BrBRHUHu0011-52582006000400004

Em que ponto estamos? Sessenta anos de reformas institucionais na Itália (1946- 2005)

INTRODUÇÃO Há uma visão geral de que, entre estudiosos ou simples observadores do caso, na democracia italiana perdurou, por um longo período de tempo, uma verdadeira situação de "paralisia decisória", caracterizada por uma dinâmica política que privilegiava a "centralidade do Parlamento", na qual, na prática, os partidos eram incapazes de chegar a decisões relevantes (Di Palma, 1977; Sartori, 1976; 1982). Esse quadro, que, com as devidas ressalvas, era inevitavelmente sensível a críticas, teria sido atenuado, segundo tal interpretação, à luz das mudanças institucionais e políticas ocorridas na década de 1990 (Sartori, 2000). Mudaram o sistema eleitoral e o quadro partidário, mudou o desempenho do governo, e o Parlamento ocupa agora um papel cada vez menos central na dinâmica política como agentes decisórios. Decerto, segundo essa concepção, tal transformação é óbvia quando observado o destino dos três partidos que tinham dominado a cena política italiana durante décadas. Por um lado, a Democracia Cristã ' DC e o Partido Socialista ' PS desapareceram do mapa político em conseqüência dos escândalos de corrupção envolvendo os seus membros. Por outro lado, o Partido Comunista Italiano ' PCI abraçou a social-democracia, transformando-se em Partido Democrático da Esquerda ' PDS, enquanto os herdeiros do PCI, agora representados pela Rifondazione Comunista ' RC, gravitam ao redor de apenas 6% ou 7% do eleitorado nacional. Tratou-se de uma ruptura profunda, fruto reconhecido de eventos exógenos ao sistema político dos quais sobressai a importância do papel exercido pela magistratura.

A meu ver, esse quadro é tendencialmente impressionista, na medida em que não descreve e informa sobre a própria natureza das mudanças ocorridas.

Especialmente, ao enfatizar as transformações institucionais ocorridas nos anos 1990 ' em particular a do sistema eleitoral ', ele nos fornece uma explicação equivocada do caso italiano, baseada na idéia de que as condições atuais são resultado apenas da intervenção recente ligada a pressões externas. É fato, porém, que em épocas anteriores, ainda nos anos 1980, várias reformas, em contraste com a imagem de um país paralisado na sua capacidade decisória, foram implementadas na arena parlamentar. Da mesma forma, não podemos esquecer que a questão da reforma eleitoral acompanhou constantemente o debate institucional e não foi descoberta pelos políticos recentemente.

Ganha força, efetivamente, a necessidade de rever a intrigante questão das reformas institucionais no caso italiano. Este artigo nasce, em particular, com o propósito de mostrar como as reformas adotadas foram, na verdade, o resultado de um longo caminho encetado há décadas. Especialmente, ao pôr o foco sobre as reformas eleitorais e as dos regimentos internos que caracterizaram a Itália durante o seu período republicano (1946-2005), procura fornecer uma contribuição que possa chegar a um diagnóstico mais preciso e verídico dos acontecimentos atuais. Vale frisar que, no âmbito dos artigos e livros publicados em inglês, se observa, de fato, uma desvalorização da análise centrada sobre as mudanças internas à arena parlamentar e o predomínio, de forma assustadora, de investigações relativas ao âmbito eleitoral1. Entretanto, para apreciar inteiramente a complexa dinâmica reformadora, o pesquisador não pode deixar de levar em conta a extraordinária importância que a reforma dos regimentos internos teve para o caso italiano. Mostrar-se-á, peculiarmente, que durante a época que antecedeu as reformas eleitorais dos anos 1990, isto é, durante a chamada "Primeira República", houve uma intensa atividade política com o intuito de corrigir os regimentos da Câmara e do Senado que, mesmo sendo perseguida de forma contraditória, pois era implementada por microrreformas, na sua essência buscava fortalecer o governo, segundo o modelo consolidado nas demais democracias européias.

Para poder apresentar um quadro mais completo do caso em exame, minha análise depende da exploração de duas questões. Ressalva-se, em primeiro lugar, a necessidade de enquadrar a lógica subjacente à dinâmica reformadora que caracteriza todo o panorama italiano, seja no âmbito do sistema eleitoral, seja no contexto parlamentar. Assim sendo, é possível responder à seguinte questão: as mudanças dos anos 1990 podem ser o resultado de uma lógica reformadora que já estava presente no contexto político há vários anos? Relevante e fundamental é observar, também, as transformações ocorridas por meio de uma série de indicadores específicos. O ponto a que pretendo chegar é que a análise dos dados empíricos relativos à arena eleitoral e parlamentar pode nos informar melhor com relação ao impacto resultante do desenvolvimento institucional. Só ao se examinar, por exemplo, o número efetivo de partidos, a duração dos governos, a produção legislativa do Executivo e o conteúdo das leis, é que ficará evidente o embate das reformas adotadas; assim como é possível averiguar a presença de mudanças no comportamento político, antes que as reformas dos anos 1990 fossem implementadas.

