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Preferências domésticas e instituições do processo decisório em política econômica externa

INTRODUÇÃO Este artigo busca discutir a dinâmica da participação dos atores domésticos não governamentais no processo decisório de política econômica externa, em especial no tocante às questões comerciais, e sua interação com atores governamentais em diferentes contextos institucionais. Para tanto, são discutidas as respostas que a literatura de ciência política, relações internacionais e economia oferece para as seguintes perguntas: (a) os atores domésticos não governamentais - ou societários - influenciam as decisões de política econômica externa?; (b) o que determina as preferências desses atores por políticas específicas?; (c) que características institucionais do processo decisório oferecem maior ou menor permeabilidade às demandas dos atores domésticos?; (d) como interagem atores governamentais e societários e que variáveis institucionais afetam essa interação? Como apontam Frieden (2000) e Rodrik (1994), um modelo explicativo da política comercial deve conter quatro elementos básicos. Primeiro, uma explicação sobre as variáveis que influenciam as preferências individuais em relação às opções de políticas disponíveis. Segundo, uma explicação de como essas preferências individuais são agregadas e canalizadas, por meio das instituições socioeconômicas e políticas, em demandas por determinadas políticas. Terceiro, uma caracterização das preferências dos atores governamentais. Por fim, uma especificação do contexto institucional em que o processo decisório ocorre.

A literatura parte da questão redistributiva do comércio internacional para dela derivar as preferências dos diversos atores domésticos. Dessa forma, os ganhos ou perdas (efetivos e potenciais) com o comércio internacional determinariam as preferências dos atores por políticas de maior abertura ou de maior proteção, ao passo que diferentes grupos de atores teriam propensões distintas a se organizar e demandar suas preferências junto aos tomadores de decisão em política econômica externa. Os modelos teóricos disponíveis buscam estabelecer quais características econômicas dos indivíduos estão associadas a diferentes tipos de preferências. Ademais, processos como a internacionalização da economia e a liberalização negociada com outros países também foram identificados como fatores que interferem nas preferências e nos incentivos à mobilização dos atores domésticos.

Parte da literatura, em especial a referida como abordagem societária, supõe um nexo causal direto entre as preferências dos atores domésticos e os resultados de política econômica externa. No entanto, as características político- institucionais do processo decisório governamental em política econômica externa condicionam a forma pela qual os interesses dos atores domésticos são filtrados e refletidos nas decisões e políticas governamentais. Determinadas características podem aumentar ou reduzir a permeabilidade do processo decisório às demandas societárias e processá-las de formas distintas, acarretando maior ou menor identidade entre preferências domésticas e política externa comercial. No limite, a depender do contexto institucional em que se dê o processo decisório, a política pode ou refletir completamente as preferências dos atores domésticos organizados, ou, pelo contrário, resultar unicamente das preferências autônomas dos atores governamentais.

Como destaca Milner (1997:15), embora seja comum notar que interesses e instituições exercem influência conjunta sobre as políticas públicas, os pesquisadores da área frequentemente favorecem, em suas formulações, uma das variáveis em detrimento da outra. É preciso considerar, no entanto, que explicações societárias e institucionais devem ser integradas para melhor explicar os resultados de política econômica externa.

Neste artigo, identifico, a partir da literatura, as variáveis mais relevantes para o estudo da influência das preferências societárias sobre as decisões de política econômica externa. Primeiro, discuto os determinantes das preferências de atores societários e governamentais, bem como os fatores que influenciam a propensão dos indivíduos para mobilização e organização em torno da atividade política. Em seguida, trato das limitações de uma abordagem focada exclusivamente em preferências individuais e da necessidade da incorporação de variáveis institucionais às explicações da política econômica externa. Para tanto, são apresentadas três abordagens institucionais principais. Por fim, discuto as limitações que sofrem as explicações centradas em instituições e proponho formas de integração das diferentes explicações parciais.

ATORES E PREFERÊNCIAS As teorias que buscam no plano doméstico as fontes da explicação para a política econômica externa nasceram como reação à insatisfação com a abordagem sistêmica da economia política internacional, na qual identificavam pelo menos duas dificuldades fundamentais. Primeiro, restrições sistêmicas permitem um leque limitado de comportamentos; no entanto, os comportamentos observados variam significativamente dentro do escopo desse leque. Segundo, se, por um lado, o sistema internacional recompensa alguns tipos de comportamento e pune outros, isso é igualmente verdadeiro para o nível doméstico. Portanto, os tomadores de decisão precisam compatibilizar ganhos e perdas nos planos externo e doméstico (Milner, 1997; Putnam, 1988; Skidmore e Hudson, 1993).

