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Fazendo Eleitores e Eleições: Mobilização Política e Democracia no Brasil Pós- Estado Novo Em 1953, discursando na Câmara dos Deputados, Guilhermino de Oliveira, do Partido Democrático Social de Minas Gerais (PDS-MG) afirma: "somos eleitos por eleitores que fazemos com o maior sacrifício". Para o deputado, só poderiam contestar sua afirmação aqueles que "nunca fizeram eleições nem eleitoresenadaco-nhecem do que se passa no interior do país, como se faz qualificações ou como se processam as eleições" (Diário do Congresso Nacional,19/12/1953:5795, ênfases minhas).

Fazer eleitores era alistá-los, isto é, torná-los aptos a tomar parte do processo eleitoral. Políticos faziam eleitores porque sabiam como as criaturas a que davam vida viriam a votar. Para tanto, deviam incorrer em doses extras de "sacrifícios", custeando o transporte e fornecendo as cédulas com as escolhas devidamente impressas a serem depositadas nas urnas. Assim, políticos podiam estar certos de que eram eleitos pelos eleitores que haviam feito e que, consequentemente, fazer eleitores era apenas o passo inicial para "fazer a eleição". Participar de eleições, portanto, está longe de ser uma decisão voluntária. Participavam os eleitores feitos, mobilizados por terceiros.

A se crer neste depoimento, referendado, como veremos ao longo deste artigo, pela crônica política e por outros tantos parlamentares, as práticas eleitorais da Primeira República (1889-1930) e da Terceira República (1945-1964) não seriam muito diversas. As eleições de 1945, contudo, marcaram uma ruptura fundamental na história política do país. A queda do Estado Novo marca o início de nossa primeira experiência democrática, rompendo com uma experiência que se estendera por mais de cem anos em que eleições eram controladas pelo governo.

Governantes passaram a sofrer derrotas eleitorais. Dito de forma inversa: oposições passaram a ter chances reais de chegar ao poder.

Práticas eleitorais foram preservadas, mas as eleições ganharam novo caráter, passando a ser competitivas. À primeira vista, estas duas proposições não poderiam ser conciliadas. Em geral, assume-se que "a liberdade do voto" é a condição necessária para a emergência de eleições competitivas. Em artigo anterior (Limongi,_2012), mostrei que o controle sobre o eleitor não é suficiente para eliminar a competição eleitoral. Neste artigo, sugiro que a independência dos eleitores não é condição necessária para a emergência de eleições competitivas.

Para usar os termos de Cox_(2005), eleições competitivas não exigem que partidos se dediquem à persuasão dos eleitores1.Competição pode ocorrer mesmo quando políticos fazem eleitores e sabem de antemão que serão eleitos por aqueles que fizeram. O eleitor vota de acordo com a vontade daquele que lhe providenciou o título, transportou e lhe forneceu as cédulas previamente preenchidas. Pode haver certeza quanto aos votos individuais e incerteza quanto aos resultados.

Há competição quando diferentes partidos lutam para fazer mais eleitores que os demais e são capazes de fazer com que seus eleitores votem. Nesta situação, partidos competem por eleitores, e não por votos. Para que haja competição é necessário que mais de um partido possa conduzir "magotes de eleitores" às urnas "como quem toca tropa de burros" (Leal,_1993:43). Para retornar à terminologia deCox_(2005), mobilização é a atividade essencial para a ocorrência de eleições competitivas. Políticos são sempre eleitos pelos eleitores que fazem. Muda apenas a forma como eleitores são feitos.

O artigo está organizado da seguinte forma: além desta introdução, a segunda seção reconstitui a queda do Estado Novo, frisando a importância da perda de controle do governo sobre o processo eleitoral que desencadeara e a consequência deste fato para a formação e composição dos partidos políticos. A terceira relaciona a legislação à mobilização eleitoral que, como procuro mostrar, não se resume ao alistamentoex-officio.Chamo a atenção para a definição ambígua das fronteiras da cidadania política e para as possibilidades abertas para o alistamento coletivo feito por terceiros. A quarta seção procura caracterizar as práticas eleitorais vigentes. Indico que, para os políticos, as atividades eleitorais fundamentais eram o alistamento (fazer eleitores), o transporte e a distribuição de cédulas (fazer as eleições). A última seção extrai as consequências do discutido para o entendimento da emergência de eleições competitivas.

A TRANSIÇÃO À DEMOCRACIA Em sua análise seminal sobre a transição de 1945, Maria do Carmo Campello de Souza_(1990) realça as continuidades entre o Estado Novo eoregime democrático nascente. A ênfase no controle e na influência de Vargas sobre a eleição e seu resultado faz com que a autora minimize as consequências da queda do Estado Novo. Afinal, se Vargas tinha tamanho controle sobre a transição, por que foi deposto? Ao realçar a continuidade, a análise perde de vista a ruptura ocorrida, minimizando as incertezas do processo eleitoral. O fato é que se continuidade houve, esta só foi assegurada após conhecido o resultado das eleições.

