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Átomos na integração: a aproximação Brasil-Argentina no campo nuclear e a construção do Mercosul

Em fins de novembro de 1985, o Presidente do Brasil, José Sarney, e o Presidente da Argentina, Raúl Alfonsín, assinaram a Declaração do Iguaçu, que abriu uma nova página no singular relacionamento entre as duas nações.

A aproximação brasileiro-argentina coincidiu com o relaxamento das tensões entre as Superpotências que levou ao fim da Guerra Fria. Surgiam igualmente duas tendências importantes no plano internacional: a crescente globalização da economia, fundada na utilização intensiva de tecnologias avançadas, redefinindo a divisão internacional do trabalho; e a consolidação de uma nova agenda internacional, inspirada pelos países industrializados. Destacavam-se, nesta agenda, as medidas para coibir o desenvolvimento, a produção e o armazenamento de armas de destruição em massa, bem como a proliferação nuclear, mormente através de barreiras à transferência de tecnologias sensíveis, isto é, que poderiam ser utilizadas tanto para fins pacíficos quanto com objetivos bélicos.

Para o Brasil e a Argentina essa quadra histórica foi marcada pela restauração da democracia e por esforços para retomar o crescimento econômico, seriamente comprometido pela crise da dívida externa e pela instabilidade econômica associada com altas taxas de inflação. Os dois países vinham de uma rivalidade política de várias décadas. A análise dessa rivalidade e de seus contenciosos deu margem à convicção de que o ganho de um país correspondia necessariamente à percepção de perda por parte do outro, tanto em termos materiais, quanto de poder e prestígio. À sombra dessa percepção germinara a idéia de ameaça recíproca, que seria determinante no esforço para atingir a curto prazo o pleno desenvolvimento nuclear.

A colocação das relações bilaterais num novo patamar implicava, todavia, esforços e medidas para superar suspicácias históricas e para promover uma política de aproximação que levasse os dois países de uma situação de rivalidade à condição de sócios. Tal condição requeria estreita interação entre os Governos e entre a sociedade civil dos dois países, com importantes repercussões econômicas e políticas regionais e internacionais.

O presente trabalho tenciona ser uma reflexão sobre a importância da aproximação brasileiro-argentina no campo nuclear como fundamento para a construção de um relacionamento novo que superasse a rivalidade histórica e a irracionalidade consubstanciada numa competição pelo domínio da técnica nuclear que tinha como uma de suas motivações uma suposta ameaça recíproca à integridade e soberania nacionais. O trabalho se baseará em discursos de líderes e de altos funcionários de um e outro país, bem como em documentos públicos que serviram de base para a construção da nova fase nas relações brasileiro-argentinas, a partir de 1985.

O objetivo principal do trabalho é mostrar que o processo de aproximação entre Brasil e Argentina, encetado com um desiderato aparentemente econômico, tinha uma dimensão estratégica. As repercussões desse esforço iam além dos interesses bilaterais imediatos para repercutirem na inserção internacional dos dois países num momento de transformações profundas nos planos interno e internacional.

Em busca da racionalidade A aproximação entre Brasília e Buenos Aires no terreno da segurança, na segunda metade dos anos 80 e nos anos 90, teve significado regional, mas ganhou valor imediato no plano bilateral. Neste terreno, concorreu para o abandono do emocionalismo que perpassara as relações Brasil-Argentina no passado recente, agravado pelo contencioso em torno do aproveitamento hidrelétrico do Rio Paraná.

Esta era uma questão estratégica para os dois países. Segundo o Chanceler argentino Carlos Pastor, "a harmonização dos pontos de vista afastaria o risco de desencontros e conflitos permanentes em um ponto de interesse estratégico vital"1. Na opinião do Ministro das Relações Exteriores do Brasil, Saraiva Guerreiro, "em um mundo em que se desenham grandes integrações regionais e se caracterizam forças de ação internacional subordinadoras, parece-nos necessário que nosso subcontinente supere suas dificuldades e limitações conjunturais, bem como suas quizílias familiares"2.

Ambos os discursos, pronunciados por ocasião da assinatura do acordo, de 1979, que põe fim à divergência sobre a construção das usinas de Itaipu e de Corpus, deixam implícito o preço da disputa para os interesses de cada país. A ênfase de Pastor no "interesse estratégico" refletia a influência da concepção geopolítica que permeara fortemente a percepção argentina, em particular no meio militar, sobre suas relações exteriores. Guerreiro, ao sublinhar a "integração" e ao se referir às "forças de ação internacional subordinadoras", deixa claro o interesse brasileiro em procurar um novo relacionamento com os vizinhos sul-americanos, ao mesmo tempo em que, implicitamente, contrapõe essa opção às ações desenvolvidas pelos países mais poderosos da Europa e da América do Norte. A integração não é apenas uma linha de Política Externa regional, mas uma carta que cumpria valorizar num cenário internacional onde os interesses globais brasileiros se viam inibidos pela ordem vigente.

