima; e) a instituição da cobrança de contribuição aos inativos, no valor de 11% do salário, para os servidores da União que ganharem acima de R$ 1.440,00 e para os estaduais e municipais com ganho acima de R$ 1.200,00; f) o desconto de 30% no valor das pensões concedidas após a promulgação da reforma; g) a definição da maior remuneração de um ministro do Supremo Tribunal Federal ' STF como teto salarial para o funcionalismo federal3. Na opinião de Zylberstajn (2003), "nenhuma tentativa de reforma da previdência conseguiu tanto, em tão pouco tempo".

Na comparação entre os dois processos reformistas parece evidente que: 1) Lula enfrentou menores obstáculos e obteve maior grau de sucesso do que Fernando Henrique; 2) atores relevantes tiveram seu comportamento alterado, o que incidiu fortemente sobre os processos de tramitação e votação das duas propostas de emenda constitucional.

A reforma aprovada em 1998 mantinha "pouca relação com a inicialmente divisada pelo Executivo" (Melo, 2002:146). O processo revelou-se extremamente longo, e o Executivo sofreu oito derrotas em plenário ' todas em votações de Destaque para Votação em Separado ' DVS e três na Comissão de Constituição e Justiça.

Derrotado na PEC, o governo convocou extraordinariamente o Congresso e conseguiu a aprovação da contribuição dos inativos na forma de Projeto de Lei, contando, para tanto, com a colaboração de muitos deputados não reeleitos (Figueiredo e Limongi, 1999; Melo, 2002). Lula, por sua vez, não sofreu nenhum revés em votações importantes, e a proposta apresentada, depois de percorrer rapidamente os caminhos do Congresso, foi aprovada sem sofrer significativas alterações.

Como explicar a diferença se, em ambos os casos, temos o mesmo tipo de proposta "politicamente inviável" com os parlamentares tendo que levar em conta as mesmas arenas e o mesmo arranjo institucional, à exceção das regras para utilização dos DVSs? Acrescente-se a isso o fato de ambos os presidentes terem dado a partida no processo reformista em condições igualmente favoráveis, do ponto de vista conjuntural: início de mandato, elevada popularidade e ausência de constrangimentos eleitorais.

A diferença poderia estar no apoio obtido pelo presidente no Congresso em cada um dos períodos. A coalizão eleitoral de apoio a Fernando Henrique, formada pelo PSDB, PFL e PTB, conquistou 182 cadeiras no pleito de 1994, número insuficiente, portanto, para garantir apoio majoritário à agenda do presidente.

Uma vez empossado, Fernando Henrique organizou seu ministério, utilizando recursos de patronagem para ampliar sua coalizão governativa. O PMDB foi incorporado ao governo Fernando Henrique ainda em 1995 e o então PPB, em 1996, durante o processo de votação dos DVS da reforma da previdência na Câmara dos Deputados. Dessa forma, levando em conta as bancadas eleitas em 1994, a coalizão governativa de Fernando Henrique chegava a 377 deputados, ou 73,5% dos votos, facultando ao governo a maioria qualificada necessária para a aprovação de emendas constitucionais. Na realidade, a bancada governista ainda cresceu um pouco mais, uma vez que, ao longo da legislatura, 39 deputados aderiram aos partidos do governo, ao passo que nove migraram em direção à oposição (Melo, 2004).

Lula, em 2002, a despeito do crescimento eleitoral de seu partido e da esquerda, também não logrou conquistar, via eleições, uma coalizão majoritária.

Os partidos que lhe deram sustentação ao longo da campanha ' PT, PC do B e PL ', somados ao PDT, PSB, PPS, PV e PTB, que aderiram à sua candidatura no segundo turno, obtiveram, no conjunto, 218 cadeiras. Já na posse dos deputados, em fevereiro de 2004, a bancada governista havia crescido para 248 cadeiras, por causa das migrações partidárias na Câmara. Para garantir a maioria qualificada, Lula tratou de recorrer à patronagem, atraindo o PMDB para o governo4. Como o fluxo migratório continuou favorável aos partidos governistas ' em 2003, foram 52 os deputados que aderiram ao governo, optando em especial pelo PL e PTB, contra cinco "desertores" ' no início das votações da PEC nº 40 na Câmara, a bancada possuía 327 componentes, tendo chegado a 332 deputados por ocasião da votação em segundo turno. Se for computada a bancada do PP, que se declarava independente, mas cuja liderança orientava o voto no governo, a base de Lula no processo de votação da PEC chegou a 379 deputados. A Tabela_1 mostra o quadro na Câmara dos Deputados, para os dois governos, sem computar o impacto das migrações sobre as bancadas.