Sabemos hoje, graças ao trabalho de Ângela Castro Gomes_(2005), que o governo perdeu o controle sobre o processo que deslanchara. Se bem-sucedido, aí sim as eleições seriam mera fachada. Como demonstra esta autora, o projeto inicial de Vargas era o de obter um novo mandato presidencial por meio de uma eleição não competitiva. O governo tinha de fato um plano, chamadoPlano B,como nomeado nos documentos secretos de Vargas depositados no Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil (CPDOC).

O controle sobre o processo de alistamento, a ser feito com base nos sindicatos oficiais, incluindo sindicatos rurais, era a peça central da estratégia do governo. A essência desta estratégia era, em realidade, uma atualização da máxima enunciada por Belisário Soares de Souza quase cem anosantes: "feitauma boa qualificação, está quase decidida a eleição" (1979:27). Desde a aprovação da Lei Saraiva, em 1881, a qualificação dos eleitores passou a ser fortemente controlada. Mais do que as restrições legais de renda e de educação, os controles formais (documentação exigida) passaram a funcionar como um filtro a restringir a participação política2.

Compor adequadamente o eleitorado pede a neutralização dos esforços dos adversários. Por isto mesmo, no caso do PlanoB,previa-se que o alistamento e a eleição deveriam ser feitos rapidamente, impedindo assim a reorganização política das velhas oligarquias, cuja força eleitoral, de acordo com este documento, se basearia "nos serviços de alistamento de um eleitorado mais ou menos pessoal. Era esta a hierarquia: o eleitor ligado ao cabo eleitoral que o alistava; o cabo submetido aos chefes municipais - vereadores, prefeitos, fazendeiros - e estes obe-dientesaum doschefesestaduais conforme azonadeinfluência"3.

O Plano B,elaborado pelo ministro da Justiça e do Trabalho, Marcondes Filho, não contou com apoio unânime de lideranças ligadas a Vargas e ao Estado Novo.

Como observa Ângela Castro Gomes_(2005:276), referindo-se especificamente às movimentações e intenções de Oswaldo Aranha, candidato a suceder Vargas, não eram pequenas as divisões no interior das elites governamentais. Como se sabe (Dulles,_1967:269), as pretensões presidenciais de Aranha foram obstadas de forma clara pelo empastelamento da Sociedade Amigos da América,ação em queo general Eurico Gaspar Dutra desempenhou papel de destaque.

Obviamente, o brigadeiro Eduardo Gomes não poderia receber o mesmo tratamento, posto que, como observa Ângela Castro Gomes (2005:276), sua candidatura "tinha certamente origens militares e provavelmente contava com a indulgência dos americanos". A cartada certeira do grupo mais próximo aos Estados Unidos coloca Vargas e seu círculo íntimo na defensiva. Agamenon Magalhães assume o Ministério da Justiça (desmembrado do Ministério do Trabalho) e passa a ser o principal responsável por traçar a estratégia política do governo. O lançamento da candidatura do general Eurico Gaspar Dutra é parte desta estratégia, visando dividir as Forças Armadas, impedindo assim que estas convergissem para uma candidatura única. Vale ressaltar: o governo não escolhe seu próprio candidato.

Lançar Dutra foi a alterna tiva para ganhar tempo4.

Agamenon Magalhães, portanto, improvisa um Plano C.Aguinada, contudo, não significou o abandono completo da alternativa coordenada por Marcondes Filho.

Conforme afirma Ângela Castro Gomes_(2005:282): No início de 1945 se estabeleceu a hipótese de que as forças ligadas a Vargas se mobilizassem em duas, e não apenas em uma organização partidária [...]. O PTB, neste sentido, nasceu ao mesmo tempo que o PSD,já que ambos resultaram da frustração do projeto de partido único de massas que vinha sendo acalentado pelo Estado Novo.

Ainda que tenha sido assim, as diferenças entre as duas alternativas e a relação de Vargas com cada uma delas é evidente. Vargas não abraça ou encampa com entusiasmo a candidatura Dutra. Este, de sua parte, nunca deixa de desconfiar das intenções continuístas do ditador, expressas em sua conivência com oQueremismo.

Dentro da estratégia desenhada por Agamenon Magalhães, o Partido Social Democrata (PSD) ganha autonomia e vida própria, escapando ao controle direto de Vargas. Os interventores preparam-se para vencer a eleição e assumir o controle sobre a política em seus estados (Hippolito,_1985:119)5.Emboa medida, recorrem às velhas práticas políticas que o Plano Bqueria sepultar. De outra parte, as relações entre PSD e o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) estão longe de correr por trilhos paralelos e complementares como pretende o folclore político que atribui à astúcia e maquiavelismo do velho ditador a criação dos dois partidos. Nada mais significativo neste sentido do que a admoestação de Agamenon Magalhães a Segadas Vianna: "Quem chegar em Pernambuco falando em PTB eu baixo o pau" (Gomes,_2005:283).

OPTB (ibidem:289;Delgado,_1989:62) não apoia a candidatura Dutra de forma imediata. Quando o faz, a decisão não é unânime ou automática. Opta-se, ao final, pelo mal menor, e somente após obter concessões significativas.

