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A inspeção do trabalho no Brasil

INTRODUÇÃO A avaliação do efeito das instituições trabalhistas sobre o funcionamento dos mercados de trabalho e da economia como um todo ganhou importância renovada nos últimos dez ou quinze anos na América Latina. Uma visão em particular tornou-se hegemônica entre nós, recomendando políticas invariavelmente favoráveis à flexibilização das leis trabalhistas, com o propósito de reativar o crescimento econômico, aumentar a produtividade das empresas e a competitividade dos países latino-americanos e, dessa maneira, facilitar sua adaptação às exigências da globalização. No entanto, a experiência indica que os resultados alcançados através dessas políticas foram muito diversos e, em vários casos, distantes dos objetivos originalmente almejados1. Além disso, mudanças semelhantes tiveram, muitas vezes, efeitos distintos e provocaram resultados não antecipados, entre outras razões, por não considerarem a natureza complexa das instituições do mercado de trabalho. Por não considerarem, também, que essas instituições não podem ser analisadas de maneira isolada (descuidando de sua articulação interna, suas funções ambivalentes e os graus reais de cumprimento das leis trabalhistas), sendo o resultado da combinação de um conjunto de fatores históricos e culturais que não se transferem facilmente de um país para outro.

Esses fatores quase nunca são considerados na hora de se recomendar políticas uniformes para distintos países.

Um dos aspectos negligenciados pela literatura a respeito dos efeitos da regulação trabalhista sobre a eficiência dos mercados de trabalho é o grau de efetividade da lei, isto é, sua vigência real no cotidiano das relações de trabalho3. Mesmo estudos econométricos mais sofisticados, que levam em conta efeitos de interação entre instituições reguladoras do mercado de trabalho na explicação de sua dinâmica ' como os de Belot e Ours (2001; 2004), deixam de lado essa questão central que é a obediência ou não à lei. Por outras palavras, o sistema de regulação do trabalho de determinado país pode ser muito detalhado e rígido em termos formais, mas muito flexível na prática, simplesmente porque os empregadores podem escolher não cumprir o que a lei prescreve. Argumentamos que o Brasil é um desses casos.

Desde que a Organização Internacional do Trabalho ' OIT editou, em 1947, sua Convenção 81, regulando a inspeção do trabalho em países de tradição de relações de trabalho reguladas por lei e não por contratos (como Brasil, Argentina e México, por exemplo), a probabilidade de ser pego e sancionado por descumprir a lei depende sobretudo do desenho dos sistemas nacionais de inspeção e vigilância do trabalho4. No caso brasileiro, esse sistema inclui três agentes principais: 1) o poder público, por meio do Ministério do Trabalho e Emprego ' MTE, no exercício de seu poder fiscalizador; e do Ministério Público do Trabalho, no manejo das ações civis públicas para defesa de interesses coletivos; 2) os sindicatos de trabalhadores e entidades da sociedade civil; 3) a Justiça do Trabalho, quando manda reparar lesão a direitos trabalhistas.

O objetivo deste artigo é investigar a atividade do primeiro desses agentes, o poder público, avaliando a eficiência (em termos dos meios empregados na inspeção), a eficácia (tendo em vista os objetivos visados) e a efetividade (ou o grau de abrangência) da ação fiscal. A pergunta a ser respondida aqui é bastante direta: tendo em vista que a efetividade da legislação trabalhista depende, como veremos, do efeito de interação entre o montante das sanções e a probabilidade do empregador ser apanhado burlando a lei; e tendo em vista que a efetividade da lei é aspecto decisivo para a real mensuração dos custos trabalhistas de um país; em que medida o sistema de inspeção do trabalho no Brasil está desenhado para cumprir seu objetivo, que é o de fazer cumprir a lei? Para responder a esta pergunta, apresentamos, primeiro, a estrutura de oportunidades enfrentada por empresários diante da alternativa de cumprir ou não a lei. As sanções por não-cumprimento também são analisadas. Em seguida, construímos um breve histórico do sistema brasileiro de inspeção do trabalho.

Na terceira seção, descrevemos o sistema em detalhe, mostrando a estrutura responsável pela inspeção, suas prerrogativas e poderes. A quarta seção trata dos resultados materiais do funcionamento do sistema, isto é, avalia-se sua eficácia, eficiência e efetividade. Na conclusão, resumimos os achados, mostrando que o sistema vem melhorando, mas que não cumpre inteiramente o objetivo maior que talvez lhe coubesse: reduzir a taxa de ilegalidade das relações de trabalho no país, aumentando o número de empresas e trabalhadores incluídos no mundo do trabalho regulado.