Antes de me dedicar inteiramente aos tópicos em questão, talvez seja conveniente esclarecer rapidamente outros dois motivos que me convenceram a escrever este texto. Em primeiro lugar, a necessidade de oferecer uma visão geral do panorama italiano para um público que, considerando pelo menos os que se posicionam no campo da política comparada, se preocupa com o estudo e o entendimento das mudanças institucionais que ocorrem em outras democracias.

Embora a importância da política comparada não seja incipiente no Brasil, reconhece-se, especialmente para os estudos qualitativos, a falta de um desenho comparativo mais desenvolvido (Castro Santos e Coutinho, 2002). Assim, por se tratar de um artigo que, além de apresentar dados empíricos, busca também fornecer um quadro geral das transformações na democracia italiana, procurei citar os trabalhos que julgo essenciais para quem queira se aprofundar no caso italiano.

A segunda razão remete indiretamente para o caso brasileiro. No Brasil, tem ganhado destaque ultimamente, com certo vigor, o tema das reformas institucionais, com ênfase maior para o âmbito eleitoral. Creio, talvez ingenuamente, que em boa medida o fascínio com as reformas institucionais, nas quais muitos depositam esperanças de sistematizar o caos político-partidário ' no qual supostamente o Brasil se encontra ' possa ser bem interpretado e entendido através do filtro da experiência italiana.

O artigo está organizado da seguinte forma: após uma breve síntese do quadro político-institucional, com a finalidade de apresentar o panorama político italiano e, sobretudo, as questões relativas às reformas institucionais, o foco recai sobre a arena eleitoral. Aqui, a atenção será voltada para o estudo das leis eleitorais, das razões que levaram a suas escolhas, e a seguir para seus efeitos sobre o quadro partidário em geral. Na segunda parte, o foco será posto sobre as reformas no âmbito parlamentar, com particular atenção para o estudo dos regimentos internos. Depois de ter mostrado que na arena parlamentar foi verificada uma maior propensão reformadora, avaliarei o impacto das reformas sobre o conjunto das performances legislativas do Parlamento e do Executivo, seja em termos de normas produzidas, seja considerando o conteúdo das mesmas.

Na conclusão, retomarei a discussão sobre os limites de uma análise que não considere o panorama evolutivo das reformas e esboçarei algumas considerações para o caso brasileiro e o tema das reformas em geral.

UMA INTERPRETAÇÃO DO CONTEXTO POLÍTICO-INSTITUCIONAL ITALIANO O período aqui examinado percorre cerca de 60 anos de vida republicana italiana, desde a Constituinte de 1946 até 2005. As observações e reflexões desenvolvidas concentram-se em duas reformas: a do sistema eleitoral e a do regimento interno. Entretanto, se não tivermos compreensão do quadro político- institucional geral, teremos definitivamente comprometido a análise dessas reformas. É principalmente nesse aspecto da questão que procuro centrar o estudo nesta seção.

Vários autores têm recentemente defendido e demonstrado amplamente a idéia de que a evolução do sistema político italiano deve ser entendida como função de ciclos político-institucionais (Cotta, 1991; 1996; Pasquino, 1994; Vassallo, 1994; Verzichelli e Cotta, 2000). Ou seja, é o tipo de variação na colaboração/ contraposição entre os partidos que explica as reformas para fortalecer o papel do Parlamento ou do governo. Em geral, enfatiza-se o fato de que o Parlamento italiano "parece ter sido mais flexível em relação à imagem proposta tradicionalmente pelos estudos sobre a evolução da primeira republica" (De Micheli e Verzichelli, 2004:116, tradução do autor). Conseqüentemente, as reformas ' entre elas a do sistema eleitoral e a dos regimentos ' devem ser entendidas a partir dos ciclos de coalizão que determinaram as possíveis estratégias de intervenção no âmbito do arranjo institucional. Com o objetivo de ilustrar e concretizar o que esses autores sustentam, apresenta-se a seguir a discussão dividida por tipo de ciclo político-institucional.

