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A democratização da sociedade internacional e o Brasil: ensaio sobre uma mutação histórica de longo prazo (1815-1997)

Como se desenvolveram a construção da ordem política e econômica mundial e o estabelecimento da própria "sociedade internacional" desde o século XIX até nossos dias? Teriam esses processos de longo prazo conservado os mesmos traços hegemônicos e as mesmas linhas de dominação política e de subordinação econômica que caracterizaram os grandes impérios do passado? Seria a Pax Americana do século XX a sucessora direta da Pax Britannica do século XIX e teria esta reproduzido em escala transcontinental, nos três oceanos nos quais a Royal Navy navegou soberanamente, o mesmo tipo de monopólio do poder e de centralização econômica que a Pax Romana trouxe ao mundo antigo, ou que outros impérios ' islâmico, chinês, persa ' consagraram em suas respectivas esferas de dominação? Como o Brasil inseriu-se nesse mundo de relações assimétricas e de soberanias diferenciadas e qual foi seu relacionamento com uma ordem internacional dotada, reconhecidamente, de um baixo coeficiente intrínseco de democracia em suas fases iniciais (e quiçá ainda hoje)? O presente artigo, de caráter ensaístico e exploratório, toca no próprio âmago da construção da ordem internacional, a partir da primeira metade do século XIX até a atual fase de reestruturação dessa mesma ordem. A ênfase é colocada nas instituições intergovernamentais, de caráter econômico e de tipo multilateral, de cujos processos constitutivos participou o Brasil e às quais ele veio a aderir precocemente, reconheça-se de imediato. Com efeito, o Brasil foi um dos países ditos "periféricos" que mais participaram da construção da ordem internacional desde meados do século XIX até os dias que correm.

O estudo parte de um pressuposto empírico, na verdade uma das constatações mais recorrentes da politologia clássica, o de que o poder se distribui desigualmente na república e na sociedade internacional, envolvendo tanto aspectos coercivos (uso ou ameaça de sanções físicas) como normativos (legais) ou compensatórios. Com efeito, desde a antigüidade clássica que se distinguem diferentes estruturas de poder: oligarquia, autocracia, democracia, plutocracia. Aristóteles, por exemplo, concebeu três tipos fundamentais de estruturas políticas ' monarquia, aristocracia e democracia ' e suas derivações deformadas ' ditadura, oligarquia e oclocracia. Marx relacionou diretamente o poder político com as fontes de poder econômico nas sociedades de classes. Max Weber, por sua vez, se preocupava com as fontes de legitimidade do poder político, para ele baseadas num relação de autoridade que envolvia papéis políticos, funções desempenhadas na vida societal e posições ocupadas por diferentes estamentos ou grupos sociais.

A sociedade internacional, a despeito de seu caráter difuso ' isto é, não definida territorialmente e heterogênea do ponto de vista civilizacional ' não é muito diferente da civis ou da república, construindo progressivamente instituições para disciplinar a autoridade especificamente política ou o poder essencialmente econômico. O poder, a autoridade e a liderança não se mantêm indefinidamente pela coerção, assim como a estratificação social ' ou societal, neste caso ' evolui em função das mudanças nas técnicas e nos mercados. Os conceitos de Macht, Power, Puissance, tão bem estudados por Raymond Aron em muitas de suas obras hoje clássicas, são ainda mais válidos na esfera da sociedade internacional do que no âmbito puramente societal ou doméstico. Como evoluiu, portanto, a sociedade internacional desde princípios do século XIX até o final do século XX e como seus atores principais, os Estados nacionais, foram aceitando determinadas limitações de soberania em prol de uma "ordem internacional" ainda pouco definida e certamente mutável em termos políticos e econômicos? Estas são as grandes linhas conceituais da discussão basicamente histórica que se procederá a seguir, com ênfase na participação do Brasil nesse "sistema em construção".

Um mundo restaurado: a sociedade internacional pós-napoleônica Assim como o moderno Estado nacional não é uma cópia ampliada da Cidade-Estado grega, a sociedade internacional da era contemporânea não é uma reprodução, ainda que melhorada, da ordem internacional da idade moderna, que esteve marcada pela afirmação unilateral do poder militar e por uma vontade hegemônica de vocação imperialista. O império napoleônico representou provavelmente o auge dessa concepção "militarista" da sociedade política, uma autocracia quiçá benevolente com as massas e socialmente mais "democrática" que as monarquias derrocadas em quase toda a Europa ' no sentido de retirar o poder político e econômico das velhas aristocracias para colocá-lo nas mãos da burguesia ' mais ainda assim basicamente inaceitável para os que não eram franceses (ou parentes da família de Napoleão). O regime de hegemonia coletiva que se desenha em princípios do século XIX na Europa, a partir do Congresso de Viena, contribui para a afirmação de um sistema de Estados que retoma alguns dos princípios do mundo vestfaliano: soberania e independência dos Estados "cristãos", tutela e contenção mútua nas diferentes esferas de influência.

