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Redistribuição e desenvolvimento? A economia política do programa bolsa família

INTRODUÇÃO Nos dias que correm, países em desenvolvimento vêm buscando estratégias que conciliem a redução da pobreza e da desigualdade com o desenvolvimento.

Políticas sociais - em particular a nova geração de programas de garantia de renda implementados na América Latina e em países do continente africano nos últimos anos - integram pacotes de desenvolvimento comprometidos com esses objetivos. Nos programas de renda garantida, a conexão entre redistribuição e desenvolvimento se daria pela focalização nos mais pobres e pelo condicionamento dos benefícios à educação das crianças, o que aumentaria suas capacitações futuras1.

O que se pode aprender com a experiência brasileira recente de redistribuição de renda? É esta claramente um caso de política de desenvolvimento? O Brasil emergente da longa aventura desenvolvimentista é um grande país que cresceu à sombra do enigma de ser "o país do futuro". O predicado algo paradoxal dificilmente pode ser entendido como elogio, pois o futuro teima em se afastar à medida que nos aproximamos dele: se é verdade que, seis décadas após Stefan Zweig fazer a observação profética, o país se encontra entre as dez maiores economias mundiais, com elevados Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) e expectativa de vida ao nascer, esses êxitos são temperados por sua distribuição fortemente desigual entre a população. A desigualdade econômica é resistentemente alta, a pobreza, especialmente infantil, é alarmante, e a escolaridade e o desempenho escolar médios são muito baixos. Como se sabe, o Brasil tem ocupado as últimas posições na lista de mais de cinquenta países que periodicamente se submetem ao exame de desempenho educacional levado a cabo pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).

A caminho do futuro, a administração do presidente Luiz Inácio Lula da Silva implementou, no ano de 2004, um extenso programa nacional de transferência de renda para os pobres, o Bolsa Família.O país havia experimentado, durante o governo Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), variados programas de transferência de renda em menor escala, incluindo programas condicionais focalizados nos pobres, que foram administrados por diferentes ministérios. A primeira experiência de transferência de renda condicional ocorreu em âmbito municipal no ano de 1995, na cidade de Campinas, sendo logo seguida pelo Distrito Federal. Durante o governo Lula, os programas nacionais foram consolidados, ampliados, redefinidos e unificados em um programa nacional de transferência de renda para famílias pobres com crianças até 15 anos, o Bolsa Família.

Em sua criação, esse programa explicitou dois objetivos: reduzir a pobreza e interromper seu ciclo intergeracional. Enquanto o primeiro objetivo seria atendido pelas transferências, o segundo seria alcançado por meio das condicionalidades de educação e saúde: frequência regular das crianças à escola e participação em programas de orientação nutricional e de assistência preventiva à saúde, especialmente de crianças pequenas e mulheres grávidas. O Quadro_2 abaixo resume as características do programa.

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Assim, meu propósito neste artigo é examinar o desempenho do programa tendo em vista os aspectos de redistribuição e desenvolvimento que se apresentam como seu duplo objetivo, com particular ênfase na questão da sustentabilidade.

Trata-se essencialmente de um esforço de reunir a informação existente sobre o programa e refletir sobre os principais empecilhos para sua sustentabilidade.

Minhas questões são dirigidas para a economia política do Bolsa Família e foram suscitadas por fatos recentes da crônica política do país. A despeito de o programa contar com um grande apoio popular, recentemente uma proposta de expansão foi fortemente atacada na mídia e em acaloradas discussões no Senado brasileiro. No fim de 2007, uma contribuição compulsória que era parte de seu esquema de financiamento foi abolida no Senado sem que houvesse um "plano B" para substituí-la. Por que isso aconteceu? De que maneira esses novos fatos interagiram com o programa? Será que as características institucionais do programa afetaram de algum modo sua economia política? Poderia ser diferente? Adianto que sim, poderia ser diferente: minha principal conclusão é que uma política redistributiva que é também claramente uma política de desenvolvimento tem mais chances de ser efetiva, além de parecer mais legítima (e ser, também por essa razão, mais efetiva).

Na próxima seção, comento brevemente o celebrado impacto do Bolsa Família sobre a redução da desigualdade de renda e da extrema pobreza no Brasil. A segunda discute oportunidades e desafios para a sustentabilidade do programa, incluindo o impacto continuado sobre a desigualdade, tal como se apresentaram no debate público recente sobre o financiamento de políticas sociais no Brasil. A terceira seção examina algumas das características institucionais do Bolsa Família que podem representar prejuízos para o alcance de modo sustentável de seus objetivos. A seção seguinte analisa oportunidades para expandir o apoio ao programa. Na última seção, sugiro uma reorientação do programa que reforce o aspecto de desenvolvimento contido nele, indicando que iniciativas de educação infantil deveriam ter uma ênfase muito maior do que a que têm presentemente.