Além disso, as abordagens que enfatizam os atores domésticos e suas preferências postulam a inevitabilidade do conflito doméstico sobre o que consiste o interesse nacional, de modo que a definição do interesse nacional se torna uma variável central. Atores domésticos possuem preferências distintas e a formação de uma preferência nacional depende dos recursos que os atores detêm e de como as instituições políticas domésticas agregam essas diversas preferências (Milner, 1997:4-5; 1998:772; Moravcsik, 1997:513 e 518; Putnam, 1988:460).

Uma teoria da política externa, assim, deve mostrar como diferentes fatores domésticos alteram o comportamento externo de diferentes Estados ou de um mesmo Estado ao longo do tempo. As propostas de explicação discutidas nesta seção enfatizam, de um lado, as preferências dos diversos atores que influenciam o processo político doméstico e, de outro, as instituições políticas que condicionam sua forma de atuação.

Deve-se, portanto, identificar, antes de tudo, os atores que podem tomar parte do processo decisório em política econômica externa. A literatura trata de uma série de atores, muitas vezes em diferentes níveis de agregação; divido os atores domésticos em atores governamentais e não governamentais (ou societários). Entre os governamentais estão os poderes Executivo e Legislativo, líderes políticos eleitos que ocupam postos de comando nesses dois poderes e indivíduos pertencentes às carreiras da burocracia que ocupam cargos no alto escalão dos órgãos e das agências governamentais. Entre os atores societários encontramos indivíduos fora do aparato governamental que assumem papéis os mais variados, como consumidores, trabalhadores, empresários, proprietários de terra, líderes sindicais ou de movimentos sociais e representantes das mais diversas associações civis. Em geral, os atores societários adquirem importância à medida que se organizam em grupos, seja qual for sua forma institucional (Moravcsik, 1997:517)1.

Dado o foco nas preferências dos atores domésticos, é necessário definir e diferenciar os conceitos de interesses e de preferências. Os interesses dos atores são seus objetivos fundamentais; os interesses de atores econômicos, por exemplo, envolvem a maximização da renda, enquanto os dos atores políticos envolvem, em grande medida, a maximização das chances de continuar no poder. Já as preferências se referem a opções específicas de políticas que, na visão dos atores, maximizarão sua renda ou suas chances de se manter no poder. Em suma, interesses são a fundação sobre a qual se baseiam as preferências dos atores.

Preferências são utilizadas como variável explicativa; interesses, não (Frieden, 2000:37; Milner, 1997:15 e 33).

Para facilitar a instrumentalização das preferências em modelos teóricos, Milner (1997) propõe o conceito de estrutura de preferências domésticas como uma forma sintética de discutir as preferências dos diversos atores. Essa estrutura se refere às "posições relativas" das preferências de atores domésticos relevantes no tocante a cada questão específica de política econômica externa (ibidem:16).

Vamos começar discutindo os modelos que tentam explicar a origem das preferências dos indivíduos, sobretudo em questões de política comercial. Em seguida, examino os modelos políticos que buscam compreender como ocorre a transformação das preferências individuais em demandas políticas organizadas.

Passo, então, aos efeitos do contexto institucional internacional e da internacionalização econômica sobre as preferências domésticas. Adiante, discuto as explicações existentes sobre a origem das preferências dos atores governamentais; por fim, indico algumas limitações que sofrem os modelos teóricos centrados em preferências domésticas.

Preferências de Indivíduos e Grupos de Interesse (Atores Societários) Existem explicações concorrentes sobre a origem das preferências dos atores domésticos societários por determinado tipo de política comercial, as quais se baseiam, principalmente, em dois modelos teóricos do comércio internacional: o modelo Heckscher-Ohlin (ou modelo fatorial) e o modelo Ricardo-Viner (ou modelo setorial). Em ambos os modelos, as preferências dos atores são deduzidas das mudanças em sua renda advindas de mudanças na política comercial (Frieden, 2000:37) e são enfatizados os efeitos redistributivos da política comercial, associando-se preferência por proteção àqueles grupos que perdem com os fluxos comerciais e preferência por liberalização àqueles que ganham. Adota-se a premissa de que os atores maximizam sua utilidade e fazem cálculos de custo- benefício sobre a melhor forma de alcançar seus objetivos (idem, ibidem).

Atores preferem, portanto, políticas públicas que maximizem sua renda (ibidem: 39). Em suma, o impacto redistributivo de mudanças na política comercial determinará as preferências dos grupos de interesse (Milner, 1997:60).

