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O Brasil e as negociações multilaterais

Introdução O texto procura mostrar que, ao longo dos últimos anos, em função das grandes transformações ocorridas no mundo, o Brasil, com capacidade limitada de poder e de influência, tem atribuído considerável importância às organizações internacionais. Esta tendência tem se acentuado sobretudo nos anos 90, com o país criticando as assimetrias de poder vigentes, os protecionismos, e reivindicando melhores condições de participação no comércio internacional, solicitando investimentos e transferências de tecnologia. São estas as posturas adotadas pelo país quando participa nas instâncias multilaterais ou em encontros como a Reunião de Cúpula América Latina-Caribe-União Européia, realizada em junho de 1999 no Rio de Janeiro.

A atuação em foros diversos converteu-se em uma das tendências marcantes da política externa brasileira nos anos 90. Na realidade, o Brasil sempre privilegiou as negociações multilaterais em seu relacionamento com os demais Estados-nações.1 Isto pode ser verificado, por exemplo, nas participações do país em foros globais ou regionais, em instâncias extremamente variadas como a Organização das Nações Unidas ou o Tratado de Cooperação Amazônica, da Organização dos Estados Americanos ao Mercado Comum do Sul (Mercosul), na Conferência Mundial de Direitos Humanos, no Grupo do Rio, na Agenda para o Desenvolvimento, na Cúpula das Américas ou na Comunidade dos Países de Língua Portuguesa.

É bem verdade, também, que ainda há poucos anos, mais precisamente na década de 70, o Brasil oscilava entre o Primeiro e o Terceiro Mundo tentando tirar proveito de sua particular condição: não tão atrasado que justificasse sua presença como membro integral do Terceiro Mundo, nem tão avançado que pudesse ser caracterizado como parceiro pleno do Primeiro Mundo.2 Daí a oscilação entre um e outro bloco, de acordo com as conveniências. Como tentavam explicar as autoridades brasileiras daqueles anos, o Brasil estava adiantado em relação aos países do Terceiro Mundo e defasado em relação aos do Primeiro Mundo. Ou seja, procurava manter-se com um pé em cada mundo, como se isso fosse possível.

Procurava o Brasil, de um lado, ter os mesmos benefícios percebidos pelos Estados mais pobres e, de outro lado, desejava participar mais ativamente das decisões junto aos países que eram grandes potências.

Não custa lembrar que naqueles anos ainda vigorava, apesar do esmaecimento do conflito Leste-Oeste, um regime autoritário no país, como de resto acontecia em grande parte do continente sul-americano. A partir de meados dos 80, quando se encerram as ditaduras militares na região, o Brasil desempenhava, como aliás sempre foi desde os anos 20, o status de potência média.3 A idéia de Grande Potência também fez parte das elucubrações nacionais no final da década de 60 e início de 70, quando o país experimentou apreciável crescimento econômico, mas com fôlego curto, já que os índices sócio-econômicos desabaram pouco tempo depois. Apesar dos revezes e amargurando grandes disparidades internas, o Brasil transformou-se em um país moderno, caracterizado por uma ocupação desordenada e predatória do território, significativa população concentrada em grandes centros urbanos carentes de infra-estrutura, razoável processo de industrialização, com vontade de exercitar, cada vez mais, papel de realce no tabuleiro mundial do poder.4 Se durante o ciclo militar, que vigorou de 1964 a 1985, uma das características que imprimiram rumo à política externa brasileira foi o uso e abuso do binômio segurança e desenvolvimento, o mesmo não se pode dizer do período que se segue.

São nítidas as diferenças em diversos planos e também as semelhanças tanto no que diz respeito às políticas domésticas, quanto no que se refere à presença e atuação no sistema internacional.