CUSTOS DE CUMPRIR OU NÃO A LEI TRABALHISTA Do ponto de vista estrito da gestão de uma empresa, cumprir ou não a legislação trabalhista é uma decisão racional de custo-benefício do empreendedor individual. Se o empregador considerar que os custos trabalhistas são muito altos, ele pode decidir correr o risco de não pagá-los. Essa decisão leva em conta uma síndrome de condicionantes. O risco, obviamente, é uma função direta da probabilidade de ele ser apanhado burlando a lei e da sanção (ou os custos econômicos e por vezes pessoais) que lhe será aplicada por não-cumprimento. A estrutura (simplificada) de oportunidades pode ser apreendida pelo quadro abaixo. Na linha encontra-se o risco de o empregador ser apanhado burlando a lei e de ser efetivamente sancionado (risco alto ou baixo). Na coluna, o montante relativo (tendo em vista os custos de não se cumprir a lei) da pena que lhe será aplicada (também alto ou baixo).

Da combinação dessas possibilidades temos quatro resultados típicos: 1) o empregador cumpre a lei, porque a sanção é considerada alta o suficiente para tornar racional evitá-la, e o risco de ser pego e punido é também alto o suficiente para ser crível (digamos, significativamente superior a 50%); 2) o empregador não cumpre a lei porque, embora a sanção por não cumprir seja alta, a probabilidade de ser apanhado é muito baixa, por exemplo, significativamente inferior a 50%; 3) se o risco de ser pego é alto, mas a sanção é considerada pequena o bastante para tornar racional sofrê-la em lugar de incorrer nos custos trabalhistas, a lei não será cumprida; 4) finalmente, se a sanção for baixa e o risco de ser pego também, a lei tampouco será cumprida.

Note-se que, nesse quadro, os custos trabalhistas estão pressupostos no montante relativo da sanção. Ainda do ponto de vista da gestão do negócio, a sanção é alta ou baixa por comparação com os custos monetários de se cumprir a lei. A estrutura de oportunidades descrita acima só faz sentido, pois, em uma situação em que os custos trabalhistas são considerados suficientemente altos tendo em vista a planilha de custos e lucros projetados da empresa, em uma situação de competição de mercado em que as outras empresas encaram a mesma estrutura de oportunidades.

Esse quadro esquemático é útil sobretudo por mostrar que a estratégia dominante é o não-cumprimento da legislação. Empresários racionais defrontados com custos do trabalho considerados suficientemente altos tenderão a não assumi-los a menos que as sanções sejam maiores do que esse custo e que a probabilidade de ser pego e sancionado seja suficientemente crível. Qualquer outra combinação de fatores será um incentivo ao não-cumprimento da lei. Logo, a variável decisiva aqui é o efeito de interação entre o custo de não cumprir e a probabilidade de ser apanhado e punido. A literatura que trata da relação entre custos trabalhistas e dinâmica dos mercados de trabalho negligencia esse aspecto central para as estratégias empresariais que é a efetividade da lei, resultante de uma estrutura de oportunidades onde a probabilidade de ser pego por não cumpri-la é decisiva.

Mas quanto custa não cumprir a lei no Brasil? Entre nós, a rede de proteção legal ao trabalhador compõe-se de mecanismos diversos e complementares, que podem ser acionados em diferentes momentos da relação empregatícia. Assim, uma primeira instância de controle é estabelecida na relação empregador/empregado, considerado isoladamente. Neste caso, o empregado é o próprio "agente fiscalizador", que vai apontar a inadimplência do empregador (atraso, adiamento, ou sonegação de contraprestações que lhe são devidas). Exemplos dessa situação são o pagamento em dobro das férias não-concedidas no prazo assinalado; pagamento em dobro do trabalho em dia de repouso; aumento de 50% sobre o valor da hora normal, quando do trabalho em intervalo destinado ao repouso; 50% de acréscimo no valor das verbas incontroversas5, quando estas não são pagas na primeira audiência do processo trabalhista; um salário de multa no caso de pagamento das verbas rescisórias fora do prazo assinalado. Estas prestações geralmente são exigidas por ocasião da reclamação trabalhista, estando o trabalhador, quase sempre, demitido.