A abordagem fatorial se baseia no teorema de Stolper-Samuelson do modelo Heckscher-Ohlin, o qual demonstra que, quando há mobilidade dos fatores de produção (como trabalho e capital) entre os setores da economia, o aumento no nível de proteção da economia aumenta a remuneração dos fatores relativamente escassos no país e diminui a dos fatores relativamente abundantes. Os detentores de fatores abundantes, portanto, terão incentivos para tentar liberalizar o comércio, e os detentores de recursos escassos, para restringi-lo (Alt et alii, 1996:692; Frieden e Rogowski, 1996:38-39; Krugman e Obstfeld, 2001; Milner, 2002; Milner e Keohane, 1996:8; Scheve e Slaughter, 2001:272- 273). O modelo prevê que as clivagens em torno das questões de política comercial vão se formar com base na dotação relativa de fatores produtivos - trabalho versuscapital, terra versuscapital, trabalho e capital versusterra etc. -, sendo que as linhas de clivagem específicas vão depender da dotação relativa de fatores de cada país (Alt et alii, 1996:692; Baldwin, 1989:120; Rogowski,1987; Milner, 2002:450).

A abordagem setorial, por sua vez, baseia-se no modelo Ricardo-Viner do comércio internacional (também conhecido como teoria dos fatores específicos), segundo o qual vários fatores produtivos são de uso muito específico, de modo que se observam frequentemente efeitos setoriais (e não fatoriais) sobre o comportamento político dos atores. Dado que pelo menos um fator de produção é imóvel (isto é, específico ao setor), todos os fatores ligados a setores que competem com importações perdem com a liberalização comercial, enquanto aqueles empregados em setores exportadores ganham. As clivagens em torno das questões de política comercial, portanto, oporão trabalho, terra e capital em setores ameaçados por importações a trabalho, terra e capital empregados em setores de exportação; serão clivagens setoriais, e não fatoriais (Alt et alii, 1996:692; Frieden e Rogowski, 1996:38; Milner, 2002:451; Scheve e Slaughter, 2001:272- 273).

A principal diferença entre os dois modelos está no grau de especificidade dos fatores produtivos ou, inversamente, em seu grau de mobilidade entre os setores da economia - isto é, a facilidade com que podem serem pregados em usos alternativos (Alt et alii, 1996:690; Frieden, 2000:39; Milner, 2002:451; Scheve e Slaughter, 2001:268). Diferentes graus de mobilidade implicam efeitos diferentes sobre a remuneração dos fatores advindos da liberalização comercial; logo, implicam também preferências diferentes por parte dos atores domésticos (Alt et alii, 1999:101-103; Scheve e Slaughter, 2001:272).

Alt et alii(1996:697) argumentam que as premissas diferentes adotadas pelos dois modelos a respeito da especificidade dos fatores são, na verdade, os extremos de um continuumque vai desde a mobilidade sem quaisquer custos até a mobilidade com custos proibitivos. Além disso, alguns economistas tendem a interpretar o modelo de fatores específicos (Ricardo-Viner) como uma versão de curto prazo no modelo de Heckscher-Ohlin (que estaria mais apto a estimar o comportamento de longo prazo dos fatores produtivos). Segundo essa interpretação, no longo prazo não há fator que seja completamente específico, enquanto no curto prazo poucos fatores podem ser transferidos entre setores da economia sem custos significativos (Scheve e Slaughter, 2001:272). Assim, análises que utilizam as premissas do modelo Heckscher-Ohlin tendem a gerar melhores previsões quando aplicadas a longos períodos históricos, ao passo que o modelo de fatores específicos é mais apropriado para explicações de períodos curtos. Se os indivíduos avaliarem, na prática, tanto os efeitos de curto quanto de longo prazo, suas preferências comerciais podem depender não apenas do tipo de fator que detêm como também do setor em que estão empregados (Alt et alii, 1996:698; Scheve e Slaughter, 2001:272).

Há, ademais, outra interpretação acerca da especificidade dos fatores. Alt et alii(1999:102) argumentam que as economias podem ser compostas de fatores produtivos cuja especificidade varia de empresa para empresa ou de setor para setor em um dado momento (e não intertemporalmente, como na interpretação exposta anteriormente). O trabalho poderia ser específico a alguns setores, mas não a outros, bem como a terra e o capital, de modo que a política comercial pode não afetar tipos amplos de fatores da mesma forma. Além disso, pode-se admitir maiores variações nos padrões de formação de coalizões; por exemplo, trabalho e capital podem ser aliados em alguns contextos, mas rivais em outros.

Nessa perspectiva, empresas com ativos menos móveis - ou mais específicos - são mais propensas a demandar proteção do que empresas com ativos mais móveis-ou menos específicos (ibidem:103). Apesar de ganhar em complexidade e fidelidade à realidade, a abordagem peca por maior indeterminação e perda de capacidade preditiva, visto que requer especificação empírica de suas premissas.