Com a redemocratização, a Doutrina de Segurança Nacional deixou de ser uma das linhas norteadoras da política nacional e, por extensão, da política externa brasileira, embora não se possa afirmar que temas sensíveis como o da defesa e da segurança tivessem sido em qualquer momento negligenciados. Prova disso é que apenas em meados dos 80, o Brasil já com um presidente civil, um plano para proteção da Amazônia foi finalmente elaborado o Projeto Calha Norte, cujo nome completo é "Desenvolvimento e segurança na região ao norte das calhas dos rios Solimões e Amazonas" seguido na década de 90, pelo Sistema de Proteção da Amazônia/Sistema de Vigilância da Amazônia (SIPAM/SIVAM). Ainda mais, em 1996, no governo de Fernando Henrique Cardoso, formulou-se, pela primeira vez no país, uma Política de Defesa Nacional, culminando, após muitas discussões, com a criação do Ministério da Defesa (com o ex-senador Élcio Álvares, um civil no seu comando) em 1999, já na virada do século.

O Brasil e as instâncias multilaterais Enquanto transformações se sucediam bruscamente no plano internacional, na formulação da política doméstica a participação do Brasil em instâncias multilaterais foi aprofundada sensivelmente nos últimos anos. Uma das características da política externa brasileira, em todos os momentos, inclusive no regime militar, foi a presença constante em foros congregando países sob as mais diferentes óticas, das culturais às políticas, das econômicas às militares. Em 1964, por exemplo, o Brasil participou ativamente da Conferência das Nações Unidas para Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD). Da mesma forma, marcou forte presença na Força Interamericana de Paz que interferiu na República Dominicana em 1965;liderou a criação do Tratado de Cooperação Amazônica, firmado em julho de 1978 por mais sete países da região; propôs a Zona de Paz e de Cooperação no Atlântico Sul em 1986 envolvendo latino- americanos e africanos; sediou a Conferência das Nações Unidas para Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD-Eco Rio) em 1992 e a I Conferência Ibero- americana em 1999, além do Mercosul em 1991.

Não se deve, ainda, esquecer as freqüentes visitas de representantes de organismos internacionais como o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento-Banco Mundial (BIRD) no país, motivada principalmente pela captação de recursos, pela necessidade de mostrar que está fazendo bem seus deveres de casa e de realizar ajustes nas contas nacionais, atendendo às recomendações e exigências dessas instituições. Outras participações e iniciativas brasileiras poderiam ser aqui listadas, mas pouco acrescentariam à idéia de que a presença em organismos internacionais é um dos traços mais permanentes na atuação do país, seja no âmbito regional seja no contexto mais global.

Não há, provavelmente, uma única ocasião em que a presença brasileira não se tenha verificado nas organizações internacionais ou em conferências de chefes de Estado e de governo, se bem que os resultados nem sempre se manifestaram de maneira uniforme ou favorável aos interesses do país, em uma ou outra instância. O que, aliás, é perfeitamente natural na conduta de qualquer país, já que, em seus diversos momentos históricos, as prioridades dificilmente são as mesmas à falta de um projeto nacional de largo tempo - ainda mais quando um Estado atua simultaneamente em várias frentes.

Não existe, pois, um momento que possa ser definido com precisão em que as instituições e reuniões internacionais passaram a ter papel de relevo na pauta da política externa brasileira. Elas sempre foram importantes para que o país pudesse defender seus interesses e reivindicar maior participação nas arenas mundiais.

Claro que a "postura universalista", adotada pelo governo brasileiro, possibilitou também que, internamente, fossem feitas críticas intensas à interferência dessas instituições nos negócios domésticos, com a oposição governamental denunciando com freqüência a quebra da soberania nacional, principalmente nos anos mais próximos.

Por que o Brasil sempre deu importância às instâncias multilaterais e às reuniões internacionais? Pela mesma razão que orienta a política exterior de todos os Estados nacionais. Nenhum país do mundo, por mais autônomo que seja ou pretenda ser, pode prescindir deste tipo de relacionamento fechando suas fronteiras e mantendo-se isolado. Ou seja, a troca de informações, de experiências e acesso às tecnologias que os outros Estados descobrem, é vital para o próprio desenvolvimento dos outros países. Se considerarmos a conjuntura dos dois últimos lustros, com o aumento da interdependência e da globalização, fica mais fácil entender o papel exercitado pelos policy-makers na consecução das políticas públicas.