Pelo que se percebe, ainda que nos dois casos o presidente eleito se tenha revelado capaz de transitar de uma coalizão eleitoral minoritária para uma coalizão parlamentar majoritária, a posição de Lula no Congresso mostrava-se mais frágil. Sua base no Congresso só alcança, em termos numéricos, aquela de Fernando Henrique, uma vez considerados os votos do PP, partido que, no entanto, não foi formalmente incorporado à coalizão e, como se verá adiante, apresentou um comportamento altamente indisciplinado. Além disso, a base composta por Lula revelou-se mais heterogênea do que aquela organizada por Fernando Henrique, percorrendo todo o espectro ideológico. Tal tendência começou a configurar-se já no primeiro turno, com a aliança entre o PT e o PL, e foi se consolidando com a adesão do PTB, antigo aliado de Fernando Henrique, no segundo turno, e com a aproximação, ao longo de 2003, com o PMDB e o PP.

Não tem sentido, portanto, querer que a explicação para o melhor desenlace do processo reformista com Lula guarde relação com o processo de montagem da coalizão de governo no Congresso. Na nossa opinião, tal explicação exige que se leve em conta a série de fatores elencados a seguir: 1. A composição da agenda do Executivo. A agenda proposta por Fernando Henrique ao Congresso em 1995 encontrava-se muito carregada.

Além da previdência, entraram em discussão as PECs referentes às reformas no campo econômico, administrativo e tributário, tendo o governo se saído vitorioso nos dois primeiros casos e retirado a proposta no terceiro. Ademais, no primeiro semestre de 1996, o governo teve sua atenção totalmente concentrada na aprovação da emenda da reeleição, a qual, é bom lembrar, havia sido apresentada pelo PFL no primeiro dia de funcionamento do ano legislativo de 1995 e que acabou por tornar-se "a mais importante das reformas". A "limpeza do terreno" beneficiou o governo do PT que, dessa maneira, pode concentrar suas atenções em apenas dois pontos: as reformas da previdência e a tributária.

2. A proposta originalmente apresentada. Uma das características centrais da PEC apresentada por Fernando Henrique estava na sua multidimensionalidade. Subestimando a resistência a ser enfrentada no Congresso e na sociedade, "a reforma implicava mudanças nos fundos de pensão, no regime geral da previdência social, e no dos servidores públicos" (Melo, 2002:134). A iniciativa do Executivo, logo desmembrada pelo relator do processo na Comissão de Constituição e Justiça ' CCJ em quatro diferentes emendas constitucionais (Figueiredo e Limongi, 1999; Melo, 2002), contribuiu para que os diversos líderes de coalizão se unissem em uma ampla frente contra a reforma e dificultou a exploração, pelo governo, das diferenças entre as centrais sindicais e o conjunto do funcionalismo. Lula, por sua vez, concentrou suas atenções na questão da previdência do setor público, isolando dessa forma os servidores, que já haviam perdido um velho aliado ' o próprio PT ', e atraindo a Central Única dos Trabalhadores ' CUT e a Força Sindical para seu lado, no combate aos "privilégios" e na defesa da eqüidade. Assim, enquanto Fernando Henrique uniu os diversos públicos atentos contra sua proposta, Lula procurou dividi-los.

3. A articulação com os governadores. Aqui se trata não apenas de destacar que Lula descartou o projeto originalmente formulado pelo ministro Ricardo Berzoini convergindo, em troca, para um outro, formulado em comum acordo com os governadores ' o que os tornou sócios de primeira hora na empreitada. Talvez ainda mais importante tenha sido o fato de que o jogo da reforma da previdência foi deliberadamente "nested" com o jogo da reforma tributária. A estratégia, organizada pelo Poder Executivo federal, contribuiu sobremaneira para que o presidente obtivesse, desde o início da apresentação de ambas as PECs ao Congresso, o apoio irrestrito de todos os governadores, independentemente de sua filiação partidária.

Tal estratégia não se encontrava disponível para o Executivo no primeiro tempo da reforma previdenciária, já que a reforma tributária foi transformada em "não-agenda" pelo governo Fernando Henrique, que optou por retirar a proposta de pauta.