Grande parte dos fluxos de comércio mundial atual, porém, não pode ser explicada pelos dois modelos anteriores (fatorial e setorial). Nenhum dos dois prevê a importância crescente do comércio intraindustrial entre países com dotações relativas de fatores semelhantes (Alt et alii, 1996:693). Uma terceira abordagem, por sua vez, enfatiza a existência de economias de escala em determinadas empresas ou setores econômicos e baseia-se na teoria do comércio intraindustrial, o qual tende a gerar efeitos distributivos diferentes daqueles previstos pelos modelos Heckscher-Ohlin e Ricardo-Viner. Em geral, o comércio intraindustrial é associado a efeitos redistributivos mais amenos e, por conseguinte, a menos conflitos políticos domésticos, pois produz menores custos de ajuste (idem, ibidem:694; Krugman, 1983; Milner, 2002:450; Rodrik, 1994:6).

Como argumentam Alt et alii(1996), o modelo de comércio intraindustrial pode gerar consequências distributivas neutras e a possibilidade teórica de que todos ganhem com o aumento dos fluxos comerciais. Essa última consequência ocorre porque, com a diferenciação de produtos, oaumento do comércio não causa o fechamento ou a redução de nenhuma linha de produto, uma vez que nenhum produto idêntico é produzido por outra empresa, e nenhum proprietário de determinado fator produtivo perde com a realocação setorial (ibidem:694). Em termos de formação de coalizões, em setores caracterizados por economias de escala, a abertura da economia aumenta as vantagens das empresas grandes em relação às pequenas. Nesse caso, a demanda por liberalização varia, essencialmente, de acordo com o tamanho da empresa e a intensidade das economias de escala (Frieden e Rogowski, 1996:39-40; Milner e Yoffie, 1989). Os conflitos políticos, portanto, são menos intensos nos casos em que o comércio intraindustrial predomina sobre o interindustrial, baseado em vantagens comparativas.

Outros estudos buscam explicar as origens das preferências com base em características particulares de setores específicos da economia. Alguns argumentos associam as preferências de setores específicos com seu grau de internacionalização, de forma que setores exportadores e empresas multinacionais tenderiam a favorecer a liberalização comercial e a receber menos proteção do que aqueles voltados para o mercado interno (Milner, 1997:63; 2002:451; Milner e Keohane, 1996:8). Logo, segundo essa perspectiva, as preferências dos grupos societários e as clivagens políticas entre eles dependem de seu grau de exposição à economia internacional.

Alguns estudos realizaram testes empíricos dos modelos que buscam explicar a formação das preferências comerciais dos indivíduos e dos grupos domésticos.

Rogowski (1987) conclui, a partir da análise de alguns períodos históricos de expansão e de contração dos fluxos comerciais, que o aumento do comércio internacional tende a gerar clivagens urbano-rurais em alguns contextos e conflitos de classe em outros. Isto é, as clivagens em torno das questões de política comercial tendem a gerar conflitos entre trabalhadores, capitalistas e proprietários de terra, dando suporte ao modelo fatorial (Heckscher-Ohlin). A depender da dotação relativa de fatores do país, coalizões podem opor trabalhadores e capitalistas a proprietários de terra (conflito urbano-rural) ou, em outros casos, capitalistas e proprietários de terra a trabalhadores (conflito de classe).

Scheve e Slaughter (2001:288) concluem, com base em testes estatísticos, que existe alto grau de mobilidade intersetorial dos fatores no horizonte temporal relevante para os indivíduos na avaliação de políticas comerciais. Seus resultados são mais consistentes com o modelo Heckscher-Ohlin do que com o modelo Ricardo-Viner, indicando que a dotação de fatores é determinante na explicação da formação das preferências. Sua análise estatística sugere, ademais, que a posse de imóvel também interfere na determinação das preferências individuais em relação ao comércio; além da remuneração dos fatores produtivos, as preferências dependem dos ativos não produtivos (como imóveis) que os indivíduos possuem e dos efeitos docomérciointernacional sobreo valor desses ativos (ibidem:270-271). Rodrik e Mayda (2001), por sua vez, concluem que preferências por liberalização possuem grau significativo de correlação estatística com o nível de capital humano do indivíduo, da forma prevista pelo modelo fatorial (Heckscher-Ohlin). Preferências em relação ao comércio também apresentam alguma correlação, embora menos significativa, com a exposição ao comércio do setor em que o indivíduo está empregado: indivíduos em setores de bens não comercializáveis tendem a ser mais favoráveis à liberalização, enquanto aqueles empregados em setores com desvantagem comparativa são mais protecionistas.

Por outro lado, Frieden (2000:39) e Hathaway (1998:580) argumentam que as indústrias caracterizadas por habilidades, maquinário e redes de fornecimento e distribuição específicos serão mais motivadas a influenciar as políticas em seu favor. Alt et alii(1999) oferecem evidência empírica para esse argumento. Sob pressão de concorrência internacional, empresas cujos ativos sejam mais específicos (ou menos móveis) são mais propensas a demandar proteção ao governo. Assim, variações na especificidade dos fatores de empresa para empresa ou de setor para setor são importantes para explicar o comportamento político de indivíduos e grupos.