Pode-se, inclusive, dizer que este tipo de comportamento aumenta conforme as expectativas que um país tem de desempenhar papel de realce no contexto mundial. No caso brasileiro, quanto mais o governo tenha pretensão de assumir importância nos negócios internacionais, cresce proporcionalmente seu grau de participação nos organismos, tentando mostrar aos demais Estados que é um país maduro, parceiro confiável e que todos só têm a ganhar se implementarem intercâmbio mais amplo com ele. Tal maneira de conceber a realidade, portanto, é observável não só em suas ações enquanto ator individual, mas também na forma como se movimenta dentro dos blocos do qual o Brasil faz parte.

Pode-se considerar, por outro lado, que a contrapartida é igualmente verdadeira. Se um país se julga suficientemente forte para ditar as regras da política mundial ou impedir que medidas contrárias aos seus interesses sejam aprovadas e executadas - e influenciar mais o sistema internacional do que é por ele influenciado, ele não só pode prescindir de fazer parte das organizações internacionais, como também participando das mesmas decidir não acatar as determinações tomadas quando estas afetem seus interesses nacionais.

Este é, por exemplo, o caso de países como os Estados Unidos que vetaram a recondução de Boutros Galli ao cargo de Secretário Geral da Organização das Nações Unidas, ameaçando abandonar esta instituição, ou de grandes potências como a França ou a China que detonam artefatos nucleares sem dar maiores satisfações, ignorando simplesmente qualquer apelo, sabendo de antemão que não sofrerão nenhum tipo de represália. Outros que não desfrutam desse status, mas que dispõem de tecnologia nuclear, apesar de sujeitos a penalidades internacionais, criticados e ameaçados com boicotes econômicos, etc., também não parecem muito dispostos a abrir mão de tecnologia de tal porte, desde que considerada de vital importância para seu país, casos específicos da Índia e do Paquistão.

Visivelmente tais nações, conscientes de suas capacidades, executam políticas de poder que determinam como deve funcionar o mundo, medindo forças, assumindo riscos na verdade muito reduzidos já que inexistem instâncias punitivas que possam agir contra elas mesmas.

Países médios, entretanto, como o Brasil, que não dispõem desse tipo de tecnologia, nem utilizam a força para resolver suas divergências, tendo aderido ao Tratado de Não-Proliferação Nuclear (TNP) e assinado o Tratado de Prescrição de Armas Nucleares na América Latina, têm apostado em outro tipo de participação nos assuntos mundiais, via instituições e regimes internacionais.

Isto é, têm trabalhado principalmente através do aumento de sua presença diplomática no cenário político e econômico, procurando ampliar cada vez mais seu papel na grande comunidade das nações. Esta já era uma das tendências perceptíveis na conduta dos formuladores da política externa brasileira na segunda metade da década de 80, quando se desenvolveu no Uruguai a Rodada do GATT. Caminham nessa direção, os protocolos de integração firmados pelo país com a Argentina, a posterior formação do Mercosul e a abertura dos mercados, culminando com a venda das empresas estatais nos anos que se seguem.

O cenário que emergiu com a desestruturação do bloco soviético, o final da Guerra Fria, e a Rodada do Uruguai foram, sem qualquer sombra de dúvida, entre outros, alguns dos elementos importantes para dar novo colorido à política brasileira dos anos 90, dentro da tendência de formação de blocos, em um mundo cada vez mais próximo e interligado. Outro indicador fundamental foi a estabilidade da moeda, com o Plano Real, que possibilitou a formulação da política externa brasileira em bases mais sólidas, apesar dos inúmeros percalços que ao longo do tempo iriam se suceder.

