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Executivo, legislativo e sindicatos na reforma previdenciária Argentina

INTRODUÇÃO Aprodução acadêmica sobre poder sindical é tributária de duas grandes tradições: 1) o pluralismo e 2) o corporativismo. A tradição pluralista trata o poder como atributo intrínseco dos atores sociais (coletivos ou individuais).

No caso das organizações sindicais, o pluralismo enfatiza recursos como capacidade de mobilização, número de afiliados, concentração espacial, patrimônio financeiro etc. Na tradição corporativista, ao contrário, o poder deixa de ser resultado de atributos próprios das organizações e passa a depender das características particulares do sistema de intermediação de interesses (Almeida, 1998). Neste caso, os estudiosos dedicam sua atenção a variáveis como grau de centralização, monopólio de representação, modalidades de recrutamento etc.1 A tradição de estudos sindicais na América Latina foi fortemente influenciada por esta segunda vertente. Entretanto, a amplitude de arranjos político-institucionais que podem ser classificados como corporativistas colocou aos estudiosos do sindicalismo latino-americano a necessidade de se definir, com maior precisão, as especificidades que esses sistemas assumem em diferentes países da região, ou mesmo, em contextos históricos distintos de um mesmo país.

Ruth Collier e David Collier (1979), por exemplo, argumentam que o corporativismo não deve ser tratado como uma variável dicotômica (presente ou ausente), mas sim como uma variável contínua, em que é possível observar diferentes graus de corporativismos. No modelo analítico proposto por esses autores, é de fundamental importância distinguir se o Estado se limita a controlar e subordinar os sindicatos ou se também promove uma política de incentivo e fortalecimento da organização sindical (inducements versus constraints)2. Igualmente preocupado com a variedade de arranjos que podem ser classificados sob o genérico rótulo de corporativismo, Alfred Stepan (1980) distingue entre corporativismo inclusivo e exclusivo. No primeiro caso, mediante promoção de políticas redistributivas e de bem-estar social, o Estado incorpora os grupos de interesse ao sistema político e econômico. No segundo caso, ao contrário, por meio de medidas coercitivas, o mesmo atua no sentido de excluir os grupos de interesse. Assim como a distinção proposta por Collier e Collier (1979) sobre os mecanismos de incentivos e constrangimentos presentes nos arranjos corporativistas, a formulação de Stepan (1980:102) não é dicotômica. Segundo este autor, as políticas inclusivas e exclusivas devem ser entendidas como dois "pólos" ao redor do qual gravita a relação Estado- sociedade.

Nos últimos anos, a emergência de novas formas de relacionamento entre Estado e grupos de interesse reacendeu a preocupação dos estudiosos latino-americanos sobre os arranjos políticos corporativos3. No entanto, cumpre observar que os estudos recentes têm enfatizado muito mais a interação sindicalismo-governo do que a relação sindicato-Estado. Esta mudança de foco é importante, pois chama a atenção para o padrão negociado de implementação de mudanças, mais do que para a mera subordinação ou cooptação dos grupos de interesse pelo aparelho estatal4.

Com efeito, uma variada gama de estudos já demonstrou que, sem que houvesse mudanças significativas no sistema de intermediação de interesses, em algumas áreas setoriais das reformas, os governos foram mais suscetíveis à inclusão do sindicalismo no processo decisório do que em outras (Almeida, 1998; Cheibub e Locke, 1999; Etchemendy e Palermo, 1998). Sendo assim, considero que, para responder a questão do porquê os governos decidem negociar com as entidades sindicais, além de analisar as características particulares do sistema de intermediação de interesses, é necessário investigar o perfil dos arranjos político-institucionais que delimitam a participação sindical no processo decisório das reformas5.

Em um conhecido estudo comparativo sobre a reforma dos programas de seguro social de saúde na França, Suécia e Suíça, Ellen Immergut (1996) demonstrou que a mudança de uma determinada política exige uma sucessão de votos afirmativos em diferentes instâncias de decisão (decision points). Portanto, governos empenhados em promover reformas devem reunir votos favoráveis e reafirmar sua posição nas diferentes instâncias decisórias do processo reformista6. Nessa perspectiva, a análise dos procedimentos formais que definem as regras do jogo, bem como a composição partidária de cada uma das instâncias de decisão, é de fundamental importância para entendermos as possibilidades abertas para os grupos de interesse intervirem nos processos de mudança das políticas públicas.