A fiscalização institucional a cargo do Ministério do Trabalho, analisada em seguida, detém competência para instrução, lavratura de auto de infração e aplicação de multas às empresas faltosas. A Consolidação das Leis do Trabalho ' CLT, no mesmo capítulo que define direitos e deveres de empregados e empregadores, prevê as penalidades a serem aplicadas em caso de descumprimento dessas regras. Essa atividade fiscal possui natureza de Direito Administrativo e se constitui, portanto, em Direito Público. O valor das multas, que é fixado unitariamente, deve ser multiplicado pelo número de empregados em situação irregular, e aumenta, quando há reincidência. O Quadro_2 apresenta o montante das multas em aspectos selecionados das relações contratuais.

No caso da jornada de trabalho, por exemplo, uma empresa com até dez empregados que esteja descumprindo o teto de oito horas diárias (para um ou mais de seus empregados), será multada em R$ 2.700,00. Se, além disso, estiver burlando a legislação de horas extras, receberá outra multa no mesmo montante e assim por diante. Se reincidente, as multas dobram. Há ainda condutas tipificadas como infrações penais, a exemplo do crime de falsidade, relativo a declarações (pelo empregado) ou anotações (pelo empregador) fraudulentas na carteira de trabalho6. É de senso comum nos meios judiciais e trabalhistas a idéia de que as multas atendem ao princípio do razoável, sendo suficientes para inibir condutas faltosas, sobretudo nas pequenas e médias empresas. A questão, como já se disse, é saber qual a probabilidade do empregador ser apanhado caso resolva descumprir a lei.

A sanção por não-cumprimento da legislação trabalhista pode vir de várias fontes, não necessariamente do poder público. Nos novos modelos de gestão da produção, por exemplo, em que a qualidade do produto final depende da coordenação de várias empresas em uma cadeia produtiva, as empresas contratantes podem exigir de suas contratadas a adesão a padrões de qualidade (do tipo International Organization for Standardization ' ISO) que exigem condições dignas de trabalho e, por vezes, remuneração7. Do mesmo modo, empresas que operam no mercado internacional têm interesse em certificação de qualidade, que tem efeitos por vezes positivos sobre as condições de trabalho.

Normas do mercado internacional também são um incentivo para se cumprir a lei.

Os governos impõem barreiras a produtos de países que exploram o trabalho infantil ou escravo. Alegam dumpingsocial contra países que remuneram mal a força de trabalho. Exigem atestados de adesão à legislação trabalhista para a aceitação de empresas em concorrências públicas. Mais e mais distribuidores (supermercados) estão adotando a norma de fair trade com países do Terceiro Mundo, impondo barreiras brancas via relações preferenciais com países que seguem as normas internacionais. Em alguns países, como o Brasil, grandes empresas devem, por lei, manter sistemas de saúde e segurança no trabalho, além de comissões de prevenção de acidentes. Por outro lado, os sindicatos também podem ter papel decisivo no aumento dos custos de não se cumprir a lei. O Ministério Público do Trabalho, quando ocorre ofensa a interesse coletivo dos trabalhadores, tem competência para instaurar inquéritos administrativos e firmar termos (e compromissos) de ajuste de conduta, que são documentos executáveis. Esses incentivos, porém, quase sempre se voltam para nichos de mercado, de difícil generalização para toda a economia. Em geral, incidem sobre empresas de grande porte, com sindicalismo consolidado e penetração no mercado internacional de produtos ou serviços. O principal agente da Inspeção do Trabalho no Brasil é mesmo o Ministério do Trabalho, através das Delegacias Regionais do Trabalho, que analisaremos na seção seguinte.

BREVÍSSIMO HISTÓRICO Assim como o MTE, o sistema de vigilância e inspeção do trabalho no Brasil, passou por diversas fases ao longo de sua história, cuja origem pode ser delimitada em 1930, ano da criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio ' MTIC pelo governo Getúlio Vargas. O próprio período varguista não pode ser tomado como uma fase única, uma vez que, à regulação que foi aos poucos sendo criada (ou modificada a partir da que já existia), se adicionou muito lentamente o aparato de fiscalização e repressão ao trabalho ilegal e/ou de incentivos para a adesão dos empresários à nova regulação.

A literatura sobre o tema é relativamente consensual ao mostrar, primeiro, a resistência empresarial em adotar a legislação trabalhista instituída pouco a pouco pelo governo Vargas8 e, em segundo lugar, a sempre resistente, porém gradual, adesão do empresariado à regulação, em parte porque ela mostrar-se-ia adequada à acumulação capitalista (Oliveira, 1972) e, em parte, por pressão dos governos posteriores a 1950 (Vargas inclusive) até 1964, em razão de sua maior permeabilidade às demandas sindicais.