O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA E A REDUÇÃO RECENTE DA DESIGUALDADE Depois de oscilar por décadas em torno de um coeficiente de Gini de 0,602, a desigualdade na distribuição pessoal da renda no Brasil vem cedendo de modo inequívoco ao longo dos últimos seis anos (20012006), alcançando em 2006 um Gini de 0,56, o que representa uma variação negativa de cerca de 6%3.

Tem havido algum debate sobre a importância do montante da redução. De todo modo, a velocidade da mudança não parece desprezível, pelo menos se compararmos o desempenho do Brasil com o de países da OCDE no momento em que consolidavam seus Estados de Bem-Estar Social, com a notável exceção da Espanha (Soares, 2008) 4 . O número é certamente impressionante se compararmos o Brasil com... o Brasil.

As duas razões mais importantes para a queda da desigualdade parecem ter sido o comportamento dos rendimentos do trabalho - uma combinação de expansão do mercado formal de trabalho com os reajustes do salário mínimo - e os programas sociais, especialmente o Bolsa Família (Saboia, 2007; Soares, 2006; Hoffmann, 2005).

A política de aumento do salário mínimo em termos reais - adotada desde a era Fernando Henrique, ainda que não como política de governo; continuada e acelerada durante a administração Lula, agora como política de governo - teve um impacto importante na redução da desigualdade salarial e de aposentadorias e pensões, e pode ser considerada o principal determinante da recente queda da desigualdade de renda na medida em que salários, aposentadorias e pensões representam a maior parte da renda domiciliar (Saboia, 2007). Contudo, se observarmos que as transferências governamentais representam uma pequena parte da renda domiciliar no Brasil, o programa Bolsa Família aparece como um fator relativamente mais importante do que as variações em salários, aposentadorias e pensões. O impacto específico desse programa na queda de 4,7% na desigualdade ocorrida entre 1995 e 2004 é estimado em torno de 21%, ao passo que a fração da renda domiciliar que essa transferência representa é de apenas 0,5% (Soares et alii, 2006). O efeito significativo sobre a desigualdade total pode então ser atribuído ao fato de que um número substancial de pessoas na cauda inferior da distribuição está complementando sua diminuta renda com esses benefícios monetários.

Quanto à redução da pobreza, se considerarmos a linha de pobreza estabelecida pelo programa, o efeito dos benefícios sobre a incidência da pobreza (proporção da população que recebe uma renda inferior à linha de pobreza) não é especialmente importante5. Esse resultado reflete as regras de elegibilidade e o tamanho dos benefícios. Ou seja, as famílias elegíveis, classificadas como muito pobresou pobres, recebem transferências em razão da intensidade da pobreza e do número de crianças na família, mas as transferências não são suficientes para removê-las da condição de pobreza. As transferências representaram, não obstante, um importante mecanismo de alívio à pobreza para famílias muito pobres e podem ter tido efeitos significativos sobre a subnutrição infantil (Soares, Ribas e Osório, 2007). De fato, estima-se que 87% das transferências foram utilizadas pelas famílias para comprar alimentos (Duarte, Sampaio e Sampaio, 2007). Vários impactos do programa estão resumidos no Quadro_3 abaixo.

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A influência do programa sobre a queda da desigualdade foi bastante comentada e celebrada no país e pode ser responsável por sua grande popularidade. Contudo, cabe questionar se a desigualdade seguirá caindo de modo sustentado caso o programa seja mantido ou mesmo estendido para incluir jovens de 16 e 17 anos, como projetado para 2008. A continuidade do impacto parece duvidosa, a menos que o programa acentue seu aspecto de equalizador de oportunidades, o que será discutido nas próximas seções.

O IMPACTO SOBRE A DESIGUALDADE É SUSTENTÁVEL? Que a economia política do programa Bolsa Família pode estar com problemas me foi sugerido, durante o ano de 2007, por dois fatos contrastantes da crônica política do país.

O primeiro deles se manifestou quando uma pesquisa de opinião, no início daquele ano, mostrou a popularidade da presidência Lula (então iniciando o segundo mandato, em seguida à turbulência do escândalo do "mensalão") e do governo em alta (CNT/Sensus, 2007). Segundo a pesquisa, enquanto o presidente contava com a aprovação de cerca de 65% da população, seu governo alcançava aproximadamente 50% e, enquanto a taxa de aprovação entre os demais estratos econômicos estava bem acima de 50%, entre os que ganhavam mais de dez salários mínimos - indivíduos das classes média e alta que em pesquisas anteriores se mostravam menos favoráveis ao governo -, surpreendentemente 46% também aprovavam o governo (respostas "bom" e "muito bom"); apenas 30% o desaprovavam.