Na mesma linha de argumentação, mas deslocando o foco da análise das instâncias de veto para os atores com capacidade de veto, Tsebelis (1997) fez uma importante contribuição à análise institucional ao demonstrar que a estabilidade ou mudança das políticas varia de acordo com o número de veto players, o grau de congruência entre eles (a diferença entre suas posições políticas) e sua coesão (a similaridade das posições políticas das unidades que constituem cada um deles). De acordo com esse modelo analítico, as mudanças terão menores chances de serem bem-sucedidas nos arranjos institucionais nos quais há um grande número de atores com capacidade de veto, alto grau de coesão e baixo grau de congruência. Inversamente, as mudanças terão maiores chances de serem implementadas onde há um pequeno número de veto players, com baixa coesão e alta congruência7. Neste ponto, cumpre destacar que, tanto Immergut (1996) quanto Tsebelis (1997) concentram a análise na lógica do processo decisório. Os grupos de interesse são tomados como atores externos às instâncias de decisão.

Esses autores não tratam da possibilidade de os grupos de interesse contarem com representantes no interior das arenas decisórias8.

Neste artigo, todavia, lançarei mão das noções de instância de veto e de atores com capacidade de veto para estudar a implementação de mudanças em contextos político-institucionais em que os grupos de interesse possuem representantes no interior do próprio processo decisório da reforma, mais precisamente na arena legislativa. Como veremos, faz diferença se as entidades sindicais possuem representantes localizados em instâncias decisórias do processo reformista, ou apenas exercem pressão sobre os atores com poder de veto institucional. Essas situações não são excludentes; entretanto, a primeira alternativa aumenta a probabilidade de organizações sindicais serem incluídas em um processo negociado de reforma da previdência.

O PRIMEIRO PROJETO DO EXECUTIVO ' JUNHO DE 1992 Em 5 de junho de 1992, o governo Menem enviou à Honorable Cámara de Diputados de la Nación seu primeiro projeto de reforma da previdência. Tratava-se de uma reforma estrutural do sistema previdenciário argentino. A exemplo da experiência chilena, a proposta inicial era transferir do Estado para a iniciativa privada o papel de principal agente na provisão de benefícios previdenciários (Alonso, 1998; 2000; Ghilarducci e Liébana, 2000). A justificativa para a reforma era a profunda crise vivida pelo regime público de repartição, manifesta na incapacidade de autofinanciamento do regime, nos baixos benefícios pagos aos aposentados, no persistente déficit previdenciário, na iniqüidade no pagamento dos benefícios e na ineficiência estatal na administração dos recursos arrecadados (HCDN, 1993a).

O principal apelo do projeto era a possibilidade de recompor os benefícios previdenciários aos níveis estabelecidos em lei. Segundo Menem, a reforma permitiria o aumento imediato das aposentadorias: "Tão logo o Congresso sancione os projetos de reforma da previdência e de privatização da YPF [Yacimientos Petrolíferos Fiscales], todos os aponsentados passarão a receber 82% do salário da ativa. No entanto, qualquer mudança improvisada nestes projetos será objeto de veto presidencial e ficaremos sem lei, sem reforma e sem solução para os aposentados" (Ámbito Financiero, 3/6/1992:3, tradução do autor).

O governo Menem tentava impor à reforma previdenciária o estilo "decisionista" que havia sido uma das principais marcas dos seus primeiros anos de mandato (Matsushita, 1999; Palermo, 1998; Torre e Gerchunoff, 1999). No entanto, ao contrário das reformas que a antecederam, a reforma da previdência implicaria um amplo processo de negociação envolvendo o Executivo, o Legislativo e diversos grupos de interesse. O prenúncio da forte oposição que a reforma do sistema previdenciário sofreria no Congresso argentino foi sintetizado na reação indignada do deputado da Unión Cívica Radical ' UCR, Raul Baglini: "em nenhuma hipótese aceitaremos a chantagem do Presidente da República, que decidiu tomar os aposentados como reféns para forçar a privatização do sistema previdenciário e o leilão da YPF". Após semanas afirmando que não é possível conceder aumento aos aposentados, o presidente volta a mentir quando diz que é necessário votar os referidos projetos para aumentar os benefícios previdenciários e instala uma falsa confrontação entre o Congresso e os aposentados (Ámbito Financiero, 4/6/1992, tradução do autor).

A iniciativa do Executivo também fue una bomba para a bancada justicialista. A complexidade técnica e alta visibilidade política da reforma colocavam os deputados peronistas em uma situação pouco confortável para aprová-la sem um debate prévio de suas conseqüências econômicas, políticas e sociais (Nino, 2003). Assim, não obstante as pressões por uma rápida aprovação, a apreciação do projeto de reforma previdenciária passou por um moroso e acirrado debate nas comissões de Previsión y Seguridad Social ' PySS e Presupuesto y Hacienda ' PyH. Nos quase dois anos de trâmite legislativo, a discussão parlamentar contou com a participação de entidades representativas de trabalhadores, empresários, associações de aposentados e diversos especialistas na área previdenciária (Isuani e San Martino, 1993). A resistência à introdução do sistema de capitalização partiu, sobretudo, dos deputados radicais e da bancada sindical peronista. Os opositores da reforma apresentaram quatro críticas centrais ao projeto do Executivo.

