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Continuidades e descontinuidades da Federação Brasileira: de como 1988 facilitou 1995

[...] não podemos deixar ao bel-prazer das leis complementares estaduais a criação de municípios.

[...] temos a oportunidade de cumprir o mandato constitucional que determina a regulamentação do [principal imposto estadual] através de lei complementar [federal].

As afirmações acima não são de autoria de nenhum dos pensadores autoritários da década de 1920, tampouco podem ser interpretadas como uma reação centralizadora à excessiva autonomia conferida aos governos estaduais no arranjo federativo vigente. A primeira é de um deputado federal do Partido da Frente Liberal (PFL) baiano. Foi pronunciada na Câmara dos Deputados, em 14 de abril de 1996, por ocasião dos debates em torno da aprovação da emenda constitucional (EC) nº15/ 1996, que restringiu ainda mais o escopo de autoridade exclusiva que a Constituição Federal de 1988 (CF 88) havia conferido aos Estados, devolvendo a autoridade sobre a criação de municípios ao governo federal. A segunda foi pronunciada por um deputado federal do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) paranaense, em 27 de agosto de 1996, no papel de relator do projeto de lei complementar que deu origem à Lei Kandir, que regulamentou detalhadamente a forma como os governos estaduais arrecadariam o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS).

Embora expressivas por seu conteúdo - visto que justificam decisões que suprimiram autoridade decisória dos governos estaduais -, a EC nº15/1996 e a Lei Kandir foram apenas parte de um conjunto de leis federais que impôs expressivas perdas de receita aos Estados e municípios brasileiros, assim como regulou o exercício de suas competências tributárias, de gasto e de implementação de políticas públicas. De fato, não foram de pequena monta as mudanças no status quofederativo brasileiro dos anos 1990. Elas implicaram "expressivo fortalecimento do controle exercido pelo governo federal" (Melo, 2005:845), aproximando o Brasil de "um regime hierárquico, estreitamente administrado, não distinto daquele encontrado em muitos sistemas unitários" (Rodden, 2006:247). A maior parte dos analistas interpretou a aprovação dessa legislação como um processo de recentralização federativa (Abrucio e Costa, 1999; Almeida, 2005; Arretche, 2005; Melo, 2005; Rodden, 2006; Souza, 2002).

Mudanças dessa magnitude requerem explicação, uma vez que esses resultados apontam para a direção oposta àquela esperada por postulados do federalismo comparado, segundo os quais a formação de uma federação supõe um contrato constitucional entre unidades constituintes, que definem proteções institucionais a fim de evitar futuras expropriações por parte das demais unidades ou do governo central. Assim, como foi possível ao governo federal "expropriar" receitas, bem como autoridade sobre impostos, gastos e políticas dos governos subnacionais, sob condições de perfeita normalidade democrática? Ao longo do século XX, algumas federações - tais como a Austrália e os Estados Unidos - ampliaram a margem de autoridade do governo central sobre os governos subnacionais (Castles e Uhr, 2005; Chibber e Kollman, 2004; Obinger, Leibfried e Castles, 2005; Pierson, 2007). Outras - tais como a Áustria, a Índia e a Alemanha - já nasceram centralizadas (Chibber e Kollman, 2004; Manow, 2005; Obinger, Leibfried e Castles, 2005). Nesses casos, a centralização é explicada por contextos excepcionais - tais como guerra ou ameaça de guerra, recessão econômica, construção do Estado nacional ou desenvolvimento do Estado de Bem- Estar (Chibber e Kollman, 2004:227; Obinger, Leibfried e Castles, 2005) -, que criaram condições propícias para que as elites centralizadoras reduzissem as proteções institucionais das unidades constituintes.

Embora, no caso brasileiro, a crise fiscal tenha permitido às elites do governo central justificar medidas de regulação federal como uma urgente necessidade, desempenhando assim um papel análogo ao da "guerra", essa explicação dificilmente pode ser apresentada como convincente para o conjuntodas medidas aprovadas, tal como destacou Melo (2005). Diferentes explicações já foram apresentadas para as mudanças no status quofederativo dos anos 1990. Almeida (2005) explorou o papel das ideias argumentando que as elites políticas brasileiras, mesmo quando favoráveis à descentralização, partilham de princípios normativos centralizadores. Abrucio e Costa (1999) atribuíram essas mudanças aos impactos fiscais do Plano Real sobre as preferências dos governadores, as quais teriam causado um comportamento cooperativo das bancadas estaduais em relação às iniciativas legislativas do presidente Fernando Henrique Cardoso. Cheibub, Figueiredo e Limongi (2006; 2009) demonstraram que a aprovação dessas medidas pode ser atribuída ao papel dos partidos no comando das votações parlamentares, bem como à baixa coesão das bancadas estaduais e à limitada influência dos governadores sobre seu comportamento.