Parte do apoio ao presidente e a seu governo decorre do desempenho econômico do país; os programas sociais, especialmente o Bolsa Família, parecem ser outra parte da história. É possível ter uma noção da participação do Bolsa Família nas avaliações positivas do governo por meio dos resultados de outra pesquisa de opinião, levada a cabo também em 2007, que singularizava o programa nas perguntas de avaliação do governo (ver Encarte Tendências, 2007). Segundo essa pesquisa, 79,5% dos recipientes do Bolsa Família aprovavam o governo. Esse número cai um pouco, para 72,8%, quando se computa apenas a avaliação de pessoas que não eram beneficiárias do programa, mas conheciam alguém que o era; e cai mais significativamente, embora para um patamar ainda elevado, cerca de 46,1%, entre aqueles que nem recebiam benefícios nem conheciam qualquer beneficiário. Cabe notar que esse percentual coincide com o percentual de pessoas que na população adulta recebia mais de dez salários mínimos e aprovava o governo na pesquisa CNT/Sensus. Nesta última, o apoio aos programas sociais também se manifestara: apesar de apenas 15% da população se beneficiar deles, 66% dos entrevistados consideravam os programas positivos e apenas 27% os consideravam negativos. Esse fato, para o qual tenho apenas uma evidência indireta, poderia muito bem ser interpretado como uma expressão de solidariedade à brasileira. Aparentemente, contudo, passou despercebido nas análises sobre os programas sociais.

O segundo fato em rota de choque com o primeiro é a contemporânea crítica que o programa recebeu da mídia e de líderes dos partidos de oposição, além de ameaças mais concretas à sua estabilidade financeira. Essas críticas, especialmente intensas ao longo de 2007, se seguiram ao anúncio de expansões futuras6.

Na mídia, circularam argumentos variados e não inteiramente congruentes.

Editoriais, cartas ao editor e a chamada "imprensa investigativa", de um lado, clamavam por mais eficiência, por um minucioso monitoramento para prevenir os chamados "vazamentos" (pessoas que estariam recebendo os benefícios indevidamente) e assegurar que os recipientes estariam de fato cumprindo as condicionalidades. Menos favorável ao programa, de outro lado, foi a tese de que ele teria um custo de oportunidade elevado - desviaria recursos de usos alternativos mais proveitosos, como a expansão e a melhoria da educação pública7.

Outra objeção frequente é que o programa seria assistencialista e como tal tenderia a aumentar a dependência dos pobres em vez de encorajar a responsabilidade e a autonomia. De maneira surpreendente, essa avaliação foi esposada pelo presidente da Comissão Episcopal Pastoral para o Serviço da Caridade, da Justiça e da Paz8.Esteque poderíamos chamar de "argumento de sentimentos morais" tem sido reforçado por argumentos econômicos que enfatizam a necessidade de investimentos nas chamadas "portas de saída" para aumentar a efetividade do programa - de fato, entre os defensores do Bolsa Família, há certo consenso de que a questão de prover oportunidades sustentáveis para as famílias é realmente crítica9.

Adotada sobretudo por líderes da oposição ao governo no Congresso, outra linha de resistência foi o argumento político de que o programa teria intenções eleitoreiras, sendo em última instância motivado pelo desejo do presidente e de seu partido de se manter em no poder, o que inclui ganhar as eleições presidenciais de 2010.

Certamente todas essas proposições estão abertas a investigação empírica, podendo vir a representar desafios mais ou menos sérios ao programa. Tomemos, por exemplo, o problema da verdadeira motivação por trás das ações governamentais - conhecê-la e denunciá-la é decerto importante na hipótese de que a mesma se materialize em práticas problemáticas no desenho, na implementação ou no monitoramento da política social. Até agora, contudo, não há evidência de uso clientelístico das bolsas pelo governo central, o que evidentemente se relaciona ao fato de que a implementação e o monitoramento do programa, além de descentralizados, incluem muitos pontos de checagem e abundante informação pública. A evidência em apoio às outras críticas está longe de ser conclusiva. Em alguns casos, não é nem sequer claro o que deveria contar como evidência, conforme ilustrado pelo debate sobre a eficiência do programa (esse problema é discutido na próxima seção). Em outros casos, como a objeção de que o programa poderia criar dependência, contrariando essa expectativa, dados do IBGE (2008) revelam que a taxa de participação de adultos no mercado de trabalho é maior entre os beneficiários do que no restante da população adulta. No entanto, a insuficiência de portas de saída é geralmente reconhecida como um problema importante. De todo modo, exceto pelos argumentos do custo de oportunidade (retomado na última seção) e do uso político, as críticas podem ser vistas como potencialmente construtivas.