O princípio do legitimismo dinástico e a tentativa de se formar uma "santa liga dos príncipes cristãos" se encaixavam mal, por certo, com o espírito e o projeto kantianos da uma paz universal e duradoura, fundamentalmente baseados, este últimos, na existência de repúblicas democráticas. Mas, ainda assim, o sistema de Viena contribui para orquestrar uma nova e inédita realidade nas relações internacionais: uma espécie de hegemonia difusa que permite a emergência oportuna de instituições de cooperação interestatal que iriam se desenvolver enormemente no decorrer da segunda metade do século passado e ao longo deste. Em Viena, apenas cinco nações determinaram o perfil da sociedade internacional pós-napoleônica, o que aliás estava perfeitamente de acordo, no plano da sociologia política, com os sistemas oligárquicos e as poucas democracias censitárias que então dominavam o espectro político europeu.

O Brasil emergia para o mundo nesse contexto de reorganização da ordem internacional, tendo passado do status de colônia ao de Reino unido no mesmo movimento que levou da hegemonia napoleônica ao "concerto europeu".

Considerando-se o longo período de paz do século XIX, a primeira observação a ser feita no que se refere à "macropolítica" institucional da ordem internacional é, precisamente, as grandes diferenças que marcam os cenários políticos e econômicos internacionais respectivos sob os quais terão de atuar, numa primeira etapa, a experiente mas enfraquecida diplomacia portuguesa transplantada ao novo mundo, logo depois, em 1822, a incipiente diplomacia do jovem Estado independente e, finalmente, a segura "diplomacia imperial" do Segundo Reinado, que forneceria tantos bons quadros à diplomacia republicana, no final do século.

Observa-se, em primeiro lugar, uma grande mudança na quantidade e também na qualidade dos atores participando do chamado jogo internacional. Com efeito, no Congresso de Viena, em 1815, estiveram representadas oito nações "cristãs": Grã-Bretanha, Prússia, Rússia, Áustria, França, Espanha, Suécia e Portugal, este apenas em virtude de sua relação privilegiada com a Grã-Bretanha e basicamente no contexto de seu envolvimento, embora involuntário e marginal, com o grande drama napoleônico que agitou a Europa na seqüência da Revolução francesa. As relações de força e de poder desenhadas naquela primeira grande conferência diplomática da época contemporânea continuaram a dominar os desenvolvimentos diplomáticos (e militares) durante a maior parte do século XIX, relações de poder algo temperadas, é verdade, pela Doutrina Monroe ' proclamada unilateralmente pelos Estados Unidos, secundados pela própria Grã- Bretanha ' e seu modesto poder de coerção ou de "dissuasão" contra as potências recolonizadoras da Santa Aliança.

Em Viena foram debatidos, quase que exclusivamente, os interesses das grandes potências e acomodados os desejos das menores. Portugal teve de ceder de volta a Guiana à França e aceder à pressão inglesa para restringir o alcance do tráfico de escravos. Quanto ao Brasil, que logo mais buscaria sua legitimação internacional depois do movimento da independência, ele é, em face do novo equilíbrio político europeu que emerge dos compromissos de 1815, uma nação claramente periférica no quadro do sistema de alianças e da diplomacia dos congressos. Dois dos temas tratados em Viena, ainda que de forma secundária, interessariam diretamente à jovem nação sul-americana: a livre navegabilidade dos rios internacionais, sobretudo para fins comerciais, e a restrição ao tráfico de negros africanos, sustento econômico da poderosa classe mercantil carioca, que constituía aliás a própria base política do poder imperial.

Transformados ambos em princípios reconhecidos das relações entre Estados, eles estariam no centro das relações exteriores do País, marcando de forma indelével os primeiros passos da diplomacia brasileira.

Nessa fase, as forças incipientes do primeiro capitalismo industrial e a afirmação ainda relativamente tímida da "ordem burguesa" não são suficientes para romper com a soberania política absoluta dos Estados nacionais em favor da construção de uma ordem internacional que privilegiasse o poder da técnica no confronto com a técnica do poder. São finalmente poucas as instituições intergovernamentais surgidas na primeira metade do século XIX, praticamente nenhuma que tivesse tido continuidade ou seguimento nas décadas seguintes, marcadas por intensos intercâmbios comerciais, tecnológicos e financeiros. Se os esforços de alguns promotores do "liberal-internacionalismo" capitalista nos anos "heróicos" da burguesia ascendente poderiam talvez, retrospectivamente, orgulhar filósofos como Immanuel Kant ou Adam Smith, eles não lograram contudo impulsionar organizações de cooperação industrial ou comercial de cunho "supra- nacional", ou pelo menos "desnacionalizado".

Das caldeiras da primeira Revolução Industrial aos motores da segunda A Exposição Universal do Cristal Palace, em Londres, realizada pela "iniciativa privada" em 1851, é provavelmente o fato histórico relevante a ser considerado nesta análise da construção da ordem internacional a partir das organizações de cooperação técnica de caráter multilateral. Ela praticamente dá a partida a uma série de conferências, congressos e seminários industriais que estão na origem da constituição das primeiras entidades intergovernamentais que se perpe-tuarão neste século.

