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O sucesso inesperado das reformas de segunda geração: federalismo, reformas constitucionais e política social

INTRODUÇÃO Opresente artigo examina os determinantes institucionais e a estrutura do jogo político que permitiram que mudanças profundas no padrão das políticas sociais tenham tido lugar durante a gestão do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Transformações importantes, com efeito, ocorreram no conjunto das políticas implementadas, e os indicadores de mudança foram expressivos. Esta mudança de padrão ocorreu em vários âmbitos: na reorganização estrutural das relações intergovernamentais no setor, no qual, embora tenha havido continuidade do processo de descentralização setorial, ocorreu um expressivo fortalecimento do controle exercido pelo âmbito federal; no processo orçamentário setorial que se tornou marcadamente "rígido", com amplo e significativo crescimento de despesas "vinculadas" na área social; e no aggionarmento da área social que perdeu inegavelmente vários traços clientelistas pretéritos, e onde ocorreu certo insulamento político do setor ' ou pelo menos uma reorganização do papel dos ministérios sociais na estratégia de coalizão do governo e uma "periferização" dos espaços burocráticos onde a patronagem política era exercida. Tais mudanças provocaram uma melhoria inequívoca de alguns indicadores sociais, mas a mudança estrutural subjacente tem sido pouco discutida na literatura1. Com efeito, alguns programas e iniciativas ' o Bolsa Escola, o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério ' Fundef, e o Fundo de Combate à Pobreza ' adquiriram notoriedade internacional. A magnitude dos investimentos realizados no período também é expressiva2. O financiamento partiu de um fundo de pobreza que contou, em 2002, com mais de R$ 2 bilhões (US$ 700 milhões). Por outro lado, a criação do Fundef ' um programa de incentivos à descentralização e melhoria dos salários dos professores e da performance das escolas ' foi implementada ao mesmo tempo em que os gastos em educação, considerando-se todos os níveis de governo no Brasil, também se elevaram de 4,2% para 5,6% do Produto Interno Bruto ' PIB, no período 1995-2000. O número de matrículas no nível primário expandiu de 89% para 96%, entre 1996 a 2001 (Word Bank, 2002). O processo de descentralização também se acelerou. Os governos municipais que eram responsáveis por 34% das matrículas do ensino primário em 1996 aumentaram sua participação para 54% das matrículas em 2001 (idem, 2002).

Na verdade, as mudanças ocorridas são paradoxais. Como podemos explicar as transformações que se dão no padrão das políticas sociais, se considerarmos os formidáveis obstáculos fiscais e institucionais à mudança no país, pelo menos na forma em que este é analisado na visão dominante na literatura? Tais obstáculos não se resumiriam às restrições fiscais severas, mas incluiriam também o fato de o Brasil possuir um sistema político fragmentado, conforme sugerido por vários analistas, no qual as reformas são difíceis de serem aprovadas e implementadas. Tais transformações são ainda mais intrigantes, considerando-se que, por uma série de razões que serão discutidas neste artigo, as reformas nessa área, em qualquer país, são vistas como problemáticas. As da chamada área ou setor social constituem em um subconjunto das reformas denominadas de segunda geração que apresentam características peculiares que as tornam difíceis de aprovar e, em especial, de implementar. Este artigo fornece uma explicação para esse paradoxo. A minha hipótese é que tais mudanças podem ser fundamentalmente explicadas pela reestruturação do padrão de relações intergovernamentais no país. O Executivo tinha incentivos e capacidades institucionais para levar a cabo tal reestruturação. No artigo, argumento que a mudança importante do federalismo brasileiro3 e a recentralização ocorrida cumpriram papel fundamental em reduzir os efeitos desorganizadores dos desequilíbrios fiscais subnacionais e do padrão centrado na patronagem prevalecente no âmbito da política social. Um resultado desse jogo foi a crescente vinculação ampla de recursos para a política social (para o que também contribuiu a interação estratégica entre o Executivo e o Legislativo em torno da extração de recursos tributários, em contexto de baixa confiança recíproca). Esse jogo representa o mecanismo central do processo de crescente enrijecimento e perda de graus de liberdade do processo orçamentário federal.

Devido ao alto nível de constitucionalização das políticas públicas no Brasil, as reformas das relações federativas e das políticas sociais exigiram mudanças constitucionais importantes. Isso explica por que as reformas constitucionais se tornaram elementos vertebradores das transformações ocorridas. Este aspecto é pouco reconhecido na literatura: o federalismo representou o núcleo duro do movimento esforço de reforma da constituição desde sua promulgação.