O sistema de incentivos para a formalização das relações de trabalho restringiu-se, quase sempre, a multas para os casos desviantes, aos quais se chegava por denúncias dos trabalhadores e, mais ordinariamente, por meio de visitas "incertas" por parte do poder público, isto é, os fiscais do Ministério do Trabalho. Contudo, ainda sob a ditadura varguista, incentivos positivos não- monetários foram oferecidos aos empregadores que aderissem à ordem corporativa e à regulação do mercado de trabalho, como por exemplo a participação nos mecanismos bipartite de formulação da política industrial, o acesso a financiamento público e a preferência em concorrências públicas (Diniz e Boschi, 1976)9.

O sistema de regulação do mercado de trabalho não caiu com Vargas, como é sabido. Ao contrário, depois da promulgação da CLT em 1943, as normas de ordenamento das relações entre capital e trabalho revelar-se-iam longevas e, em certo sentido, pervasivas no mercado de trabalho urbano. É provável que, naquelas atividades onde o trabalho regulado era exigido, relacionadas com o emprego industrial urbano, a taxa de formalização das relações de trabalho fosse bastante alta, e talvez tenha ultrapassado os 50% já em meados da década de 1950 (Lobo, 2005).

A Convenção 81 da OIT, que regulamenta a inspeção do trabalho na indústria e no comércio, foi aprovada em 1956 por meio de Decreto Legislativo, e promulgada em junho de 1957 pelo presidente Juscelino Kubistchek através do Decreto nº 41.721. Contudo, a primeira regulamentação sistemática da atividade data de 1965, ano da edição do Decreto Presidencial nº 55.841, que instituiu o Regulamento de Inspeção do Trabalho ' RIT10. Tudo indica que a edição desse regulamento respondeu à necessidade dos governos militares estar em dia com as convenções e determinações da OIT, que em 1947 editara sua Convenção 81. Não por acaso, em 1971, o governo Garrastazu Médici denunciou a Convenção por meio do Decreto Presidencial nº 68.796, que seria revogado apenas em novembro de 1987.

Com a democratização dos anos 1980, abre-se a possibilidade de pressão dos agentes sociais sobre os mecanismos de inspeção. A Lei nº 7.347, de 1985, autorizou o Ministério Público (entre outras entidades públicas e civis) a manejar as ações civis públicas, forma de ação coletiva de tutela de direitos coletivos e difusos. A Constituição de 1988 reforçou esse papel do Ministério Público, o que abre, em tese, a possibilidade de intervenção mais eficaz dos representantes de trabalhadores sobre suas próprias condições de trabalho. Os termos de ajuste de conduta operam como uma transação, em que o agente público ajusta com o agente privado a suspensão das autuações em troca do compromisso de correção das irregularidades encontradas, em um certo prazo. Se não for cumprido o compromisso, as multas previstas no termo são aplicadas, em um processo mais rápido, já que os termos são títulos executivos. A eficácia dessa via está por ser avaliada; por enquanto trabalhamos com o fato de que a inspeção sempre se baseou nas multas como instrumento de pressão. Ora, o recrudescimento do processo inflacionário depois de 1979 levou a uma rápida corrosão dos valores das multas previstos na CLT, cuja correção dependia, como ainda depende, dos humores do jogo parlamentar.

Nos anos 1990, a inspeção do trabalho voltou a ganhar centralidade. A principal inovação no sistema veio com a tentativa de se instituir a negociação em principal meio de solução de pendências decorrentes da inspeção do trabalho. Em julho de 1999, o MTE baixou Instrução Normativa, revista em 2001, regulamentando a constituição de "Mesas de Entendimento" para o caso de as fiscalizações do trabalho não resultarem em reparo imediato por parte do empregador. Essas Mesas devem ser chefiadas pelos chefes de fiscalização ou pelos próprios auditores fiscais, por delegação daquele, e os auditores podem convocar outros auditores para compor suas mesas. Podem convocar, também, entidades sindicais dos agentes envolvidos, mas não estão obrigados a fazê-lo.

A instalação de uma Mesa de Entendimento deve ser comunicada ao Delegado Regional do Trabalho. A Instrução fixa prazos para a duração das mesas e outros procedimentos relevantes, porém dando liberdade de ação aos auditores fiscais na condução dos trabalhos, desde que informado o delegado regional do trabalho.

Não se sabe, ainda, o impacto das mesas na eficácia do sistema, mas veremos que as estatísticas agregadas de inspeção do trabalho não sofreram grandes mudanças nos últimos anos, com exceção daquelas sobre recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço ' FGTS.