Não há conclusões definitivas sobre qual modelo explicativo produz melhores resultados quando confrontado com as evidências. Como discutido, o horizonte temporal da análise pode determinar qual modelo é mais apropriado. Dependendo da área temática e das consequências redistributivas, explicações baseadas em fatores produtivos podem ser mais bem-sucedidas; em outros casos, setores e empresas específicos podem ser mais apropriados (Milner, 1997:63). Ademais, a flexibilização das premissas de cada um pode contribuir para melhores resultados explicativos em casos específicos, em detrimento do rigor e da parcimônia.

Finalmente, as explicações sobre a demanda por política comercial precisam ser integradas com explicações sobre os determinantes da ação política. Como aponta Rodrik (1994:2), o modelo deve conter uma explicação de como as preferências individuais são agregadas e canalizadas em demandas por determinadas políticas.

A maioria dos modelos trata esse componente implicitamente; alguns, entretanto, buscaram explicitá-lo em modelos de ação coletiva.

Mobilização para a Atividade Política Os modelos econômicos apresentados especificam as preferências societárias em relação à política comercial, mas nenhum deles explica como suas implicações redistributivas são expressas na arena política, nem qual é o resultado em termos da composição de coalizões. Não é possível deduzir a formação e a composição das coalizões apenas com base na especificação das preferências. Não é suficiente que os atores tenham incentivos para tentar influenciar as políticas; eles precisam se organizar para exercer pressão política efetiva (Alt et alii, 1996:695; Frieden, 2000:40).

Existe um conjunto de modelos políticos baseados em custos de ação coletiva, os quais tentam explicar como as preferências dos atores se traduzem em coalizões políticas, isto é, em ação política efetiva (Alt et alii, 1996:690). Uma ferramenta para explicar que tipos de grupos serão formados é a lógica da ação coletiva (Olson, 1977). Ao decidir sobre a realização de ação política, indivíduos fazem cálculos de custo-benefício; o lado da equação relativo aos benefícios pode ser entendido por meio dos modelos de preferências já apresentados, em que a intensidade dos benefícios esperados pelos indivíduos varia de acordo com variáveis como a dotação relativa dos fatores, seu grau de especificidade, entre outras. Por outro lado, os indivíduos levam em conta os custos da ação coletiva, e esses custos podem ser potencializados pelo problema do carona (idem, ibidem). A formação e a coesão das coalizões dependerão, portanto, de como os indivíduos percebem a intensidade de suas preferências e os custos associados à ação política. A literatura sobre ação coletiva sugere ainda que a coesão dos grupos depende de fatores tais como o tamanho do grupo e sua capacidade de fornecer benefícios seletivos para seus membros (Frieden, 2000:40). Em geral, grupos pequenos com interesses específicos se organizam mais facilmente e garantem benefícios mais efetivamente do que grupos grandes com interesses difusos.

Os primeiros modelos políticos de ação coletiva trataram de clivagens entre produtores e consumidores. As primeiras conclusões teóricas no campo da economia política da proteção refletiram os insightsde Downs (1999) e Olson (1977), segundo os quais os interesses dos produtores prevaleceriam sobre os dos consumidores nas decisões dos formuladores de políticas (Baldwin, 1989: 121). Isso decorre do fato de que cada grupo - consumidores e produtores - enfrenta custos diferentes de mobilização, organização e atuação política. Um grupo de produtores de determinado setor da economia tende a ser composto de um número pequeno de indivíduos, e os possíveis ganhos de uma política de proteção ou perdas de uma política de abertura tendem a ser significativos para cada membro do grupo. Os produtores, portanto, terão grande incentivo para arcar com os custos de informação, mobilização e organização, com vistas a exercer pressão organizada sobre os agentes públicos, em busca de políticas que lhes sejam favoráveis. Por outro lado, o grupo dos consumidores é difuso e composto de um número enorme de indivíduos. Os possíveis ganhos ou perdas, ainda que altos em termos absolutos, serão ínfimos em termos per capita, e, por isso, nenhum indivíduo do grupo terá incentivo suficiente para incorrer em custos de informação e organização na busca por políticas que lhe sejam benéficas. Grosso modo, portanto, Downs (1999) e Olson (1977) indicam que produtores de determinados setores se organizarão de forma mais efetiva do que os consumidores e conseguirão garantir para si proteção comercial. Ademais, subjaz a essa literatura a noção de um mercado político de proteção, em que setores demandantes oferecem votos e contribuições de campanha a políticos que retribuem em forma de proteção comercial. Nesse caso, o governo é visto como um conjunto de indivíduos auto-interessados que atuam no mercado político (Caporaso e Levine, 1992:126-143; Odell, 1990:142).