O artigo é organizado da seguinte forma: na primeira seção, discuto os três tipos de obstáculos identificados na literatura ' os associados à segunda geração de reformas, os institucionais e os fiscais ' para as transformações nas políticas públicas de cortes sociais. A seção dois ocupa-se dos legados de políticas enfrentados no governo de Fernando Henrique Cardoso e discute o contexto político no qual ele implementou as reformas, com foco no jogo constitucional em torno da reforma do federalismo fiscal e das políticas sociais do país. A terceira, por sua vez, examina as iniciativas de reforma em três áreas: canalização de recursos à saúde e combate à pobreza, e o Fundef. A última sumariza as conclusões.

POR QUE A REFORMA NÃO DEVERIA TER ACONTECIDO? Contrariando as Expectativas: A Política das Reformas da Segunda Geração A literatura contemporânea sobre as reformas de segunda geração enfatiza que essas reformas são mais difíceis de aprovar e implementar do que suas predecessoras da primeira onda e que, portanto, os esforços de reforma têm grande chance de malograr. As reformas da primeira geração foram realizadas nos anos 1980 e início dos anos 1990, com o objetivo de estabilizar e liberalizar a economia. Elas consistiam de medidas pontuais como o corte no orçamento, aumento de taxa de juros, redução da oferta monetária, episódios de privatização etc. Em contraste, as reformas da segunda geração têm, em sua maioria, um foco institucional, cujos objetivos são complexos e pouco tangíveis para aperfeiçoar a provisão de serviços, as estruturas regulatórias e as capacidades administrativas (Naín, 1995). Nesta perspectiva, as transformações profundas no padrão de políticas públicas referido anteriormente exigem, sem dúvida, uma explicação.

Deve-se mencionar que muitas das diferenças identificadas na literatura entre as duas gerações não são informadas analiticamente, e sim ditadas pelas escolhas a serem feitas em termos de políticas. As reformas da segunda geração são, na verdade, um repertório de prescrições de políticas, formuladas em resposta às falhas da primeira geração de reformas (Rodrik, 2004). O mais problemático é que, como Navia e Velasco (2003) assinalam, as reformas da segunda geração se definem em termos dos resultados a serem atingidos ' eficiência administrativa, eliminação da pobreza, ambientes regulatórios adequados e estáveis ' mas tais resultados (ao contrário, por exemplo, de metas de inflação a serem atingidas, típicas das primeiras reformas) são os que tornam "avançadas as nações avançadas". A despeito desses problemas de definição de reformas de segunda geração, importa destacar que a literatura enfatiza uma série de fatores que contribuem para a dificuldade de realização das reformas institucionais e sociais (Graham e Naín, 1999; Pastor e Wise, 1999; Nelson, 2000; 2004; Grindle, 2000; Kauffman e Nelson, 2004a; Schneider e Heredia, 2003; Tulchin e Garland, 2000; Nelson e Tommasi, 2002). Primeiro, os "custos de não reformar" são baixos (Nelson, 2000), o que tende a produzir inércia decisória. No caso da primeira geração, os "custos de não reformar" foram altos, visíveis e difusos (na forma de inflação, por exemplo). Muitos analistas tentaram modelar as causas de tais reformas, identificando os fatores mais prováveis de provocar impactos de curto prazo na inflação, receita governamental, deflagrando processos de reforma. Nas reformas de segunda geração não existem tais fatores, nem mesmo um senso de urgência, o que significa que elas podem ser postergadas indefinidamente. Como assinalam Kauffman e Nelson (2004b), nessa área as urgências são prementes, e os incentivos para a reforma, fracos. Com freqüência, a reforma da educação ou as reformas regulatórias, em geral, são citadas como bons exemplos disso.

Em segundo lugar, a primeira onda de mudanças foi levada a efeito em situações de emergência, tendo sido implementada pelo Executivo mediante uma série de instrumentos políticos (decretos especiais de emergência ou leis delegadas), sem muita necessidade de negociação no Congresso ou com os interesses afetados.