O Desenho do Sistema A estrutura atual do Ministério do Trabalho e Emprego pode ser apreendida observando-se o organograma a seguir, que dá uma idéia do lugar da inspeção do trabalho no conjunto de suas atividades. A Secretaria de Inspeção do Trabalho ' SIT é uma das quatro secretarias executivas subordinadas diretamente ao gabinete do ministro. É, portanto, parte do segundo escalão burocrático do governo federal, e seu ocupante é nomeado diretamente pelo ministro. Além disso, trata-se de secretaria muito prestigiada e politicamente estratégica, pois tem ramificações em todo o território nacional através das Delegacias Regionais do Trabalho ' DRTs, situadas no Distrito Federal e em cada estado da federação (27 ao todo), onde se dividem em subdelegacias (114 no país) e, estas, em agências de atendimento (480 no total). Note-se que as DRTs estão ligadas diretamente ao gabinete do ministro. São elas as responsáveis pela execução das políticas formuladas no âmbito da SIT.

A Tabela_1 apresenta a evolução dos gastos do MTE nos últimos anos, bem como de sua participação no Orçamento Geral da União ' OGU e no orçamento dos ministérios em particular11. Tomando-se o orçamento da União como um todo, a participação do MTE parece bastante acanhada, atingindo um máximo de 0,33% do total em 2003, embora os dados para este ano ainda não estivessem totalmente liquidados. Os dados também sugerem uma trajetória ascendente de participação a partir de 1998, quando atingiu-se o ponto mais baixo de presença do MTE nos gastos totais, de 0,14%. A participação no orçamento geral dos ministériostambém foi muito pequena em termos relativos, com pico de 1,16% em 2003, ou 7% se considerarmos o Fundo de Amparo ao Trabalhador ' FAT. Note-se que, com o FAT, o orçamento consolidado do MTE vem aumentando sua participação relativa, que saltou de 5,8% para 7% em nove anos.

Na análise desses dados, é preciso considerar que, no OGU e no orçamento dos ministérios, se encontra a Previdência Social, a qual consome, sozinha, perto de metade do orçamento ministerial total e quase 14% do OGU. Sem contar a Previdência, o MTE participava com cerca de 14% do orçamento dos ministérios em 2003, e estava em quarto lugar na dotação geral, aparecendo depois dos ministérios da Previdência, da Saúde e da Defesa, estando na frente inclusive do Ministério da Educação, com o qual alternou de posições algumas vezes nos últimos anos12. Outro ponto a se levar em conta é o de que o FAT, embora seja gerido por um conselho curador amplo, que inclui membros de outros ministérios, além de representantes de capital e trabalho tem a maior parte de suas políticas formuladas diretamente pelo MTE. Vale mencionar, dentre as mais importantes, a política nacional de qualificação de mão-de-obra, um dos carros- chefe da política de emprego do governo Fernando Henrique Cardoso, e o seguro- desemprego, que consome o maior volume de recursos do FAT (Lemos, 2003).

Analisando mais detidamente o orçamento do MTE de 2003, desagregado por Unidade Orçamentária e por função13, descobre-se que 38% dos recursos foram gastos com pessoal, considerando-se os servidores ativos e os inativos. As atividades-fim, ou seja, os gastos com investimentos propriamente ditos, não chegaram a 2% do total. É claro que pagamento de pessoal contempla uma parte significativa das atividades-fim, tal como a fiscalização do trabalho, já que esta implica a atuação direta dos fiscais junto às empresas. Além disso, cerca de 32% dos gastos com atividades-fim das secretarias couberam à SIT em 2003. Em 1995, esse montante fora de 22%. Ou seja, nos últimos 8 anos, entre um quarto e um terço dos gastos com investimentos voltaram-se diretamente para a atividade de fiscalização. A inspeção do trabalho, pois, tem lugar de destaque no organograma e nos gastos do MTE.

A Constituição Federal de 1988 estabelece que compete à União organizar, manter e executar a inspeção do trabalho. O Regulamento da Inspeção do Trabalho ' RIT é hoje o Decreto nº 4.552, de dezembro de 2002, regulamentar da Lei nº 10.593, do mesmo mês e ano. São normas recentes que reiteram o compromisso formal do país com a fiscalização do trabalho, em conformidade à Convenção 81 da OIT. O novo RIT firmou a terminologia "auditor fiscal do trabalho", em substituição a "inspetor do trabalho", para indicar o agente da inspeção do trabalho. Uma das mais importantes inovações deste regulamento é a ampliação da autonomia dos auditores, alcançada por sua subordinação diretamente à autoridade nacional14.