As conseqüências da perturbação causada pelo contencioso hidrelétrico e a importância de solucioná-lo ficaram atestados no depoimento do Embaixador Guerreiro: "Sem a eliminação dessa controvérsia, não teria sido possível desenvolver as relações com a Argentina no grau de intimidade e confiança mútua que as caracterizou no Governo Figueiredo e criou as bases para seu incremento progressivo em governos sucessivos. Sem a solução dessa última grande controvérsia do Brasil na região, teria sido impossível a política latino- americana do Presidente."3 Outro elemento referencial para a compreensão das relações Brasil-Argentina no campo nuclear são as dificuldades financeiras e a ausência de consenso na sociedade brasileira sobre a política nuclear que, em 1980, inibiam o cumprimento do acordo, assinado em 1975, com a Alemanha e que previa a construção de oito centrais nucleares no país além da transferência de tecnologia de enriquecimento de urânio. Esse acordo foi objeto de fortes pressões por parte dos Estados Unidos, tanto em Brasília quanto em Bonn. Neste contexto, cumpre sublinhar que, não obstante as divergências em torno do aproveitamento do Rio Paraná, a Argentina apoiou o Brasil quando das pressões dos Estados Unidos contra o acordo nuclear Brasil-Alemanha4. De acordo com o Almirante Castro Madero, ex-Presidente da Comissão Nacional de Energia Atômica (CNEA) da Argentina, "essa atitude abriu o caminho para estabelecer uma efetiva cooperação com o Brasil, que se materializou em 1980"5.

A posição argentina tinha um precedente histórico: a atuação conjunta de Brasília e Buenos Aires fora determinante nos resultados das negociações do Tratado de Proscrição das Armas Nucleares na América Latina (Tratado de Tlatelolco), entre 1964 e 19676. Ambos haviam também se recusado a ratificar o Tratado de Não-proliferação das Armas Nucleares (TNP), de 1968, por considerá- lo discriminatório7. A atuação coordenada dos dois países no plano multilateral buscava, na ocasião (anos 60), manter abertas vias de suprimento de materiais e tecnologia nucleares, bem como legitimar suas políticas e/ou projetos nacionais no campo nuclear. A colaboração nas negociações de Tlatelolco seria relembrada pelo Chanceler Saraiva Guerreiro em entrevista à imprensa em Buenos Aires, após a assinatura, por ocasião da visita do Presidente João Figueiredo a Buenos Aires, do Acordo de Cooperação entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República Argentina para o Desenvolvimento e Aplicação dos Usos Pacíficos da Energia Nuclear, de maio de 1980. Guerreiro recordou então que "os dois países sempre defenderam um princípio de que deve haver o princípio do direito ao acesso a toda a tecnologia nuclear para fins pacíficos, inclusive o acesso ao explosivo nuclear para o emprego pacífico exclusivamente e sob, evidentemente, as salvaguardas, os controles necessários para que não possa haver um desvio para fins não pacíficos"8.

A posição histórica dos dois países em matéria de não-proliferação nuclear decorria de uma opção autonomista quanto à utilização e desenvolvimento da energia atômica. Disto foi reflexo mais evidente o programa autônomo de tecnologia nuclear, desenvolvido pelo Brasil com a intensa participação de suas Forças Armadas, nos anos 70 e começo da década de 80. A resistência americana ao Acordo Nuclear com a Alemanha, a recusa brasileira de aderir ao TNP e a repercussão internacional causada pela detonação de um explosivo nuclear pela Índia, em 1974, fizeram com que aquele programa enfrentasse restrições crescentes ao acesso à tecnologia sensível, impostas pelo regime de não- proliferação estruturado em torno do TNP. Não obstante os diferentes caminhos escolhidos por Brasil e Argentina para desenvolvimento dos respectivos programas nucleares9, vários setores tinham potencial para empreendimentos conjuntos. Entre aqueles citam-se pesquisa básica e aplicada, formação de recursos humanos, licenciamento e segurança de instalações, proteção física de material nuclear e pesquisa aplicada para geração de energia núcleo-elétrica, fornecimento de serviços e equipamentos de reatores.

O desenvolvimento autóctone na área nuclear era visto pelo Brasil e pela Argentina como elemento essencial para alcançarem a autonomia tecnológica10. Na Argentina, a busca dessa autonomia no terreno nuclear estava claramente vinculada à defesa11, sobretudo levando-se em conta a existência de problemas fronteiriços com o Chile, com o qual quase chegou a um confronto militar, nos anos 70, por causa do canal de Beagle. Para o Brasil, a capacitação endógena se constituía em instrumento para o desenvolvimento econômico, o qual era elemento central da doutrina de segurança nacional que inspirava o regime militar até a metade dos anos 80. Para seus seguidores, tanto na Argentina quanto no Brasil, o domínio do átomo incrementaria o peso específico do país nos planos continental e mundial.