Em contraste, as novas reformas têm sido implementadas em ambientes mais democráticos, requerendo a formação de consenso, têm que ser negociadas no Congresso para a obtenção de apoio Legislativo. A política congressual "ordinária" substitui a política "extraordinária", típica de medidas de emergência (Nelson, 2000). Além disso, as reformas de segunda geração envolvem a cooperação dos atores, em diferentes níveis do aparato estatal, criando a possibilidade de pontos de veto. Muitas das reformas da primeira onda na América Latina foram realizadas furtivamente. Só exigiram decisões executivas nas áreas do comércio exterior, monetária e fiscal, que são, em grande medida, simples e self-enforced. A implementação foi razoavelmente fácil por não requerer cooperação externa. A reforma do sistema educacional, por exemplo, normalmente envolve tarefas bastante complexas, tais como as que buscam alterar as rotinas burocráticas estabelecidas ou aperfeiçoar a qualidade dos serviços prestados e a descentralização, as quais sem cooperação dos professores têm baixas chances de sucesso. Em terceiro lugar, elas envolvem o realinhamento de incentivos, gerando custos concentrados importantes para certos setores, como sindicatos, burocracias ou parlamentares, ou ainda para as clientelas privilegiadas dos programas existentes (Grindle, 2001). Ao contrário das reformas da primeira geração, a cooperação desses atores ' particularmente dos sindicatos do setor público ' é crucial (Maceira e Murillo, 1999). Nessa perspectiva, prediz-se que, quanto mais estável ou democrático o país, em termos institucionais, se torna mais difícil aprovar e implementar reformas. Um aspecto correlato é que essas reformas se distinguem das voltadas para a expansão de cobertura, nas quais o jogo é de soma positiva; pelo contrário, é um jogo em que todos os participantes ganham. Ao contrário do processo da "política de expansão", as reformas de segunda geração concentram-se na eficiência e qualidade, o que tipicamente produz custos concentrados (e conseqüentemente um padrão político específico à "política de eficiência").

Finalmente, como destacado por Nelson (2000), ao contrário das políticas monetárias e fiscais, não há padrões ou modelos claros de políticas a serem seguidos, apenas princípios norteadores, como a descentralização, arranjos competitivos dentro do setor público e assim por diante. Isso torna difícil a formação de consenso. Navia e Velasco argumentam com muita propriedade que "[...] ao contrário das reformas da primeira geração, que foram, de fato, diretrizes a respeito dos instrumentos a serem usados e dos resultados necessários, para a redução da inflação com o corte da oferta de moeda e do déficit em conta corrente, muitas das reformas da segunda geração são diretrizes a respeito dos resultados desejados (reforma do serviço público ou aperfeiçoamento da arrecadação tributária), sem uma idéia clara do desenho das políticas" (2003: 278).

Grindle (2004) examina as reformas da educação bem-sucedidas na América Latina e discute os fatores que explicam o seu êxito, a despeito das expectativas. A autora enfatiza o papel da liderança e janelas de oportunidade. Grindle (idem) argumenta que muitos dos obstáculos citados na literatura são relacionados ao contexto e podem ser superados a partir de negociações em torno das reformas.

Pela ação estratégica na definição da distribuição de custos e benefícios de determinada iniciativa de política, setores reformistas podem superam resistências.

Devido à sua ênfase no desenho das políticas, no entanto, a autora não destaca o papel independente das instituições políticas, especialmente das relações Executivo-Legislativo, na sua explicação. Ainda que explorem janelas de oportunidade, os reformadores operam dentro de um conjunto institucionalmente constrangido por regras que definem as capacidades e os incentivos que têm para realizar a reforma.

A "abordagem das gerações de reforma" tem sido tema comum na discussão da dinâmica das reformas de políticas, e é a linguagem que informa o debate sobretudo no âmbito das instituições multilaterais. Essa abordagem padece de problemas para a discussão de países, tais como o Brasil, onde os dois tipos de reformas se confundiram com o passar do tempo. As do primeiro tipo ' privatização, estabilização monetária e liberalização do mercado ' foram implementadas simultaneamente com reformas regulatórias, administrativas e ' o que é mais importante para os nossos propósitos aqui ' dos setores sociais.

Embora Fernando Collor de Mello (1991-1992) tenha tomado algumas medidas para privatizar as empresas estatais, foi o governo de Fernando Henrique Cardoso que promoveu a privatização em larga escala de empresas públicas. Seu governo engajou-se simultaneamente em ambicioso programa de estabilização, deflagrando um processo de reforma do sistema previdenciário, da administração pública e dos setores sociais. O ímpeto reformista de sua administração arrefeceu ao longo do tempo na passagem do primeiro para o segundo mandato. A estratégia de empreender reformas simultaneamente em vários setores exigiu muita negociação no Legislativo e nutriu-se do sucesso do plano de estabilização monetária. O big bang do governo de Fernando Henrique Cardoso (Navia e Velasco, 2003) ' o lançamento simultâneo dos dois tipos de iniciativa de reforma ' contrasta com a trajetória e seqüências observadas em muitos países da região. O enorme sucesso na redução da inflação foi essencial para superar muitos dos obstáculos apontados pela literatura4. Isso lhes permitiu fazer mudanças em larga escala ao mesmo tempo em que fortaleceu as bases institucionais do Executivo (Alston et alii, 2004; ver também Treisman, 2004).