A primeira referia-se à desvinculação do sistema previdenciário do conceito de seguridade social. Os partidários dessa crítica argumentavam que o regime de capitalização se enquadrava no sistema de poupança, e não no sistema de seguridade social, o qual teria como objetivo oferecer proteção também àqueles que, durante sua vida ativa, não desenvolveram capacidade de poupança (Armendáriz, 1996). A segunda, à ausência de um estudo preliminar sobre os custos de administração do novo sistema. O projeto enviado pelo Executivo não estabelecia teto para as taxas de administração a serem cobradas pelas administradoras de fundos de pensão. Neste caso, os legisladores alertavam para o risco de "cartelização" do mercado previdenciário. A terceira referia-se à falta de mecanismos de reconhecimento das contribuições recolhidas ao regime antigo. Conforme o projeto enviado pelo Executivo, todos os menores de 45 anos seriam compulsoriamente transferidos para o regime de capitalização, mas o processo de transição de um regime para o outro não previa o reconhecimento dos aportes passados. A adoção de tal medida representaria uma perda significativa para os trabalhadores com idade próxima à linha de corte (45 anos). Finalmente, no que diz respeito à capacidade de regulamentação estatal, os opositores da reforma alegavam que não havia motivos para crer que o Estado ' considerado ineficiente para administrar o sistema público ' seria eficiente na supervisão do sistema privado. A essa crítica agregavam a incompatibilidade da administração privada vis-à-viso disposto constitucional que estabelecia a organização de entidades nacionais e provinciais de seguro social "administradas pelos segurados com participação estatal" (HCDN,2004, tradução do autor). Além das críticas, a proposta de reforma previdenciária defendida pelo Executivo suscitou a apresentação de projetos alternativos nas comissões de PySS e PyH. Os que receberam maior atenção, no debate político e acadêmico, foram os projetos apresentados pela UCR e pelo Consejo Federal de Previsión Social ' Cofepres.

PROJETOS ALTERNATIVOS O projeto alternativo apresentado pela UCR propunha uma reforma paramétrica do sistema previdenciário argentino. Entre outras coisas, previa a criação de um organismo de participação dos filiados na administração do sistema, denominado Assembléia (Asamblea), que teria a responsabilidade de analisar a situação econômica e financeira do sistema e a gestão administrativa do novo regime de repartição9. Os afiliados ao sistema também elegeriam um corpo de representantes para a Comisión Asesora de la Secretaría de Seguridad Social,encarregada de formular propostas e projetos na área de previdência social e encaminhá-las às autoridades competentes. Os integrantes da Assembléia seriam eleitos pelos Centros de Jubilados y Pensionados e se reuniriam anualmente mediante a convocação da Secretaría de Seguridad Social.

O modelo previdenciário proposto pela UCR unificaria os regimes dos trabalhadores autônomos e aqueles em relação de dependência (a adesão das províncias seria facultativa). O sistema seria financiado pela contribuição de 10% do salário dos trabalhadores em relação de dependência, 16% dos empregadores e 26% da renda dos trabalhadores autônomos. A aposentadoria por idade seria aos 65 anos para os homens e aos 60 para as mulheres, com 20 anos de contribuição. A aposentadoria por invalidez seria concedida somente aos trabalhadores que estivessem total y permanentemente impossibilitados de exercer suas atividades profissionais. Os benefícios pagos pelo sistema estariam situados entre 40% e 82% do salário recebido em atividade, a depender dos anos de contribuição dos trabalhadores. O projeto também estabelecia um teto de 10 vezes o benefício mínimo da aposentadoria ordinária. Finalmente, a reforma estabelecia um benefício básico universal por idade a todos os argentinos com mais de 70 anos e às pessoas incapacitadas com mais de 15 anos.

O projeto alternativo apresentado pelo Cofepres, órgão integrado por organismos previdenciários provinciais, também defendia a manutenção do regime público de repartição, o qual seria suplementado por um regime de capitalização voluntário. Esse projeto previa o aumento imediato da idade mínima para 65 anos, no caso dos homens, e 60 anos, para as mulheres. Também aumentava a idade de contribuição para 25 anos. O benefício previdenciário seria determinado em 2% por cada ano de contribuição, atualizados dentro dos últimos 10 anos de serviço, e seu teto seria de 3 mil pesos. Os benefícios seriam móveis, reajustados no prazo de 30 dias após o aumento dos salários dos trabalhadores ativos. O Estado não teria obrigação de assegurar um benefício mínimo. As aposentadorias por idade avançada deixariam de ser concedidas, e aquelas por invalidez seriam outorgadas apenas no caso de incapacidade total e permanente para o trabalho. No que se refere às pensões, o valor pago estaria condicionado ao número de dependentes: 50% do benefício, em caso de um único dependente; 67%; 75%; e 80% no caso de dois, três e quatro, respectivamente.