Por fim, a CLT contém normas específicas sobre inspeção do trabalho, que estão em plena vigência, dentre elas o valor das multas a se aplicar no caso de irregularidades.

Ou seja, ainda que Organizações Não-Governamentais ' ONGs, sindicatos e outras organizações da sociedade civil possam atuar como agentes de denúncias (Dal Rosso, 1997), a inspeção do trabalho, tal como definida em lei, é atividade de Estado vinculada ao Ministério do Trabalho e Emprego através da SIT. Esta divide-se em dois departamentos: (i) Departamento de Inspeção do Trabalho ' DEFIT, responsável pelo planejamento e normatização das ações de fiscalização da legislação trabalhista; (ii) Departamento de Segurança e Saúde do Trabalhador ' DSST, que coordena e normatiza as ações de fiscalização das normas de segurança e saúde no trabalho.

Em conformidade com as normas da OIT, a função fiscalizadora tem por finalidade promover o cumprimento da legislação. O poder de polícia autoriza o auditor- fiscal a "expedir notificações, embargar obras, interditar estabelecimentos, setores de serviços, máquinas ou equipamentos e, se necessário lavrar autos de infração, que são instrumento prévio para imposição de multa administrativa" (Silva, 2002). Tais providências são propostas pelo auditor-fiscal ao delegado regional, que decidirá, assinalando o prazo para cumprimento15.

A fiscalização atua em todo território nacional, em todas as empresas privadas urbanas ou rurais, bem como nas empresas estatais que têm empregados16. Em tese, também os escritórios dos profissionais liberais, as instituições filantrópicas, as associações recreativas e outras instituições sem fins lucrativos que têm empregados estão sujeitos à fiscalização, inclusive o trabalho doméstico. Mas veremos que isso não é viável.

Os auditores atuam na área geográfica da agência, subdelegacia ou delegacia onde estão lotados. Cumprem ordens de serviço que indicam as empresas que devem fiscalizar, mas podem ter iniciativa da fiscalização. A distribuição dos auditores fiscais pelas diferentes áreas de inspeção da mesma circunscrição17 obedece ao sistema de rodízio, efetuado em sorteio público, vedada a recondução para a mesma área no período seguinte. O ingresso no cargo de auditor-fiscal dá-se mediante aprovação do candidato em concurso público de provas, aberto a portador de diploma de curso superior. A nomeação para as áreas de segurança e medicina do trabalho exige, além da aprovação em concurso, comprovação de especialização ' pós-graduação ' em instituições reconhecidas oficialmente. Os delegados regionais do trabalho são nomeados por indicação política e não pertencem necessariamente à carreira de auditor-fiscal do trabalho. Cabe a eles aplicar as multas, com base nos autos de infração lavrados pelos auditores- fiscais18.

Os auditores são contratados pelo Regime Jurídico Único ' regime estatutário ' em que os salários são fixados em lei, e há garantia de estabilidade. Segundo dados do MTE, o salário de um auditor-fiscal em início de carreira pode chegar a US$ 2.490 por mês, e a US$ 3.289 no caso do nível mais alto da hierarquia funcional19. Esses valores são aproximados, já que o que se recebe efetivamente ao mês depende do desempenho individual e do sistema como um todo. Assim, duas gratificações incidem sobre o salário básico: a Gratificação de Atividade Tributária ' GAT, correspondente a 30% do salário (ou 25% do maior salário básico); e a Gratificação de Incremento da Fiscalização e da Arrecadação ' GIFA, correspondente a 45% do maior salário básico de cada cargo. A GIFA comporta uma parcela relativa ao desempenho individual do auditor (um terço) e outra relativa ao desempenho global do sistema (dois terços). As metas de arrecadação que servem de base às gratificações são definidas nos Planos Plurianuais do governo federal, que têm duração de quatro anos. Essa estrutura salarial tem conseqüências decisivas para a eficácia e a efetividade da fiscalização, como veremos mais adiante.

Em tese, a inspeção do trabalho é detonada por dois procedimentos complementares: as denúncias e o sorteio de endereços para visita. Na prática, como as DRTs têm poucos fiscais para o número de denúncias que recebem20, a inspeção guia-se sobretudo por elas, que ocorrem em número suficiente para ocupar a agenda de inspeções. Conforme nos informa uma auditora-fiscal do trabalho entrevistada21, "Atualmente, a grande maioria das fiscalizações é motivada por denúncias. O denunciante principal é o trabalhador individual, porém costuma-se priorizar o atendimento às denúncias dos sindicatos, do Ministério Público e da Polícia (nos casos de acidentes do trabalho).