No primeiro ciclo, correspondente à fase constituinte (junho de 1946-dezembro de 1947), observa-se um padrão político de tipo inclusivo (Lanzalaco, 2005), caracterizado pela tendência à agregação do maior número de forças políticas antifascistas. Certo é que esse padrão político era a conseqüência, por um lado, de uma vasta colaboração iniciada formalmente em 1943, quando partidos e movimentos antifascistas criaram o Conselho de Liberação Nacional ' CNL, cuja função era organizar a resistência antifascista. Por outro lado, os resultados eleitorais da eleição da Assembléia Constituinte mostraram uma divisão política que não permitia a exclusão das forças de esquerda. Do total de 556 cadeiras, socialistas e comunistas ocuparam 229, a Democracia Cristã, 207 e os demais partidos, 120. Do ponto de vista das escolhas institucionais, o arcabouço institucional traçado pelos constituintes inevitavelmente refletia a dificuldade de alcançar acordos rápidos e soluções majoritárias que resultassem da aliança entre algumas forças políticas. Assim, a impossibilidade de entendimento para determinadas soluções institucionais resultou na re-adoção ipso facto de arranjos pré-fascistas, como o sistema eleitoral de 1919 e os regimentos internos de 1920-1922. A incapacidade de chegar a um acordo foi patente no caso da questão bicameral. Apesar de as forças políticas concordarem sobre a importância de evitar a presença de duas casas com iguais prerrogativas (Bonfiglio, 2006), o resultado foi um bicameralismo perfeito, no qual o governo era responsável perante ambas as casas, sendo suficiente o voto contrário em uma delas para obrigá-lo às demissões. Em geral, o arcabouço institucional era de tipo consociativo, privilegiando assim um Executivo fraco, a centralidade do Parlamento e a tutela ampla das minorias.

Porém, já durante a I Legislatura (1948-1953), houve uma tentativa de fortalecimento da democracia em um sentido majoritário. A consistente vitória eleitoral da DC nas eleições de 1948 (ver Tabela_1) permitiu que o líder daquele partido atuasse com o objetivo de acentuar as diferenças entre os partidos e perseguir a idéia de um governo forte (Rotelli, 1981). Esse segundo ciclo corresponde à fase conhecida como centrismo, na qual a DC organiza governos de coalizão apenas com partidos pequenos de centro como o Partido Liberal Italiano ' PLI e o Partido Republicano Italiano ' PRI. Os fatos internacionais ' relativos à radicalização da contraposição entre Ocidente e mundo comunista ' empurravam nesta direção. Ao mesmo tempo, a perda de consenso da DC nas eleições locais entre 1951 e 1952 e a perspectiva de enfraquecimento no plano nacional para as sucessivas eleições levaram à decisão de encontrar uma forma de diminuir a representatividade dos comunistas e neofascistas. A solução encontrada passou pela reforma dos sistemas eleitorais em todos os níveis (Piretti, 2003), pelas reformas no campo administrativo, pela tentativa de organização da Presidência do Conselho dos Ministros e dos ministérios (Lanzalaco, 2005). Entretanto, da derrota eleitoral da DC em 1953 emergiu a recusa a um modelo institucional novo e a confirmação daquele derivado da Constituinte (idem).

Em 1955 inicia-se um novo ciclo, que perdura pelo menos até 1979. A peculiaridade desse ciclo é a dominação, e de certa forma a exacerbação, da visão consociativa que torna central o Parlamento como dimensão institucional.

A centralidade do Parlamento é institucionalizada nas reformas dos regimentos da Câmara e do Senado em 1971, nas quais se privilegiam princípios normativos que obrigam maioria e oposição à contínua negociação. No plano legislativo, é determinante o papel das comissões parlamentares como centro de negociação entre os atores políticos, permitindo que sejam alcançados acordos de tipo microsseccional de cunho distributivo (Di Palma, 1977). Em um primeiro momento, as maiorias de governos são construídas, alternativamente, ao redor das forças políticas de centro-esquerda, como o Partido Socialista Italiano ' PSI e o Partido Republicano Italiano. O crescimento da onda de terrorismo levou ao que ficou conhecido como o período da "solidariedade nacional", no qual os governos recebiam o voto de confiança dos partidos de centro e a abstenção do PCI, cujos votos, com a radicalização do conflito que coincide com o seqüestro e a sucessiva morte do líder da DC Aldo Moro, se transformaram em votos a favor do governo2.