Neste primeiro momento, sem um projeto próprio, a posição da Confederación General del Trabajo ' CGT-RA era muito próxima daquela defendida pela oposição ao governo justicialista, qual seja, uma reforma paramétrica do sistema previdenciário, cujas principais medidas seriam o aumento da idade da aposentadoria e do tempo de contribuição (MTSS, 1992). No início do trâmite legislativo da reforma, a bancada de deputados sindicalistas aliou-se aos deputados de oposição para obstruir a tentativa de o Executivo obter um visto bueno para o projeto enviado ao parlamento argentino. Essa dissidência do bloco sindical peronista ficou conhecida como Alianza Sindical-Radical. A possibilidade de realizar alianças ad hoccom setores de oposição dentro do Congresso aumentou o poder de barganha da CGT-RA no jogo da reforma previdenciária. De um lado, os deputados sindicalistas aliaram-se à oposição para bloquear o trâmite legislativo da reforma; de outro, intensificou-se a mobilização sindical por mudanças na política econômica do governo Menem.

A AMEAÇA DE GREVE DE JULHO DE 1992 Em 1º de julho de 1992, um mês após o envio do projeto de reforma previdenciária ao Congresso, o Comité Central Confederal da CGT-RA anunciou o primeiro chamado de paro general no governo Menem. A ameaça de greve marcava o início de um período de crescentes dificuldades para manter o apoio sindical à política de reformas estruturais implementada no País. O indicativo de greve, anunciado em 28 de julho, coincidia com o prazo que o Executivo havia dado ao Legislativo para aprovar a reforma da previdência. Não por acaso, a rejeição à reforma tornou-se uma das principais bandeiras da paralisação. No mesmo período, a CGT-RA orientou o bloco sindical na Câmara dos Deputados a postergar o tratamento da reforma previdenciária até que os sindicatos apresentassem um projeto alternativo (Ámbito Financiero, 2/7/1992:17). A reforma da previdência também se tornou um dos elementos centrais nas negociações para suspender o chamado de greve geral. Em meados de julho, o jornal Ámbito Financiero anunciava que o governo Menem havia rejeitado a proposta da CGT-RA de suspender a greve em troca do arquivamento do projeto de reforma do sistema previdenciário argentino.

Diante dos boatos de que o governo estaria negociando um novo "pacto negro" com o sindicalismo, Menem veio a público anunciar que o decreto da produtividade, a desregulamentação do sistema de obras sociales e a privatização do sistema previdenciário não seriam negociados10. Ademais, orientou seu gabinete a deixar claro, para toda a sociedade, que "A reivindicação da CGT-RA é para a cúpula sindical, não para os trabalhadores" (Clarín, 17/7/1992:3, tradução do autor).

Ainda que na mídia Menem radicalizasse seu discurso em relação aos seus velhos aliados do movimento sindical, nos bastidores representantes do governo e da CGT-RA trabalhavam para encontrar uma solução para a crise instaurada.

Menem designou seus principais ministros para negociar com a direção da CGT-RA, entre eles Domingo Cavallo (Economia), Rodolfo Díaz (Trabalho) e Julio César Aráos (Saúde e Ação Social). Entre as concessões a serem oferecidas estavam a criação de uma comissão para estudar as mudanças no sistema de obras sociales, a emissão de um bônus estatal para liquidar as dívidas desse sistema e a convocação do Consejo del Salario, la Productividad y el Empleo. Em troca, o governo exigia a assinatura de uma cláusula de paz social, na qual a CGT-RA se comprometia a apoiar o projeto de reforma da previdência e não exercer medidas de fuerza em um período de três anos.

A direção da Central considerou a proposta inaceptable. Segundo os dirigentes da CGT-RA, a cláusula de paz social seria uma carta blancapara o governo. Em 16 de julho de 1992, a direção cegetista comunicou ao então ministro do Trabalho, Rodolfo Díaz, que nos próximos dias seria definida a data da greve geral (Clarín, 17/7/1992:3). A ameaça da CGT-RA surtiu efeito. Avaliando o impacto negativo da greve sobre o programa de estabilização econômica que começava a dar seus primeiros sinais positivos, o governo Menem abriu uma nova rodada de negociações com a Central. O próprio ministro da Economia, Domingo Cavallo, principal artífice do Plan de Convertibilidad, foi designado para oferecer um novo pacote de concessões aos dirigentes sindicais.