Se é verdade que Vargas inventa o trabalhismo (Gomes,_2005), não parece ser menos verdadeiro que ele não dispensa o mesmo zelo e recursos para criar e preparar o PTB para a disputa eleitoral que se aproximava. O ditador nunca abandonou sua opção pela continuidade, pelo adiamento das eleições, cuja expressão política foi o movimento queremista.

Os resultados eleitorais colhidos pelo PTB em 1945 apontam para o improviso e a alta dependência do partido para com o prestígio pessoal do ditador deposto.

Enquanto UDN (União Democrática Nacional) e PSD lançam candidatos em todos os estados, o PTB marca presença apenas em 14 das 22 unidades da Federação. O dado é mais significativo quando se leva em consideração que o Partido Comunista Brasileiro (PCB), por seu turno, apresenta candidatos em todos os estados. Além disto, a votação pessoal de Vargas representa algo como 50% da votação do PTB para a Câmara dos Deputados6. Dos oito estados em que o partido obtém representação, somente em um deles (Amazonas), Ge-túlio não encabeça a lista.

Em todos estes sete estados o partido não ultrapassaria o quociente eleitoral sem a votação pessoal de Vargas. Em boa parte destes, a votação de Vargas é dez vezes maior que a do segundo mais votado da lista apresentada pelo PTB.

A recomposição das forças políticas ao final do Estado Novo segue o padrão observado usualmente em quedas de regimes autoritários (Przeworski, 1991:54).

Questões de encaminhamento, em especial as relativas à forma de assegurar a sobrevivência política dos de dentro são tão ou mais importantes que as desavenças substantivas e ideológicas. Quebrada a unidade em torno da preservação e continuidade do regime, as forças políticas se recompõem rapidamente.

Fundamental para o entendimento da queda do Estado Novo e suas consequências é ter claro que as divisões no interior do próprio regime impulsionaram o processo. Estas divisões foram profundas. As Forças Armadas se dividem. Não é irrelevante que as duas principais candidaturas tenham tido origem militar.

A cisão no interior das elites civis não é menor. Vale observar que boa parte dos que tramam a candidatura do brigadeiro Eduardo Gomes e participaram da fundação da UDN haviam mantido boas relações com Vargas e, mesmo, com o Estado Novo7. Alternativas à estratégia desenhada por Marcondes Filho foram gestadas no interior do regime, incluindo a candidatura Oswaldo Aranha, cuja proximidade com os Estados Unidos é conhecida. Assim, é possível traçar uma linha que liga as pretensões presidenciais de Oswaldo Aranha à criação da UDN8. As divisões não foram menos relevantes entre os que permaneceram sob a órbita de Vargas.

PSD e PTB, para não falar no Queremismo,têm bases de apoio e foram regidos por lógicas políticas diversas. O importante é ressaltar que tanto o PSD quanto a candidatura Dutra ganharam autonomia em relação ao projeto pessoal de Vargas, que nunca abandonou o projeto continuísta.

Ao longo de 1945, o governo não recupera sua unidade. Ainda que mantenha a iniciativa e tenha controle sobre a elaboração da legislação eleitoral, manipulando-a a seu favor, atuou sob fortes restrições, impostas tanto pela força da oposição quanto por sua incapacidade de superar suas divisões internas. A Lei Agamenon foi uma pálida imagem do Plano B.

O desfecho do processo, a deposição de Vargas, indica os limites da influência e controle do ditador e seu círculo íntimo sobre a transição. As Forças Armadas se unem para depor Getúlio e garantir a eleição, adotando a fórmula defendida pela UDN, isto é, a transferência do poder para o Judiciário, mais precisamente, ao presidente do Supremo Tribunal Federal, José Linhares.

Victor Nunes Leal_(1993:237), após revisar a história político-eleitoral do Brasil desde a independência, enfatiza as características "excepcionais em nossa história política" da eleição de 1945, uma vez que estas teriam sido marcadas pela "isenção de ânimos dos governantes na direção da eleição"9.

A neutralidade do governo José Linhares é o resultado do processo descrito anteriormente. Tendo concordado em depor Vargas, eliminada a alternativa continuísta, Dutra e Gomes tinham que optar entre a guerra civil e a disputa eleitoral. Escolheram a segunda alternativa10.

A LEGISLAÇÃO ELEITORAL E A MOBILIZAÇÃO DE ELEITORES O alistamento ex-officiopode ser visto como o que a Lei Agamenon preservou do Plano B(Gomes,_2005:280). Na interpretação de Maria do Carmo Campello de Souza_ (1990:121), o recurso a este expediente teria conferido à eleição de 1945, "senão um caráter de fraude oficializada, pelo menos um viés considerável".

Neste ponto em realidade, a autora faz eco às denúncias de setores da UDN que creditaram sua derrota ao controle exercido pelo governo sobre o processo de alistamento dos eleitores, em especial dos trabalhadores urbanos11.