Curiosamente, a despeito da centralidade do federalismo na agenda de pesquisa sobre as instituições políticas brasileiras, o impacto das regras que regem as interações entre os entes federativos - um tema central do federalismo comparado - não foi suficientemente explorado pela literatura, visto que a maior parte das análises sobre o processo decisório se concentra nas relações entre os poderes, assumindo que o presidente e a União podem ser tomados como análogos1, o que significaria assumir que "relações entre poderes" seriam analiticamente equivalentes a "relações entre União e Estados". No caso brasileiro, as instituições que regem as interações entre as unidades constituintes permitem que o jogo legislativo "comece e termine" no Congresso.

Requer explicação, entretanto, que o jogo se estabeleça nesses termos em vista do postulado de que é próprio das federações criar uma multiplicidade de pontos de veto no processo decisório. Apenas tipos particulares de federações, que centralizam o processo decisório da legislação que afeta os interesses das unidades constituintes, permitem que os principais atores sejam o Executivo federal e o Congresso.

Neste artigo, é examinado o impacto das instituições federativas sobre a possibilidade de o governo federal legislar sobre as políticas dos governos subnacionais com base em duas teorias do federalismo comparado: a das jurisdições e a do poder de veto. Para tanto, é examinado em que medida as instituições federativas brasileiras, instaladas pela CF 88, enableou constraino centro (Stepan, 1999). Em outras palavras, se a ampliação da regulação federal nos anos 1990 foi realizada nos marcos das instituições políticas2que regem as interações entre as elites do governo central e dos governos subnacionais, estabelecidas pela Constituição de 1988, é possível avaliar sua influência sobre o processo decisório de matérias de estrito interesse federativo.

O argumento central deste trabalho é que os formuladores da CF 88 criaram um modelo de Estado federativo que combina ampla autoridade jurisdicional à União com limitadas oportunidades institucionais de veto aos governos subnacionais.

Não criaram um ambiente institucional que congelasse a distribuição original de autoridade de 1988, pois não estabeleceram regras que exigiriam, no futuro, a mobilização de supermaiorias para alterar aquele contrato original. Além disso, as regras que regem as interações entre as elites do governo federal e dos governos subnacionais favorecem as elites políticas instaladas no centro e limitam as oportunidades de veto das elites instaladas nos governos subnacionais. São essas condições institucionais que permitiram a expansão da autoridade da União sobre os governos subnacionais, além da preponderância do Executivo sobre o Legislativo. Assim, há mais continuidade entre as mudanças aprovadas nos anos 1990 e o contrato original de 1988 do que a noção de uma ruptura entre os dois períodos autorizaria supor.

O artigo está dividido em cinco seções, além desta introdução e das conclusões.

A primeira apresenta hipóteses de trajetórias possíveis para a centralização ocorrida nos anos 1990 com base em duas teorias do federalismo comparado: a das jurisdições e a do poder de veto, como já mencionado. A segunda seção apresenta os procedimentos da análise. A terceira está dedicada à análise das mudanças na legislação federal que afetaram interesses dos governos subnacionais, com base na distinção conceitual entre execução de políticas e autoridade decisória sobre essas mesmas políticas. A quarta seção explora os determinantes propriamente federativos dessas mudanças. Testa empiricamente se elas podem ser atribuídas a (i) mudanças na agenda da presidência ou a (ii) mudanças no comportamento dos atores com (provável) interesse e capacidade de veto, ambas controladas por mandato presidencial. Essa seção conclui que, em 1995, ocorreu uma mudança na agenda do governo federal, ao passo que o comportamento das bancadas estaduais é constante para todos os mandatos presidenciais. A quinta seção explora o impacto das instituições federativas sobre esse processo decisório.

CENTRO FRACO OU FORTE? A análise comparada apresenta dois argumentos para interpretar os mecanismos pelos quais Estados federativos podem afetar mudanças no status quo: a tese da autoridade sobre jurisdições e a tese dos pontos de veto.

A primeira estabelece que a distribuição de autoridade legislativa pode operar como um limitador das iniciativas do governo federal na medida em que a Constituição não confira autoridade a este último para iniciar legislação sobre uma dada área de política (Buchanan, 1995; Inman e Rubinfeld, 1997; Leibfried e Pierson, 1995; Leibfried, Castles e Obinger, 2005; Obinger et alii, 2005; Weingast, 1995). Nesse caso, portanto, um governo central limitado seria aquele em que a União estivesse constitucionalmente proibida de apresentar propostas em políticas específicas. O argumento que sugere que um extensivo "poder residual dos estados" é indicador de um governo central fraco está relacionado a essa tese (Stepan, 1999). Logo, o efeito do federalismo sobre a capacidade de iniciativa do governo federal dependeria criticamente das áreas de política em que este pode iniciar legislação.