Observa-se, assim, que a política nuclear de cada país tinha por inspiração a consolidação do poder de cada um e o conseqüente aumento de sua segurança.

Notava-se também que a competição, acirrada pelo contencioso hidrelétrico nos anos 70, não impedia atitudes cooperativas, como mostram as declarações de Madero e Guerreiro. O enfoque das relações bilaterais a partir de uma perspectiva de poder era consentâneo com o protagonismo de correntes políticas nacionalistas que pregavam um modelo de desenvolvimento no qual o Estado era instrumento central e essencial para o avanço econômico e tecnológico.

Mesmo com a diminuição da influência dos nacionalistas, sobretudo após a derrocada dos regimes militares, a autonomia tecnológica continuou a ser considerada elemento crucial para acelerar as mudanças sociais e econômicas, assegurar a competitividade das economias e aumentar o peso específico dos dois países nos cenários regional e internacional12. A propósito, sobre o debate em torno da questão nuclear, vale transcrever o seguinte comentário do Embaixador Marcos Azambuja, que por muitos anos cuidou dos temas de desarmamento no Itamaraty: "Grande potência, em termos de percepções convencionais, o Brasil nunca soube superar, de forma categórica, a ambigüidade que provoca a opção de dotar-se ou não de uma capacidade nuclear. Embora a posição do Governo tenha sido sempre absolutamente clara e coerente, ' a de que o Brasil não persegue essas armas ' o sentimento difuso da opinião nacional é contraditório. Identificam-se setores que vêem nessas armas, ou minimamente na maestria de como produzi-las, o sinal mais prestigioso de que, também nesse campo, temos todos os atributos de grande potência. Outros setores não só não vêem nenhum cenário para o emprego de tais armas, como pressentem que, numa América Latina nuclearizada militarmente, as vantagens permanentes de nosso peso e profundidade seriam desfavoravelmente afetadas pelo nivelador que constituiriam as armas nucleares nas mãos de países próximos"13.

Em suma, a posse de armamento nuclear pelo Brasil e pela Argentina colocaria esta num patamar de poder semelhante ao do Brasil. Considerando-se o poder como uma equação cujas variáveis incluem tanto recursos de ordem geográfica, econômica, social e ambiental, quanto aspectos estratégicos e militares, pode- se compreender que o potencial de destruição dos artefatos atômicos tornaria praticamente sem valor vantagens naturais do Brasil na região como a dimensão territorial, disponibilidade de recursos naturais, base industrial, etc.

O controle oligopolístico do comércio de bens e tecnologias sensíveis, exercido pelos países industrializados, foi, igualmente, um dos principais motivos para que as autoridades brasileiras e argentinas se engajassem, no início dos anos 80, na cooperação nuclear. O primeiro passo nesse sentido foi o citado acordo com a Argentina para o desenvolvimento e aplicação da energia nuclear, de maio de 1980. O ajuste teve, na verdade, um propósito político maior: celebrado poucos meses após o acordo sobre Itaipu-Corpus, pretendia infirmar a impressão de que os dois países estivessem engajados numa corrida armamentista na área nuclear. Superado o contencioso hidrelétrico, buscavam os dois Governos substituir uma dinâmica de competição por outra de colaboração. Houve a clara intenção de, no preâmbulo do acordo, definir-se o marco político da cooperação: ali se afirmava o propósito de utilização exclusivamente pacífica dos frutos da colaboração, bem como eram repudiados os controles de exportação exercidos pelos países industrializados, ao se declarar que o domínio da tecnologia necessária para a utilização da energia nuclear para fins pacíficos é um direito dos países em desenvolvimento14. O acordo também sublinhava a divergência filosófica dos dois países com o TNP, ao ressaltar a necessidade de impedir a proliferação de armas nucleares através de medidas restritivas não discriminatórias que visassem obter o desarmamento geral e completo sob estrito controle internacional. Com vistas a dar eficácia a essa posição, o artigo IX previa consultas e coordenação de posições entre as Partes sobre "situações de interesse comum que sejam suscitadas no âmbito internacional com relação à aplicação da energia nuclear para fins pacíficos".