Ameaças mais significativas à continuidade do programa apareceram recentemente, quando o Senado derrubou a proposta do governo de manter uma contribuição compulsória, a CPMF10, que era parte do esquema de financiamento do Bolsa Família, além de representar importante fonte de recursos para a expansão de programas públicos de saúde. Na época da rejeição senatorial, estimou-se que o fim da contribuição representaria a perda de mais de US$ 20 bilhões-cercade 10% -do orçamento social.

O acontecimento se revestiu de grande dramaticidade na medida em que preferências intensas estiveram envolvidas. Na ocasião, representantes do governo, de um lado, observaram que o corte no tributo prejudicaria o investimento público nas portas de saída dos programas sociais, além de representar a perda de um precioso instrumento para o controle da elevada sonegação tributária, uma vez que a contribuição incidia virtualmente sobre toda a movimentação financeira realizada no Brasil. De outro lado, líderes de partidos de oposição replicavam que o governo, além de grande, era ineficiente e que mais eficiência compensaria a perda de recursos. Observavam que a receita da contribuição era vulnerável à manipulação política por parte do governo, já quese destinaria aprogramas que contribuiriam para um melhor desempenho eleitoral do Partido dos Trabalhadores (PT). Argumentavam, finalmente, que a CPMF era um tributo regressivo. A propósito, a questão da regressividade da contribuição, de modo bastante incomum, ocupou grande espaço no noticiário da grande imprensa do Rio de Janeiro e de São Paulo.

Avaliação um pouco mais detida desses argumentos revela que, na época da decisão senatorial, não se cogitou, no âmbito do Senado, nenhum outro mecanismo que substituísse a receita perdida, representando a rejeição à continuidade da CPMF uma ameaça concreta de estagnação dos programas sociais existentes na medida em que dificultava as expansões planejadas e propaladas11, jogando no colo do governo a concepção de qualquer alternativa. A questão de se algum conjunto de medidas poderia no futuro compensar a perda do tributo é irrelevante para o ponto deste artigo na medida em que, no referido debate - midiático e senatorial -, nenhuma alternativa foi publicamente aventada pelos senadores da coalizão de oposição para preencher o considerável vazio financeiro deixado pelo fim da contribuição, além da vaga e obviamente insuficiente recomendação de austeridade.

Quanto à queixa acerca do evidente apelo eleitoral do programa, é notável que dois dos prováveis candidatos à presidência do principal partido de oposição (os governadores de São Paulo e de Minas Gerais) tenham publicamente apoiado a iniciativa do governo de prorrogar a contribuição, desafiando as lideranças partidárias e se contrapondo aos colegas no Congresso. Como possíveis ocupantes da cadeira presidencial, eles não estavam interessados em queimar as pontes financeiras para um ganho político certo, os programas sociais.

Finalmente, no que diz respeito à regressividade da contribuição, o que surpreende no argumento é que, salvo engano, essa característica de certos tributos jamais contou como razão suficiente para cancelar impostos no Brasil.

Na verdade, o sistema tributário brasileiro é solidamente baseado em impostos indiretos, tipicamente regressivos, e até agora ninguém pareceu se incomodar muito com isso12.Háuma proposta de reforma tributária encaminhada pelo governo ao Congresso, mas nem mesmo o PT está avançando um mecanismo concreto para tornar o sistema mais progressivo. Aparentemente (e tristemente), a causa da progressividade não terá patrocinador na discussão sobre a reforma tributária.

Se a CPM Ffoi revogada a despeito da inexistência de uma alternativa no curto prazo e, ao que tudo indica, de uma lógica eleitoral, e ainda a despeito de uma tradicional despreocupação com a regressividade do sistema tributário, qual é a rationalede sua revogação? Uma resposta possível é que o debate em torno da contribuição recobriu a tensão distributiva brasileira, o confronto entre expectativas e interesses simétricos13.Esteseria omeu segundofatoestilizado: odebatesobre aCPMF se teria prestado, enquanto durou, a campo de batalha, em que o conflito distributivo brasileiro se manifestou. A oposição perceptível (ainda que não abertamente declarada pelos participantes) seria entre os interesses e as expectativas de beneficiários dos programas sociais e dos contribuintes não beneficiários (e de alguns sonegadores fiscais).