A segunda tese estabelece que as federações tendem a apresentar mais pontos de veto no processo decisório do que os sistemas unitários (Tsebelis, 1997; Weaver e Rockman, 1993), aumentando assim a influência de grupos contrários às iniciativas de reforma (Immergut, 1996). Adicionalmente, as federações criariam instituições específicas para proteger as unidades constituintes de tentativas futuras de expropriação por parte do centro ou de outras unidades, tornando os governos subnacionais veto playersdecisivos em matérias que afetem diretamente seus interesses (Rodden, 2006). Além do bicameralismo, dificuldades para emendar a Constituição, exigências de supermaiorias, referendos, arenas adicionais de veto propiciariam tais poderes de veto (Immergut, 1996; Lijphart, 1999; Obinger, Castles e Leibfried, 2005:8 e ss; Skocpol, 1992). Coalizões supermajoritárias ou condições excepcionais seriam fatores necessários para alterar uma dada distribuição original de competências. Portanto, esses resultados dependem criticamente domodo como instituições que criem oportunidades de veto às minorias se combinam nos contextos nacionais (Pierson, 1995; Gibson, 2004).

As duas teses permitem formular hipóteses explicativas para as mudanças no status quofederativo ocorridas no Brasil. Aprimeira permite atribuí-las à conversão de um governo central limitado (ou fraco)para iniciar legislação em um governo central forte, com base na superação de obstáculos de ordem jurisdicional. Um governo central, impedido pela Constituição de legislar sobre determinadas áreas, teria aprovado emendas constitucionais transferindo autoridade jurisdicional para o governo federal (Quadro_1, trajetória T1). Essa conversão - de fracopara forte -também poderia ter ocorrido pela superação da "armadilha da decisão conjunta"3, em que um governo central com poderes jurisdicionais amplos está limitado pelo poder de veto dos governos subnacionais (Qu adro 1, trajetória T2). Nessa trajetória, governos anterioresao governo de controle apresentariam taxas de fracasso parlamentar superiores às dos governos posteriores à alteração das regras.

Assim, se os formuladores da CF 88 desenharam instituições federativas orientadas para constranger a União -isto é, para tornar o governo federal fraco -, as matérias legislativas aprovadas nos anos 1990 só podem ser explicadas por fatores institucionais se o governo federal tiver sido bem- sucedido em T1, em T2 ou em ambas (ver Quadro_1).

Alternativamente, é possível que a explicação para as mudanças nos anos 1990 não seja institucional. Isto é, é possível que elas resultem de um contexto - excepcional - de coincidência de preferências entre as elites do governo central e as elites subnacionais (ou, pelo menos, parte expressiva destas).

Nesse caso, os governos subnacionais contariam com poder institucional de veto, mas este não foi exercido4. Assim, uma explicação institucional para a legislação aprovada em 1995 supõe distinguir efeitos de instituições dos efeitos das preferências dos atores aos quais se atribui poder de veto.

É plausível supor ainda que a explicação para as mudanças no status quofederativo nãosejam derivadas da conversão de um governo central fraco em um governo central forte, caso as regras do jogo estabelecidas em 1988 já tivessem colocado a União no quadrante inferior direito do Quadro_1, o que significa que o governo federal não foi obrigado a se deslocar de uma situação de constrangimento institucional para obter aprovação para sua agenda.

Diferentemente, as mudanças no status quofederativo seriam compatíveis com processos de dependência da trajetória em que elites políticas se apoiam em vantagens competitivas, derivadas de espaços políticos previamente ocupados, para obter permanente superioridade sobre seus concorrentes (Pierson, 2004:71 e ss). Nesse caso, as elites políticas de um governo central já forte teriam aumentadosua capacidade de regular as ações dos governos subnacionais, porque a União não teve de obter autorização constitucional para iniciar legislação de interesse direto dos governos subnacionais (como seria o caso na Suíça) nem o Executivo federal teve de reunir supermaiorias para aprovar essa legislação (como seria o caso na Alemanha).

Essas hipóteses são bastante simples e podem ser testadas empiricamente. Para examiná-las, é preciso investigar se a centralização dos anos 1990 é explicada por (a) mudanças nos poderes jurisdicionais da União; (b) mudanças nas iniciativas do Executivo federal; (c) mudançasnas oportunidades de veto postas pelas instituições federativas ou, finalmente, por (d) mudanças nas preferências dos atores com poder de veto.