De fato, o pleito de dezembro de 1945 foi precedido por forte mobilização eleitoral, mas este processo não se resumiu ao alistamento promovido pelo Estado, tampouco se concentrou nos centros urbanos. Em menos de seis meses, se tomarmos a promulgação da Lei Agamenon (28/5/1945) como o ponto de partida, pouco mais de 7,4 milhões de eleitores foram alistados, o que representava 16% da população em idade de votar. O contraste com a participação nas eleições anteriores é significativo. Nas eleições presidenciais de 1930, o eleitorado inscrito não alcançara 2,5 milhões ou 5,7% da população adulta12.

Parte deste crescimento pode ser creditada às mudanças legais, como a diminuição da idade legal para votar e a extensão do direito de voto às mulheres. Contudo, menos que a relação com a população total ou mesmo com a adulta, o que deve ser frisado é o número absoluto de eleitores alistados em tão pouco tempo. O esforço para mobilizar eleitores foi enorme.

Conforme recorda Amaral Peixoto, a estratégia seguida pelos políticos "era fazer o alistamento eleitoral em massa... Se fossem levar eleitor por eleitor, não teriam a base que conseguiram. Uma eleição que se fazia em Niterói com 10 mil eleitores passou a ser feita com 100 mil" (apudNicolau,_2012:95).

Contudo, não se deve assumir que o alistamento ex-officioeraaúnica alternativa à disposição dos partidos e dos políticos interessados em incorporar eleitores ao processo eleitoral. Tampouco se deve pensar que este esforço mobilizador tenha se concentrado ou se dado majori-tariamente nas áreas urbanas.

A Lei Agamenon previa duas modalidades de alistamento, o ex-officioe o por requerimento. A contraposição entre estasduasalternativasleva a crer que a segunda se daria de forma voluntária e individual. Além disso, as denúncias da UDN associam a ação do Estado ao alistamento fraudulento de analfabetos e de estrangeiros. No entanto, tais suposições não contam toda a história. Em primeiro lugar, deve-se notar que a Lei Agamenon era suficientemente ambígua para permitir que os requerimentos para alistamento fossem apresentados por terceiros em favordegruposdeeleitores13.

A Tabela1mostraque opesodoalistamento ex-officiosobre a composição do eleitorado é bem menor do que a estridência das reclamações da UDN faz supor: não mais que um quarto do eleitorado fora alistado desta forma. Ainda que não tenha sido desprezível, não se pode dizer que esta forma de alistamento preponderou. Sobretudo, está longe de ser fundamental no interior, onde se concentrava a maior parte do eleitorado.

Por sua vez, a Tabela_2 traz estatísticas publicadas pelo Superior Tribunal Eleitoral (TSE) que indicam que o contingente de eleitores alistados em 1945 tangenciou o eleitorado potencial em uma série de estados. Considerando os dados agregados para o Brasil, vê-se que 8 em 10 eleitores potenciais foram inscritos. Ainda que haja considerável variação por estados, parece evidente que o esforço de mobilização foi enorme. A maioria dos que reuniam condições para votar foi alistada.

Tabela 2 Eleitorado Alistado e Potencial por Estado (1945)  Estado Eleitorado (a) Potencial (b) (a)/(b) (%) AM 31.948 101.071 31,6 PA 159.395 244.197 65,3 MA 109.101 163.704 66,6 PI 132.455 96.755 136,9 CE 369.550 335.206 110,2 RN 131.560 130.388 100,9 PB 175.634 187.409 93,7 PE 321.736 434.515 74,0 AL 82.068 115.983 70,8 SE 97.089 87.737 110,7 BA 440.621 620.140 71,1 ES 122.281 174.570 70,0 RJ 383.100 471.358 81,3 SP 1.688.598 1.899.241 88,9 PR 229.672 294.068 78,1 SC 248.086 306.756 80,9 RS 753.232 1.062.770 70,9 MG 1.231.251 1.392.885 88,4 GO 103.079 119.603 86,2 MT 59.121 102.854 57,5 DF 549.353 825.315 66,6

Brasil 7.418.930 9.166.525 80,9 Fonte: Tribunal Superior Eleitoral, Dados Estatísticos.

Os dados revelam que este esforço não foi uniforme, sendo maior em alguns estados do que em outros. Contudo, o fato mais relevante destes dados é que em alguns estados, especificamente no Piauí, Ceará, Rio Grande do Norte e Sergipe, o número de alistados excedeu o legalmente possível. Nestes, de acordo com as estimativas do próprio TSE, eleitores sem a qualificação necessária, a alfabetização, teriam sido alistados de forma ilegal. Não é preciso conhecer profundamente a estrutura social brasileira para notar que estes não são estados nos quais predomina a urbanização e/ou há concentração de estrangeiros.

Ou seja, se houve fraude no alistamento, esta não se concentrou nas áreas urbanas e/ou foi levada a cabo recorrendo exclusivamente ao alistamento ex- officio.Basta voltar à Tabela_1 para verificar que, exceto para o Piauí, onde não há dados, nestes estados o alistamento por requerimento predomina sobre oex-officioe o eleitorado do interior sobre o da capital.