Se confrontarmos os dois fatos estilizados - a solidariedade à brasileira e a tensão distributiva -, é inevitável a questão de se o conflito sobre a contribuição de algum modo pressagiaria uma reversão ou saturação da solidariedade detectada indiretamente nas pesquisas de opinião e viria a constituir desafio mais permanente para os programas sociais (especialmente o Bolsa Família), sua continuidade e necessária expansão. Na seção seguinte, examino o potencial para o encolhimentodo programa (o risco de perder a solidariedade); na outra, as chances para sua melhoria (a plausibilidade de ganhar suporte crescente ou pelo menos estável). Minha hipótese central é que o processo de formação de preferências em relação à tributação é pelo menos parcialmente afetado pelos programas sociais e pelo tipo de pedagogia que praticam.

POTENCIAL PARA O ENCOLHIMENTO: OS PARADOXOS DA EFICIÊNCIA, DA REDISTRIBUIÇÃO E DA AUTONOMIA Vamos observar agora as características institucionais básicas do Bolsa Família como política redistributiva-a focalização nos pobres e as condicionalidades de educação e saúde - para refletir sobre sua influência na estabilidade do programa via a conexão "economia política". Ou seja, como essas características retroagem sobre o programa e sua economia política? Focalização É perfeitamente focalizado o programa que transfere recursos para todas as pessoas elegíveis e apenas para elas. Essa é a definição, por assim dizer, primária de eficiência de programas focalizados. Na prática, contudo, esse objetivo nunca é atingido, e os tomadores de decisão se defrontam com a escolha entre aceitar algumas inclusões indevidas (vazamentos), exclusões indevidas ou uma combinação dos dois erros.

Esse fato familiar a respeito de programas de transferência de renda fazcom que se opere comuma definição secundária de eficiência. De modo previsível, não obstante, qualquer definição secundária envolve problemas de equidade.

Por exemplo, se os tomadores de decisão escolherem minimizar os erros de inclusão, eles provavelmente terão de aceitar operar um programa menos extenso e acabarão por incorrer no erro de exclusão, um resultado paradoxal se considerarmos que o objetivo de tais programas é a eliminação da pobreza14. Se, inversamente, buscarem minimizar os erros de exclusão, perseguirão a expansão do programa e enfrentarão o risco de incluir pessoas não elegíveis. Se, finalmente, decidirem acertar o alvo, terão de despender recursos para manter um cadastro confiável e atualizado de todas as pessoas elegíveis e apenas elas, o que representaria uma diversão de recursos que, dado o orçamento, poderiam ser mais proveitosamente utilizados na expansão do programa. Portanto, do ponto de vista da equidade, a escolha de umanoção secundária, praticável, de eficiência é não neutra.

Com base na PNAD de 2004, Soares, Ribas e Osório (2007) estimaram que o Bolsa Família teria um erro de inclusão de cerca de 49%. Convém notar que a maioria dessas pessoas não está muito acima da linha de pobreza do programa: segundo estimativas do IBGE (2008), baseadas na PNAD de 2006, a renda média mensal dos domicílios recipientes é inferior a meio salário mínimo. O erro de exclusão do Bolsa Família, estimado por Soares, Ribas e Osório (2007), é, contudo, de 59%, uma proporção espantosa de pessoas. Estimativa mais recente, baseada na PNAD de 2006 (IBGE, 2008), aponta o ainda extremamente elevado percentual de 46%.

Se colocarmos o programa em perspectiva internacional, observaremos que, comparado com programas similares, particularmente o mexicano Oportunidades15, o brasileiro tem um erro de inclusão bem maior e um erro de exclusão menor, sendo um programa bem mais extenso do que o mexicano (Soares, Ribas e Osório, 2007). Contudo, levando-se em consideração seu duplo objetivo - reduzir a pobreza e quebrar seu ciclo -, o programa é claramente insuficiente em virtude de seu expressivo erro de exclusão. Aprópria natureza de programa focalizado pode ter algo a ver com esse resultado decepcionante.

Na verdade, um conjunto de razões pode ser invocado para entender por que um contingente tão grande de pessoas elegíveis permanece de fora. Inicialmente, devemos notar que o alcance do alvo depende de as pessoas se apresentarem e declararem sua pobreza perante o governo local. Em muitos casos, essas pessoas não possuem nem sequer informação sobre seus direitos e, portanto, sobre como receber os benefícios. Paradoxalmente, é provavelmente o mais pobre o mais difícil de ser atingido pela política que o focaliza. Em outros casos, algumas pessoas elegíveis poderiam preferir evitar o estigma de viver por conta de benefícios sociais; o medo de uma dependência de longo prazo parece real, considerando que o programa não tem sido capaz de garantir acesso às portas de saída de modo importante. Uma terceira causa possível são os erros na lista de beneficiários, que é baseada em um mixde informações providas pelos governos locais e informação estatisticamente tratada provida pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), mecanismo que pode não ser capaz de eliminar oportunidades de ação clientelística por parte de autoridades locais. Além disso, a seleção de beneficiários é feita a partir do cadastro, que, sendo uma fotografia da pobreza em um ponto no tempo, não capta situações de risco de pobreza. Uma última razão é, de modo nada surpreendente, restrição orçamentária pura e simples.