O acordo teve um sentido geral de modo a permitir protocolos específicos que lhe dessem operacionalidade. Na mesma ocasião, foram celebrados um Convênio Básico de Cooperação entre a CNEA e a Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN), outro entre a CNEA e as Empresas Nucleares Brasileiras (NUCLEBRÁS), e um Protocolo de Cooperação Industrial CNEA-NUCLEBRÁS. Estes instrumentos e outros que viessem a ser negociados ao abrigo do acordo dispensariam aprovação dos respectivos Congressos, o que dava ao Executivo maior mobilidade para a condução da cooperação. Um dos resultados mais importantes esperados era a possibilidade de participação da NUCLEBRÁS na construção do terceiro reator nuclear da Argentina, enquanto esta forneceria ao Brasil urânio e outros materiais para combustível nuclear15.

O conflito das Malvinas, em 1982, colocou uma interrogação sobre as perspectivas de evolução da cooperação nuclear16, a julgar-se pela intempestividade da ação argentina na disputa com a Grã Bretanha17. O eventual retrocesso que poderia ter sido desvendado por esse episódio não se concretizou. Em novembro de 1983, poucos dias após a eleição de Raúl Alfonsín como Presidente (depois de sete anos de regime militar), a Argentina anunciou que lograra enriquecer urânio pelo método de difusão gasosa. Esse anúncio foi objeto de carta do Presidente argentino, General Reynaldo Bignone, ao Presidente Figueiredo, na qual destaca que o desenvolvimento da tecnologia se dera sem qualquer ajuda externa, que a Argentina aderia firmemente à não- proliferação de armas nucleares. Ressaltava ainda que "o êxito alcançado tem importantes projeções de ordem regional pois constitui um significativo passo para a auto-suficiência da América Latina numa área de tal transcendência no campo dos usos pacíficos da energia nuclear como a do enriquecimento do urânio, com a conseqüente implicação favorável no longo e difícil mas tão desejado processo de integração regional"18.

Dois aspectos cabem ser observados na carta de Bignone: de um lado, a Argentina tinha uma política nuclear cujo objetivo último era afirmá-la como a grande potência latino-americana; e, de outro, o desenvolvimento nuclear era percebido pelas autoridades de Buenos Aires como alavanca para que a Argentina pudesse ter papel preponderante num projeto de integração regional na América Latina, o qual naquele momento era apenas incipiente e carecia de vontade política dos demais países da região.

O projeto argentino de enriquecimento do urânio fora desenvolvido em segredo, para evitar as pressões e as limitações impostas à transferência de tecnologia pelo Grupo de Supridores Nucleares19. Tal projeto envolveu a construção da usina de reprocessamento de urânio de Pilcaniyeu, a qual se afirma que era desconhecida das autoridades brasileiras20 e dos próprios serviços de informação ocidentais21, que tampouco estava submetida às salvaguardas da Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA).

Em busca da confiança mútua A restauração democrática na Argentina, em 1983, e no Brasil, em 1985, abriu possibilidades para maior interesse e escrutínio da opinião pública, em particular da imprensa, sobre as questões nucleares. Para os governos civis da Argentina e do Brasil, a retomada da cooperação preexistente encerrava grande simbolismo, pois implicava assumirem plenamente um setor complexo e sensível, onde continuava a existir forte influência e controle militar nos dois países.

A democratização trazia consigo maior permeabilidade do sistema político de cada país, tanto devido a fatores internos quanto externos, bem como dava maior legitimidade e exigia maior transparência em suas relações. A democracia garantia "senão processos de aproximação mais permanente, pelo menos as bases de um diálogo, mesmo sobre diferenças, que assegura a possibilidade de cooperação" 22.Exemplo disso foi a proposta do Presidente Raúl Alfonsín, por ocasião da visita do Presidente eleito Tancredo Neves, em 1985, no sentido da realização de inspeções recíprocas nas usinas nucleares. Tancredo teria anuído à sugestão argentina, a qual, entretanto, não teria sido encampada pelo Presidente Sarney23, ante a delicadeza do processo de transição democrática no Brasil. Cumpre, entretanto, ter presente que Tancredo e Sarney chegaram à Presidência em condições bastante distintas. A posse de Sarney, num quadro político e institucional dramático, em decorrência da doença e morte de Tacredo Neves, foi um acontecimento central para a implantação da democracia no Brasil.

É lícito, por isso pensar que, ao invés de rejeitar a proposta de Alfonsín, o Presidente Sarney, consciente do momento político, tenha preferido congelar a idéia das inspeções recíprocas para uma ocasião politicamente mais propícia. A questão, entretanto, era passível de tratamento no mais alto nível, como se veria com a evolução das tratativas dos dois países em matéria nuclear.