Tabela 1 Alistamento em 1945 por Modalidade e Statusdo Município  Unidade da Capital (%) Interior (%) Federação ============================ ============================ Total Ex-officio Requerimento Ex-officio Requerimento AM 22,5 31,6 4,5 41,4 31.948 PA 13,8 27,0 3,7 55,6 159.395 MA 7,9 7,8 3,9 80,4 109.101 PI - - - - - CE 4,8 9,2 3,4 82,5 369.550 RN 2,9 10,3 5,9 81,0 131.560 PB 4,4 6,5 5,3 83,9 175.634 PE 13,9 13,2 7,2 65,7 321.736 AL 11,0 13,4 11,6 64,0 82.068 SE 9,2 10,2 6,1 74,5 97.089 BA 7,4 11,7 9,9 71,0 440.621 ES 6,8 9,8 8,3 75,1 122.281 RJ 6,3 6,2 25,4 62,1 383.100 SP 18,3 20,4 14,7 46,5 1.688.598 PR 10,7 11,5 10,9 66,9 229.672 SC 2,2 4,5 17,2 76,1 248.086 RS 7,4 8,0 13,6 71,0 753.232 MG 2,9 4,5 11,7 80,9 1.231.251 GO 2,3 7,0 5,1 85,6 103.079 MT 4,0 16,4 11,7 67,9 59.121 DF 54,1 45,9 0,0 0,0 549.353

Total 12,7 14,3 11,1 62,0 7.286.475 Fonte: Tribunal Superior Eleitoral, Dados Estatísticos.

Nota: Não há dados para o Piauí.

Contudo, deve ser notado que ao apresentar os dados contidos na Tabela_2, o TSE não explicita os critérios utilizados para definir o eleitorado potencial. Em realidade, atendo-se à letra da Lei, o Tribunal não teria como fazê-lo. A Lei Agamenon, como de resto toda a legislação eleitoral republicana até então, negava o direito de voto aos analfabetos sem estabelecer os critérios a serem seguidos para aplicar a proibição estipulada14. Significativamente, não há menção a documentos ou qualquer outro tipo de comprovação que deveriam ser fornecidos para comprovar a qualificação requerida.

Implicitamente, sabia ler e escrever quem assim afirmasse. No máximo, a prova seria dada pela capacidade de assinar os requerimentos e o próprio título.

Contudo, como boa parte desta tarefa poderia ser feita por terceiros, a exigência, na prática, não era um obstáculo difícil de ser transposto15.

Assim, taxas de alistamento superiores a 100% do eleitorado potencial não necessariamente indicam alistamento fraudulento. Indicam, isto sim, que as fronteiras da cidadania política eram fluidas e indefini-das16. Foram assim durante todo o período republicano. Dito de outra forma: as fronteiras da cidadania não podem ser inferidas diretamente das definições constitucionais ou da legislação.

Ocontraste entre a baixa participação política na Primeira República e a forte mobilização que caracteriza o início da Terceira República não pode ser explicado, quer pelas fronteiras formais da cidadania, quer por possíveis mudanças na estrutura social.

Não há dados que discriminem os eleitores alistados por local de residência.

Contudo, a estrutura social do país permite supor que a maior parte do eleitorado continuava a residir no campo e a se dedicar a atividades primárias.

Os dados apresentados e analisados por Kinzo_(1980:90) permitem concluir que, deste ponto de vista, o Brasil não mudara muito ao longo dos 15 anos do governo Vargas. Conforme nota esta autora, em 1920, para cada trabalhador no setor secundário havia 6,56 empregadas no setor primário. Esta relação caiu para 5,82 em 1940 e para 4,22 em 1950. Quanto ao local de residência, apoiando-se no trabalho de Vilmar Faria, Kinzo_(1980:91) mostra que a porcentagem da população urbana brasileira seria de 16,6%, em 1920,15,1%, em 1940, e 19,9%, em 195017.

Deve-se notar ainda que, como mostra Kang_(2010:57), as mudanças no perfil educacional da população brasileira ao longo dos 15 anos de governo de Vargas não foram significativas. Pelos dados compilados por este autor, a porcentagem da população acima de 5 anos de idade e alfabetizada era de 24,5%, em 1920. Em 1940 esta proporção subira para 38,2% e chega a 42,7%, em 1950.

As transformações estruturais da sociedade brasileira não são suficientes para dar conta do contraste entre o baixo e o alto grau de mobilização eleitoral verificados na Primeira e na Terceira República. Como veremos adiante, a despeito do voto secreto, as práticas eleitorais tampouco sofreram alterações profundas. Modernização e/ou a Justiça Eleitoral não explicam a emergência da competição eleitoral. A diferença crucial está na legislação, na diminuição do controle sobre o processo de alistamento de eleitores18. Paradoxalmente, o alistamento ex-officio,previsto no Código Eleitoral de 1932, faz parte de uma série de medidas visando simplificar os requisitos formais exigidos para a inscrição de eleitores19. O objetivo destas reformas era retirar do governo e/ ou seus representantes locais os meios para impedir que as oposições alistassem eleitores.