Embora a grande maioria das ações de fiscalização seja motivada por denúncias, é impossível atender a todas, não temos pessoal suficiente, por isso também se costuma priorizar entre os denunciantes individuais, aqueles que se identificam. Onde é possível, pode-se também organizar um programa para atender coletivamente, denúncias acerca de uma mesma empresa ou setor produtivo" (entrevista realizada em agosto de 2004).

Se da fiscalização resultar auto de infração, inicia-se um processo administrativo. Quando autuado, o empregador tem dez dias para apresentar sua defesa. Esgotado esse prazo, o processo ' auto e defesa, ou somente o auto, se o empregador não apresentar defesa ' é examinado por outro auditor-fiscal (diferente daquele que autuou) e é dado um parecer, que pode ser pela procedência total, parcial, ou improcedência da autuação. Essas peças são encaminhadas ao delegado ou subdelegado, para decisão. Se considerado "improcedente" o auto de infração, em primeira instância, é obrigatória sua remessa para análise em segunda instância; se confirmada a improcedência em segunda instância, o processo é arquivado. Se considerado "procedente", parcial ou totalmente, e o empregador pagar a multa no prazo de dez dias após recebida a notificação, terá desconto de 50% do valor estipulado. Caso não se conforme com a multa, o empregador tem prazo de dez dias para recorrer à segunda instância, mas deve depositar o valor integral da multa como requisito de apreciação do recurso. A segunda instância pode confirmar a multa ' neste caso, o depósito converte-se em pagamento; ou aceitar o apelo do empregador que então receberá de volta o valor depositado. Se não pagar nem recorrer do valor da multa, o empregador é inscrito na dívida ativa da União, e a cobrança executiva será promovida pela Procuradoria da Fazenda Nacional, em processo junto à Justiça Federal. Todo esse procedimento administrativo deve durar, no máximo, sessenta dias, segundo determinação do RIT de 2002.

De acordo com auditores-fiscais entrevistados, apenas as pequenas e médias empresas costumam pagar as multas no início do processo, inclusive para aproveitar o desconto de 50%. As empresas que contam com departamentos jurídicos normalmente recorrem das decisões. O recurso tramita primeiramente no âmbito administrativo. Findas todas as oportunidades de recursos, e recusado o pagamento, a cobrança segue para a Procuradoria da Fazenda Nacional. Importa notar que essa procuradoria está envolvida na cobrança da dívida ativa de valores muito mais significativos do que os das multas trabalhistas. Com isso, ainda segundo funcionários das DRTs, haveria pouco incentivo para a cobrança e grande chance de prescrição da dívida. E nunca é demais lembrar que, findo o processo administrativo, a parte pode recorrer ao Poder Judiciário, em que os prazos podem se estender indefinidamente.

O desenho do sistema, pois, obedece às recomendações da OIT quanto à existência de mecanismos que garantam a independência técnica dos fiscais e assegurem condições adequadas para sua atuação. Mesmo considerando as restrições quanto à execução das penas, o Brasil está mais bem aparelhado do que alguns de seus vizinhos latino-americanos, como a Argentina e o México, por exemplo. Neste último país, a inspeção tem duas jurisdições, uma nacional e outra no Distrito Federal ' DF, o que gera disputas por competências e âmbitos de atuação, reduzindo a eficiência e a eficácia do sistema. Os salários, mesmo do pessoal graduado (médicos e engenheiros), não ultrapassam US$ 750 para a jurisdição nacional, chegando a US$ 550 no DF. Aqui, há apenas três computadores para os auditores-fiscais, que não dispõem de veículos para deslocamento até os locais de trabalho. Além disso, o número de fiscais é muito pequeno e vem caindo bastante nos últimos anos. Em 1994, na jurisdição federal eles eram 388, caindo para 181 em 200422. Na Argentina, não se exige diploma de nível superior dos inspetores, que têm, em média, onze anos de estudo. Além disso, eles não têm uma carreira própria no funcionalismo público, e nem todos estão protegidos por contratos que assegurem estabilidade no emprego, como recomenda a OIT (Palomino e Senén, 2005).

RESULTADOS DA INSPEÇÃO A Tabela_2 mostra os dados consolidados da fiscalização do trabalho no Brasil.