O acordo representou um recuo importante em relação à postura intransigente assumida pelo governo Menem no início do conflito. Pontos até então considerados fora da pauta de negociação foram incluídos no protocolo assinado pelos dirigentes da CGT-RA e o ministro da Economia. Entre as principais concessões figuravam a revisão do decreto que vinculava os aumentos salariais à produtividade, o repasse direto dos recursos das obras sociales para os sindicatos, a emissão de títulos públicos para pagamento da dívida do sistema de obras sociales, o fim da transferência compulsória dos menores de 45 anos para o regime de capitalização e um aumento emergencial para as aposentados.

A seguir os principais pontos da ata assinada por representantes da CGT-RA e do governo: 1. Negociação Coletiva ' compromisso de buscar a sanção do projeto de lei de negociação coletiva, contemplando os interesses e os princípios dos atores sociais. Com a sanção da lei, será permitida a negociação coletiva entre as partes e serão ampliados os critérios para negociação salarial dentro do marco da estabilidade, eqüidade e justiça social. Da mesma forma, serão contemplados mecanismos de participação e consulta à Confederación General del Trabajo para a regulamentação da referida lei; 2. Sistema de Arrecadação ' a arrecadação será feita mediante o sistema de boleto bancário, em uma única operação de pagamento. O boleto da Administración Nacional de la Seguridad Social ' Anses e o de cada obra social serão separados, o da Anses será acompanhado de um talão de informações. O boleto das obras sociales será confeccionado de forma que permita o processamento de dados magnéticos. Os depósitos serão diretos nas contas das obras sociales, sem conta intermediária. A fiscalização e execução dos aportes e das contribuições estarão a cargo das obras sociales; 3. Obras Sociales ' compromisso de estabelecer mecanismos de participação e consulta para reformar o sistema de obras sociales. A reforma deve contemplar a reestruturação do sistema, a garantia das prestações, o equilíbrio financeiro, a eficiência administrativa e o princípio de solidariedade; 4. Passivo das Obras Sociales e Planos de Vivienda ' conforme a Lei nº 24.070, se estabelece o compromisso de regulamentar o passivo das Obras Sociales e Planos de Vivienda dentro do prazo de 30 dias, estando o cumprimento da lei a cargo dos ministérios de Salud y Acción Social, Trabajo y Seguridad Social e Economía, com intervenção do Tribunal de Cuentas; 5. Sistema Previdenciário ' reconhecer a necessidade de reformar a legislação vigente a fim de garantir os direitos dos trabalhadores ativos, dos aposentados e dos pensionistas. Com o intuito de melhorar o projeto do Executivo, buscar- se-á garantir os direitos básicos dos trabalhadores de todas as idades, evitando cortes discriminatórios. Reajuste emergencial para aposentados e pensionistas, implementando mecanismos que permitam ampliar a arrecadação do sistema; 6. Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo y Móvil ' iniciará suas atividades de forma imediata, de acordo com as propostas dos atores sociais, ratificadas pelo Decreto nº 1.148/92 do presidente da República. Este ato referenda o compromisso de diálogo e participação a fim de melhorar a situação econômica e social, implementando mecanismos que permitam encontrar soluções e garantir a paz social (Página 12, 18/7/1992:3; Ámbito Financiero, 20/7/1992:12).

No que tange à reforma da previdência, o acordo abria o caminho para o desmembramento do projeto original em duas partes distintas: a primeira trataria da recomposição dos benefícios aos patamares previstos em lei; a segunda incumbia-se da reforma propriamente dita. Cumpre observar que esta era a proposta defendida pela bancada de deputados sindicalistas no interior do Legislativo. Em agosto de 1992, Menem enviou um novo projeto de reforma da previdência ao Congresso. Entre as principais mudanças estavam o fim do limite de idade para adesão ao novo sistema e o reconhecimento das contribuições ao antigo regime de repartição. Contudo, mesmo considerando um avanço em relação ao projeto anterior, a bancada de deputados sindicalistas decidiu não apoiar a nova proposta enviada pelo Executivo. No mesmo período, Menem decidiu abrir um canal exclusivo de interlocução com representantes de empresários e trabalhadores. Em 15 de setembro de 1992, por meio do decreto presidencial nº 1.717/92, foi criado o Consejo Nacional Económico para la Producción, la Inversión y el Crecimiento ' CNEPIyC. Este órgão se converteria no principal instrumento utilizado pelo governo para lograr o apoio da direção da CGT-RA à reforma da previdência (entrevista concedida ao autor pelo vice-presidente da Comisión de Previsión y Seguridad Social, Juan Manuel Moure, 13/8/2003).