Como diz um estudioso dessa questão, o norte-americano Craig Murphy, muitos historiadores consideram essas conferências técnicas como sendo uma espécie de "low politics", colocando-as de fora do sistema inaugurado pelo Congresso de Viena, supostamente enquadrado no reino essencialmente diplomático da "high politics". Mas, como ele também lembra, mesmo o Congresso de Viena tratou da internacionalização dos rios e do tráfico de escravos. As conferências de caráter técnico, à diferença dos grandes congressos políticos, "se converteram em meios para os governos nacionais explorar os interesses comuns potenciais sem necessariamente comprometer-se em ratificar ou obrigar-se por qualquer regime que poderia ser proposto".1 Os encontros políticos envolvendo altos dirigentes continuavam a ser o terreno preferido de manobras da "oligarquia" do poder mundial, enquanto que as reuniões de caráter técnico permitiam a incorporação de potências médias e mesmo de pequenos parceiros ou de nações periféricas, como o Brasil. Na Conferência de Paz de Paris, de 1856, por exemplo, participaram tão somente algumas poucas nações "civilizadas" da Europa, essencialmente a Grã-Bretanha e a França, proclamando princípios (como os da guerra marítima) que depois seriam "oferecidos" ao resto da comunidade "civilizada", inclusive ao Brasil (que a eles vem a aderir no ano seguinte).

Vejamos com maior grau de detalhamento histórico a evolução da sociedade internacional desde o incipiente "plurilateralismo otimista" de meados do século XIX até a afirmação do "multilateralismo nacionalista" do começo do atual. As primeiras instituições internacionais foram constituídas para tratar de questões eminentemente práticas, interessando a resolução de problemas técnicos vinculados ao crescente intercâmbio entre as economias capitalistas, como transporte ferroviário e comunicações. É o caso, por exemplo, das entidades de cooperação técnica no terreno das comunicações (telegráfica, ferroviária e postal), das uniões de defesa da propriedade intelectual (União de Paris, sobre propriedade industrial) e da União Internacional de Bruxelas para a publicação das tarifas aduaneiras.2 Uma avaliação sintética da presença mundial da diplomacia brasileira revelaria uma ampla adesão à maior parte dos principais organismos internacionais de cooperação e de coordenação nas áreas técnica e econômica, senão a todos eles.

O primeiro instrumento "plurilateral" a regulamentar as regras para o tratamento da propriedade alheia em situações de conflito consistiu, na verdade, de um conjunto de princípios de direito marítimo, adotados pela França e a Grã-Bretanha em 1855 para regular suas relações com os neutros durante a guerra da Criméia, contra a Rússia, normas essas que depois foram "multilateralizadas" de maneira unilateral. Em resposta ao convite formulado pelos dois países para sua participação no arranjo, o Brasil ' que de certo modo aplicava esses princípios desde o início dos conflitos na Bacia do Prata, para atender aliás aos interesses do comércio europeu na região ' declarou que nenhum corsário poderia ser armado, aprovisionado ou admitido com suas presas nos portos brasileiros e que os súditos do Império se absteriam de tomar parte em armamento de corsários ou quaisquer outros atos opostos aos deveres de estrita neutralidade.

Depois da guerra, o Congresso de Paris formalizou, pelo tratado de paz de 30 de março de 1856, a abolição do corso e os princípios de direito marítimo segundo os quais o pavilhão neutro cobre a mercadoria inimiga, com exceção do contrabando de guerra, sendo que a mercadoria neutra não poderia ser apresada sob pavilhão inimigo. Ficava também estipulado que os bloqueios, para serem obrigatórios, deveriam ser efetivos, isto é, mantidos por força suficiente para proibir realmente o acesso ao litoral inimigo. Os demais países foram convidados a aderir a esses princípios, à condição que eles fossem considerados indivisíveis e aceitos sem restrição alguma; por Nota de 18 de Março de 1857, o Brasil resolveu aceitar esses princípios, fazendo inclusive, consoante sua tradicional postura legalista e jurisdicista no plano das relações internacionais, uma declaração quanto à conveniência de recorrer-se, "tanto quanto as circunstâncias o permitirem, à mediação de potência amiga, nos casos de dissensão internacional, antes de apelar-se ao uso da força".3 Dois outros exemplos precoces de regulação multilateral de "acesso a mercados", envolvendo interesses comerciais de número amplo de países na penetração marítima de rios e portos da Europa setentrional, consistiram nos tratados concluídos "entre várias potências da Europa e da América" com os reinos de Hanôver e da Bélgica, respectivamente em 1861 e 1863, para a abolição definitiva, por meio do resgate, dos direitos de peagem dos rios Stade (na desembocadura do Elba) e do Escalda: a diplomacia imperial participou das negociações e, depois de consultas ao Conselho de Estado e devidamente autorizada por decretos executivos, realizou o pagamento da parte que cabia ao Brasil em cada um dos arranjos.4 No que se refere especificamente ao Brasil, ainda que a medida não tenha resultado de negociação multilateral ' talvez mais da "pressão internacional" ' caberia uma menção ao decreto de 7 de dezembro de 1866, que abriu os rios Amazonas, Tocantins, Tapajós, Madeira, Negro e São Francisco à navegação dos navios mercantes de todas as nações.5 As conferências, congressos e exposições internacionais, a maior parte convocada pelos próprios soberanos dos países patrocinadores, tenderam a multiplicar-se na segunda metade do século XIX, solicitando a atenção das chancelarias e dos serviços econômicos dos países "civilizados". Os congressos industriais ou comerciais e, em especial, as "exposições universais" serviam de quadro inicial de discussão substantiva de determinados temas de interesse momentâneo, abrindo assim o caminho a conferências diplomáticas e ao estabelecimento das primeiras "uniões intergovernamentais".