Esse último empecilho para a efetividade do programa merece atenção especial.

Os problemas mencionados anteriormente são os classicamente relacionados a políticas de transferência focalizada de renda (falta de informação entre os mais pobres, estigma, dinâmica da pobreza, oportunidades para ação clientelística) e têm sido apontados por alguns críticos desse tipo de política, mas a limitação do orçamento tem sido geralmente absorvida como um fato, independente da política social adotada. Desenvolvo a seguir uma perspectiva alternativa sobre a questão do orçamento limita do que nãotem aparecido no debate público brasileiro.

É bastante plausível supor que, se o programa Bolsa Família for orientado sobretudo para o alívio da pobreza, mantendo o atual desenho, a pressão orçamentária seguirá forte. Esse ponto é obviamente empírico e aberto a teste, porém parece não apenas plausível como também, se confrontado com o recente debate sobre a CPMF, bastante provável. A ideia subjacente é que programas focalizados tendem a reforçar atitudes que enfraquecem a solidariedade em vez de fortalecê-la. A ligação entre esses elementos é a disposição das pessoas para pagar tributos que financiem programas sociais.

Muitos fatores determinam a disposição de pagar tributos. Simplificadamente, podemos descrevê-los como um mixde motivações autointeressadas e não autointeressadas, mixpara o qual temos alguma evidência indireta, no caso do Brasil, como discutido na seção anterior. O ponto aqui é que esse mixpode ser afetado pela orientação filosófica de uma política social, o que mais adiante pode vir a afetar a própria efetividade da política.

O estilo da política social, em outras palavras, não é neutro em relação à formação de preferências: ele pode influenciar e provavelmente impactar atitudes e preferências de pessoas. Políticas sociais focalizadas podem enfraquecer a disposição para pagar impostos que as financiem pormeiodoprincípio de segregação que está inscrito nelas, segundo o qual "alguns pagam enquanto outros se beneficiam". Se a política é percebida desse modo, tem de contar com um sentido de solidariedade muito forte (quase irracional), que ela mesma inviabiliza na medida em que reforça a segregação.

Essa ideia não pressupõe que as pessoas sejam por natureza auto interessadas, mas que a solidariedade requeira pelo menos um sentido de identificação ou simpatia com os beneficiários, que é, no entanto, solapada pela segregação. Se assim é, o resultado pode ser o conhecido paradoxo da redistribuição, para a existência do qual há importante evidência16: políticas redistributivas de renda tendem a redistribuir menos do que políticas de renda universais porque há uma tendência de haver menos a ser redistribuído.

Como vimos anteriormente, na segunda seção, a discussão pública no Brasil está registrando sinais negativos em relação à expansão do orçamento social. Tanto as críticas à expansão projetada do Bolsa Família quanto a rejeição à continuidade da CPMF no Senado parecem sinais importantes. Influentes especialistas em política social têm argumentado, diante das restrições, que o programa deveria perseguir mais eficiência no sentido canônico: entregar melhores resultados de redução de pobreza por unidade monetária de um orçamento dado. Essa recomendação às vezes vem acompanhada de outra: generalizar, para os serviços sociais (educação e saúde), a orientação de focalização que já é seguida pelos programas de renda, se possível canalizando os serviços exclusivamente para os pobres17. Contudo,ofoco exclusivo na logística pode estar negligenciando o ponto de que oorçamento não é dado, mas em boa medida endógeno à orientação de política.

É preciso ter claro que, se o programa for mantido, ele precisa ser expandido ao menos por questões de equidade: além de incluir jovens de 16 e 17 anos das famílias que já são beneficiárias, o programa deveria incluir ao menos as pessoas excluídas indevidamente, o que dificilmente será feito apenas pela exclusão dos indevidamente incluídos e por gastos administrativos adicionais em um cadastro perfeitamente fiel, em virtude dos inevitáveis trade-offs; porém, não apenas por questões de equidade deve o programa crescer. Se for para ser fiel a seus objetivos explícitos - reduzir a pobreza e interromper seu ciclo -, ele necessitará de muito mais recursos, a serem investidos na crucial provisão de serviços (treinamento e qualificação para o trabalho, educação e saúde).