REFORMA PREVIDENCIÁRIA E CONCERTAÇÃO SOCIAL A criação de um órgão especial de consulta e assessoramento ' reunindo representantes dos empresários, governo e trabalhadores no âmbito do Ministerio de Economía y Obras y Servicios Sociales ' MEOSS ' foi anunciada como um novo período no processo de implementação das reformas estruturais na Argentina. Em uma publicação interna, justificando a criação do CNEPIyC, a equipe técnica do Ministerio de Economía classificava a experiência argentina de participação social na formulação de políticas públicas em três tipos diferenciados de órgãos de consulta: 1) Tecnocráticos ' limitados a elaborar planos e programas que se esgotam no teórico ou são apenas parcialmente adotados pelos políticos no poder; 2)Participacionistas ' caracterizados por seu compromisso prévio com um determinado governo ou plano econômico, ao qual aportam idéias ou correções, mas sem exigências substanciais; 3)Concertacionistas ' aqueles em que os atores sociais (sindicatos e grupos empresariais) avançam sobre a decisão política e se convertem em virtuais parceiros do Estado (MEOSSP, 1992).

De acordo com essa classificação, o governo Menem estaria passando de uma situação na qual predominavam os conselhos do tipo tecnocráticos e participacionistas para um período quando predominariam os conselhos concertacionistas, os quais se destacavam pelo maior espaço para os grupos de interesse influenciarem nas decisões políticas. Um aspecto de fundamental importância na criação do CNEPIyC foi a abertura de um canal de negociação no interior do próprio Ministerio de Economía, uma antiga reivindicação do sindicalismo argentino, haja vista que este ministério centralizava as principais decisões do governo11. Trinta e duas entidades representativas dos trabalhadores e empresários foram convidadas a compor o CNEPIyC. No caso da CGT-RA, foram designados cinco titulares: Aníbal Martinez (construção civil), José Pedraza (ferroviários), José Rodríguez (mecânicos), Oscar Baldassini (correios) e Oscar Lescano (eletricitários).

A abertura oficial do CNEPIyC ocorreu em 15 de outubro de 1992 nas dependências do Ministerio de Economía. Nesta ocasião, a pauta restringiu-se à estrutura, regimento e funcionamento do Conselho. Entre as entidades convidadas,apenas a Federación Agraria Argentina ' FAA não enviou representante. A CGT-RA foi representada por três dos seus cinco secretários-gerais: José Pedraza, Oscar Baldassini e Oscar Lescano. Na primeira reunião ordinária, realizada em 22 de outubro de 1992, os integrantes do CNEPIyC acordaram os requisitos básicos que deveriam orientar o estabelecimento de um novo marco regulatório de Promoción Industrial.Na reunião seguinte, que se deu em 29 de outubro de 1992, entraram para a agenda do Conselho a reorganização do comércio exterior, o acordo fiscal com as províncias e a desregulamentação dos serviços profissionais (Acta delCNEPIyC, 29/10/1992). Nessas duas primeiras reuniões, o CNEPIyC havia sido bem-sucedido na formulação de políticas consensuais entre seus membros.

Entretanto, um novo impasse na interação sindicalismo-governo ofuscaria a busca de soluções concertadas no âmbito do Conselho. Em novembro de 1992, a CGT-RA realizaria a sua primeira greve geral contra a política econômica menemista, a qual exigia, entre outras coisas, o cumprimento do acordo firmado com a Central em julho do mesmo ano.

A GREVE GERAL DE NOVEMBRO DE 1992 A greve geral realizada em 9 de novembro de 1992 deve ser analisada dentro do contexto das divisões internas do sindicalismo argentino. Desde a vitória peronista nas eleições de 1989, o movimento sindical esteve dividido entre sindicalistas "leais" e aqueles que assumiram uma postura crítica em relação ao novo modelo socioeconômico (McGuire, 1997; Murillo, 1997; 2001). Do lado menemista situava-se o grupo dos Quince e dos Veinticinco, liderados por Guerino Andreoni (comerciários), Raúl Amin (mecânicos) e Luis Barrionuevo (gastronômicos); de outro, os sindicalistas alinhados a Lorenzo Miguel (metalúrgicos), Saúl Ubaldini (cervejeiros) e Juan Palácios (transportes).

Desta divisão, emergiram duas centrais: a CGT-San Martín, liderada por Guerino Andreoni; e a CGT-Azopardo, conduzida por Saúl Ubaldini. Menem contou com o apoio da CGT-San Martín para implementar parte importante de sua agenda política: privatizações, regulamentação do direito de greve, demissão de servidores públicos, suspensão dos convênios coletivos no setor público etc.

Por outro lado, as principais mobilizações contra a política econômica menemista foram realizadas pelos sindicatos organizados na CGT-Azopardo.