Foi o caso, por exemplo, da "Conferência de Paris destinada a examinar questões concernentes à proteção da propriedade industrial", realizada em Paris em 1883, mas cujas bases tinham sido colocadas na Exposição Universal de Viena de 1873, mediante um congresso que já estabelecia a iniciativa de uma "união de proteção". Foi o caso, igualmente do Congresso Internacional do Comércio e da Indústria de Bruxelas, nesse mesmo ano, na qual se avançariam os trabalhos para uma convenção sobre o intercâmbio de documentos oficiais e, mais adiante, para o estabelecimento de uma União Internacional para a Publicação das Tarifas Aduaneiras, com sede em Bruxelas. Essa capital também concentrou a maior parte das atividades de cooperação internacional em matéria de transportes ferroviários e marítimos, enquanto Berna ficava com as uniões sobre comunicações e propriedade intelectual.6

A multiplicação das organizações de cooperação Entre 1860 e princípios do século XX, várias organizações intergovernamentais foram fundadas em diversas áreas de interesse econômico, ausentando-se tão somente o Brasil daquelas entidades marcadamente regionais (interligações ferroviárias na Europa, por exemplo) ou voltadas para atividades de âmbito restrito (produtos típicos do hemisfério norte). Essas "uniões" tinham como tarefa precípua promover a indústria e o comércio, pela interconexão de obras de infra-estrutura e de comunicações (União Telegráfica Internacional, União Postal Universal, associações internacionais dos congressos de ferrovias, de navegação, União Radiotelegráfica Universal), pelo estabelecimento de padrões industriais e de propriedade intelectual (Bureau Internacional de Pesos e Medidas, uniões internacionais para a proteção da propriedade industrial e das obras literárias e artísticas), pela facilitação do trânsito aduaneiro (como a União Internacional para a Publicação das Tarifas Aduaneiras, criada em Bruxelas em 1890, ou, mais adiante, o Bureau Internacional de Estatísticas Comerciais), ou ainda administrando conflitos interestatais no terreno da arbitragem (como as duas conferências da Haia) e promovendo a educação e a pesquisa (como a Associação Geodética Internacional, de 1864, e as associações internacionais de sismologia, de matemática e de cartografia, de princípios do século).

Para uma visão global do papel dessas organizações na estruturação do capitalismo industrial moderno, é essencial uma consulta ao estudo já citado de Craig Murphy, International Organization and Industrial Change, que relaciona as principais, se não todas as, entidades criadas entre 1860 e 1914. 7 No capítulo 2 de seu livro, dedicado a "Building the Public International Nations", Murphy cita mais de 30 organizações globais de caráter intergovernamental, fundadas entre 1860 e 1914, nas áreas e datas seguintes: 1. Promovendo a Indústria 1.1. Infra-estrutura: 1865: União Telegráfica Internacional 1874: União Postal Universal 1884: Associação Internacional do Congresso de Ferrovias 1890: Escritório Central do Transporte Ferroviário Internacional 1894: Associação Internacional Permanente dos Congressos de Navegação 1905: Conferência Diplomática do Direito Marítimo Internacional 1906: União Radiotelegráfica Universal 1909: Associação Internacional Permanente dos Congressos Rodoviários 1.2. Padrões Industriais e Propriedade Intelectual: 1875: Bureau Internacional de Pesos e Medidas 1883: União Internacional para a Proteção da Propriedade Industrial 1886: União Internacional para a Proteção das Obras Literárias e Artísticas 1912: Bureau Internacional de Química Analítica da Alimentação Humana e Animal 1.3. Comércio: 1890: União Internacional para a Publicação das Tarifas Aduaneiras 1893: Conferência da Haia sobre o Direito Internacional Privado 1913: Bureau Internacional de Estatísticas Comerciais 2. Administrando Conflitos Sociais Potenciais 2.1. Trabalho: 1901: Escritório Internacional do Trabalho 2.2. Agricultura: 1879: Comissão Internacional do Álamo 1901: Conselho Internacional para o Estudo do Mar 1902: União Internacional do Açúcar 1905: Instituto Internacional da Agricultura 3. Reforçando os Estados e o Sistema de Estados 3.1. Ordem Pública: 1875: Comissão Penitenciária Internacional 1910: Instituto Internacional de Ciências Administrativas 3.2. Administrando conflitos interestatais: 1899: Corte Permanente de Arbitragem (I Conferência da Haia; ouviu 15 casos entre 1902 e 1920) 1907: Corte Internacional de Presas (II Conferência; não ratificada e não entrou em vigor) 4. Reforçando a Sociedade 4.1. Direitos Humanos: 1890: Escritório Internacional Marítimo contra o Tráfico Escravo 4.2. Salvamento e Bem-estar: 1907: Bureau de Informações e Investigação relativo à Ajuda para Estrangeiros 4.3. Saúde: 1900: Comissão de Revisão da Nomenclatura das Causas de Morte 1907: Escritório Internacional de Higiene Pública 1912: Associação Internacional de Banhos Públicos e da Limpeza 4.4. Educação e Pesquisa: 1864: Associação Geodética Internacional 1903: Associação Internacional de Sismologia 1908: Comissão Internacional para o Ensino das Matemáticas 1909: Bureau Central para a Cartografia Internacional