DEFINIÇÕES E PROCEDIMENTOS DE ANÁLISE Este artigo pretende identificar os fatores institucionais que tornam possível à União aprovar legislação que afete (mesmo que negativamente) interesses dos governos subnacionais no Brasil. Para isso, foram selecionadas para análise todas as iniciativas legislativas de interesse federativo - envolvendo matérias relativas à distribuição de autoridade em questões de tributação, gastos e encargos -, submetidas à votação na Câmara dos Deputados, do governo Sarney (posteriormente à aprovação da CF 88) ao primeiro governo Luiz Inácio Lula da Silva: no total, 59 iniciativas legislativas que tramitaram pelo Congresso entre 1989 e 2006.

Em um segundo passo, o conteúdo de cada iniciativa legislativa foi examinado com base nas análises do projeto original, dos debates em plenário e da decisão final, em consulta aos Diários da Câmara dos Deputados. Essa análise permitiu classificar as 59 iniciativas de acordo comotipo de interesse dos governos subnacionais afetado porseu conteúdo, a saber: (a) matérias que afetaram as receitas de Estados e municípios; (b) matérias em que a legislação federal afeta a autonomia decisória dos governos subnacionais na arrecadação de seus próprios impostos; (c) matérias em que a legislação federal afeta a autonomia decisória dos governos subnacionais no exercício de suas próprias competências; (d) matérias em que a legislação federal afeta a autonomia decisória dos governos subnacionais para decidir sobre a alocação de suas próprias receitas.

O Quadro_2 apresenta essas matérias classificando-as segundo o tipo de interesse federativo afetado, bem como segundo seu efeito sobre as deliberações da CF 885. Esse quadro nos permite constatar que essa análise agregada envolve matérias em relação às quais não seria de se esperar a mobilização de veto por parte dos governos subnacionais, tal como sugerido por Desposato (2004:279). A classificação por tipo de assunto permite identificar quais unidades constituintes eram afetadas pelas medidas (quarta coluna do Quadro_2) e testar hipóteses relativas a seu (provável) interesse de veto. Além disso, essa seleção abrangente6 visou evitar o risco de um viés de seleção pela variável dependente, frequentemente associada aos estudos de caso, permitindo avaliar a inteira variação da variável dependente (King, Keohane e Verba, 1994:115 e ss).

O terceiro passo da análise consistiu em testar empiricamente as hipóteses apresentadas anteriormente, isto é, se a legislação aprovada é explicada por (i) mudanças na distribuição jurisdicional de autoridade, por (ii) mudanças nas oportunidades institucionais de veto dos governos subnacionais ou ainda por (iii) mudanças nas estratégias dos principais atores, quais sejam: o presidente, os governadores ou as bancadas estaduais na Câmara dos Deputados.

Para controlar os resultados pelas mudanças nas iniciativas do presidente, foram examinados todos os governos posteriores à aprovação da Constituição Federal de 1988, ou seja, governos Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso I e II, e Luiz Inácio Lula da Silva I7.Por fim, para controlar os resultados por mudanças no comportamento dos atores, foi examinado o comportamento das bancadas estaduais nas votações nominais na Câmara dos Deputados. Para tanto, foi mensurada a coesão de cada bancada estadual com base no índice de Rice8, bem como suas taxas de disciplina partidária9 em relação à orientação de voto do governo10 e em relação aos respectivos governadores11. Note-se que o objetivo desta seção consiste em examinar se ocorreram mudanças no comportamento dessas variáveis ao longo de todo o período, a fim de testar empiricamente sua coincidência temporal com as mudanças na variável dependente12.

O QUE DE FATO MUDOU NOS ANOS 1990? Nesta seção, é analisado o conteúdo da legislação aprovada a partir de 1989, visando identificar em que medida as mudanças reverteram a distribuição original de autoridade sobre a arrecadação de tributos, a implementação de políticas públicas, a autoridade sobre gastos, assim como sobre as receitas dos governos subnacionais. Essa análise foi realizada com base na distinção conceitual entre responsabilidades na execução de políticase autoridade decisóriasobre tais competências, em linha com os modelos adotados por Chibber e Kollman (2004), Stegarescu (2005) e Sellers e Lidström (2007). São analisados, portanto, os quatro tipos de matéria de interesse federativo descritos no Quadro_2.