Em relação à expansão dos serviços, até o momento não houve expansão importante dos serviços de educação e saúde associados ao programa. Parte da rejeitada contribuição, convém lembrar, estaria destinada a investimentos em saúde. Na verdade, a maior parte do fundo para o programa se destina às transferências monetárias, cerca de 10% cobrindo gastos administrativos e outras despesas, não havendo recursos específicos para as chamadas ações complementares e para os serviços sociais. Todavia, a expansão dos serviços é urgentemente necessária, especialmente se levarmos em consideração que os sistemas públicos de saúde e educação funcionam de modo precário no Brasil, enfrentando problemas de quantidade e qualidade.

Condicionalidades Um traço importante do Bolsa Família são as condicionalidades: famílias elegíveis ao benefício podem recebê-lo desde que as crianças entre 6 e 15 anos frequentem regularmente a escola, e as crianças pequenas e as mulheres grávidas utilizem serviços de saúde predefinidos. A ideia é que essas condicionalidades possibilitariam o acesso às portas de saída, ao menos para as gerações futuras.

Certamente, a efetividade das condicionalidades é, por sua vez, condicional à disponibilidade e à qualidade dos serviços providos. Uma rápida avaliação dos serviços básicos de educação e saúde no Brasil evidencia, contudo, quão crítica é sua provisão.

Como se sabe, o acesso à educação básica e à saúde públicas no Brasil independe da condição socioeconômica do potencial beneficiário. No entanto, ao longo das últimas quatro décadas, juntamente com sua expansão, a qualidade dos serviços básicos caiu e a classe média praticamente saiu do sistema, provavelmente causando uma queda adicional na qualidade, além de um agravamento da desigualdade social com a segmentação das oportunidades.

Uma evidência desse movimento de perda absoluta de qualidade é o produto final do sistema educacional brasileiro, considerado sub-standard. No exame padronizado realizado pela OCDE em 2006 - o PISA -, o Brasil ocupou a 52ª posição em ciências e a 49ª em leitura, em 57 países; no exame de matemática, em 2003, o Brasil foi o último da fila.

O sistema público que educa a quase totalidade dos estudantes pobres está em más condições, enfrentando problemas de infraestrutura e de treinamento e formação de professores; remunera mal os professores e mantém diminutas jornadas escolares (4,2 horas por dia em média no nível básico, uma das menores do mundo)18. O investimento público em educação é especialmente baixo, representando apenas 4,5% do PIB, a menor proporção no universo de países considerados no exame do PISA: enquanto o gasto público per capitaem educação, descontadas as diferenças de custo de vida entre os países (ou seja, em dólares com paridade de poder de compra), no Brasil, é de 1.303 dólares por ano, remonta a 7.527 dólares na média de trinta países da OCDE19.

O mesmo é verdade sobre o sistema de saúde. A partir da Constituição de 1988, o sistema sofreu uma profunda reestruturação, com a universalização, a descentralização e várias mudanças importantes no sistema decisório; seu modelo descentralizado é considerado paradigmático. Não obstante essas virtudes, o montante de recursos destinados ao sistema está muito aquém do que seria necessário para um bom funcionamento: o país gasta 8,8% do PIB em saúde (próximo à média dos paísesdaOCDE-9%), masogasto per capitaequivale à metade do gasto da OCDE, 1.500 dólares com paridade de poder de compra em 200420. Mais importante, o sistema é profundamente segmentado: as famílias financiam cerca de metade dos gastos em saúde (ver WHO, 2007). Dada a elevada desigualdade de renda entre as famílias, a provisão de saúde acaba perpetuando as desigualdades sociais em vez de compensá-las. A provisão pública é notoriamente insuficiente, sendo universalmente reconhecido que o sistema básico necessita de investimentos urgentes para atender seja a clientela existente, seja a adicional que pode chegar por meio do Bolsa Família. Devemos recordar mais uma vez que os investimentos públicos em saúde foram as principais vítimas da recente eliminação da CPMF, já que 50% da receita se destinava a programas de saúde.

Em resumo, os serviços sociais, além de precários, estão congestionados, despreparados para oferecer esperança crível de emancipação para as gerações futuras da condição de pobreza de suas famílias. De fato, de modo não surpreendente, as primeiras avaliações de indicadores escolares dos recipientes do Bolsa Família têm mostrado que, a despeito do aumento da frequência escolar, o desempenho escolar dessas crianças é mais baixo do que o de crianças que estão fora do programa (Soares, Ribas e Osório, 2007).