Movimentando-se dentro deste quadro, a presença do país em foros multilaterais foi se multiplicando cada vez mais porque esta era a opção mais plausível para um Estado com as características do Brasil. Por isso, já no começo da década de 90, o Brasil sediou a Eco-92 imbuído do espírito de mostrar-se ao mundo como um país cujo governo se preocupava com o meio ambiente, reduzindo assim as críticas que eram intensas, há quase duas décadas.

A preocupação era desfazer a imagem de negligentes que as autoridades brasileiras tinham internacionalmente ao não tratar convenientemente dessas questões, omitindo-se perante a destruição da fauna, da flora e das populações florestais, ou contribuindo com o efeito estufa ao permitir as queimadas da selva amazônica. Esta era, portanto, uma forma de marcar presença no cenário mundial apresentando-se, agora, como um país com justas aspirações a desempenhar papel de relevo. Daí, também, a pretensão de reivindicar em determinado momento vaga de membro permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas, o que, obviamente, aumentaria seu prestígio, pelo menos no plano regional.

Nos governos de Fernando Collor de Mello (15 de março de 1990 a 29 de dezembro de 1992) e Itamar Franco (29 de dezembro de 1992 a 1º de janeiro de 1995), a intenção brasileira de participar mais ativamente nos negócios internacionais já era patente, sendo que com a ascensão de Fernando Henrique Cardoso à Presidência da República em 1995 (reeleito para novo mandato a partir de 1999) esta tendência foi se tornando cada vez mais acentuada.

A diplomacia presidencial, como foi cunhada a política exterior de Fernando Henrique Cardoso, caracterizou-se desde o primeiro momento em mostrar o quão importante era a política externa para o desenvolvimento do país. Em inúmeras viagens ao redor do mundo feitas não só pelo presidente e ministros, como também pelo corpo diplomático, este foi o recado transmitido à comunidade internacional, principalmente às grandes potências e às organizações econômicas multilaterais. A busca incessante de recursos para subsidiar o desenvolvimento nacional converteu-se, assim, em mecanismo de extrema importância para ajudar a aumentar o peso do Brasil no mundo.

É bem verdade que, em praticamente todos os estágios da história brasileira, os investimentos internacionais sempre foram considerados bem-vindos. Contudo, houve também fases em que o país adotava posturas se não de confronto, pelo menos de visível descontentamento relacionado com as políticas implementadas pelos então chamados países do Primeiro Mundo.

Na segunda metade dos anos 80, com José Sarney (15 de março de 1985 a 15 de março de 1990), a posição brasileira era marcadamente terceiro-mundista. Tal comportamento, no final dos anos 90, simplesmente inexiste, tendo havido sensível mudança na forma como o país passou a defender sua inserção no sistema global.

Como dizia o então chanceler Fernando Henrique Cardoso em 1993, o país passou a buscar mercados, recursos financeiros e principalmente tecnologia "em um mundo onde só tem acesso a essas molas propulsoras do progresso quem tiver condições de se apresentar como parceiro atraente e de influir no traçado das regras ora em definição na cena internacional".5 Por isso, ocorreu a abertura dos mercados brasileiros, flexibilizando-se a legislação, possibilitando a entrada cada vez maior de investimentos. Não só isso, mas procurando mostrar que o país, com estabilidade política e econômica, tendo regras claras sobre investimentos e lucros, era confiável, conclamando as empresas estrangeiras a canalizar para cá seus recursos em um mercado extremamente atraente, além de servir como trampolim para o Mercosul.

Ou seja, a percepção do governo sobre o mundo globalizado, interdependente, é que só agindo sob este parâmetro o Brasil será capaz de se inserir favoravelmente no contexto mundial. Os discursos e ações das autoridades governamentais nos últimos anos são muito indicativos a este respeito.

A política externa dos 80 aos 90 A ascensão de José Sarney à Presidência da República em 1985, primeiro civil a ocupar o cargo no período pós-ditadura, em virtude do falecimento do presidente eleito, Tancredo Neves, não serviu para mudar significativamente a conduta da política externa brasileira daquela que era implementada pelos governos militares.