A hipótese central deste artigo é que a capacidade do Executivo (e seus incentivos) para implementar reformas é explicada por uma combinação de variáveis institucionais e de desenho de políticas. Na seção seguinte, discutirei as bases institucionais da reforma das políticas sociais. Nela examino a visão predominante sobre a natureza do sistema político brasileiro e analiso sumariamente a recente produção acadêmica que desafia tal visão.

Instituições Políticas e a (In)capacidade de Reformar A visão da literatura comparativa sobre as políticas de reforma é que as instituições políticas brasileiras geram paralisia decisória e inércia política. Espera-se que as reformas só venham a ocorrer após negociações prolongadas envolvendo o presidente e o Congresso, e com um alto custo social (Samuels, 2003; Ames, 2001; Mainwaring, 1999). Os problemas de governabilidade seriam causados por diversas características do sistema político, tais como a estrutura federativa, o bicameralismo simétrico, o presidencialismo e as instituições eleitorais. O sistema político tem sido descrito como excessivamente descentralizado e fragmentado. Para Mainwaring e Shugart (1997), o federalismo brasileiro é robusto e apresenta grande desequilíbrio. Essa perspectiva de análise destaca que os estados gozam de autonomia fiscal e política, e que aproximadamente metade da receita pública está nas mãos dos estados e dos 5.600 municípios. Além disso, um terço das receitas fiscais é arrecadado diretamente pelos governos subnacionais, e os estados têm a competência de arrecadar o imposto que gera mais receita (VAT). Apesar das enormes diferenças econômicas e demográficas, os estados dispõem de igual representação no Senado. Esta representação exagerada dos estados menores e menos desenvolvidos repete-se em grau muito menor na Câmara dos Deputados, na qual as unidades menores têm um número proporcionalmente maior de deputados.

Tal característica se combina com um padrão de lealdades de corte regional, produzindo um sistema no qual o executivo federal tem de negociar, fazendo concessões para os interesses subnacionais (Samuels, 2003). De acordo com essa linha de interpretação, os interesses subnacionais ' especialmente os governadores ' exercem poderes de veto em muitas questões nacionais importantes (Ames, 2001).

Para muitos analistas, o desenho constitucional brasileiro, na verdade, contém uma combinação explosiva de presidencialismo e multipartidarismo. Os deputados federais são eleitos através de um sistema de representação proporcional em lista aberta, e os estados são distritos-membros, cuja magnitude varia de oito a 70. Após a mudança para a democracia, em 1985, o sistema bipartidário que existia no regime militar deu lugar a um sistema multipartidário com um número enorme ' e sempre crescente ' de partidos efetivos (oito). A disciplina partidária também é fraca, uma vez que a lista aberta encoraja os comportamentos individualistas dos parlamentares e não permite muito controle partidário na seleção dos candidatos. Conseqüentemente, os partidos não têm conseguido criar fortes identidades nem possuir raízes profundas com a sociedade. A migração interpartidária de parlamentares (pelo menos dentro de um "espaço" ideológico aproximadamente similar) enfraquece a base organizacional dos partidos. O sistema político emergente no Brasil tem sido descrito como um presidencialismo de coalizão. Os presidentes, bem como os governadores e prefeitos, são eleitos pelo voto direto e contam com o apoio de grandes coalizões. No governo de Fernando Henrique Cardoso, nenhum dos três maiores partidos ' incluindo o dele (Partido da Social Democracia Brasileira ' PSDB) conseguiram mais do que 20% dos assentos da Câmara dos Deputados.

Como já amplamente reconhecido, o problema dessa linha de interpretação é que ela subestima as conseqüências de o presidente possuir grande poder, incluindo uma série de prerrogativas que o ajudam a superar a fragmentação partidária e assegurar a implementação de sua agenda (Figueiredo e Limongi, 1999). O grande número de prerrogativas inclui, inter alia: uso de medidas provisórias (MPs) ' decretos com força de lei, que têm de ser votados em 30 dias (e que mudou para 60 dias), caso contrário perderiam sua eficácia; competência exclusiva para propor legislação tributária, fiscal e administrativa; faculdade de exigir votação imediata de determinados projetos de lei; e veto parcial. Tudo isso se adiciona ao controle da patronagem na imensa máquina administrativa federal e da elaboração discricionária de emendas orçamentárias pelos parlamentares (Pereira e Mueller, 2003; Souza, 2003). A organização interna do Congresso proporciona também instrumentos importantes para a administração da coalizão pelo Executivo. O Congresso é estruturado a partir de uma lógica partidária que confere grandes poderes aos líderes dos partidos (Figueiredo e Limongi, 1999).