Em face dessa evidência, é difícil não cultivar dúvidas a respeito da motivação por trás das condicionalidades do programa. Será que o objetivo é fazer com que as pessoas se tornem de fato autônomas, não dependentes do benefício e capazes de fazer escolhas significativas a respeito de seu próprio bem-estar?21Ou será que as condicionalidades são impostas baseadas no princípio de que "não há almoço grátis", isto é, que os benefícios devem, de alguma forma, ser compensados pelos beneficiários, já que alguém estaria de fato pagando por eles? Adiferença não é desprezível, especialmente se desejarmos que as políticas sociais em que estamos interessados sejam também instrumentais para o desenvolvimento.

O debate público brasileiro registrou esses dois pontos de vista diferentes.

Alguns especialistas insistem que as condicionalidades se relacionam ao princípio de que "não há almoço grátis", consequentemente cobrando do governo que monitore a obediência a elas, excluindo as famílias recalcitrantes22.

Outros observam que a não obediência às condicionalidades pode estar relacionada à precariedade dos serviços23, sendo, portanto, até certo ponto baseada em raciocínio coerente por parte dos recipientes. O governo hesitou bastante entre as duas posições e, finalmente, decidiu monitorar o cumprimento das condições, cortando os benefícios de famílias que por cinco períodos consecutivos não as cumprissem. Isso resultou no primeiro cancelamento maciço de benefícios desde que o programa foi lançado, em setembro de 200724.O monitoramento mais apertado exigiu uma expansão da parte do orçamento destinada a monitoramento, mas o fato de os serviços sociais serem precários permaneceu inalterado. Portanto, a despeito de declarações oficiais de que as condicionalidades existem para criar capacitações futuras e permitir escolhas autônomas, seu cumprimento não deixou de ser heterônomo: um forte motivo para o cumprimento parece ter sido o medo de perder os benefícios, e não os ganhos esperados em termos das capacitações das crianças.

Do ponto de vista de desenvolvimento, a situação parece dramática (emboranão tanto da perspectiva de que"não há almoço grátis"): de um lado, o mero cumprimento das imposições não é em si um indicador de aumento de capacitação (em virtude da precariedade dos serviços); de outro, a manutenção das famílias no programa não é nem sequer garantia de que elas se tenham beneficiado de qualquer serviço, já que, quando o serviço não é provido por falta de disponibilidade, a condicionalidade é simplesmente suspensa. Ou seja, o programa não prevê nenhuma punição para a falha do governo em cumprir com o seu dever de oferecer os serviços.

Como vemos, há necessidade de aumento dos recursos financeiros para que o Bolsa Família cumpra de fato seus objetivos. Entretanto, vimos também, um pouco antes, que há pressões para a não expansão do orçamento do programa e que, de algum modo, essas pressões podem ser endógenas ao Bolsa Família na medida em que, sendo visto como um programa para pobres, isso reforça o princípio da segregação e com eleamá vontade de pagar tributos que o financiem. É possível solucionar o dilema "é tão pouco, contudo, é tanto" inerente ao programa Bolsa Família?

POTENCIAL PARA EXPANSÃO: SERVIÇOS UNIVERSAIS COM UMA REGRA DE PRIORIDADE Pode parecer que, em certo sentido, o Bolsa Família tenha de decidir o tipo de programa que é: alívio à pobreza ou emancipação da pobreza? Entretanto, essa escolha não resolveria o problema de economia política inerente a ele: até como um simples programa de alívio à pobreza, seria grande e caro (mesmo mantido o foco em famílias com crianças apenas), envolvendo substancial redistribuição.

Além disso, se ele não oferecer perspectivas concretas de inserção social, é fácil prever que a clientela permanecerá grande e crescente, e assim a substancial redistribuição deverá ser mantida por um longo tempo.

Como um programa de alívio à pobreza, pode-se prever que ele terá problemas de sustentabilidade se minha hipótese sobre formação endógena de preferências tributárias for corroborada, isto é, se for válida a hipótese de que a disposição apagar tributos para financiar a expansão do programa dependa inversamente do grau de focalização do mesmo. O programa tende a encolher25e a tomar a direção de buscar eficiência em algum dos sentidos secundários discutidos na primeira seção. De fato, alguns defensores do programa propõem que o governo invista em aperfeiçoamento do cadastro para eliminar os vazamentos26. E quanto à virada emancipatória? No curto prazo, envolveria investimentos maciços. De novo, se minha hipótese de preferências endógenas estiver correta, seria importante não segregar socialmente o investimento na expansão de oportunidades para que esta pudesse contar com o apoio dos contribuintes de classe média. Contudo, até isso pode ainda não ser suficiente.