Sob muitos pontos de vista, a política conduzida pelo Ministério das Relações Exteriores apenas deu prosseguimento àquilo que já vinha sendo realizado, mesmo porque sendo, no plano interno, um período de transição, enfrentando ademais no plano externo as adversidades da conjuntura internacional pouco poderia inovar ou ser feito. A linha condutora da política externa brasileira, em termos globais, deu, portanto, continuidade à política desenvolvimentista que tinha caracterizado os dois últimos governos militares, de Ernesto Geisel (15 de março de 1974 a 15 de março de 1979) e João Baptista Figueiredo (15 de março de 1979 a 15 de março de 1985).

Uma atuação mais próxima aos países latino-americanos, também, foi uma das diretrizes da política externa brasileira, e que pode ser verificado nas constantes atenções aos vizinhos, não só do governo de José Sarney, mas em todos os anos anteriores.

Para tentar ocupar espaços no cenário mundial, em época difícil como a dos anos 80, os instrumentos utilizados pouco diferiam nas últimas décadas: fortalecimento do poder nacional, proteção às indústrias, ainda com pouca capacidade competitiva criando reservas de mercado em áreas sensíveis investimentos externos e a procura de mercados para vender produtos manufaturados, em patamares cada vez maiores desde os anos 70.

Com uma postura altamente defensiva e terceiro-mundista nos anos iniciais, o governo Sarney enfrentou não só a crise da dívida externa que afetava grande parte da América Latina, como teve que bater-se inúmeras vezes com as autoridades norte-americanas, em itens que abarcavam desde o contencioso da informática ao problema da propriedade intelectual, além das divergências sobre a legislação de patentes para produtos farmacêuticos.

Ao mesmo tempo em que criticava asperamente as desigualdades internacionais, o Brasil dirigia suas atenções contra os protecionismos praticados tanto pelos países europeus quanto pelos norte-americanos que bloqueavam a entrada de produtos nacionais. O Brasil queria usufruir de maior participação no comércio internacional, enquanto discutia em foros multilaterais como o GATT, assuntos tradicionais, principalmente os ligados aos setores têxteis e alimentares.

Esta atuação do Brasil não era de se estranhar porque, dotado de pouca capacidade competitiva no plano industrial, não via com bons olhos a inserção de novos temas em foros como a Rodada Uruguai, onde nitidamente levaria desvantagem. Isto é, com a entrada de temas desta natureza, sua capacidade de atuação e de barganha no cenário internacional seria sensivelmente reduzida.

Por isso mesmo, a postura do governo brasileiro foi sempre a de reivindicar alteração de comportamento dos grandes países, e tentar convencê-los a propiciar àqueles em estágios menos desenvolvidos como o Brasil, investimentos, empréstimos e transferência de tecnologia. Com esses recursos os países pobres poderiam melhorar seu desempenho, habilitando-se a competir em igualdade de condições com as demais nações.

No início de seu governo, Sarney lançou mão de mecanismos protecionistas, mesmo expediente utilizado pelos Estados Unidos, pelo Japão e pela Europa.

A percepção de que o mundo rapidamente se transformava fez com que nos últimos anos a conduta do governo de José Sarney se tornasse mais flexível, inclusive melhorando o relacionamento com os Estados Unidos que impunha, costumeiramente, barreiras à entrada de produtos brasileiros naquele mercado.

Neste clima de grandes mudanças, que coincide com a substituição do governo de Sarney pelo de Fernando Collor de Mello, uma outra ótica vai passar a permear o relacionamento do Brasil com o mundo. As negociações do GATT no Uruguai, a proposta Iniciativas para as Américas de George Bush, o final do conflito Leste-Oeste e o Mercosul, entre outros fatores, vão fazer com que a política externa brasileira veja na interdependência e na cooperação as diretrizes nas quais se deve apoiar para melhor se inserir mundialmente.