4. A composição da Comissão Especial. O governo Fernando Henrique pagou elevado preço por não conseguir o controle da Comissão Especial designada para apreciar a PEC nº 33. O cargo de relator na Comissão foi entregue a Euler Ribeiro, deputado do PMDB pelo Amazonas e possuidor de vínculos com entidades do serviço público, enquanto a presidência coube a Jair Soares (PFL/RS), que por diversas vezes se havia pronunciado contra o projeto (Melo, 2002). No governo Lula, a Comissão foi presidida por um parlamentar claramente favorável à proposta reformista, o deputado mineiro pelo PFL Roberto Brant, enquanto a relatoria coube a um parlamentar do PT, José Pimentel.

5. As regras para a utilização do DVS no processo legislativo. Como se sabe, na discussão de uma PEC, as chances de a oposição aprovar emendas ao texto enviado pelo Executivo são muito reduzidas, dada a necessidade de se arregimentar 3/5 dos votos nominais nas duas Casas.

A situação, no entanto, altera-se por completo no caso do DVS. Por meio desse instrumento, os partidos oposicionistas podem destacar partes do texto aprovado e obrigar o governo a expor sua base em votações polêmicas. Como cabe ao Executivo confirmar a maioria qualificada, aumentam as chances de sucesso da oposição, que passa a necessitar de 2/5 + 1 dos votos para exercer seu poder de veto. No governo Fernando Henrique, ao longo de todo o primeiro turno da votação da reforma na Câmara, foi esse o principal elemento da estratégia parlamentar dos partidos oposicionistas. Encerradas as votações e após a contabilização de seus reveses, relatam Figueiredo e Limongi (1999:78), o governo aprovou a resolução nº 60-A/95, por meio da qual se previa "um número máximo de destaques por partido de acordo com o tamanho da bancada". Evidentemente, a alteração, a única de cunho institucional entre os dois períodos aqui analisados, limitou de forma significativa o poder de fogo da oposição e mostrou- se benéfica ao governo Lula.

6. As relações entre governo e oposição. Logo após sua proposta inicial ter sido desmembrada em quatro emendas, o governo Fernando Henrique sinalizou na direção de uma negociação com a oposição, mas teve sua rota bloqueada pela reação do PT (Melo, 2002). Situação muito distinta experimentou Lula, que obteve o apoio dos governadores eleitos pelos dois partidos da oposição, PFL e PSDB, além do apoio formal deste último nas votações do Congresso. Apenas a liderança do PFL manifestou encaminhamento contrário ao governo nas votações realizadas no Congresso, o que, não impediu, como se verá, que parte expressiva de seus deputados ajudassem a aprovar a proposta de reforma.

Dos seis fatores apresentados, o último foi, certamente, o mais relevante.

Levando-se em conta as características da proposta reformista e as regras para tomada de decisão no que se refere a emendas constitucionais ' processo bicameral em dois turnos com quórum de 3/5 para votação e aprovação, votação nominal e impossibilidade de veto por parte do Executivo ', dificilmente poder- se-ia esperar uma férrea disciplina na base de qualquer dos governos aqui analisados. Sendo assim, a possibilidade de angariar votos junto à oposição tornou-se decisiva para o maior ou menor sucesso do Executivo na implementação de sua agenda.

COMPARANDO O COMPORTAMENTO DOS DEPUTADOS EM PLENÁRIO Ao contrário do que ocorreu no governo Fernando Henrique, Lula enfrentou poucas votações até a aprovação de seu projeto de reforma e não foi derrotado em nenhuma delas. Dois fatores contribuíram para que o governo petista enfrentasse um número bem menor de desafios em plenário. De um lado, a já mencionada alteração na regulamentação dos DVSs diminuiu o poder de fogo da oposição. De outro, o encaminhamento divergente entre PSDB e PFL, cabendo a este último o enfrentamento quase solitário ' ressalva feita ao pouco expressivo Prona ' da proposta governista. Isso não significou que a PEC nº 40 tenha passado incólume pelo Congresso. Na Câmara dos Deputados, foram três as concessões importantes feitas pelo governo: a) diminuição de 50% para 30% do redutor aplicado sobre a parcela das pensões deixadas pelo servidor público, sempre que estas superarem o teto de R$ 2.400,00; b) abrandamento das condições para aposentadoria integral, reduzindo, de dez para cinco anos, o tempo de permanência no último cargo; c) aumento de R$ 1.200,00 para R$ 1.440,00 no teto de isenção do pagamento de contribuição para os servidores públicos aposentados e pensionistas da União. No Senado, para que a proposta enviada pela Câmara fosse aprovada na íntegra, o governo concordou com a elaboração da chamada PEC paralela5.