O Brasil e a construção da ordem econômica internacional no século XIX A despeito de sua reação de cautela em relação aos tratados comerciais, o Brasil já vinha contraindo convenções bilaterais sobre navegação e transporte de correspondência, todos contendo dispositivos relativos a pagamentos postais, bem como acordos protegendo invenções e marcas de comércio e de fábrica. O novo quadro regulatório, de âmbito multilateral, permitiu uma certa "economia" negociatória e, no que se refere ao "clearing" das transações postais correntes, a uniformização das regras aplicadas ao câmbio de moedas, que podia assim desenvolver-se em amplas bases geográficas. Algumas dessas reuniões plurilaterais permitiram, por exemplo, introduzir um pouco de harmonização técnica e de uniformidade metrológica nos diferentes padrões e normas utilizados pelos diversos países participando do vasto mercado capitalista, o que era essencial para uma circulação ampliada de bens e equipamentos objeto de comércio internacional: estão nesse caso as convenções sobre o metro e sobre pesos e medidas em geral ou, ainda, as normas sobre sinais marítimos, importante fator de padronização das comunicações nos oceanos.

Sem pretender ser exaustivo, o Quadro reproduzido abaixo relaciona os principais instrumentos multilaterais de interesse econômico, no período em consideração, objeto de negociação ou de adesão brasileira, a começar pela Convenção Telegráfica Internacional, de 1864, antecessora da atual UIT. Essa primeira "união telegráfica" foi acordada entre reduzido número de países (Brasil, França, Haiti, Itália e Portugal unicamente) e seu objetivo precípuo era o estabelecimento de um cabo telegráfico transatlântico unindo a Europa à América, a ser construído segundo um regime de concessão; protocolo de 1869, adicional à Convenção de 1864, reduziu o prazo de concessão que tinha sido dado ao contratante original, outro, em 1872, anulou a Convenção original, substituída pela de 1875, contraída em São Petersburgo com base na de 1864.

Essa última convenção, celebrada entre 15 países europeus e a Pérsia, recebeu a adesão do Brasil em 1877; a ela se seguiu a conferência de Berlim, em 1885, que fixou tarifas regulares, mas, na de Paris, em 1890, se decidiu a criação de três grupos de países dispondo de taxas diferenciadas, em função da extensão de seus respectivos territórios. Ainda em relação às comunicações telegráficas, deve-se mencionar a convenção internacional de 1884, criando uma união para a proteção dos cabos submarinos, assinada em Paris por 38 Estados, entre os quais o Brasil, e que retomava trabalhos desenvolvidos em congresso internacional de telegrafia reunido em Roma doze anos antes.