Voltando à mobilização ocorrida em 1945, parece apenas razoável supor que os dois principais partidos envolvidos na disputa, PSD e UDN, tenham recorrido aos meios condenados pelo PlanoB.Cadaumbuscou usar dos meios à sua disposição para filiar o maior número de adeptos e, desta forma, vencer as eleições. As incertezas quanto aos resultados do pleito alimentaram a mobilização de eleitores, alistados em massa nas cidades e no campo. A condição para o deslanche desta competição é a cisão no interior da elite política, e a manifestação prática desta cisão é que ambas as partes, governo e oposição, tenham como fazer seus eleitores.

O eleitorado do PSD, com certeza, não se resumiu a eleitores alistados pelos sindicatos e órgãos públicos20, tampouco se poderia supor que a UDN contou com o apoio apenas de eleitores que tenham se inscrito de forma voluntária. Em boa medida, restaurou-se o que oPlano Bpretendia erradicar; as práticas políticas das velhas máquinas oligárquicas foram reativadas pelas elites políticas acomodadas tanto no PSD quanto na UDN. Contudo, estas práticas se desenrolam sob um marco legal em que grupos políticos locais perdem a capacidade de controlar a formação do corpo eleitoral.

A aprovação do Código Eleitoral de 1950 não significou alteração radical do quadro legal instaurado pela Lei Agamenon. O Código, é certo, atende as principais demandas UDN, revogando as medidas que, na visão do partido, haviam beneficiado o PSD e, de forma mais geral, o varguismo. O alistamento ex- officioé abolido21, candidaturas múltiplas vedadas e o método D'Hondt passa a regular a distribuição de sobras nas eleições proporcionais.

Mais importante, contudo, é o que o novo marco legal preservou a indefinição das fronteiras da cidadania política e os baixos custos formais para alistar eleitores. O Código não estipulou quais provas ou documentos deveriam ser apresentados para comprovar que o alistando sabia ler e escrever22. Mais do que isto, a possibilidade do alistamento feito por terceiros e de forma coletiva foi preservada. O art. 37 do Código previa explicitamente que os títulos poderiam ser entregues ao procurador do eleitor, isto é, ao chefe político que havia "feito o eleitor". O detalhe não é insignificante, uma vez que isto indicava que os responsáveis por fazer eleitores poderiam reter os títulos em suas mãos. Os custos formais e as práticas envolvidas foram preservados.

Em última análise, as indefinições e ambiguidades do Código tornavam letra- morta a restrição do voto aos analfabetos. Ao longo da tramitação do Código esta questão não é levantada quer pelo PSD, quer pela UDN. Vale frisar que à época da aprovação do Código os dois partidos se encontravam coligados (Leal, 1993; Amorim_Neto,_1995;Figueiredo,_2007).

Os dois partidos, portanto, quando aprovam o novo Código, concordam que continuariam a "fazer eleitores" aproveitando-se das ambiguidades e brechas deixadas pela legislação. Em virtude dos desdobramentos posteriores, o ponto talvez peça ênfase. Ao participar da aprovação do Código de 1950, a UDN não empunha a bandeira da moralização das práticas políticas. Isto seria feito no futuro, em outro momento, quando o partido altera a sua estratégia política. Em 1950, a UDN e o PSD concordam em manter e explorar as ambiguidades das fronteiras da cidadania política que traçam.

Deste modo, o processo de mobilização eleitoral iniciado em 1945 se estendeu à eleição de 1950, quando o número de eleitores registrados alcança a marca de 11,4 milhões, registrando, assim, um crescimento de 53,5% em menos de cinco anos. Boa parte deste crescimento se concentra no ano que antecede as novas eleições gerais. Em 1949, o eleitorado registrado era composto por 8,7 milhões de eleitores. Em um único ano, portanto, precisamente no que antecede a eleição geral, ocorreu um crescimento de 30% no total de eleitores inscritos23.

Estatísticas publicadas pelo TSE permitem caracterizar o processo em curso. A Figura_1 mostra claramente que a maioria dos novos eleitores foi alistada meses antes da eleição. O alistamento, portanto, não seguiu padrão esperado tivesse ele ocorrido de forma voluntária e individual, com os eleitores se alistando quando alcançavam a idade legal para votar. Antes das eleições, políticos redobram seus esforços para "fazer eleitores". O TSE publica gráficos como este para estados específicos e para eleições estaduais e municipais. Anorma é a mesma: picos de alistamento nos meses que antecedem eleições específicas. O incremento do eleitorado, contudo, é bem mais pronunciado no ano que antecede a eleição geral.

Figura 1  O intenso processo de mobilização eleitoral se estende até a eleição de 1955. O clima político deste período, contudo, é outro. O acordo tácito entre o PSD e a UDN em torno das fronteiras da cidadania política é rompido ao longo do governo Vargas. AUDN passa a defender reformas moralizadoras da legislação eleitoral, isto é, que aumentem as exigências e custos para incorporar eleitores e fazê- los votar. Contudo, como o PSD derrota as primeiras reformas propostas pela UDN, as eleições legislativas de 1954 são regidas pelo Código de 1950. Para as eleições presidenciais de 1955, a UDN obtém uma importante concessão do PSD, que acaba aceitando a adoção da cédula oficial naquela opor-tunidade24. No entanto, as propostas específicas visando o recadastramento do eleitorado foram derrotadas25. Por isto mesmo o eleitorado continuou a crescer de forma acelerada, ultrapassando a marca dos 15 milhões nas eleições presidenciais de 1955. Em dez anos de democracia, oeleitoradodobra, enquanto a população cresce por volta de 25%.