O tema nuclear tinha grande valor político. Contava não só para o esforço de aproximação bilateral mas também para a sinalização à comunidade internacional, em particular para as demais nações latino-americanas, de que as relações entre os dois maiores países do Cone Sul haviam entrado em nova fase. A Declaração Conjunta sobre Energia Nuclear, outro instrumento assinado pelos Presidentes Sarney e Alfonsín, em Foz do Iguaçu, em novembro de 1985, foi o primeiro passo para a reativação da cooperação bilateral, que definhava especialmente em decorrência da crise da dívida externa, após 1982. Três preocupações ficam patentes na declaração: a importância da tecnologia nuclear para o desenvolvimento dos dois países; o reconhecimento explícito de que ambos enfrentavam dificuldades crescentes no suprimento de equipamentos e materiais nucleares; e a reafirmação dos propósitos exclusivamente pacíficos da colaboração. Para o tratamento desses assuntos em nível operacional, foi criado um Grupo de Trabalho conjunto sob a responsabilidade das chancelarias e integrados por membros das respectivas comissões e empresas nucleares. O mandato do Grupo reafirmava a continuidade do trabalho que fora iniciado sob a égide do acordo de 1980, através do fomento das relações bilaterais no terreno nuclear; e o esforço pela autonomia tecnológica dos dois países, por meio da promoção do desenvolvimento de tecnologia nuclear.

Verifica-se na citada Declaração Conjunta sobre Energia Nuclear uma permanência dos conceitos fundamentais que haviam balizado o acordo assinado em 1980. A novidade era o propósito do Grupo de "criar mecanismos que assegurem os superiores interesses da paz, da segurança e do desenvolvimento da região".

Isto representou uma acomodação do interesse argentino na realização de inspeções recíprocas nas instalações nucleares de cada país. Tomando emprestada a conceituação de Kenneth Waltz, estabeleceu-se uma estrutura com o objetivo de produzir resultados a partir de uma variedade de insumos que afetariam o comportamento de cada país, tanto em suas relações bilaterais quanto em sua interação com os demais países, sobretudo aqueles mais influentes em matéria nuclear.24 Na mesma data da assinatura da Declaração Conjunta sobre Política Nuclear, Sarney e Alfonsín firmaram a Declaração do Iguaçu, que estabeleceu o marco político da nova fase da cooperação entre Brasil e Argentina e relançava o processo de integração econômica bilateral. Este era retomado num momento em que os dois países se achavam sufocados pelo problema da dívida externa, aumentavam suas transferências de capital para o exterior e enfrentavam o protecionismo nos mercados internacionais.

A preocupação gerada por essa situação é observada em dois momentos. Na Declaração do Iguaçu (1985), os dois Presidentes concordaram quanto à "urgente necessidade de que a América Latina reforce seu poder de nego-ciação com o resto do mundo, ampliando sua autonomia de decisão e evitando que os países da região continuem vulneráveis aos efeitos de políticas adotadas sem sua participação". O Presidente Sarney retomaria o tema ante o Congresso argentino, em julho de 1986: "chegamos à conclusão de que, isoladamente, nossos países pouco ou quase nada irão mudar na ordem mundial. Juntos, ao contrário, haveremos de saber influir gradativamente nas decisões internacionais sobre as questões que nos interessam diretamente"25.

Havia a percepção clara de que a crise da dívida extrapolava sua dimensão econômica para se converter num inibidor da própria ação política dos países por ela afetados, agravando a assimetria dos dois países e da América Latina em relação aos países industrializados. As dificuldades econômicas e políticas enfrentadas pelo Brasil e pela Argentina, em meados dos anos 80, colocavam em questão o peso internacional das decisões adotadas pelos respectivos Governos.

A instabilidade econômica dos dois países teve repercussão muito maior junto aos investidores e instituições internacionais de crédito do que medidas econômicas ou declarações dos dois Governos. A propósito, é oportuno citar Arthur Stein, para quem "um Estado pode ser independente no sentido de possuir autonomia decisória, mas ser totalmente dependente no sentido de que suas decisões são inconseqüentes".26 A referência à América Latina na Declaração do Iguaçu é reveladora do desejo de conseguir respaldo dos demais países da região para a aproximação bilateral, bem como para posições defendidas por ambos em foros multilaterais.

Por ocasião da visita de Sarney a Buenos Aires, em 1986, foram assinadas a Ata para Integração Brasileiro-Argentina e seus protocolos, que estabeleceram o Programa de Integração e Cooperação Econômica Brasil-Argentina. Este era um ambicioso projeto político orientado tanto para o desenvolvimento econômico quanto para reforçar a projeção internacional dos dois países. Um de seus pilares era incrementar a autonomia tecnológica em cada país, como se pode notar nos discursos por ocasião da visita do Presidente argentino a Brasília em novembro de 1986.