Segundo Alston et alii (2004), isso não significa que o Congresso é inerte. Na verdade, o presidente age como gestor da coalizão e negocia a distribuição de favores em troca de suporte para sua agenda.

Em suma, há um grande número de forças centrípetas e centrífugas no sistema político brasileiro. Exemplos das primeiras são a legislação eleitoral, a autonomia fiscal subnacional, o regionalismo e o faccionalismo de base regional, além de partidos fracos e sistemas partidários fragmentados. As segundas têm origem nos poderes constitucionais dos presidentes, bem como na organização interna do Congresso e, o que é mais significativo, nos imensos recursos controlados pelo presidente, os quais podem ser usados para garantir apoio político. São forças notadamente clientelistas ' como programas de distribuição de favores para a base constituinte de determinado parlamentar ' ou, simplesmente, conseqüências da participação no governo. A capacidade política dos presidentes é essencial para a superação das forças fragmentadoras do sistema político. As forças centrípetas acima mencionadas representam restrições importantes à capacidade do presidente em aprovar e implementar sua agenda (idem, 2004). Meu argumento é que os presidentes operam em um espaço político e institucional sujeito a restrições, o que não tem, todavia, produzido impasses ou entraves significativos. Os presidentes tiveram os incentivos e a capacidade de implementar suas agendas de reformas. A estrutura de incentivos com a qual os presidentes se defrontam será discutida na seção seguinte.

O senso comum a respeito das questões fiscais do Brasil é que um dos principais problemas se encontra no sistema de relações intergovernamentais do país. O suposto excessivo poder exercido pelos interesses subnacionais, em particular os governadores estaduais, provocaria fortes distorções de natureza fiscal (Burki, Perry e Dillinger 1999; Dillinger e Webb, 1999; Haggard e Webb, 2004).

Rodden (2003:213) enfatiza a "gravidade dos desafios para a gestão macroeconômica impostos pela descentralização fiscal num contexto de desigualdades, fragmentação política e um federalismo robusto", mas não é capaz de fornecer uma explicação para as medidas radicais e recentralizadoras adotadas pelo governo de Fernando Henrique Cardoso nessa área. Sem dúvida, se "o 'centro' [governo federal] for pouco mais do que uma tênue coalizão de grupos de interesse baseados nos estados" (Rodden, 2003:244), como tais medidas poderão ser explicadas? De acordo com esse argumento, a descentralização no Brasil tem gerado mais problemas do que benefícios. A visão do "federalismo predatório" (Abrucio, 1998) ' um executivo federal fraco, incapaz de superar as pressões da periferia do sistema político ' é estranha ao quadro do federalismo no governo de Fernando Henrique Cardoso. Como afirmei no início do artigo, esse argumento não é consistente com a transformação observada no padrão das políticas públicas sociais no Brasil. Neste artigo, argumento que ocorreu uma transformação importante na estrutura federativa brasileira, que foi essencialmente uma reação ao choque externo produzido pela Constituição de 1988.

A revisão da literatura apresentada nesta seção sugere que o Brasil não é um caso provável de sucesso na reforma das políticas sociais. Mas há bases empíricas e analíticas para se esperar o contrário. Como assinalado, o padrão de relações Executivo-Legislativo pós-constituinte, na realidade, indica que o Executivo tem poderes institucionais importantes para aprovar políticas e implementar sua agenda. Minha hipótese é que um importante fator que viabilizou a implementação da agenda de reformas nos setores sociais foi a capacidade do governo de reestruturar as relações intergovernamentais ' particularmente o federalismo fiscal do país. Vale ressaltar que outros aspectos também importaram, como a reorganização do lugar da política social na distribuição negociada do portfólio ministerial, e ao mesmo tempo a redefinição do padrão de patronagem nessa área. A estratégia big bang utilizada, em razão da qual o apoio ao seu programa de estabilização monetária se estendeu às suas outras iniciativas, foi também parte integrante do apoio dado ao programa de reforma das políticas sociais nos dois governos do presidente Fernando Henrique Cardoso.

CONCILIANDO A REFORMA DE POLÍTICA E O MANEJO DA COALIZÃO DE GOVERNO Nesta seção examino três processos inter-relacionados. Em primeiro lugar, discuto como o Executivo pôde levar a cabo uma reforma importante das relações financeiras intergovernamentais; Em segundo lugar, demonstro como o federalismo e a política social estavam no núcleo duro do processo amplo de reforma constitucional da década de 1990; e, finalmente, apresento evidências de que houve modificações importantes no lugar ocupado pelos ministérios sociais na política de montagem de gabinetes de coalizão.