A partir de 1979 inicia-se um processo de mudança institucional lento e gradual que acompanha todos os anos 1980. A afirmação no pleito eleitoral do PSI e dos pequenos partidos, ao lado da perda de consenso da DC (ver Tabela_1), tornava viável a perseguição de uma política de alianças diferente. Esse é o quarto ciclo e corresponde ao período do pentapartito, no qual a coalizão de governo era apoiada por cinco partidos: a DC, o PSI, o PRI, o PLI e o Partido Socialdemocrata Italiano ' PSDI. A fórmula da aliança era baseada na presença em igual peso destes cinco partidos e na alternância dos seus líderes como primeiros-ministros. Esse ciclo foi pródigo na invocação das reformas institucionais, as quais, de fato, ingressaram nos programas de vários governos. Entretanto, a apetência dos partidos, dos intelectuais e da sociedade civil para o tema das reformas institucionais foi amplamente desatendida.

Ficava claro que o acordo era possível apenas sobre questões de amplo consenso, como a reforma da Presidência do Conselho, que disciplinava a atividade do governo, os regimentos internos, e a reforma das autonomias locais, que atribuía maior autonomia político-administrativa no âmbito subnacional. Por outro lado, não foram atendidas as propostas mais controversas capazes de reverter o quadro institucional, tais como a reforma do bicameralismo, a do sistema eleitoral ou a passagem para o semipresidencialismo. Na prática, todos os partidos concordaram que era necessário repensar o arranjo institucional, mas o modus operandi da lógica reformadora devia seguir um caminho gradual e de tipo incremental (Fusaro, 1993; Lanzalaco, 2005).

O último ciclo, o quinto, inicia-se em 1991 e encerra a fase das pequenas reformas e das mudanças graduais para passar a uma adaptação ao modelo de democracia majoritária de que se investiram as demais democracias em época anterior. Como era de esperar, a repentina mudança ' aclamada como passagem da Primeira para a Segunda República ' é explicada apelando-se ao impacto de fenômenos externos (Bufacchi e Burgess, 2001; Pasquino, 2001b). O principal deles é a crise do sistema partidário provocada pela onda de escândalos envolvendo a maioria dos partidos da Primeira República. Ao se observar a Tabela_1, é patente o grande sucesso de novas forças políticas, assim como o desaparecimento dos partidos tradicionais. Durante o período em questão, a literatura tende a ressaltar as mudanças significativas no pleito eleitoral e em âmbito regimental, mas a ênfase reformista se estende a outras áreas, tais como a maior autonomia dos governos locais e a reforma administrativa.

Sob o ponto de vista que nos interessa, a descrição e o impacto desses ciclos serão retomados mais adiante, sobretudo no decorrer das evidências relativas às reformas do sistema eleitoral e àquelas do regimento interno.

AS LEIS ELEITORAIS: DO PROPORCIONALISMO PURO AO SISTEMA MISTO A caricatura com a qual se denomina a Itália, "república do proporcional" (Fusaro, 1995), justifica-se pela manutenção de um sistema proporcional que era ampliado a todos os níveis da representação3. De certa forma, isso dá sustentação à visão estática que muitos autores ou analistas têm do "caso Itália" e, em particular, do contexto institucional daquele país. No fundo, à primeira vista, decididamente, a manutenção de um sistema eleitoral por um período tão longo desestimula interpretações contrárias e, em certo sentido, parece redimensionar a idéia de ciclos político-institucionais, isto é, da variabilidade do sistema político italiano. As coisas, contudo, são um pouco mais complexas. Vejamos do início: a lei eleitoral de 1948.

Argumenta-se que, acima de tudo, os trabalhos constituintes foram caracterizados pela busca e manutenção de um compromisso entre a esquerda, em particular os comunistas, e a Democracia Cristã (Cheli, 1978). Várias eram as razões que, na época, apontavam para um entendimento de modo a evitar qualquer conflito entre os partidos. Em primeiro lugar, predominava entre as forças políticas a desconfiança quanto à capacidade de se respeitarem as regras básicas da democracia. A esquerda italiana, sobretudo o PCI, tinha combatido durante a guerra no Norte da Itália e mesmo após o fim do conflito ainda mantinha uma forte organização paramilitar no território. Desse modo, os comunistas conseguiram passar não apenas uma imagem de partido revolucionário, mas de um partido que colocava concretamente o problema do alcance revolucionário (Galli, 1991)4. É preciso compreender, também, que os partidos representavam diferentes clivagens político-sociais que a eleição para a Assembléia Constituinte tinha de fato cristalizado5. Posta a questão nesses termos, faltava uma visão clara e definitiva de quem teria legitimidade para governar o país (Scoppola, 1997). Finalmente, destaca-se, sobretudo a partir de 1947, o contexto internacional do pós-guerra, no qual a contraposição entre o Ocidente e os países comunistas configurava certa desconfiança quanto ao papel a ser desempenhado pelo PCI na nova democracia. Daí nascia a certeza de que a salvaguarda da recém-nascida democracia passava pela exclusão do PCI dos postos de governo. A noção de conventio ad excludendum sintetizava essa idéia, indicando a existência de um acordo não escrito, baseado na exclusão da legitimação da oposição ' sobretudo de esquerda6 ' como componente de governo.