Segundo Alfonsín, "A integração nos permite associar nossos esforços de crescimento ao desenvolvimento de uma estrutura exportadora que nos permita a inserção num mercado internacional altamente competitivo, sobre bases mais sólidas e com maior capacidade de negociação. Para que isto seja possível, devemos incorporar, além da expansão das exportações e do crescimento industrial, um terceiro elemento: a mudança tecnológica. Com efeito, a tecnologia pode ser um poderoso fator de integração regional, possibilitando incrementos na produtividade e na renda; relações cada vez mais estreitas entre os diferentes setores de nossas economias; elevação dos padrões de organização das empresas privadas e públicas e da capacidade gerencial do Estado e a possibilidade de transformar nossas relações internacionais, projetando ao resto do mundo uma realidade social e econômica mais rica. (...) Argentina e Brasil devem avançar na criação de espaço tecnológico comum, que se estenda ao resto da América Latina. Se não o fizermos, vamos perder a possibilidade de exercer com autonomia nossa opção tecnológica, ingressando no século XXI sob o signo da dependência"27.

Para Sarney, "O desafio de nossa história, a meta que inspirou nossa vida desde a independência, foi sem dúvida criar uma verdadeira autonomia para nossos países, reduzir a dependência externa, fazendo das relações internacionais uma opção consciente de nossa soberania, e não um constrangimento marcado pela desigualdade, pelo servilismo. O programa de integração Brasil-Argentina é um marco desse esforço. Com ele, dignifica-se a dimensão externa das nossas economias, ao se criarem bases de interesse recíproco, sem vantagens unilaterais. Com ele, dois povos comprometidos com o desenvolvimento e ansiosos por consolidar conquistas nos campos político, econômico e social, percebem as vantagens da cooperação diante da competição e se lançam na exploração de caminhos conjuntos. Com ele finalmente a América Latina encontra uma nova contribuição ao seu indispensável processo de integração, única forma capaz de assegurar ao continente o lugar a que tem direito na história"28.

A integração é o novo caminho para a inserção internacional dos dois países. O desenvolvimento tecnológico é instrumento de integração, de geração de economias de escala e de independência e de redução do diferencial que separava os dois países e a região dos países centrais. Tanto Sarney quanto Alfonsín vêem-no como veículo para estreitar a colaboração e como instrumento de poder.

Os discursos, entretanto, não configuram uma política tecnológica. Não traziam diretrizes que estabelecessem nova orientação para os esforços nacionais na área. Tampouco, tocavam no aspecto da formação de recursos humanos, essencial tanto para a melhoria da competitividade externa dos dois países quanto para a inovação tecnológica. No plano da cooperação nuclear, o Programa de Integração serviria como catalisador para ampliação da cooperação bilateral, inclusive no plano regulatório, de que é exemplo o Protocolo sobre Informação Imediata e Assistência Recíproca em Caso de Acidentes Nucleares e Emergências Radiológicas29. Ofereceria também o quadro para aproximar as políticas de segurança dos dois países, revertendo uma histórica percepção de ameaça recíproca. A Argentina foi mais ousada neste particular, como se depreende do discurso de Alfonsín, por ocasião da assinatura dos atos entre Brasil e Argentina durante sua visita a Brasília, em dezembro de 1986: "(...) Creio que estamos em tempo de gerar formas associativas que nos permitam incorporar os elementos do desenvolvimento tecnológico. Neste sentido, ademais, quero destacar a importância de alentar o desenvolvimento nuclear com fins pacíficos como um resultado da cooperação e do esforço comum de nossos técnicos. (...) Igualmente no aspecto militar, nossas Forças Armadas devem seguir programando o desenvolvimento de estudos estratégicos conjuntos, o que implica um avanço substancial nesse campo"30.

A sugestão de Alfonsín reflete a busca de uma compensação aos militares, os quais, com a crescente aproximação bilateral no terreno nuclear, viam erodida sua influência num tema crucial para a segurança nacional. A proposta do Presidente argentino também sugere que persistiriam desvios de percepção de parte das Forças Armadas argentinas em relação à capacitação e às intenções de suas homólogas brasileiras. Observe-se, porém, que, se esses desvios de percepção existiam, eles não impediram que os dois Governos fizessem suas escolhas políticas nem determinaram os resultados destas.31 Durante a viagem de Sarney à Argentina, em julho de 1987, outro passo importante na colaboração político-estratégica dos dois países foi dado com a visita à Usina de Enriquecimento de Urânio de Pilcaniyeu 32. Esta visita fora precedida de outra, por funcionários argentinos, ao Instituto de Pesquisas Nucleares (IPEN), em dezembro de 1986, onde a Marinha do Brasil realizava pesquisas sobre enriquecimento e reprocessamento de urânio, as quais chegariam à produção de urânio enriquecido em setembro de 198633. Tal como Pilcaniyeu, o IPEN não estava submetido às salvaguardas da AIEA34. A visita a Pilcaniyeu foi complementada, em 1988, pela de Alfonsín ao Centro Experimental de Aramar, em Iperó35, onde se desenvolve a construção de um reator para propulsão de um submarino nuclear. Na ocasião, foi assinada a Declaração de Iperó, que registrou a decisão de incrementar as visitas e intercâmbio de informações, com o objetivo de ampliar o conhecimento recíproco dos respectivos programas nucleares e a transformação do Grupo de Trabalho Conjunto, criado pela Declaração do Iguaçu, em Comitê Permanente. No final de 1988, o Presidente Sarney visitou o Laboratório de Processos Radioquímicos da CNEA, em Ezeiza36, destinado à produção de combustível para a usina nuclear de Atucha I e para o reator de água pesada de Embalse, contratado com o Canadá para produção de energia para Córdoba, principal centro industrial argentino fora de Buenos Aires.