Com base nas conclusões desse modelo político, esperar-se-ia que os governos sempre oferecessem proteção completa aos setores econômicos prejudicados por importações, e não se conseguiria explicar, dessa forma, as políticas de abertura de mercado. De fato, o modelo prevê uma tendência à perpetuação de políticas de proteção (Milner, 2002:449; Rodrik, 1994:26), mas faltam a ele considerações sobre as dinâmicas políticas relativas aos setores competitivos da economia. Como, de acordo com o modelo, não se pode esperar que consumidores se organizem para demandar liberalização, deve-se incluir, nas explicações da política econômica externa, as dinâmicas de ação coletiva dos grupos de produtores interessados na liberalização (aqueles próximos à vantagem comparativa do país). Para suprir essas dificuldades, alguns autores incluíram, em sua análise, os efeitos do contexto institucional internacional sobre as dinâmicas políticas domésticas; para isso, introduziram considerações sobre as dinâmicas dos jogos de dois níveis e trataram de demonstrar alguns dos incentivos à ação coletiva para os grupos de produtores não protecionistas.

Contexto Institucional Internacional As instituições internacionais são aqui consideradas não por seu papel na agregação de preferências no âmbito do sistema internacional, mas pelas oportunidades e restrições que apresentam aos atores domésticos. Isto é, as instituições internacionais interferem nos incentivos à ação coletiva dos diferentes atores societários domésticos e, por isso, podem ser consideradas variáveis intervenientes na explicação dos resultados da política econômica externa dos países.

Alguns estudiosos introduziram a análise dos jogos de dois níveis proposta por Putnam (1988) nos modelos explicativos da política comercial, o que permitiu a explicação de situações em que as negociações internacionais afetavam o processo político doméstico e vice-versa (Cortell e Davis Jr., 1996; Davis, 2003; 2004; Goldstein e Martin, 2000). De forma geral, a introdução dessa dinâmica buscou explicar como instituições internacionais promovem a liberalização comercial na presença de forte pressão de grupos domésticos (Davis, 2003:2). O objetivo é explicar como o contexto institucional da negociação comercial pode ajudar a contornar demandas bem organizadas de determinados grupos e tornar politicamente possível a liberalização. O foco, portanto, é sobre a liberalização negociada (idem, ibidem:3).

Enfatizam-se as instituições específicas às negociações comerciais, isto é, a agenda, as regras e os procedimentos que regulam a interação entre os países (ibidem:22; Davis, 2004:153). A explicação passa, essencialmente, pela existência de issue linkagesem determinadas negociações internacionais, quando a estrutura da negociação condiciona a liberalização de determinado setor (como o agrícola) à abertura de outro setor (como serviços ou bens industrializados).

Na presença dessa condicionalidade, grupos potencialmente beneficiários do livre-comércio têm maior incentivo a se mobilizar para pressionar pela abertura do mercado de seu país. Grupos de exportadores passam a demandar abertura ao governo, na medida em que a abertura do mercado doméstico passaaser necessária para a obtenção de ganhos de acesso aos mercados estrangeiros. O processo de issue linkage, portanto, deve engajar setores que favoreçam a liberalização no debate político para contrabalançar os setores que preferem proteção (idem, 2003:42; 2004:157). Negociações com issue linkagesdiluem a influência de setores protecionistas por que os forçam a competir com outros grupos de interesse na arena política (Davis, 2003:45)2.

Os governos, por sua vez, aceitando um compromisso de liberalização, incorrem em menores custos políticos do que os que enfrentariam no caso de abertura unilateral (Lusztig, 2004). Nesse caso, o processo negociador acaba por ajudar a compensar os problemas de ação coletiva domésticos que resultam em políticas de proteção. Como afirma Davis (2004:167), isso evidencia a possibilidade de que a estrutura de uma negociação internacional contrabalanceie o mercado político da proteção comercial na arena doméstica. Em suma, a estrutura da negociação internacional - em torno de issue linkages- altera o equilíbrio doméstico de interesses a favor da liberalização (Davis, 2003:15; 2004:154).

Por sua vez, Goldstein e Martin (2000) enfatizam o papel das instituições internacionais no fornecimento de mais e melhores informações sobre as implicações redistributivas domésticas dos acordos comerciais de liberalização.