A aprovação do FSE, até a DRU (Desvinculação de Receitas da União), passando pelo FEF, afetou negativamente as receitas de estados e municípios. Para fazer seu próprio ajuste fiscal, o governo federal reverteudecisões da CF 88 por meio de duas medidas combinadas: (a) flexibilização das alíquotas que vincularam receitas da União a destinos específicos de gasto; e (b) retenção de parte das transferências constitucionais a Estados e municípios. Essa última revertia uma das mais reconhecidas medidas descentralizadoras da CF 88, pois reduziu o montante de receitas tributárias que a União é obrigada a transferir para Estados e municípios. As medidas afetaram, portanto, as receitas de todas as unidades federativas, mas seu maior impacto foi sobre as regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, bem como sobre os municípios pequenos, sabidamente mais dependentes das transferências constitucionais.

A flexibilização dos gastos vinculados da União - pela retenção prévia de 20% do total da arrecadação de todos os impostos e contribuições da União - foi sucessivamente aprovada em todas as edições da medida, período que vai do governo Itamar ao governo Lula. Entretanto, a retenção de 20% das transferências constitucionais encontrou crescentes dificuldades de aprovação parlamentar, o que levou o presidente Fernando Henrique a um recuo desse componente da estratégia já em sua reedição de 1999. A primeira edição do FSE - aprovada no governo Itamar Franco - foi a mais dura do ponto de vista da imposição de perdas a Estados e municípios, visto que combinou simultaneamentea desvinculação de gastos da União, a elevação da alíquota da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) e a retenção de parte das receitas dos fundos constitucionais por um período de dois anos. As edições posteriores do FSE prorrogaram o Fundo por um período mais reduzido - caso da reedição de 1996 - ou foram acompanhadas de regras (também) constitucionais de ressarcimento (ainda que parcial) das perdas fiscais de Estados e municípios - caso da reedição de 199713.

No entanto, ainda que essas decisões tenham envolvido concessões, o saldo líquido foi amplamente favorável à União. Embora a aprovação dessas medidas tenha envolvido intensas negociações, todos os presidentes - de Itamar a Lula - conseguiram aprovar a reedição do FSE/FEF/DRU, e as concessões feitas foram residuais quando comparadas aos ganhos da União.

As matérias em que a União legislou sobre impostos estaduais e municipaisforam aprovadas no governo Fernando Henrique. Trata-se da aprovação da Lei Kandir e da autorização para que os municípios incluíssem as tarifas de pedágio na cobrança do ISS e instituíssem taxas de iluminação pública. A Lei Kandir impôs perdas importantes de receita aos Estados exportadores14, ao passo que as tarifas de pedágio ampliaram a base tributária dos municípios. Contudo, a aprovação dessas leis não apenas não alteroua distribuição de autoridade tributária prevista na CF 88 como de fato representou a continuidadedas disposições dessa Constituição.

A Lei Kandir ficou conhecida como a lei que desonerou as exportações e os produtos semielaborados da incidência do ICMS. Entretanto, teve um alcance muito mais amplo, pois foi discutida na Câmara dos Deputados como a lei que unificou todas as normas de arrecadação do ICMS, envolvendo inclusive as regras pelas quais os Estados devolveriam a quota-parte de seus próprios municípios.

Para os parlamentares, na Câmara dos Deputados, a Lei Kandir veio resolver uma "ausência" de normatização da CF 88, que havia atribuído "provisoriamente" aos Estados a autoridade para normatizar a cobrança do ICMS, pois o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias havia determinado que o ICMS fosse regulado por uma lei complementar "federal"15. Assim, a aprovação dessa lei em nada alterou a distribuição jurisdicional de autoridade tributária da Constituição de 1988, que já previa que alegislaçãoque regulaaarrecadação do ICMS deveriaser federal. Na verdade, os formuladores da CF 88 conceberam uma modalidade de distribuição vertical de autoridade tributária que centraliza, na União, a prerrogativa de definir as normas de arrecadação e a base de incidência dos impostos estaduais e municipais. Essa centralização é a contrapartida necessária da homogeneidade dessas regras no território nacional.

O mesmo princípio regeu a tramitação legislativa dos impostos municipais.

Crédulos da propalada tese de que se haviam convertido em entes federativos autônomos e que tinham autonomia sobre seus próprios impostos, muitos municípios ampliaram a cobrança de ISS sobre os pedágios e instituíram taxas de iluminação pública. As concessionárias das estradas recorreram ao Supremo Tribunal Federal (STF), que lhes deu ganho de causa com base no argumento de que o art. 156 da CF 88 estabelecia que uma lei complementar deveria fixar as alíquotas e os serviçosincluídos na cobrançado ISS.

Observe-se, portanto, que a interpretação do STF - instância que desempenha o papel de Suprema Corte para conflitos federativos no Bra-sil-foideque caberia à União definir o que é passível de cobrança nos impostos sob tributação exclusiva dos municípios. Se uma determinada base de incidência não está prevista na lei federal, o município não pode taxá-la. Somente após a aprovação da lei complementar nº100/1999, as prefeituras puderam cobrar ISS sobre as tarifas de pedágio.