Em resumo, os anos iniciais da Terceira República são marcados por amplo processo de mobilização eleitoral. Esta não se resume à entrada das camadas urbanas na política sob a tutela do varguismo e dos sindicatos atrelados ao Estado. Não há dúvidas que este processo ocorreu, mas não foi este o traço preponderante do período. PSD e UDN, naquele momento, tinham suas bases eleitorais no campo; a relativa permissividade da legislação eleitoral, expressa nos baixos custos formais exigidos para alistar eleitores, permitiu que agentes políticos se lançassem à tarefa de fazer eleitores.

ATIVIDADES ELEITORAIS E SEUS CUSTOS Há uma extensa literatura tratando das práticas eleitorais no Império e na Primeira República. Nestes trabalhos, em geral, ressalta-se a ausência das condições institucionais e estruturais para a participação política regular. O tema perde importância na literatura que discute o regime inaugurado em 1945.

Implicitamente, assume-se que os problemas experimentados ao longo de mais de cem anos com eleições estariam resolvidos ou, no mínimo, em vias de sê-lo. Do ponto de vista institucional, a criação da Justiça Eleitoral e a adoção do voto secreto limitariam a influência que a violência e a fraude teriam tido até então. No que se refere à estrutura social, a urbanização e a industrialização do país diminuiriam o peso do eleitorado rural e dos controles tradicionais que cerceavam a liberdade do voto.

Entretanto, do ponto de vista das práticas eleitorais, a ruptura entre a Primeira e a Terceira Repúblicas não é grande, se é que ela existe. A adoção do voto secreto não retira dos políticos a capacidade de controlar o comportamento dos eleitores. A emergência da competição eleitoral se dá sem alterações profundas na forma como eleitores eram levados a votar.

Os debates ocorridos ao longo da tramitação do Projeto de Lei no 870, de 1952, apresentado pelo deputado Tarso Dutra (PSD-RS), evidenciam estes dois aspectos: a continuidade e a ruptura verificados no período. Políticos descrevem de forma cândida, inocente, como "faziam eleitores e as eleições", ao tempo que reagem aos custos crescentes envolvidos neste processo26. O principal objetivo do projeto era obter financiamento estatal, via criação de um Fundo Partidário a ser incorporado ao Orçamento Geral da União, por meio do qual os partidos seriam ressarcidos pelas suas despesas com alistamento, transporte e impressão de cédulas27.

Saudando o projeto, o deputado Fernando Ferrari (PTB-RS) afirma: O alistamento pelas leis vigentes, pelo sistema atual, face à lei eleitoral, é, não há dúvida alguma, um ônus do Estado. Todavia, os partidos políticos, todos, aqui e acolá, têm-se adiantado a esse favor do Estado, fazendo eles mesmos o alistamento. Os partidos políticos têm substituído o Estado nessa função, através, inclusive, do proselitismo da busca do votante, da vinda dele ao escritório eleitoral, do preenchimento do formulário diante do Juiz Eleitoral, e assim por diante. São raros os eleitores neste país que se inscrevem diretamente no Tribunal Eleitoral. Creio que não fujo à realidade se afirmasse que 95 ou 96% do eleitorado brasileiro é inscrito através dos órgãos partidários, com a cooperação destes que, como procuradores legais, levam o requerimento a registro para o competente processamento e despacho (DCN,junho de 1953:5504).

Obviamente, é impossível saber com precisão a proporção do eleitorado inscrito pelos partidos. A estimativa feita por Ferrari pode conter exagero; contudo, revela que se tratava de prática corrente, disseminada e, mais importante, aceita. O alistamento individual e voluntário era a exceção. Anorma era o alistamento feito pelo partido, cujos agentes se encarregavam de todos os trâmites. Como observa Ferrari, cabia ao chefe político local "levar o requerimento a registro para o competente processamento e despacho".

Os custos com alistamento e transporte eram vistos como um ônus, um serviço prestado ao Estado pelos partidos. Veja-se, a título de exemplo, o depoimento de Alberto Deodato (UDN-MG): Eu fui presidente de um partido político, da UDN do Estado de Minas Gerais, o qual tinha despesas como nunca imaginei fossem feitas. Não são despesas para corrupção, não são despesas para comprar eleitores, mas despesas que, beneficiando o Partido, beneficiam toda a coletividade política. Por exemplo, fazer eleitor. Nenhum partido faz eleitor para o seu partido, faz eleitor em massa. A despesa é enorme.