Incentivos Presidenciais, Restrições Fiscais e Federalismo A Constituição de 1988 foi elaborada sob circunstâncias excepcionais. O Executivo não desempenhou efetivamente qualquer papel no processo, enquanto os atores subnacionais, em particular os governadores, jogaram um papel central.

Dado que as primeiras eleições diretas durante o jogo de transição política foram para governador, em 1982, os governadores adquiriram grande legitimidade e tornaram-se os guardiões do novo regime, negociando ativamente a transição com os militares. O processo de elaboração da Constituição foi, portanto, marcado por uma forte influência dos interesses subnacionais. As implicações fiscais da Constituição foram percebidas no início dos anos 1990, e a subseqüente evolução das relações intergovernamentais no governo de Fernando Henrique Cardoso refletiram a reação do governo federal contra tal estado de coisas.

Como Alston et alii (2004) argumentam, os presidentes brasileiros têm fortes incentivos para estabilizar a economia e adotar políticas fiscais sólidas basicamente em função de dois fatores. O primeiro é que o eleitorado se tornou altamente avesso à inflação, principalmente depois dos efeitos devastadores da hiperinflação na vida dos brasileiros nos anos 1980 e início dos anos 1990. Por conta das experiências heterodoxas fracassadas durante os governos de José Sarney e Fernando Collor de Mello ' Planos Cruzado e Collor, respectivamente ' os cidadãos estavam dispostos a punir eleitoralmente os governos que implementassem práticas fiscais heterodoxas. Mas o Executivo federal teve que conciliar suas preferências fiscais com medidas que teriam conseqüências na sua sobrevivência política, inclusive nas áreas de políticas pelas quais eles arcariam os custos políticos no caso de fracasso. Apesar do controle da inflação, os presidentes seriam punidos pelo aumento da taxa de desemprego e pela baixa performance dos indicadores sociais que adquiriram crescentemente visibilidade nas áreas de saúde e educação. A capacidade do Executivo em conciliar esses dois imperativos explica parte do seu sucesso.

As estratégias políticas do governo de Fernando Henrique Cardoso foram profundamente constrangidas pela agenda política que herdou e que ele próprio ajudou a formar. Os elementos mais importantes dessa agenda foram os seguintes: em primeiro lugar, a sustentabilidade do Plano Real. A primazia deste na agenda de governo deve-se ao fato de ter sido o sucesso do Plano que, primeiramente, conduziu Fernando Henrique à presidência (o que aconteceu também com os governadores que se beneficiaram dos efeitos de coattail [efeito de uma eleição sobre outra] produzidos em 1998). Além de ter sido escolhido como candidato à presidência por causa do Real, sua reeleição na campanha presidencial de 1998 também dependeu do seu sucesso em controlar a inflação. Isso explica por que a sustentabilidade do Plano Real se tornou, ao longo do tempo, um elemento essencial do discurso e da prática política da sua coalizão de governo. As falhas sucessivas dos planos de estabilização ' principalmente o Plano Collor, que congelou os preços e impediu, durante um ano, a utilização da poupança e das aplicações financeiras mantidas pelos agentes econômicos ' causaram grande impacto na população. No segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, a questão fiscal adquiriu importância ainda maior devido à corrida contra o Real, no final de 1998, que teve início com a crise da Rússia, provocou a desvalorização da moeda e uma grande instabilidade nos mercados internacionais.

A inflação era percebida como sendo causada, em primeiro plano, pela dívida do setor público. Várias medidas foram tomadas para estabilizar a economia no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, inclusive a privatização das estatais ' particularmente as empresas de utilidade pública ' com a redução do número de funcionários federais e do gasto com pessoal, bem como a reforma da previdência social. Enquanto o governo federal implementava tais medidas, os estados e municípios operavam em uma situação de soft budget constraint ' restrição orçamentária fraca ' com elevado e crescente endividamento. A dívida subnacional tornou-se a fonte primária de desequilíbrio fiscal no país. Os estados operavam fora do controle do Banco Central, uma vez que os tesouros estaduais emitiam títulos da dívida, os quais eram absorvidos por instituições do setor público financeiro estadual. Isso culminou na inadimplência do Estado de Minas Gerais em 1998, que teve fortes impactos no risco-país no curto prazo.

Defrontando-se com tal estrutura de incentivos, o executivo federal engajou-se em uma série de reformas que redefiniram as relações financeiras intergovernamentais.