A partir disso, extraem conclusões diferentes sobre os efeitos do contexto institucional internacional sobre a política doméstica. Informações sobre quem ganha e quem perde afetam os incentivos para a mobilização dos grupos (ibidem: 603-604). À diferença de Davis, no entanto, essa abordagem gera previsões ambíguas a respeito dos efeitos das instituições internacionais sobre o processo de liberalização, sobretudo no que tange à dinâmica política doméstica. Seu objetivo é alertar sobre as dificuldades potenciais que a legalização internacional pode gerar para o processo multilateral de liberalização (ibidem:605).

Uma das consequências do provimento de informações por parte de instituições internacionais é a maior transparência e previsibilidade sobre os efeitos distributivos da liberalização. O aumento da quantidade e da qualidade dessas informações, porém, gera efeitos dúbios sobre a mobilização de interesses domésticos e, portanto, sobre a capacidade dos governos de manter o apoio a políticas de liberalização, de forma que os efeitos sobre a dinâmica política dependem do equilíbrio vigente entre interesses exportadores e protecionistas (ibidem). No caso em que os interesses exportadores já são bem organizados, mais conhecimento sobre as consequências redistributivas aumenta a mobilização relativa de forças protecionistas; nesse sentido, mais transparência pode tornar as negociações para liberalização politicamente mais difíceis. Embora as informações sejam igualmente importantes para protecionistas e defensores do livre-comércio, "se esses grupos estiverem mobilizados em graus distintos previamente ao processo de legalização, a disseminação de informação terá um efeito marginal maior sobre os grupos que estiverem menos organizados" (ibidem: 606; traduçãodoautor).

Em resumo, os argumentos teóricos oferecem resultados ambíguos acerca dos efeitos do contexto institucional internacional sobre a política dos grupos societários. Eles apontam direções para a pesquisa, mas as respostas têm de ser buscadas na análise empírica e na melhor especificação dos modelos.

Efeitos da Internacionalização Econômica sobre a Estrutura de Preferências Domésticas Os fluxos de comércio internacional também podem afetar a política doméstica dos países e, por conseguinte, suas políticas comerciais. Nesse caso, o aumento do comércio internacional - também chamado de internacionalização da economia - é estudado como variável independente na explicação da política comercial; o aumento dos fluxos de comércio produziria mudanças importantes nas preferências, instituições e política domésticas (Milner, 2002:449). O ponto em comum entre os diferentes argumentos sobre a internacionalização é a sugestão de que o aumento da exposição da economia nacional ao livre-comércio leva ao aumento de pressões contra a proteção e, assim, cria um ciclo virtuoso de demandas crescentes por liberalização (idem, ibidem:456). Milner (1999), Milner e Keohane (1996), Frieden e Rogowski (1996) e Rogowski (1987) propõem uma abordagem estática, enquanto Hathaway (1998) e Lusztig (2004) trabalham explicações dinâmicas dos efeitos da internacionalização econômica sobre a política doméstica.

Modelo estático- Rogowski (1987) argumenta que, à medida que os países abrem sua economia, o setor de bens comercializáveis tende a crescer juntamente com a exposição às pressões econômicas externas; isso leva a novas clivagens políticas e a conflitos entre fatores escassos e abundantes. Milner (1988) também argumenta que o aumento da abertura econômica muda as preferências domésticas, elevando o número potencial de defensores do livre-comércio, uma vez que cresce o número de empresas exportadoras e multinacionais. Por outro lado, a abertura também pode causar a diminuição do número de empresas protecionistas na medida em que elas sucumbam à concorrência estrangeira.

Frieden e Rogowski (1996:31) argumentam que a facilitação do comércio internacional aumenta a transmissão das tendências econômicas mundiais para as economias nacionais. Dessa forma, ela torna mais intensas as preferências dos atores em relação à política econômica externa dos governos. Ademais, a internacionalização afeta as preferências dos atores domésticos de forma previsível, com base em seus interesses econômicos. Os produtores mais próximos à vantagem comparativa do país tendem a favorecer políticas de maior abertura, enquanto os produtores prejudicados tendem a se opor. Logo, como ganhadores e perdedores têm interesses conflitantes, novas coalizões que se baseiam nos diferentes efeitos da maior abertura econômica serão formadas (ibidem:29 e 37; Milner e Keohane, 1996:15).

No entanto, mudanças de preferências não dizem muito sobre como as políticas e as instituições mudarão em decorrência da internacionalização: é preciso saber também qual será seu efeito sobre a influência política relativa dos diversos atores (Milner e Keohane, 1996:15). Rogowski (1987:1123) afirma que aqueles que sofrem um aumento repentino no nível de renda terão maior capacidade de expandir sua influência política. Essencialmente, o modelo estático postula que várias condições exógenas criam novos atores com preferência pela liberalização, o que altera o equilíbrio de poder a seu favor (Milner, 1999: 97).