O primeiro fato a salientar é a queda acentuada no número de fiscais de 1990 a 1995, período quando se atingiu o menor número de profissionais, pouco menos de 2 mil pessoas. Em 1996, houve um salto significativo de mais de oitocentos novos fiscais, mas seu número vem caindo desde então. O segundo ponto a marcar é que a variação no número de fiscais não parece ter relação com o número de empresas visitadas ou de trabalhadores atingidos. Ao contrário, o ano com menor número de fiscais (1995) é também aquele com o maior número de empresas atingidas pela fiscalização, mais de 420 mil, com média de 215 empresas por fiscal. Na verdade, a se fiar nesses dados (mas comentamos esse problema em seguida), tudo indicaria que o sistema se tornou mais eficiente quanto menor o número de fiscais. Isso leva à terceira observação relevante aqui. A fiscalização vem mudando de rosto nos últimos anos, atingindo mais trabalhadores em um menor número de empresas, o que resulta no aumento do tamanho médio das empresas visitadas a partir, grosso modo, de 1997. Menos empresas visitadas por um número menor de fiscais, mas atingindo mais trabalhadores a cada ano significa exatamente isso: maior eficiência da ação fiscal, e também maior efetividade, uma vez que mais trabalhadores são atingidos.

Um quarto ponto a salientar tem a ver com a eficácia da ação fiscal, expressa no número de autuações, no de trabalhadores registrados em razão da fiscalização e na Taxa de Regularização em Estabelecimentos Fiscalizados ' TREF que expressa a taxa de adequação das empresas à legislação trabalhista. Uma vez mais a se crer nos dados disponíveis, entre 16% e 30% das empresas visitadas foram autuadas a cada ano, resultando em nunca menos do que 250 mil trabalhadores registrados sob ação fiscal, isto é, vínculos empregatícios formalizados a partir de 1996 (não há dados disponíveis para os anos anteriores nesse quesito específico). A tabela não mostra, mas isso representou, em 2001, o pico de 2,92% do total de trabalhadores atingidos pela fiscalização, para uma média de 1,17% no período. E a taxa de regularização alcançada, isto é, a proporção de itens irregulares regularizados após a ação, também aumentou significativamente ao longo dos anos, passando de 65% em 1996 para 84% em 2003.

Em suma, por esses dados somos levados a crer que o sistema parece caminhar para um desenho mais enxuto e mais eficaz em termos de regularização das relações de trabalho.

É preciso ler a Tabela_2 com cautela, porém. A aparente eficiência do sistema é contra-arrestada pela paradoxal circunstância de que apenas 1,17% dos vínculos teriam sido regularizados com a ação fiscal, ao passo que 21% das empresas visitadas teriam sido autuadas em todo o período (1990-2003). Ora, a taxa de autuação é muito alta (um quinto do total das empresas), mas a de regularização de vínculos empregatícios é muito baixa (1,17% dos trabalhadores atingidos).

Isso pode estar refletindo uma de três coisas: primeiro, que em uma mesma empresa nem todos os trabalhadores estão irregulares, de sorte que muitos são atingidos, mas apenas alguns regularizados; em segundo lugar, que as irregularidades e autuações ocorrem sobretudo em empresas de menor porte, o que resulta em menos pessoas atingidas, apesar do alto contingente de empresas autuadas; em terceiro, que a inspeção do trabalho visa sobretudo a outros objetivos (como o recolhimento do FGTS ou a saúde e segurança no trabalho) que não a regularização do vínculo empregatício. Tomadas em conjunto, essas três alternativas denotam um sistema de fiscalização que se restringe ao mercado formal de trabalho. Para deixar o argumento mais claro, basta ler os dados ao revés. Supondo eficaz a ação fiscal, isto é, que um vínculo irregular é sempre regularizado em função da fiscalização, se apenas 1,17% dos trabalhadores atingidos tiverem seus vínculos regularizados, então os outros 98,83% estarão em situação regular. Como o emprego assalariado sem carteira representou, ao longo da década de 1990, entre 35% e 45% do mercado de trabalho assalariado no Brasil, então a conclusão necessária é a de que o sistema de fiscalização está mirando as empresas erradas, ao menos no que respeita a esse aspecto específico da inspeção, ou seja, a regularização do vínculo trabalhista.

Dizendo de outra maneira, o mercado de trabalho de assalariados sem carteira ocupou, na década de 1990, entre 10 e 15 milhões de pessoas, segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios ' PNAD. Como a fiscalização atingiu duas vezes essa proporção de pessoas, e como encontrou não mais do que 1,17% em média de trabalhadores em situação irregular, somos levados à conclusão de que a fiscalização não incidiu sobre aqueles 15 milhões de assalariados sem carteira, mas sim sobre os mais de 25 milhões de assalariados comcarteira, o que resultou na baixíssima taxa de registro dos trabalhadores atingidos.