Nessas condições, do ponto de vista da representação política, a adoção de um sistema proporcional que exaltasse o partido era a única solução possível em uma situação de grande conflito político-ideológico entre os partidos (Bettinelli, 1982). O proporcionalismo tinha como principal efeito equilibrar o peso negociável de cada bloco, evitando qualquer possibilidade de vitória de uma parte e, por conseguinte, a possibilidade de esta força política impor os seus valores ao preço da liberdade de todos. Agora, se o proporcionalismo não estava em discussão, se tornava central o problema da escolha entre seus diferentes tipos. A contraposição entre as forças políticas era tão acentuada que chegar a um posicionamento comum sobre um projeto era praticamente impossível. De fato, o impasse resolveu-se ao se recuperar, pela escolha do sistema eleitoral para eleger a Assembléia Constituinte, como também para o sistema adotado para as eleições da Câmara e do Senado, a lei proporcional de 19197. Fato que, para muitos estudiosos, derivava da incapacidade das elites políticas para construir um debate sério e profundo sobre as causas da vitória fascista, a qual teria representado apenas um parêntese na história italiana (Scoppola,1997).

Formulada a questão dessa maneira, parece que não houve inovações com relação ao passado. Na verdade, estamos em um plano macro da análise, que sintetiza a lógica da escolha do tipo de sistema. Ao enfrentar as technicalities internas à lei proporcional, observamos algumas importantes decisões tomadas pelos constituintes. Não é necessário, e seria impossível nesta ocasião, tratar detalhadamente de todas elas. A meu ver, há somente dois aspectos que precisam ser salientados.

Na Assembléia Constituinte, os trabalhos para a elaboração de uma nova lei eleitoral foram dominados pela insatisfação de quem previa a introdução de distritos uninominais. De forma geral, era um antagonismo ao proporcionalismo que levou a adotar medidas vistas como essenciais: sistema das preferências e circunscrições médias e pequenas. Com as primeiras, buscava-se garantir uma certa autonomia aos candidatos, enquanto com a acomodação em distritos médios- pequenos, contrapondo-se à tese de quantos preconizavam a criação de um único distrito nacional, garantia-se uma certa visibilidade aos candidatos. De fato, ao incluir estas propostas, a lei eleitoral da Câmara não apenas tornava efetiva a aproximação entre eleitos e eleitores graças à diminuição da dimensão dos distritos, mas a exacerbava através da personalização do voto8.

O segundo aspecto que quero frisar é uma diferença substancial entre a lei da Câmara e a do Senado. O fato de o Senado pré-fascista ser de nomeação régia, e, portanto, privado de representação, tornava inexistente a tensão entre um modelo eleitoral preexistente e propostas alternativas. Realmente, aqui o laboratório da engenharia eleitoral foi mais aberto às inovações, como as que introduziam a representação por profissões (defendida pela DC), a representação por meio dos órgãos locais (defendida pelas forças liberais) (Aimo, 1977), e, sobretudo, a organização da competição em distritos uninominais ' defendida pela direita e pelos comunistas. Uma convergência entre PCI e DC permitiu que se alcançasse um acordo em termos proporcionais, segundo o modelo da Câmara, mas com previsão de eleição majoritária, no caso de o candidato obter pelo menos 65% dos votos no distrito (Fusaro, 1995; Piretti, 1996). Essa será uma escolha, entretanto, inconclusiva, já que o princípio da eleição com base uninominal foi atenuado pelo alto quórum requerido. Assim, destaca-se que entre 1948 e 1992 apenas cerca de 50 senadores alcançaram o quórum previsto (Fusaro, 1995), de modo que a lei eleitoral para o Senado funcionou, de fato, como o sistema proporcional aprovado na Câmara9.

Durante a primeira legislatura, correspondente ao segundo ciclo, foi aprovado um projeto de lei com a finalidade de modificar a lei eleitoral de 1948. As razões que conduziram a DC e os partidos do bloco moderado nessa direção eram múltiplas. Por um lado, a reforma era uma tentativa de permitir a obtenção de uma maioria parlamentar que garantisse maior capacidade de ação para o governo.