Brasil ' Acordos e organizações econômicas multilaterais, 1864-1890 1864(16.05) Convenção Telegráfica Internacional: Paris, estabeleceu União Telegráfica Internacional, em vigor em 1865 com 20 Estados europeus; em 1869 foi estabelecido em Berna um Escritório Internacional de Telegrafia; tratado estabelecia princípios para o tratamento dos telegramas; ainda em 1864 se acordou entre Brasil, França, Haiti, Itália e Portugal, a instalação de linha telegráfica transatlântica, mas um protocolo de 1869 reduziu o prazo de concessão dado ao contratante original; outro, de 1872, anulou a Convenção original, substituída pela de 1875, contraída em São Petersburgo; 1868 (27.02) Código comercial de sinais marítimos: aceitação pelo Brasil desse instrumento proposto por uma comissão anglo-francesa para uso geral, logo disseminado como padrão de comunicação no mar; 1874 (09.10) União Geral dos Correios: assinado em Berna entre 20 países europeus, os Estados Unidos e o Egito; o Brasil aderiu em 1877, depois do Japão, da Índia britânica e de várias colônias européias; estabeleceu as bases da convenção mais elaborada de 1878; 1875 (20.05) Convenção Internacional do Metro: assinada em Paris, por 18 Estados, que estabeleceram um Escritório Internacional de Pesos e Medidas voltado para a internacionalização do sistema decimal; ele tinha sido precocemente adotado no Brasil, mas encontrou sérias resistências nos países anglo-saxões; 1875 (10-22.07) Convenção Telegráfica Internacional: celebrada em São Petersburgo entre 15 países europeus e a Pérsia, com base na de 1864; o Brasil aderiu em 1877; a conferência de Berlim (1885) fixou tarifas regulares, mas em Paris (1890) se decidiu criar três grupos com taxas diferentes, em função da extensão do território; 1878 (01.07) Convenção Postal Universal: celebrada em Paris em conferência com mais de 30 países, criando uma União com sede em Berna; Brasil ratificou em setembro desse ano; o território dos Estados partes forma uma zona única, regida pelos mesmos princípios relativos ao tratamento das expedições postais (liberdade de trânsito, taxa de porte uniforme etc); 1879 (28.07) Regulamento do Serviço Internacional Telegráfico, firmado em Londres, para entrar em vigor em 1880; Brasil aderiu em dezembro de 1879; 1883 (20.03) Convenção criando a União para a proteção da propriedade industrial: concluída em Paris, estabeleceu o princípio do tratamento nacional para as invenções de residentes estrangeiros e fixou um escritório em Berna; ratificada pelo Brasil em julho de 1883; 1884 (14.03) Convenção Internacional criando uma união para a proteção dos cabos submarinos: assinada em Paris por 38 Estados, sobre a base de trabalhos desenvolvidos no III Congresso Internacional de Telegrafia (Roma, 1872); Brasil ratificou a convenção em agosto; 1886 União Internacional para a Proteção das Obras Literárias e Artísticas (Berna); revista em Berlim, em 13.11.1908, versão à qual aderiu o Brasil em 18.07.1921; 1886 (15.03) Convenção para a troca de documentos oficiais e publicações científicas e literárias: assinada em Bruxelas; Brasil ratificou em 1888, tendo decreto do Governo Provisório de 1890 criado um escritório de permutas anexo à Biblioteca Nacional; 1890 (5.07) Convenção relativa ao estabelecimento de uma União Internacional para a Publicação das Tarifas Aduaneiras: firmada em Bruxelas e ratificada pelo Brasil em setembro desse ano; deu origem, bem mais tarde, à Organização Mundial das Alfândegas.

Fonte: Cardoso de Oliveira, Actos Diplomaticos do Brasil Outra importante convenção internacional abordou a questão das comunicações postais, objeto de reunião realizada em Berna em 1874, da qual resultaria uma união geral dos correios, atual União Postal Universal: o Brasil a ela aderiu já em 1877, integrando um pequeno batalhão de países pioneiros na facilitação das comunicações postais. No ano seguinte, nova conferência postal realizada em Paris e assistida pelo Brasil decide confirmar a sede do secretariado da União em Berna e estabelecer algumas regras para seu funcionamento: o território dos Estados partes forma uma zona única, regida pelos mesmos princípios relativos ao tratamento das expedições postais (liberdade de trânsito, taxa de porte uniforme etc.). Também para facilitar as comunicações entre os países, foram realizadas diferentes conferências ferroviárias, com vistas a unificar bitolas, definir padrões de correspondência e de trânsito das locomotivas, equipamentos e pessoal, mas elas tinham âmbito essencialmente europeu e delas o Brasil esteve compreensivelmente ausente.

Já se mencionou a convenção de Paris de 1883, criando uma união internacional para a proteção da propriedade industrial, cujo mérito principal foi o de estabelecer o princípio do tratamento nacional para as invenções de residentes estrangeiros.8 Menos conhecida é a convenção de Bruxelas de 1886 para o intercâmbio recíproco de documentos governamentais (jornais oficiais, textos legais, publicações de caráter científico ou cultural), com o objetivo de aproximar os Estados e povos e diminuir os motivos de conflitos entre eles.

Finalmente, o governo imperial também participou dos preparativos para a criação de um escritório internacional para a divulgação das tarifas aduaneiras dos países: ele foi efetivamente instituído, também em Bruxelas, mas quando o Brasil já se constituíra em República, e seria a base do futuro Conselho de Cooperação Aduaneiro, mais tarde Organização Mundial das Alfândegas.