A primeira iniciativa importante foi a renegociação da dívida dos estados, que ocorreu em meados dos anos 1990 e envolveu a federalização de aproximadamente US$ 80 bilhões de débito subnacional. Em troca do refinanciamento da dívida, o governo federal impôs várias condicionalidades, dentre as quais a privatização dos bancos e das empresas públicas estaduais (a maioria delas fornecedoras de energia elétrica). Ao mesmo tempo, o governo federal aprovou diversas emendas constitucionais, estipulando mecanismos mais restritos de suspensão de transferências previstas na Constituição para os estados inadimplentes. A estratégia federal esteve ancorada fundamentalmente em jogo de cenoura e porrete, no qual os primeiros foram operações de adiantamento pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social ' BNDES de recursos em antecipação às receitas futuras dos leilões de privatização.

A estratégia fiscal do governo federal na administração de Fernando Henrique Cardoso também envolveu o aumento da carga tributária (através de impostos não sujeitos à partilha federativa), ao mesmo tempo em que restringiu o comportamento fiscal das unidades subnacionais. Entre 1994 e 2002, a carga tributária subiu de 24% para 34% do PIB ' um acréscimo de 10% em uma única década. Isto se deu principalmente através das contribuições sociais ' tributos cujas receitas não são constitucionalmente partilhadas com os estados e municípios. A parcela das contribuições na receita total cresceu de 11% para 49%. Como resultado, até o final da década de 1990, dois terços de toda a receita arrecadada pela Receita Federal vieram das contribuições (ver Gráfico 1). O aumento dos impostos federais concentrou-se nas chamadas contribuições sociais por três razões. Ao contrário do imposto de renda e do Imposto sobre o Valor Acrescentado ' IVA, elas não requerem a partilha com os estados e municípios. Além disso, a exigência de que os novos impostos só podem entrar em vigor no ano fiscal seguinte não se aplicava a elas, as quais já podiam ser cobradas depois de três meses. Em terceiro lugar, o principal componente do déficit fiscal era a dívida da previdência social, de mais de 4% do PIB, que foi em parte financiada com o aumento das contribuições. Essa dívida tinha dois pilares: o desequilíbrio atuarial do sistema especial de pensão dos servidores públicos e o imenso regime não-contributivo das pensões rurais (Melo, 2004).

O governo federal conseguiu também reter parte dos fundos que eram previstos constitucionalmente para distribuição entre os estados e municípios. Para tanto, aprovou várias emendas constitucionais que desvinculavam os impostos de aplicação específica. Antes da distribuição, os recursos alimentariam um fundo controlado pelo governo federal (o Fundo Social de Emergência ' FSE) por um período específico de tempo. Essa estratégia contábil foi reafirmada posteriormente com o Fundo de Estabilização Fiscal ' FEF e, mais recentemente, com a Desvinculação de Receitas da União ' DRU (ver Gráfico_2). O governo federal conseguiu flexibilizar a parcela de recursos discricionários no orçamento e, ao mesmo tempo, limitar a autonomia fiscal dos estados e municípios. O ápice desse processo foi a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal, em maio de 2000. Como resultado, os três níveis de governo começaram a produzir superávits primários desde 2001 (Alston et alii, 2005; Alston et alii, 2004; Schneider, 2004).

Em suma, o governo federal ajustou-se razoavelmente às restrições fiscais impostas pela alta dívida interna do país (Alston et alii, 2004; Goldfajn e Guardia, 2003). O governo conseguiu controlar a principal fonte de desequilíbrio ' o comportamento fiscal subnacional ' e, ao mesmo tempo, elevar a carga tributária. Isto exigiu uma dupla estratégia. Por um lado, reduziu o gasto subnacional e limitou a autonomia fiscal dos estados e municípios. Por outro, alargou o espaço fiscal do Poder Executivo federal, ao expandir a base tributária ao seu dispor e, ao mesmo tempo, ampliar sua discricionariedade. No restante deste artigo, discutirei como esse processo ocorreu no setor social.