A DC conjeturava que com o sistema eleitoral vigente era quase impossível alcançar sozinha uma ampla maioria, dependendo de fato, na formação do governo, da aliança com forças menores de centro, como o Partido Liberal e o Partido Republicano. Da mesma forma, devem-se assinalar as pressões internacionais exercidas sobre a DC e seus líderes para que fossem isolados cada vez mais os partidos anti-sistema, em particular os comunistas. Segundo a teoria do domínio, se o PCI chegasse ao poder na Itália, provocaria um sério risco para a democracia daquele país, assim como para os países vizinhos. Ela colocava em pauta a necessidade de bloquear a expansão dos comunistas (Piretti, 2003). Essa necessidade foi mais sentida ainda depois das eleições locais de 1951-1952, quando não apenas os comunistas, mas a direita monarquista e as forças de inspiração fascista tiveram bom desempenho eleitoral (Possanzini, 2001; Scoppola, 1997).

Por todas essas razões, foi apresentada em outubro de 1952 e aprovada em março de 1953 uma proposta de reforma eleitoral da Câmara, voltada para garantir que saísse das eleições de 1953 um partido (ou coalizão) vitorioso. O ponto central da reforma era o mecanismo do prêmio de maioria para o partido que tivesse alcançado 50% mais 1 dos votos, garantindo às forças vitoriosas cerca de 65% das cadeiras, segundo uma repartição proporcional das mesmas se houvesse partidos coligados. Entretanto, por apenas 100 mil votos ' representando menos de 2% do total de votos ' o mecanismo do prêmio não pôde ser aplicado. Para a DC, que tinha patrocinado ativamente a reforma, era uma clara derrota. O próprio líder da DC declarou quanto à lei eleitoral que "no estado atual das coisas precisava considerá-la como decaída e irrealizável" (Piretti, 2003:214, tradução do autor). Seu insucesso legitimava, portanto, sua ab-rogação, que de fato ocorreu na legislatura seguinte, quando se retornou à lei eleitoral anteriormente vigente.

Nenhuma outra reforma eleitoral, no âmbito nacional, foi implementada até 1993.

Nesse sentido, ainda que fosse possível afirmar a presença de diferentes ciclos político-institucionais ' ou, em outros termos, a mudança do papel dos partidos e das relativas alianças no decorrer da experiência republicana ', estes não parecem ter tido um impacto substantivo sobre o formato do sistema eleitoral.

Importa, segundo a interpretação dominante, fazer referência a um conjunto de fatores externos à lógica partidária que ocorreram no começo dos anos 1990, resultando, no âmbito institucional, na transformação do sistema eleitoral com a adoção de um sistema misto.

Creio não haver dúvida de que a reforma do sistema eleitoral foi, como lembrado por vários autores (Bufacchi e Burgess, 2001; Morlino, 1998; Pasquino, 2001b), condicionada por um conjunto de fatores externos que se manifestaram repentinamente a partir de 1991. Aqui, em primeiro lugar, sobressai a onda de escândalos que envolveram muitos parlamentares durante a XI Legislatura (1992- 1994) e que contribuiu para deslegitimar todo o sistema partidário10. Era evidente que também havia ocorrido um descolamento entre sociedade e partidos pelo resultado do teste referendário. No referendo de 1991, com a participação expressiva de 62,5% dos eleitores, mesmo boicotado pelos partidos, determinou- se o fim do sistema de preferências múltiplas para a Câmara. Era uma mensagem clara e inequívoca de que os cidadãos exigiam a mudança do sistema eleitoral (Pasquino, idem). Em 1993, outro referendo ab-rogou o quórum de 65% dos votos para que no Senado o candidato fosse eleito no distrito uninominal. Avia-se, assim, uma mudança radical na lógica reformadora, que investe inicialmente o sistema eleitoral e se expande sucessivamente a outras áreas institucionais.

Ninguém contesta a orientação de tratar da reforma a partir das explicações vinculadas a fatores externos. Entretanto, alguns autores endogenizam o debate alegando que a inovação institucional italiana, e, no que nos interessa, a do sistema eleitoral, tem razões internas (Cheli, 2000; Lanzalaco, 2005).

Sobretudo, argumenta-se que os fatores exógenos não atuaram isoladamente, mas se colocam em um contexto já consolidado de discussão das reformas encetado a partir dos anos 1980 (Cheli, 2000)11. Isto é, a exigência de inovação institucional é uma característica que se torna dominante desde os primeiros anos do que distinguimos como o quarto ciclo.