Modelo dinâmico- Hathaway (1998) e Lusztig (2004) propõem modelos de preferências societárias dinâmicas para explicar variações nas demandas por proteção ao longo do tempo. Como reação ao aumento da concorrência externa no mercado doméstico, as empresas domésticas devem optar entre duas formas possíveis de ação: ajuste ou ação política.Oprimeiro caminho - ajuste - envolve uma série de mudanças, na estrutura da empresa, destinadas à adequação às novas condições de mercado. O caminho alternativo é a ação política, isto é, o ato de reclamar ou de se organizar para reclamar, com a intenção de recuperar as vantagens perdidas com a liberalização (Hathaway, 1998:578). Os diferentes setores podem adotar um dos dois caminhos (ajuste ou mobilização) ou combinações dos dois. À medida que as empresas de um setor realizam ajustes em resposta ao aumento da concorrência internacional, o agregado de preferências do setor econômico muda, já que o ajuste bem-sucedido reduz a severidade de futuros ajustes e, portanto, os potenciais custos de futuras liberalizações (idem, ibidem:577).

As empresas que sobrevivem a processos de liberalização podem até mesmo se tornar competitivas no mercado internacional (ibidem:585). Como consequência, essas empresas se tornam menos propensas a demandar proteção e, eventualmente, podem se tornar demandantes de mais liberalização. Ademais, as empresas menos eficientes do setor que forem incapazes de realizar ajustes terminam por deixar o mercado. O setor fica, portanto, mais propenso a favorecer - ou, ao menos, menos propenso a se opor a - futuras liberalizações (ibidem:585-586). Portanto, no modelo de Hathaway, a liberalização comercial tende a reduzir, ao invés de aumentar, a demanda por proteção por parte daquele setor (ibidem:576).

Por sua vez, Lusztig (2004) argumenta que, sob determinadas condições, oponentes da liberalização podem acabar se tornando aliados importantes de governos na implementação de reformas comerciais. Esse autor estabelece uma tipologia para diferenciar os diferentes grupos protecionistas em termos de sua capacidade (e disposição) de realizar ajuste. De um lado estão os grupos inflexíveis (inflexible rent-seekers), que consistem de produtores domésticos cujo capital é imóvel e que investiram em setores que não conseguem competir no mercado internacional. Esses produtores tendem a investir consideravelmente em atividade política (Lusztig, 2004:7). De outro lado estão os grupos flexíveis (flexible rent-seekers), que também preferem arcar com os custos da atividade política a fazer ajuste, mas que são capazes de, em último caso, reestruturar suas operações para se tornarem competitivos no mercado internacional.

Analogamente à explicação de Hathaway (1998), na medida em que os grupos flexíveis se ajustam às novas condições de concorrência impostas, têm menos incentivos para demandar proteção (ibidem:8).

Ambos os argumentos sugerem, portanto, que o próprio processo de liberalização e de abertura da economia pode gerar mudanças de preferências entre os atores societários domésticos e criar grupos com preferência pela abertura que, por sua vez, apoiarão - ou, ao menos, não mais resistirão a - tentativas subsequentes de liberalização.

É apropriado fazer uma distinção conceitual entre as explicações estáticas e dinâmicas relativas aos efeitos da internacionalização. Nos modelos estáticos, o aumento nos fluxos comerciais de um dado país altera a estrutura doméstica de preferências ao gerar incentivos para que atores que antes não participavam do processo político se mobilizem e passem a demandar suas preferências junto aos decisores públicos. A internacionalização, portanto, não altera as preferências de cada ator específico, mas a configuração de preferências no agregado, uma vez que os atores que participam do jogo político mudam. Em outras palavras, a explicação mostra que, por exemplo, se mais atores com interesse na liberalização entram na disputa política, a estrutura doméstica de preferências passa a refletir o peso relativamente maior dessas preferências; logo, interesses protecionistas adquirem peso relativamente menor. Deve-se notar que, nesse caso, não houve mudança na preferência de nenhum ator específico, mas no equilíbrio agregado entre preferências diversas. Por outro lado, os modelos dinâmicos argumentam que a internacionalização da economia doméstica pode alterar as preferências de alguns atores ao longo do tempo, visto que estes se ajustam às condições de concorrência externa impostas pela liberalização. Os atores que optam pelo ajuste - e são bem-sucedidos - terão menos interesse em proteção e, portanto, serão menos propensos a demandá-la. Ao mesmo tempo, atores que optam pelo não ajuste (e não conseguem proteção) ou que não têm sucesso no processo de ajuste deixarão o setor, diminuindo o número de de mandantes de proteção. Nesse modelo, as mudanças previstas pelo modelo estático ocorrem em paralelo com mudanças nas preferências de atores específicos. Muda, portanto, a estrutura doméstica de preferências, sobretudo porque, com o decorrer do tempo, mudam as preferências de atores importantes.