Após mais de dois anos de ruptura, os sindicalistas da CGT-San Martín e da CGT- Azopardo decidiram iniciar um processo de reunificação da Central. A principal justificativa para a unificação era a necessidade de enfrentar de forma unitária os desafios colocados pela reforma trabalhista, previdenciária e do sistema de obras sociales. No processo de reunificação, os cargos de direção da CGT-RA foram subdivididos para comportar as diferentes orientações políticas: cinco secretários-gerais, cinco secretários-adjuntos, cinco secretários- financeiros etc. A direção cegetista seria ocupada, a cada ano, por um dos seus cinco secretários-gerais (entrevista concedida ao autor pelo assessor sindical da CGT-RA, Mario Gasparri, 11/9/2003). O primeiro ano de gestão foi entregue ao "independente" Oscar Lescano (Luz y Fuerza). Na composição da primeira diretoria colegiada da CGT-RA, houve um claro predomínio dos sindicalistas moderados: Oscar Lescano (eletricitários), José Rodríguez (mecânicos), Alberto Martinez (metalúrgicos). O bloco menemista estava representado por José Pedraza (ferroviários) e os combativos por Juan Manuel Palácios (transportes).

As divergências em relação à política econômica implementada no país e o sistemático não-cumprimento dos acordos firmados entre a direção moderada da CGT-RA e o governo Menem fortaleceram a posição dos setores mais combativos da Central, os quais ameaçaram com uma nova ruptura, caso os sindicalistas moderados não adotassem uma medida de fuerza. Neste contexto de crescentes desavenças entre os grupos que compunham a direção da CGT-RA, o chamado de greve geral de novembro de 1992 foi uma clara concessão do grupo moderado ao grupo dos combativos, com o objetivo de evitar uma nova ruptura da CGT-RA. O movimento foi bem-sucedido no setor industrial, base tradicional do sindicalismo cegetista. A Dirección Nacional de Relaciones Laborales, subordinada ao Ministerio de Trabajo, registrou que 100% dos trabalhadores da Autolatina acataram o chamado de greve, 90% dos trabalhadores em concessionárias, indústria têxtil, naval e de vidro; 70% dos trabalhadores da Mercedez Benz, 60% da construção, 43% dos plásticos e 30% dos trabalhadores em confecção e vestuário. A Unión Industrial Argentina estimou a participação dos trabalhadores industriais em 70% (Noticias Gremiales,18/11/1992:2).

Nos demais setores, a avaliação do sucesso do movimento variou muito. Enquanto a direção colegiada da CGT-RA avaliava que, em média, 90% dos trabalhadores haviam acatado o chamado de paro general, o governo e os meios de comunicação avaliavam que, no máximo, 40% dos trabalhadores haviam participado da paralisação12. Para além do debate quantitativo sobre a porcentagem de trabalhadores que aderiram à paralisação, cumpre observar que a CGT-RA não logrou nenhuma concessão por parte do governo Menem em conseqüência da greve geral. Não por acaso, a novidade do cenário pós-greve ficou por conta de uma nova cisão no interior do sindicalismo argentino, que deu origem àCentral de los Trabajadores Argentinos ' CTA13.

A PROPOSTA ALTERNATIVA DA CGT-RA Poucos dias após a nova cisão da CGT-RA, a direção cegetista apresentou ao governo Menem sua proposta de reforma da previdência, a qual representava uma importante mudança na posição da Central em relação à reforma do sistema previdenciário. A principal novidade era a reivindicação de as entidades sem fins lucrativos (cooperativas, fundos mútuos, entidades sindicais) organizarem seus próprios fundos de pensão.

A seguir os principais pontos da proposta elaborada pela direção da CGT-RA: 1. Manter a estrutura do regime público e limitar o regime de capitalização a um sistema de caráter suplementar e voluntário, descartando o caráter obrigatório deste último; 2. Ampliar as entidades capazes de administrar os fundos de previdência. Além dos bancos, poderão cumprir a função de Administradoras de Fondos de Jubilación y Pensión ' AFJP, os sindicatos, os fundos mútuos, as cooperativas e as sociedades anônimas; 3. Diferenciar os aportes que serão destinados ao regime público, que serão depositados em nome do Sistema Único de la Seguridad Social ' SUSS, dos aportes voluntários para regime de capitalização, os quais serão depositados diretamente na conta individual de cada empregado; 4. O trabalhador que optar por contribuir para o regime de capitalização individual deverá ter a liberdade de escolher a modalidade de capitalização, não podendo haver um único modo de capitalizar; 5. A única modalidade de recebimento do benefício será a renda vitalícia assegurada, ficando expressamente proibida a renda programada; 6. Para melhorar o valor do benefício previdenciário, será incorporado à lei um artigo com a finalidade de incentivar os empregadores a desenvolverem programas contributivos a favor dos empregados. Estes incentivos serão integralmente dedutíveis do imposto de renda; 7. Todos os agentes que integram o sistema de capitalização, e que não são definidos como AFJP, serão controlados pelos organismos legais que atualmente já exercem essa função (Clarín, 12/11/1992: 23; Noticias Gremiales, 18/11/1992: 10).