A Trajetória das Reformas Constitucionais Como afirmei anteriormente, a reforma dos setores sociais implicaram em importantes mudanças na Constituição de 1988. A Constituição representou o momento fundador de um novo padrão, com importantes conseqüências path dependent [dependente da trajetória]. O texto constitucional incorporou uma série de demandas políticas, sociais e corporativistas, não atendidas. A Constituição ficou inusitadamente longa, com 250 artigos no texto principal e outras 75 disposições constitucionais transitórias, abrangendo várias questões de políticas específicas e não-constitucionais. Esta hiperconstitucionalização da política pública reflete a sobrecarga da agenda do novo regime democrático e a insatisfação com os padrões observados na formulação de políticas nos governos militares. A Constituição incorpora as exigências em torno de uma formulação de políticas mais descentralizada, democrática e de interesse público. Em termos de relações fiscais e intergovernamentais, a Constituição devolveu autonomia administrativa aos governos subnacionais e determinou uma nova redistribuição funcional de responsabilidades. Além disso, ela instituiu um novo regime de atribuições tributárias no qual os estados e municípios receberam não apenas novos poderes de tributar, mas conseguiram, também, assegurar uma parcela maior das receitas tributárias federais.

A Constituição concedeu um novo status constitucional aos municípios ' o único país do mundo a fazer isto ' que, juntamente com os estados, se tornaram unidades constituintes autônomas da federação. Criou também novas receitas para os estados e municípios, ao estabelecer novas transferências automáticas de recursos federais. A Constituição determinou também a descentralização de políticas públicas em um grande número de áreas sociais, como saúde, educação e assistência social. Além disso, instituiu arranjos participativos em diferentes níveis, tendo por objetivo o controle social. Suas inovações específicas foram: a redistribuição gradual da receita pública ' os estados e municípios garantiram uma parcela maior das receitas tributárias, 10% e 15%, respectivamente; a exigência de que a participação comunitária, o universalismo, a transparência e a redistribuição sejam estabelecidos como princípios para a organização da administração pública; e diversos dispositivos específicos de natureza redistributiva, que ampliaram consideravelmente os direitos sociais, tais como a equalização dos benefícios de seguridade social urbanos e rurais. Muitas das reformas subseqüentes do governo de Fernando Henrique Cardoso implicaram, portanto, em questões de desconstitucionalização, ou seja, a supressão de artigos da Constituição e posteriormente (mas nem sempre) introdução de legislação sobre a questão por meio de leis ordinárias. O nível inicial de constitucionalização produziu grande rigidez nas políticas públicas em geral (Melo, 2002; 2003; Alston et alii, 2005). Isto, todavia, não impediu que o governo de Fernando Henrique Cardoso aprovasse seus programas de reforma. Um alto grau de constitucionalização afeta a formulação de políticas sociais, porque, especialmente em uma federação grande e robusta como o Brasil, onde os municípios são consideravelmente autônomos, qualquer mudança nas relações intergovernamentais ou na taxação requer alterações na Constituição. A maior parte das iniciativas na política social e redução da pobreza foi implementada via emendas constitucionais, o que envolveu intensas negociações dentro da coalizão governamental e com a oposição.

Os Gráficos_3, 4 e 5 fornecem dados sobre as 50 emendas à Constituição de 1988, apresentadas até janeiro de 2004. Dez das emendas procederam a Era Cardoso, ao passo que cinco foram promulgadas no primeiro ano do governo de Luiz Inácio Lula da Silva (duas das quais foram propostas pelo governo de Fernando Henrique Cardoso, mas promulgadas posteriormente). Quase metade (42%) das emendas constitucionais aprovadas refere-se diretamente a aspectos do federalismo brasileiro. Para as emendas propostas durante os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso, o número correspondente é maior ainda (48,5%). Do total de emendas pertinentes ao federalismo, mais da metade (53%) relaciona-se a políticas e direitos sociais5. A centralidade dessas questões no processo de mudança constitucional pode ser medida em comparação com outros grandes temas.

Enquanto o federalismo foi questão temática em quase metade das emendas, a economia e os aspectos "institucionais" não-relacionados ao federalismo foram o alvo de, respectivamente, 22% e 32% de todas as emendas. Deve-se notar também que houve um intenso esforço reformista no primeiro ano do governo de Fernando Henrique Cardoso ' 1995 (veja os Gráficos_4 e 5). Esse foi o ano do big bang de Fernando Henrique Cardoso, com uma grande concentração de emendas: metade de todas as emendas propostas pelo seu governo ' e mais de um terço (34%) das que foram apresentadas em um período de 16 anos.

Como se vê, a política social e o federalismo adquiriram grande centralidade no esforço reformista do governo de Fernando Henrique Cardoso. Na realidade, grande parte das transformações ocorridas no padrão da política social no período foi viabilizada através de mudança constitucional e se inscrevem em um processo de reação à hiperconstitucionalização ocorrida. O êxito desse movimento reformista é a fortiori mais surpreendente tendo em vista as dificuldades procedimentais para a aprovação de emendas à Constituição (aprovação em dois turnos nas duas Casas legislativas, maioria de três quintos, dentre outras) em relação à aprovação de legislação ordinária.