Trajetória semelhante teve a aprovação da cobrança da taxa municipal de iluminação pública. À credulidade dos prefeitos em suas prerrogativas tributárias correspondeu o acolhimento do STF dos recursos que não autorizavam sua cobrança. Nesse caso, o art. 145 (CF 88) não autorizava a incidência de taxas sobre a base de impostos. Mais que isso, o fato de que cobrança das taxas tivesse sido autorizada por meio de uma lei ordinária foi derrubada no STF por inconstitucionalidade, sendo, portanto, necessária a aprovação de uma emenda constitucional para autorizar os municípios a cobrarem essa taxa16.

O processo decisório dessas matérias pôde, assim, ser interpretado com base na teoria do poder jurisdicional. Não apenas o governo federal não estava impedido de legislar sobre essas matérias como estava na verdade autorizado pela CF 88 a iniciar esse tipo de legislação. Na verdade, a Constituição de 1988 limitou os governos subnacionaisaadotar novas bases de tributação sem prévia autorização da legislação federal. Longe de ser fraco para legislar sobre matérias desse tipo, o governo federal estava instado a fazê-lo. É por essa razão que, como veremos adiante, a maior parte dessa legislação tramitou sob a forma de projetos de lei complementar.

Os governos do presidente Fernando Henrique aprovaram extensa produção legal, em que a União legislou sobre as competências de Estados e municípios. Foram aprovadas, entre outras, leis tão importantes quanto a Lei de Concessões, a LDB, a reforma administrativa, o Estatuto da Cidade. Em conjunto, essa legislação disciplina o modo como Estados e municípios devem exercer as competências que lhes foram atribuídas pela CF 8817. Essa legislação estabelece regras homogêneas para todos os governos subnacionais, detalhando o modo como devem exercer suas próprias competências. Longe de representar uma reversão do contrato original firmado em 1988, essa centralização decisória em nada contraria os dispositivos estabelecidos por seus formuladores, representando, na verdade, sua continuidade18.

A Constituição de 1988 havia previsto competências privativas da União em políticas a serem executadas por Estados e municípios. Essa decisão revela que os constituintes não apenas não pretenderam limitar a União em sua autoridade para legislar sobre as ações de Estados e municípios como lhe autorizaram exclusividade para legislar sobre políticas que estavam, nesse mesmo contexto, sendo transferidas para Estados e municípios.

Essa extensão da autoridade regulatória da União poderia ter gerado uma reação de defesa da autonomia dos governos subnacionais na medida em que fortalecia o controle exercido pelo governo federal. Mais que isso, poderia ter dado origem a uma ampla coalizão de veto, uma vez que afetava negativa e simultaneamente a autonomia decisória de Estados e municípios.

Nos dois mandatos do presidente Fernando Henrique, a aprovação de matérias em que a União limita a autonomia decisória dos gastos estaduais e municipaisrevela que esse tema veio para o centro da agenda de governo. Essa legislação, de fato, representou uma mudança importante em relação às deliberações da CF 88, que conferia ampla autonomia de gasto a Estados e municípios, excetuada a área de ensino. A aprovação dessa legislação significou substancial redução da autonomia decisória dos governos estaduais e municipais sobre a alocação de suas próprias despesas.

Além da Lei Camata, apenas o Fundef foi aprovado no primeiro mandato de Fernando Henrique. Seu segundo mandato, contudo, foi extremamente ativo na aprovação da legislação que vinculou receitas de Estados e municípios à saúde; obrigou Estados e municípios a criarem fundos de combate à pobreza; determinou as condições e os prazos de pagamento de precatórios; estabeleceu tetos para o gasto dos legislativos municipais, bem como com pessoal ativo e inativo; regulou os regimes previdenciários, além de criar restrições ao endividamento e à expansão do gasto19.

As emendas constitucionais de fato não apenas reverteramos princípios de autonomia de gastoda CF 88 como também legislaram com detalhe a alocação dos gastos dos governos subnacionais, autorizando a intervenção da União caso esses dispositivos não fossem cumpridos.

Entretanto, parte dessa agenda de ordenamento das finanças dos governos subnacionais estava dando continuidade às deliberações da Constituição de 1988.

Em seus arts. 163 e 169, a CF 88 remeteu para lei complementar federal a definição das normas das finanças públicas e os limites de despesa com pessoal ativo e inativo. Assim, os conteúdos da LRF e da Lei Camata não estavam previstos pelos constituintes, mas a regulamentação federal das finanças subnacionais não apenas não foi negada pelo contrato original como era esperado que assim o fosse.