No estudo da emergência do multilateralismo econômico e da crescente inserção internacional do Brasil não se poderia tampouco descurar a dimensão regional ou propriamente hemisférica da atuação da diplomacia brasileira, que no final do Império e sobretudo a partir da República passa a dar cada vez mais atenção às suas relações com os vizinhos continentais. Com efeito, na penúltima década do século XIX, os países americanos começaram um movimento de aproximação política, processo do qual resultaria, mais adiante, um Escritório Comercial das Américas, embrião da futura União Pan-Americana. Na área econômico- comercial, eles começaram a reproduzir alguns dos instrumentos multilaterais em negociação no plano internacional, tendo adotado, em longa conferência realizada em Montevidéu em 1889 entre Estados sul-americanos, acordos sobre patentes, sobre propriedade literária e artística, sobre marcas de fábrica e de comércio e sobre direito comercial internacional, nenhum deles, entretanto, aprovado pelo Brasil.9 Mais relevante, a despeito da grande distância entre as pretensões iniciais dos Estados Unidos e seus parcos resultados práticos, foi a Primeira Conferência Internacional Americana, realizada em Washington, de outubro de 1889 a abril de 1890, tendo portanto o Brasil nela ingressado como monarquia e terminado como república. O Governo imperial manteve, desde o início, reticências em relação a vários temas que seriam debatidos na conferência de Washington, em especial no que se refere à possibilidade de abertura comercial e ao tratamento da propriedade intelectual, cuja regulamentação era amplamente satisfatória no Brasil. A pretensão dos Estados Unidos de discutir a criação de uma American Customs Union, para a promoção do comércio hemisférico ' dispondo inclusive de uma "moeda de prata comum, com curso legal em todas as transações comerciais" ' foi deixada de lado, mas se aprovaram resoluções sobre, entre outros temas, união monetária, tratados comerciais, direito de tonelagem, sistema métrico, bancos, nomenclatura de mercadorias estrangeiras, estrada de ferro continental, propriedade literária e artística, patentes de invenção e marcas de fábrica, direito comercial, convênio sanitário, navegação dos rios, linhas de navegação e telégrafo. 10 Dessa conferência também resultaria o estabelecimento de um Escritório Internacional Americano, que publicaria um Boletim em três línguas com todas as tarifas vigentes nos países, todos os regulamentos oficiais de comércio exterior, extratos dos tratados de comércio e de correios existentes entre as repúblicas americanas, ademais de dados estatísticos importantes sobre o comércio exterior e a oferta de produtos nacionais.11 Finalmente, como uma experiência precursora das futuras negociações sobre produtos de base e de disciplinamento das condições de concorrência numa indústria interessando tanto países avançados como territórios periféricos ou dependentes, deve-se mencionar a conferência açucareira realizada em Londres de novembro a dezembro de 1887, da qual o Brasil, dela tendo sido convidado a participar, esteve entretanto ausente por dificuldades de ordem prática. Seu objetivo, segundo informa o Relatório de 1889, era o de "chegar a um acordo que suprimisse os prêmios [isto é, subsídios] concedidos àquele produto", sendo estabelecido um controle estrito, por meio das administrações fiscais nacionais, sobre a produção e comercialização de açúcar. Plenipotenciário diplomático brasileiro assistiu à conferência de assinatura, realizada em agosto de 1888, da qual resultou uma Convenção sobre as indústrias do açúcar, firmada por dez Estados europeus, à exceção da França, da Dinamarca e do próprio Brasil (não ratificada contudo).

As razões da oposição brasileira à convenção, não explicitadas em Nota à Legação britânica de janeiro do ano seguinte, que simplesmente confirmou a impossibilidade da adesão naquele momento, foram expostas no Relatório de 1889, consistindo de objeções aos dispositivos dos artigos 2º e 3º, sobre proibição de isenção de impostos ou concessão de créditos e sobre o tratamento uniforme na produção de açúcar. Naquela conjuntura, em precoce manifestação de política industrial, o Governo brasileiro mantinha uma regime de favor à indústria açucareira, manifestado na isenção de direitos de exportação do produto e de importação de equipamentos, bem como a concessão, para a fabricação de açúcar, de garantia de juros (7% ao ano para empresas adotando métodos modernos de produção) e outras vantagens creditícias aos engenhos centrais (custo de 6%, apenas, sobre capitais concedidos às novas instalações).12 O mercado internacional do açúcar, que tinha se expandido bastante com a elevação do padrão de vida e dos hábitos de consumo nos países desenvolvidos, vivia, nessa conjuntura do final do século XIX, uma verdadeira guerra de subsídios à produção e à exportação, além de tarifas alfandegárias proibitivas entre os produtores europeus, que competiam com os países tropicais com seu açúcar de beterraba.13 A Inglaterra, de longe o maior país consumidor, tinha abolido os direitos de entrada e vinha lutando, desde 1865, pela adoção de medidas antiprotecionistas. Embora concordando com os objetivos propostos pelos ingleses, o Governo imperial manteve-se numa postura discreta, de recusa dos arranjos negociados de maneira pouco clara com vistas a defender primariamente os interesses de seus produtores de cana e dos fabricantes de açúcar, submetidos à rude concorrência internacional. Essa atitude seria entretanto modificada pelo Governo republicano, sob a orientação liberal do ministro Joaquim Murtinho, que decide a adesão do Brasil ao Convênio de Bruxelas, de 1902, que pretendia suprimir todos os subsídios, diretos e indiretos, à produção e exportação de açúcar, e a excluir do mercado europeu o produto proveniente de países subvencionistas. Nessa fase, entretanto, Cuba já tinha alcançado sua supremacia no setor e a posição do Brasil era francamente marginal nos mercados internacionais.