Nesta viagem foram assinados o Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento entre o Brasil e a Argentina e a Declaração de Ezeiza sobre Política Nuclear37. O Tratado consolidava num documento juridicamente obrigatório o processo de integração e cooperação econômica, lançado pela Declaração do Iguaçu. A Declaração de Ezeiza assinalava a decisão dos dois países de desenvolver um projeto conjunto de reatores regeneradores rápidos (fast breeders)38,"no quadro do objetivo comum de garantir a independência energética". O tratado foi adotado poucas semanas depois de a Assembléia Constituinte brasileira haver aprovado uma nova Constituição que estabelece o controle congressual das atividades nucleares, as quais terão fins exclusivamente pacíficos.

As visitas presidenciais a Pilcaniyeu, Aramar e Ezeiza representaram o ponto alto do processo político encetado pelo Brasil e pela Argentina no campo nuclear. Seu significado foi tanto maior quando se percebe que a idéia de Alfonsín, antes mencionada, de se realizarem inspeções conjuntas nas instalações nucleares não interessou às autoridades brasileiras na época em que foi proposta.

Sendo Brasil e Argentina os dois países mais avançados no campo nuclear na América Latina, as visitas recíprocas às respectivas instalações determinaram uma alteração no conhecimento de cada país sobre a capacitação do outro. A conseqüência prática foi uma progressiva transformação dos interesses brasileiros e argentinos em matéria nuclear, contribuindo para uma cooperação que seria plasmada em tratados internacionais e abrangeria instâncias multilaterais de participação universal, como a AIEA.

Em busca da transparência O ano seguinte, 1989, registraria um dos momentos de inflexão da história da humanidade, com a queda do Muro de Berlim e o fim da Guerra Fria. Para a Argentina e para o Brasil seria também um ano marcado pela chegada ao poder dos Presidentes Menem e Collor. O novo Presidente brasileiro trazia um projeto de maior inserção internacional do país que tinha entre seus principais pontos a abertura e modernização da economia. No bojo desse projeto, estavam a redução dos programas tecnológicos conduzidos pelas Forças Armadas ' que passariam a ser controlados pelo poder civil ', e a adesão do Brasil aos regimes de não- proliferação nuclear. Menem patrocinou um rápido processo de privatização e de desengajamento do Estado, que afetou seriamente os projetos tecnológicos de interesse dos militares. Modificaram-se as posições argentinas em matéria de segurança internacional, inclusive como parte do interesse do novo Governo no estreitamento das relações com os Estados Unidos39.

Estas circunstâncias concorreram para a adoção, em nível presidencial, da Declaração sobre Política Nuclear Comum Brasileiro-Argentina, assinada em novembro de 1990, em Foz do Iguaçu. Por ela, seria estabelecido o Sistema Comum de Contabilidade e Controle (SCCC) de aplicação a todas as atividades nucleares dos dois países. Eram igualmente previstas negociações com a AIEA para um acordo conjunto de salvaguardas baseado no SCCC. Os termos da Declaração resultaram do reconhecimento de que, sem providências concretas e permanentes para assegurar transparência nos programas nucleares dos dois países, se incrementariam as restrições internacionais para acesso à tecnologia sensível40.

O Sistema Comum de Contabilidade e Controle fora desenvolvido pelo Comitê Permanente Brasileiro-Argentino sobre Política Nuclear e representava o cumprimento do mandato outorgado na Declaração sobre Política Nuclear, de 1985, no sentido de se criarem mecanismos para a manutenção da paz, da segurança e do desenvolvimento na América Latina. Por outro lado, sua implementação dificultaria o desvio das atividades nucleares para programas não submetidos a salvaguardas, como acontecera nos anos 80. A harmonização do SCCC com registros e relatórios submetidos por outros países à Agência, conforme os acordos de salvaguardas vigentes, representava buscar uma via híbrida para o cumprimento das exigências da AIEA sem que os dois países tivessem que aderir ao TNP. Um acordo conjunto de salvaguardas com a AIEA daria legitimidade internacional ao Sistema e reafirmaria os compromissos dos dois países com a não-proliferação.