A Tabela_2 apresenta dados que permitem avaliar o comportamento dos deputados em plenário no processo de votação da reforma da previdência durante o governo Lula. Como indicador de disciplina partidária, foi utilizado o índice de fidelidade à posição do líder6.

O primeiro turno das votações transcorreu entre os dias 6 e 13 de agosto. Além das votações procedimentais, sempre vencidas com folga pelo governo, foram apreciadas seis Emendas Aglutinativas ' EAs, uma apresentada pelo governo (a Emenda Aglutinativa Global ' EAG nº 4), e quatro DVSs, dois apresentados pelo PTB e dois pelo PFL. Na elaboração da tabela, as votações procedimentais não foram consideradas. Além disso, foram relacionadas apenas as votações em que as propostas da oposição conseguiram pelo menos 10% dos votos em plenário, o que eliminou as EAs nos7, 8 e 11 (vencidas pelo governo pelos placares de 481 a 10, 461 a 5 e 444 a 7, respectivamente). Os dois DVS apresentados pelo PTB também não foram considerados. O DVS nº 2 porque foi aprovado por 436 votos contra 3 e 19 abstenções. Já o DVS nº 3, que pretendia excluir as chamadas "verbas indenizatórias" do cálculo do teto salarial do funcionalismo, foi derrotado por 403 a 27, com encaminhamento favorável ao governo do PFL e do PSDB. A tabela inclui, ainda, a votação da PEC em segundo turno, ocorrida no dia 27 de agosto de 2003.

Em todas as votações, o percentual de deputados que seguiu a orientação do partido foi calculado sobre a bancada e não apenas sobre os presentes. Entre o início e o final das votações na Câmara, em função da ocorrência de migrações entre os partidos, PSB e PSDB perderam oito e quatro deputados, respectivamente. Do outro lado, PMDB ganhou oito membros em sua bancada e PTB quatro. Tais variações foram consideradas nos cálculos efetuados.

O governo, por meio de sua liderança na Câmara, encaminhou posição contrária no caso das EAs nos 1 e 3, assim como para os DVS nos7 e 9, ambos apresentados pelo PFL ' no primeiro caso, propondo a supressão da contribuição dos inativos e, no segundo, sugerindo que fosse mantido o pagamento integral das pensões deixadas pelos funcionários públicos. A posição do governo foi favorável à EAG nº 4 ' apresentada como um substitutivo para a PEC nº 40 ' e ao projeto no segundo turno. Dos partidos que inicialmente compunham a base do governo, o PDT encaminhou posição contrária à do Executivo nas votações do DVS nº 7 e do segundo turno. O PC do B liberou sua bancada na votação referente à contribuição dos inativos. Apesar da condição oposicionista do partido, a liderança do PSDB encaminhou posição favorável ao governo em todas as votações aqui consideradas. O mesmo aconteceu com o PP, embora nesse caso a posição do partido perante o governo houvesse sido de independência. Por sua vez, PFL e Prona recomendaram o voto não a seus deputados nas seis ocasiões.

Como já mencionado, o governo venceu todas as votações aqui consideradas. Os placares foram: 378 a 76 (EA nº 1); 356 a 54 (EA nº 3); 358 a 126, com 28 abstenções (EA nº 4); 326 a 163, com 23 abstenções (DVS nº 7); 361 a 104, com 9 abstenções (DVS nº 9); 357 a 123, com 6 abstenções (segundo turno). Em todas as votações, o governo contou com votos do PFL e PSDB, os quais foram decisivos na aprovação da EA nº 4, na derrota do DVS nº 7 e na aprovação definitiva da PEC no segundo turno. Nessas ocasiões, o governo contou com 62, 57 e 60 votos, respectivamente, dos dois grandes partidos da oposição (PFL e PSDB). Por outro lado, as defecções em sua base foram igualmente expressivas: 65, 89 e 82 deputados ou votaram contra ou se ausentaram nos três momentos decisivos para o projeto do Executivo.

O exame da Tabela_2 mostra que foram baixas as taxas de disciplina apresentadas por quase todos os partidos no processo de votação da PEC nº 40. Do lado do governo, a disciplina média, medida pelo índice de fidelidade, foi de 80,7%, com o percentual de deputados que seguiram a posição do Executivo oscilando entre 72,7% e 88,7%. O pior desempenho da base aliada, como seria de se esperar, pode ser verificado na votação da contribuição dos inativos. Nas igualmente decisivas votações da EA nº 4 e do segundo turno, a performance dos partidos melhorou sem, no entanto, impedir que cerca de 20% dos deputados deixasse de cooperar com o governo.