A proposta apresentada pela CGT-RA antecipava duas das principais modificações a serem incluídas no projeto original do governo: a possibilidade de outras entidades, inclusive sindicatos, constituírem AFJP(s); e o caráter opcional do regime de capitalização, isto é, a possibilidade de o trabalhador escolher entre continuar no regime de repartição ou migrar para o regime de capitalização. Uma semana após a apresentação do projeto cegetista, governo e sindicalistas anunciavam a assinatura de um novo acordo a respeito da reforma da previdência, o qual incluía, no projeto original do Executivo, algumas das demandas apresentadas pela direção da CGT-RA. Entre elas a possibilidade das entidades sindicais conformarem seus próprios fundos de pensão.

A seguir os 11 pontos da ata resultante da negociação estabelecida no âmbito CNEPIyC: 1. Permitir que, além das sociedades anônimas, outras instituições de diferente natureza jurídica, tais como entidades sem fins lucrativos (sindicatos, fundações, fundos mútuos, cooperativas, associações civis etc.), possam criar Administradoras de Fondos de Jubilación y Pensión ' AFJP. Todas as AFJP, qualquer que seja sua constituição jurídica, ficarão sujeitas à totalidade das normas estabelecidas pelo Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones ' SIJP e pelo seu único órgão de controle (Superintendencia de AFJP); 2. Com o objetivo de garantir a livre escolha da(s) AFJP(s) por parte dos contribuintes, se estabelece que deve ficar terminantemente proibido subordinar a concessão de benefícios, qualquer que seja sua índole, à afiliação e transferência do trabalhador a uma determinada AFJP; 3. Garantir a participação dos empregados, dos empregadores e dos beneficiários do sistema previdenciário por intermédio de um organismo que assegure o cumprimento dos objetivos de fiscalização e regulação do SIPJ; 4. Assegurar que as rendas vitalícias das administradoras se ajustem, em matéria de esperança de vida, às regras ditadas em conjunto pela Superintendencia de Seguro de la Nación e pela Superintendencia de las Administradoras de Fondos de Jubilación y Pensión; 5. Aprofundar as definições relacionadas à cobertura de aposentadoria por invalidez; 6. Explicitar no texto legal os requisitos e procedimentos necessários para a abertura ou o fechamento das administradoras; 7. As contribuições que correspondam à(s) AFJP(s) serão creditadas automaticamente, uma vez recebidos os depósitos pela entidade bancária; 8. Definir de maneira precisa o conceito de remuneração, de tal forma que fiquem fora dele os denominados benefícios sociais; 9. Evitar a dupla tributação ocasionada pelo tratamento fiscal conjunto das comissões das AFJP(s) e do primeiro pagamento das companhias de seguro (morte ou invalidez). Assegurar, além disso, o tratamento fiscal homogêneo para todas as AFJP(s); 10. Detalhar no texto da lei as sanções a que estão sujeitos os diferentes atores, tais como empregados, empregadores, funcionários do setor público e privado (administradoras e companhias de seguros), por não cumprirem as novas normas legais; 11. Dar conhecimento ao Honorable Congreso de la Nación e aos distintos blocos parlamentares sobre os aspectos consensuados na presente ata (Ámbito Financiero, 27/11/1992:27; Clarín, 27/11/1992:18).

A ata do acordo continha dois pontos de fundamental importância para o apoio da CGT-RA à reforma da previdência: 1) a permissão para entidades sem fins lucrativos constituir administradoras de fundos de pensão; e 2) a criação de um organismo de supervisão do sistema previdenciário, composto por representantes de empresários, governo e trabalhadores. No entanto, o apoio formal da CGT-RA ao projeto de reforma previdenciária ainda não significava o aval para a bancada sindical votar à favor do projeto do Executivo nas comissões de PySS e PyH do Congresso. A Central condicionaria o voto favorável dos deputados sindicalistas à aprovação de uma nova Ley de Convenios Colectivos: "O Consejo de la Producción, la Inversión y el Crecimiento,composto por representantes do governo, da CGT e dos empresários, logrou, finalmente, chegar a um consenso sobre o projeto de reforma previdenciária, cuja sanção parlamentar ocorrerá até o final do ano, desde que se obtenha previamente uma rápida aprovação da Ley de Convenios Colectivos. Em todo caso, os representantes sindicais no Consejoanteciparam que os deputados sindicalistas não votarão a favor da reforma do sistema previdenciário até que nova norma sobre paritarias tenha força de lei" (Noticias Gremiales, 3/12/1992:10, tradução do autor).