Esta via foi pavimentada em duas etapas. A primeira, pelo Acordo Brasil- Argentina para o Uso Exclusivamente Pacífico da Energia Nuclear, celebrado em Guadalajara, em 18 de julho de 1991; a segunda, pelo Acordo Quadripartite entre Brasil, Argentina, Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle (ABACC) e a AIEA, firmado em Viena, em 13 de dezembro de 1991.

O Acordo de Guadalajara afirma o propósito exclusivamente pacífico do uso de todo o material e de todas as instalações nucleares sob jurisdição e controle de cada país. Neste particular, representou um avanço em relação ao Acordo de 1980, cujo artigo VII restringia o compromisso de uso pacífico apenas aos materiais e equipamentos fornecidos no contexto de sua implementação. Argentina e Brasil igualmente assumiram, em 1991, o compromisso de banir completamente as armas nucleares de seu território. Reconheceram, ademais, "a inexistência de distinção técnica entre explosivos nucleares para fins pacíficos e os destinados a emprego militar, abstendo-se, em conse-qüência, de realizar, fomentar ou autorizar (...) ou de participar de qualquer maneira no teste, uso, fabricação, produção ou aquisição, por qualquer meio, de qualquer dispositivo nuclear explosivo, enquanto persista a referida limitação técnica" (artigo I).

Tal dispositivo representou o abandono da posição que fora enunciada pelo Chanceler Guerreiro, em 1980, no sentido de que Brasil e Argentina se reservavam o direito a realizarem explosões pacíficas.

Por outro lado, o Acordo estabeleceu como pacífico o uso de energia nuclear para a propulsão de submarinos (artigo III). Esta cláusula, baseada no artigo 5° do Tratado de Tlatelolco, resguardava as pesquisas em curso pela Marinha brasileira, no Centro de Aramar, orientadas para a construção de um submarino nuclear e, ao mesmo tempo, servia para consolidar o apoio militar a uma política mais aberta em matéria nuclear.

A criação, pelo Acordo de Guadalajara, da Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle (ABACC), com personalidade jurídica própria, para administrar e aplicar o SCCC, foi uma modalidade inovadora para aplicar salvaguardas, bem como para estabelecer um vínculo com o regime internacional de não-proliferação nuclear.

Por seu turno, o Acordo Quadripartite de Salvaguardas Nucleares estabelece que estas serão aplicadas pelos Estados-Parte "a todos os materiais nucleares em todas as atividades nucleares realizadas dentro de seu território, sob sua jurisdição ou sob seu controle em qualquer lugar, com o objetivo único de assegurar que tais materiais não sejam desviados para aplicação em armas nucleares ou outros dispositivos nucleares explosivos"41. As salvaguardas aplicam-se tanto às atividades nucleares realizadas por conta própria quanto àquelas resultantes de cooperação internacional42. O processo de ratificação do Acordo Quadripartite sofreu pressões contrárias por parte de setores envolvidos com as atividades nucleares, os quais viam-no como mecanismo para sucatear a indústria nuclear brasileira através da importação de tecnologia.

Note-se que sob o Governo Collor, a questão nuclear deixou de ser associada à busca da autonomia tecnológica, como o fora durante o período militar e sob o Governo Sarney. A preocupação maior era com o acesso à tecnologia, e procurava- se um tratamento multilateral mais transparente que legitimasse essa opção.43 Outro passo para a consolidação da política nuclear da Argentina e do Brasil foi a proposta dos dois países de emendar o Tratado de Tlatelolco, de 1967. O Brasil o assinara em 1967, ratificando no ano seguinte, mas não dispensara a ratificação ou adesão pelos Estados com possessões na América Latina, nem a assinatura e ratificação pelos Estados reconhecidos como potências nucleares de jureou de factodo Protocolo Adicional I, anexo ao Tratado.44 A Argentina somente o ratificou em 1993. As emendas, apresentadas ao México em fevereiro de 1992, relacionavam-se com as responsabilidades da Organização para a Proscrição das Armas Nucleares na América Latina (OPANAL), estabelecida para atuar como Secretaria do Tratado. A Conferência Geral da OPANAL aprovou as emendas em agosto daquele ano.

No Brasil e na Argentina o processo de ratificação foi lento. No Brasil, foi concluído apenas em novembro de 1993, e referia-se unicamente às emendas. Essa demora esteve associada às dificuldades internas relacionadas com o impeachment do Presidente Collor e com as investigações pelo Congresso sobre irregularidades na aprovação do orçamento. Na Argentina, o processo foi mais complexo, uma vez que envolvia a ratificação do Tratado em sua inteireza.