As propostas de reformas não apenas eram incluídas nos programas de governo, mas foram criadas varias comissões parlamentares ou comitês de estudo para discutir as possíveis alterações institucionais. As temáticas abordadas eram amplas e inúmeras, passando pela reestruturação administrativa dos ministérios e do governo, incluindo a reforma do bicameralismo, do voto de confiança, do referendo, e a racionalização das funções legislativas12. A incapacidade de se chegar a um acordo sobre a maioria das matérias constitucionais bloqueou, de certa forma, as iniciativas reformistas, as quais ficaram restritas apenas à possibilidade de rever o sistema eleitoral (Fusaro, 1995; Lanzalaco, 2005). De fato, por não se tratar de matéria constitucional, a reforma do sistema eleitoral exigia no Parlamento apenas a maioria absoluta e, portanto, facilitava a obtenção de um acordo.

As explicações exógenas também não levam em conta as transformações do sistema partidário. Embora a DC continue sendo o maior partido, perde eleitores de forma consistente a partir de 1983 e na eleição de 1992 atinge sua menor porcentagem de votos, ficando abaixo de 30% (ver Tabela_1). Por outro lado, mais delicada é a posição do PCI, que depois da derrota eleitoral nas eleições de 1987 trocou boa parte de seus dirigentes. Os fatos de 1989 marcaram uma crise de identidade dentro do partido e induziram à proposta de uma ruptura radical com o passado. Vários expoentes do partido defendiam, por exemplo, já a partir de 1988, a reforma do sistema eleitoral em um sentido que pudesse facilitar a alternância dos partidos no governo e a anulação das práticas consociativas para as quais o mesmo PCI havia contribuído (Hellman, 1992). Em decisão histórica, durante o XX Congresso do PCI, em janeiro de 1991, foi votada a fundação do Partido Democrático da Esquerda ' PDS. Nesse quadro se insere também a vitória da Lega Nord nas eleições de 1992, depois confirmada em 1994 e 1996, que contribuiu para acentuar a crise do sistema partidário da Primeira República (Biorcio, 1999). Em geral, é possível afirmar que, já no final dos anos 1980, havia sinais evidentes de atrofia do sistema partidário italiano.

Posto o problema nesses termos, a ênfase sobre os fatores externos é seguramente válida, e é indiscutível que estes foram determinantes para efetivar a reforma do sistema eleitoral. Entretanto, precisamos, decididamente, introduzir as variáveis internas, isto é, as variáveis relativas ao quadro partidário, para termos uma visão completa da evolução institucional. Eu diria que a tese daqueles que apenas salientam a crise do sistema partidário como produto de fatores externos propõe uma explicação parcial do evento. Se é verdade que tais fatores obrigaram as forças políticas a tomar decisões concretas e rápidas no tema referente à reforma eleitoral, também é preciso reconhecer que este tema vinha sendo discutido havia décadas, na medida em que o sistema partidário já apresentava sinais evidentes de crise.

Do ponto de vista das reformas implementadas, gostaria de sublinhar que a orientação dominante em relação à desproporcionalização do sistema eleitoral foi perseguida em todos os níveis13. No plano nacional, o acordo entre os partidos foi alcançado em torno da adoção de um sistema misto, seja para a Câmara, seja para o Senado, no qual prevalece o sistema de votação uninominal para 75% das cadeiras. O entendimento sobre a parte proporcional para o restante das cadeiras nascia da necessidade, para os pequenos partidos, de manter uma garantia de representação no Parlamento. A quota de 25% relativa à parte proporcional era na verdade defendida também pela DC, já que teria permitido corrigir as perdas de consenso no Norte da Itália, enquanto para a Lega Nord possibilitava o aumento do consenso derivado da parte uninominal. O PDS, mesmo apoiando a adoção de um sistema totalmente uninominal a dois turnos, acabou aceitando a proposta majoritária para não prolongar o debate, imaginando que, assim como os demais partidos, pudesse sair ganhando com presença significativa de uma parte proporcional na lei eleitoral (Fusaro, 1995; Pappalardo, 1995)14.

OS EFEITOS DAS LEIS ELEITORAIS SOBRE O SISTEMA PARTIDÁRIO De forma a compreender a evolução do quadro partidário como um todo, esta parte centra a análise sobre alguns indicadores que são comumente utilizados na literatura com esse propósito. Na Tabela_2 encontramos o número efetivo de partidos, o número de partidos no Parlamento, as cadeiras ocupadas pelos primeiros dois partidos e o número efetivo de grupos parlamentares15.

Com relação ao número efetivo de partidos eleitorais, observa-se que o valor permanece quase constante depois de 1948 e cresce a partir das eleições de 1992, mantendo-se elevado depois de 1994. O crescimento do valor para 1992 é imputável à consolidação de forças políticas alternativas. De fato, já nas eleições de 1983 e 1987 havia sinais de que o comportamento do voto dos eleitores tinha mudado. O Partido Verde, por exemplo, conseguiu em 1987 uma boa performance eleitoral, com porcentagens de votos próximas às de partidos tradicionais, como o Partido liberal e o Partido Socialista Democrático Italiano. O fenômeno das Ligas não era novo em 1992, sendo conhecido desde a eleição de 1983. A confirmação desse aspecto é obtida passando-se o foco para o estudo da fragmentação do quadro partidário na arena parlamentar. Ao contar o número de partidos com representação no Parlamento, nota-se que houve um notável incremento desde 1994, isto é, depois da introdução do sistema misto, mas é preciso convir que o fenômeno já estava presente nas eleições anteriores.