Em suma, nos anos 1990, as elites do governo central foram muito bem-sucedidas em aprovar extensa legislação federal, que fortaleceu a autoridade da União sobre Estados e municípios na medida em que essa legislação regulou extensivamente o modo como os governos subnacionais arrecadavam seus impostos exclusivos, implementavam as políticas sob sua responsabilidade e gastavam seus próprios recursos. A noção de que essa legislação teria representado uma ruptura radical em relação ao contrato original de 1988 obscurece, contudo, os elementos de continuidade entre 1988 e 1995. Ruptura e continuidade estiveram presentes nas deliberações dos anos 1990. Ruptura em relação à autonomia subnacional sobre gastos, mas continuidade de um modelo de Estado federativo que confere autoridade à União para regular o modo como Estados e municípios devem executar suas próprias competências sobre impostos, políticas e gastos. A legislação federal dos anos 1990 não inaugurou um novo modelo de Estado federativo. Seus princípios normativos já estavam presentes na Constituição de 1988.

DE COMO 1988 FACILITOU 1995: DETERMINANTES INSTITUCIONAIS DAS MUDANÇAS Nesta seção, são examinados os determinantes institucionais da legislação aprovada nos anos 1990 cujo conteúdo afetou negativamente as receitas, bem como a autoridade sobre impostos, políticas e gastos dos governos subnacionais. A seção anterior e o Quadro_2 revelam que a maior parte dessa legislação foi aprovada durante o governo Fernando Henrique Cardoso, confirmando o que demonstraram diversos auto-res (Abrucio e Costa, 1999; Samuels e Mainwaring, 2004; Melo, 2005), embora os governos Itamar Franco e Luiz Inácio Lula da Silva também tenham aprovado medidas de conteúdo similar. Entretanto, para identificar os fatores que explicam o sucesso parlamentar dos presidentes, é necessário dar um passo adicional à identificação do presidente cujo mandato concentrou matérias legislativas aprovadas. É preciso testar empiricamente se a ausência de medidas aprovadas está associada ao fracasso parlamentar dos presidentes anteriores (hipótese do governo central fraco) ou, alternativamente, se essa ausência se deve ao fato de os presidentes anteriores não iniciarem esse tipo de legislação. Em segundo lugar, para testar a hipótese de que o sucesso parlamentar de Fernando Henrique se deveu a uma atualização do cálculo político dos governadores, causando comportamento cooperativo das bancadas estaduais no Congresso, é preciso testar empiricamente se esse comportamento não foi cooperativo com os presidentes anteriores.

As Preferências dos Presidentes Os governos Fernando Collor de Mello e Itamar Franco foram extremamente tímidos para submeter ao Congresso matérias de interesse federativo. Collor não partilhava a preferência pelo modelo descentralizado de execução de políticas públicas aprovado na CF 88. Na verdade, pretendeu reverter esse modelo. Nomeou para ministro da Saúde um ex-dirigente do Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (Inamps) e vetou 25 artigos da Lei Orgânica da Saúde, aprovada por unanimidade na Câmara dos Deputados (Arretche, 2004). Além disso, a agenda política do segundo ano de seu mandato esteve fortemente ocupada por seu impeachment. É difícil precisar a agenda da ampla coalizão de sustentação do curto e tempestuoso mandato de ItamarFranco, emboraaLDB,aLeideConcessões eaprimeira-emais dura-versão do FSE tenham sido aprovadas em seus dois anos de mandato. Sua gestão como governador de Minas Gerais, no entanto, autoriza a duvidar que Itamar tivesse claras preferências por um modelo de Estado federativo em que a União exercesse sua autoridade para regular as políticas e os gastos dos governos subnacionais20.

O senador Fernando Henrique Cardoso, ao contrário, já havia apresentado, em 1991, um projeto de lei que disciplinava as concessões de serviços públicos em todos os níveis de governo, cuja proposta original já revelava sua preferência por um modelo de Estado federativo compatível com aquele adotado pelos constituintes em 1988.

A regulação dos impostos, das políticas e dos gastos dos governos subnacionais esteve no centro da agenda do presidente Fernando Henrique. Seus dois mandatos foram bem mais ativos do que os de seus antecessores na proposição de matérias legislativas desse tipo (ver Tabela_121). Das 59 matérias desse estudo, quatorze tramitaram no Congresso em seu primeiro mandato contra apenas três no governo Fernando Collor e seis no governo Itamar. Seu segundo mandato foi ainda mais ativo do que o primeiro, tendo submetido à votação 24 matérias que afetavam os interesses de Estados e municípios.

Essa mudança na agenda da presidência pode ser mais bem observada no Gráfico_1.