Uma modesta democratização do sistema internacional Mais para o final do século, o leque de participantes do "sistema" internacional continua a ser ampliado, um pouco por consenso, outro tanto devido ao reconhecimento da emergência de novos atores, como seria o caso do Japão depois de suas vitoriosas guerras contra a China e a Rússia. Na Primeira Conferência de Paz da Haia (1899), por exemplo, participaram tão somente 26 países, número elevado a 44 na segunda conferência (1907). O Brasil esteve ausente da primeira, mas compareceu à Segunda Conferência Internacional da Paz da Haia, representado por Rui Barbosa.

Como informa ainda Murphy, nas conferências da paz da Haia, os representantes militares, influenciados pela idéias geopolíticas do estrategista naval norte- americano Alfred Mahan, superavam em furor e eloqüência os advogados internacionalistas. Uma outra escola também presente na segunda Conferência eram os delegados do império austro-húngaro e alemães, que pertenciam a um grupo de pensamento que poderia ser identificado à escola da "redenção-pela- guerra". Quando a segunda conferência começou a especificar os campos nos quais a arbitragem iria ser obrigatória, a Alemanha lutou, com a Áustria-Hungria, para evitar a extensão da arbitragem obrigatória num grande número de campos: colisões no mar, correios e telégrafos (telefone), medidas dos navios, pesos e medidas, docagem, propriedade intelectual, igualdade de estrangeiros frente à tributação, direito internacional privado, procedimentos civis e comerciais, tarifas aduaneiras, direito de estrangeiros sobre propriedades, regulação de companhias, sistemas monetários, reivindicações pecuniárias e de danos, proteção internacional de trabalhadores, salários de marinheiros e outros casos como epizootias, reivindicações por danos de guerra e regulações sanitárias.

Evidentemente, conclui Murphy, nenhum dos poderes tinha vontade de concretizar a terceira conferência da Haia, planejada para 1914.14 Nesse período, de extrema exacerbação dos nacionalismos, de retorno ao protecionismo comercial e de ascensão potencial dos conflitos entre as "potências imperialistas", ocorre também um refluxo das organizações multilaterais. De fato, as atividades das uniões internacionais são cada vez mais contaminadas por considerações nacionais, o que leva ao insucesso de muitas delas: praticamente um terço delas não sobreviveu à Primeira Guerra Mundial, como relata Murphy.15 As relativas à infra-estrutura, à indústria, à propriedade intelectual e ao comércio sobreviveram, muito embora algumas tiveram seu potencial diminuído com o desaparecimento de alguns de seus patrocinadores tradicionais (reis e príncipes). O historiador norte-americano apresenta a lista das organizações que foram abolidas antes de 1920: 1. Administrando Conflitos Sociais Potenciais 1.1. Agricultura: União Internacional do Açúcar: cessou com a I Guerra 2. Reforçando os Estados e o Sistema de Estados 2.1. Administrando conflitos interestatais: Corte Internacional de Presas [marítimas]: cessou com a I Guerra Corte Permanente de Justiça Internacional: maior parte das funções foi para a Corte Internacional de Justiça, resultante do Tratado de Versalhes 3. Reforçando a Sociedade: 3.1. Direitos Humanos: Escritório Internacional Marítimo contra o Tráfico Escravo: algumas funções foram para a Liga das Nações e depois para a ONU 3.2. Salvamento e Bem-estar: Bureau de Informações e Investigação relativo à Ajuda para Estrangeiros: cessou com a I Guerra 3.3. Saúde: 1900: Comissão de Revisão da Nomenclatura das Causas de Morte: maior parte das funções foi para a Liga das Nações e depois para a ONU Associação Internacional de Banhos Públicos e da Limpeza: cessou com a I Guerra 3.4. Educação e Pesquisa: Associação Geodética Internacional: privatizada na I Guerra Comitê Internacional Meteorológico: privatizado na Longa depressão Associação Internacional de Sismologia: privatizada na I Guerra Bureau Central para a Cartografia Internacional: maior parte das funções foi para a Liga das Nações e depois para a ONU Quais foram as razões fundamentais que explicam o desaparecimento dessas organizações, técnicas em sua maior parte? Segundo Murphy, apesar da unificação de padrões industriais e dos avanços materiais, a Europa permaneceu politicamente dividida. Entre 1885 e 1900, ocorreu na Europa um processo de unificação de mercados similar ao que ocorreria depois dos Tratados de Roma e da unificação de mercados comunitária. Mas, os conflitos comerciais se instalam rapidamente: a Alemanha começou a "tomar" mercados dos britânicos, graças a sua posição central e maior eficiência mercadológica.