Embora a contagem do número de partidos no Parlamento seja um indicador grosseiro, já que não distingue o peso de cada um deles, ajuda a mostrar a complexidade do quadro partidário. O quadro é confirmado se passamos a contar a porcentagem de cadeiras ocupadas pelos dois maiores partidos. Até a X Legislatura (1987-1992), a DC e o PCI ultrapassavam sempre a quota de 65% das cadeiras. O dado parece pior para os anos 1990, quando não se configura um quadro de tipo bipartidário. Sob este aspecto, porém, é necessária uma ponderação. Cabe ressaltar que agora o sistema eleitoral incentiva a agregação dos partidos, de modo que a competição ocorre, de fato, entre coalizões. No pleito majoritário da Câmara, nas eleições de 1994, 1996 e 2001, as coalizões de centro-esquerda e centro-direita concentraram respectivamente 80,1%, 85,2% e 89,7% dos votos, tornando, de fato, a competição bipolar. Antes de verificar o quanto isso afeta a formação e manutenção das coalizões de governo, um último dado, o relativo ao número efetivo de grupos parlamentares, confirma o alto nível da fragmentação16.

Mas como explicar tais resultados? Por que a alta fragmentação, mesmo com um sistema que privilegia a competição majoritária? A interpretação comum entre os analistas é a de que isso depende não tanto da presença da quota proporcional, mas, ao contrário, de como se organizam as coalizões eleitorais na competição uninominal (Sartori, 2000). Em particular, o sistema eleitoral desincentiva os partidos pequenos a concorrerem sozinhos, principalmente se considerarmos a redução drástica das chances de conseguir o quórum na parte proporcional e, na majoritária, de ganhar em um distrito, incentivando assim a formação de coalizões. Dentro delas, cada partido exerce um poder de chantagem sobre os demais partidos da coalizão quanto ao controle de alguns distritos uninominais.

Considerando que a tendência dos partidos maiores é de agrupar o maior número possível de forças para aumentar as chances de sucesso, a distribuição das candidaturas não é feita com base no enraizamento do candidato no distrito, mas apenas levando em conta a probabilidade de sucesso. Ou seja, a decisão de competir no distrito é feita dentro da coalizão e não no âmbito da circunscrição. Assim, por exemplo, um partido renuncia a um candidato próprio em um distrito seguro para apresentar um candidato de outro partido coligado.

Portanto, observa-se uma tendência à "proporcionalização da competição majoritária" (Bartolini, Chiaramonte e D'Alimonte, 2002; Di Virgilio, 1995), isto é, a componente majoritária do sistema eleitoral incentiva os partidos a se coordenarem através da criação de alianças eleitorais (Ferrara, 2004; Katz, 2001). Daí, por conseguinte, há um escasso enraizamento no distrito uninominal dos candidatos e, por outro lado, um aumento das chances de conseguir cadeiras para os partidos pequenos quando aliados.

O que se torna crucial agora é indagar o impacto sobre os governos. Na Tabela 3, apresento alguns indicadores até a XIV Legislatura. Observa-se que, mesmo depois da reforma eleitoral, não apenas se perpetuou a prática de ter mais governos em uma mesma legislatura, mas também a duração média, calculada em dias, não evidencia uma tendência diferente, à exceção da última legislatura.

Durante a Primeira República, a prática era mudar a composição do governo para acomodar uma nova força política ' em especial os pequenos partidos ', ou redistribuir os cargos em função do reequilíbrio do poder dentro das diferentes correntes da DC (Mershon, 2001); fato que implicava a troca de postos em ministérios e secretarias, mas não necessariamente do primeiro-ministro.

Repare-se que isso é patente se observarmos a segunda coluna da tabela referida, na qual o número de primeiros-ministros é inferior ao número de governos em muitas legislaturas. Para melhor entender o fenômeno, apresento na última coluna um indicador relativo à taxa de mudança dos ministros na mesma legislatura entre um governo e outro. O valor máximo de 1 representaria total mudança de ministros17. Observa-se uma maior taxa de troca a partir da XI Legislatura, na qual, de fato, também houve mudança dos primeiros-ministros.