Para qualquer uma das matérias examinadas, o Congresso foi chamado para deliberar sobre um maior número de iniciativas legislativas durante os mandatos de Fernando Henrique Cardoso. Seu primeiro mandato deu prioridade à regulação das políticas executadas por Estados e municípios, ao passo que, durante seu segundo mandato, o Congresso foi chamado para deliberar sobre a regulação federal dos impostos, das políticas e dos gastos dos governos subnacionais.

Fernando Collor e Itamar Franco não obtiveram fracasso parlamentar em suas iniciativas. A Câmara dos Deputados aprovou todas as matérias votadas durante os governos Collor, Fernando Henrique e Lula I, tendo rejeitado apenas uma matéria votada no governo Itamar (ver Tabela_1).

Pode-se argumentar, corretamente, que essas medidas quantitativas são excessivamente cruas, por considerarem equivalentes matérias de relevância e conteúdo muito distintos. Não se pode afirmar, contudo, que a Lei de Concessões, a Lei Camata, a Lei de Licitações e a LDB sejam irrelevantes; e foram aprovadas nos governos Collor e Itamar quando submetidas à votação.

Portanto, não há evidência empírica de que o fortalecimento da regulação federal no governo Fernando Henrique tenha sido precedido de fracasso parlamentar dos presidentes anteriores. O fato é que Fernando Collor e Itamar Franco tiveram muito poucas iniciativas para regular os governos subnacionais.

Em suma, as mudanças institucionais ocorridas a partir de 1995 são parcialmente explicadas pela mudança na agendada presidência, não havendo evidências de fracasso parlamentar dos presidentes anteriores e posteriores a Fernando Henrique Cardoso.

Mudanças no Comportamento das Bancadas Estaduais As 59 matérias totalizaram 450 votações nominais. Foram excluídas vinte votações inválidas - aquelas em que não houve quórum para votação - e 131 votações unânimes - aquelas em que todas as lideranças partidárias tiveram a mesma orientação de voto22-, razão pela qual não é possível determinar a fidelidade dos parlamentares. Restam, portanto, 308 votações nominais para as quais é possível examinar a coesão e a fidelidade dos parlamentares por bancada estadual.

Em todos os gráficos desta seção, as bancadas estaduais estão ordenadasdaesquerdaparaadireita pelo índice de Rice23. Assim, caso a bancada estadual votasse de modo coeso, esse índice seria próximo de cem. Caso contrário, se a bancada estadual estivesse rigorosamente dividida, seria próximo de zero24. As demais medidas avaliam a disciplina dos parlamentares em relação à orientação de voto de seu respectivo líderpartidário, à orientação de voto do líder do governo e à orientação de voto do líder do partido a que pertence o governador do respectivo Estado.

No governo Fernando Collor (Gráfico_2), foram aprovadas a Lei de Concessões e a Lei Camata, além do primeiro turno da Lei de Licitações (ver Tabela_1_do Anexo). Portanto, essas matérias limitavam a autoridade de todosos governos subnacionais, indistintamente,sobre suas próprias políticas e seus próprios gastos. A despeito disso, as bancadas estaduais não vetaram as propostas, visando defender a autonomia de gasto e de contratação de seus governadores e prefeitos. Em apenas um caso (Distrito Federal), a maioria da bancada votou contra o governo. Isso significa que, caso governadores e prefeitos tenham sido contrários a essas medidas, não foram capazes de mobilizar suas bancadas para vetar a medida. Mais que isso, o voto contrário à orientação do líder do governo não pode ser creditado à orientação do governador, pois o comportamento regular dos parlamentares foi de fidelidade à orientação dos líderes partidários (observe-se que a taxa de fidelidade ao respectivo líder partidário é sistematicamente superior àquela que mede a fidelidade ao partido do governador). Isso significa que, quando os parlamentares não votam com o líder do governo - isto é, não cooperam com o presidente -, esse resultado é explicado pela dificuldade de o presidente obter apoio dos partidos, em particular do PMDB25.

No governo Itamar Franco (Gráfico_3), foram votadas a Lei de Licitações, a LDB, uma lei de autoria do senador Fernando Henrique que excluiria as exportações do (então) Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), um projeto de lei que criaria um sistema nacional de educação tecnológica e um projeto de lei complementar que criaria uma aposentadoria especial para os profissionais de saúde de todos os níveis de governo, além da versão mais dura do FSE, que "expropriava" 20% das transferências constitucionais a Estados e municípios (ver Tabela_1_do_Anexo). Portanto, as medidas votadas afetavam tanto a autonomia decisória dos governos subnacionais sobre suas próprias políticas quanto receitas dos Estados mais pobres da federação e dos municípios pequenos, sabidamente dependentes das transferências federais.