Em segundo lugar: o transporte no dia da eleição,oqueélouvável,nãosópa-ra o Partido como para as eleições, como também, para o próprio eleitor que se não tiver transporte pagará a multa;a alimentação do eleitor durante o dia da eleição, principalmente em Minas, onde as estradas são deficientes - tudo isso são despesas obrigatórias dos Partidos políticos.

(DCN,23/6/1953:5390) O deputado João Cabanas (PTB-SP)28,por seuturno,oferece umaboa descrição das atividades envolvidas na distribuição de cédulas: Nas eleições passadas, eu chegava muitas vezes num diretório com minhas cédulas e pedia que fossem distribuídas. A distribuição, porém, tinha de ser feita casando-se aquelas cédulas com outras para Presidente e Vice-Presidente, Senador, para Deputado Federal, Estadual, etc. Ora, esse serviço de casar 2.000, 3.000,10.000 cédulas, quem o faznão é o cabo eleitoral, mas uma equipe de pessoas, 10 moças ou 10 crianças, que trabalham durante dias. Essas pessoas precisam de alimentos, de transporte e outras pequenas coisas. De modo que as exigências feitas pelos cabos eleitorais é coisa humana, natural, não pode sofrer crítica. (DCN,1/7/1953:5051) O "casamento" das cédulas pedia investimento prévio: as mesmas tinham que ser impressas e distribuídas. Todas estas despesas não seriam rentáveis se os candidatos não tivessem certeza de que o seu investimento redundaria em votos.

Ou seja, era preciso garantir que as cédulas distribuídas fossem efetivamente depositadas nas urnas, de onde o complemento necessário de toda esta estratégia era o isolamento e a vigilância sobre o eleitor feito, omitida, por motivos óbvios, dos discursos parlamentares29. Orlando Carvalho_(1946:152), discorrendo sobre as práticas eleitorais da eleição de 1945, oferece uma descrição desta parte essencial do processo: O princípio a que obedece toda a técnica é o de preservar o roceiro de qualquer contato com os cabos eleitorais adversários, porque - é a triste verdade - ele geralmente vota com a última cédula que lhe é posta na mão. Para obter este isolamento, sem transformá-lo em prisão, os chefes da cidade e dos distritos, organizam os tradicionais "quartéis", [...] um prédio amplo [...] no qual os eleitores possam abrigar-se durante a noite, encontrando aí alimentação e diversão. [...] Do quartel, os eleitores da roça saem para votar, em grupos pequenos, guardados à vista por gente de confiança, disposta e armada, que impedirá a comunicação com elementos suspeitos30.

Fazer eleitores para fazer eleições era uma prática disseminada a que recorriam políticos de todos os matizes. Afonso Arinos de Melo Franco, por exemplo, ao rememorar a campanha de 1954, observa: Ali pude ver o trabalho tremendo que é o preparo de um pleito eleitoral no sertão. O alistamento, a assistência aos eleitores a famílias, a prudente coragemde enfrentar a pressão dasautoridades adversárias,sem falar das despesas com transporte, alimentação, vestimentas e abrigo nos 'quartéis'" (1965:292).

Ao defender o Fundo Partidário, os políticos não questionam as práticas vigentes. Despesas com o alistamento, transporte e abrigo nos quartéissão tratadas como normais. Quando e sejustificadas, são apresen- tadas como necessárias, um ônus, uma despesa que deveria caber ao Estado, mas assumida pelos políticos para evitar o absenteísmo. Este longo trecho do parecer da Comissão de Finanças ao projeto instituindo o Fundo Partidário é esclarecedor: O regime democrático está fundado em eleições periódicas, quando o povo é chamado a escolher seus dirigentes e representantes. A União tem a seu cargo as despesas dessas funções. Consistem na manutenção da Justiça Eleitoral, aquisição de material e instalação de Mesas receptoras de votos. Estas são as despesas mínimas. Outras, porém, existem na realidade brasileira, que sempre estiveram a cargo dos políticos ou dos partidos. São aquelas que, em um país de elevado grau de civilização e de facilidade de transporte, podem ser feitas pelo próprio eleitor. É o alistamento eleitoral, é o transporte do eleitor para a sede da votação e a sua alimentação o dia da eleição que constituem os encargos dos partidos, em quase todo o interior do Brasil. São homens e mulheres do campo, de escalas e origens sociais diversas, que se deslocam para as cidades, vilas ou povoados mais próximos com o propósito de votar e que não dispondo de animais ou outros meios de transporte e nem de recursos com que custeiem alimentação fora de casa, sempre receberam uma e outra coisa dos interessados no pleito. Secular o costume, não há força que o revogue. (DCN,11/4/1953:2504) O problema a ser sanado, portanto, não era os costumes seculares, pois estes não seriam revogados mesmo com o emprego da força. O projeto solucionava um problema de outra ordem, mais exequível e mais pragmático, passível de ser moldado pela força da lei. O que se pretendia era atacar os custos envolvidos nestas práticas, que a despeito de seculares, passavam por transformações. O diagnóstico do parecer é claro: "Atingiu-se a um número de eleitores votantes que ultrapassa de muito as possibilidades do abnegado chefe municipal. Passaram os candidatos a cooperar nas despesas"(idem).