A abertura de mercados iniciada com o governo de José Sarney e aprofundada por Fernando Collor de Mello indica claramente que a política externa e a política interna vão estar cada vez mais estreitamente vinculadas, dando prosseguimento à liberalização econômica em todos os setores, culminando com a privatização até mesmo das grandes empresas estatais. A entrada acelerada de capitais estrangeiros torna-se importante para auxiliar o desenvolvimento nacional, embora a industria local não estivesse ainda devidamente preparada para enfrentar tal concorrência, nem recebesse maiores subsídios, motivos pelos quais o governo foi asperamente criticado pelo empresariado nacional.

O consenso de Washington torna-se o inspirador das políticas públicas brasileiras, como de resto acontece em toda a América Latina; visando tornar o país competitivo, o governo reestrutura a política industrial em 1990 lançando o programa denominado PICE-Política Industrial e de Comércio Exterior.

O fim gradativo das barreiras não-tarifárias e outras medidas tomadas como o debate sobre a legislação de produtos farmacêuticos que não era prioridade para José Sarney a revisão do Código de Propriedade Intelectual, tudo isso fez com que as relações com os Estados Unidos fossem sensivelmente melhoradas, pelo menos naqueles anos, ainda que em outros setores divergências ocorressem, como aliás é perfeitamente normal no intercâmbio entre dois países cuja pauta é relativamente extensa.

Tratava-se, sobretudo, de em um mundo globalizado e interdependente (e que deve servir de referencial para orientar a conduta de qualquer país que queira atuar com destaque no sistema mundial), utilizar os recursos da melhor maneira possível, para aumentar a capacidade de competição do país, ampliando portanto suas margens de negociação e manobra, procurando usufruir de espaços sempre maiores no cenário global.

Em sua breve passagem como chanceler no governo de Itamar Franco, o depois ministro da Fazenda e futuro presidente da República, Fernando Henrique Cardoso, dando posse a Luiz Felipe Lampreia no cargo de secretário geral do Ministério das Relações Exteriores, já afirmava em 1992 que os princípios norteadores da política externa brasileira na última década do século deveriam ponderar que o papel da diplomacia seria o de detectar oportunidades que pudessem propiciar ao país melhor acesso aos mercados e aos fluxos de capitais e de tecnologia.6 Seriam abandonadas, assim, posturas defensivas, que eram ainda adotadas, tanto no âmbito do GATT quanto em outros foros multilaterais.

Ou seja, o que iria orientar a conduta brasileira no contexto internacional seria uma visão de realismo e objetividade no tratamento de temas que dissessem respeito aos interesses do Brasil, visando fazer com que o país se inserisse de maneira satisfatória em um mundo contemporâneo caracterizado por uma globalização tanto interdependente quanto competitiva.7 Para que essa inserção na economia globalizada fosse possível, importância era atribuída à estabilidade interna, tanto econômica quanto política, e à retomada do crescimento do país. Para alcançar os objetivos de fazer do Brasil um país desenvolvido e com capacidade de atuar satisfatoriamente no cenário mundial, os esforços deveriam, portanto, levar na devida conta o realismo das relações internacionais. Mas sem que houvesse quebra das regras do jogo, porque a capacidade de barganha que o país detinha impedia a adoção de comportamentos desta natureza. Mesmo porque tentativas nesta direção, ao invés de auxiliar, poderiam colocar o país fora do jogo.8 Neste cenário competitivo, as relações com os Estados Unidos ora melhoravam ora sofriam problemas porque o país já era visto como competitivo em alguns setores, embora não tivesse, também, credibilidade e sofresse críticas ácidas em vários tópicos como a questão ambiental e direitos humanos.9 O embaixador em Londres, Rubens Barbosa, considerava esses fatos como corriqueiros, justificando que à medida que o país voltasse a crescer, a ampliação de contenciosos entre os dois países, também se daria na mesma escala, porque o "relacionamento entre países é governado por interesses claros e definidos, não havendo lugar para vagos sentimentos afetivos".10 Era o mesmo realismo apregoado por Fernando Henrique Cardoso, e que vai caracterizar fortemente a atuação do país no cenário internacional nos anos que fecham a década.

Contudo, demonstrações de boa vontade na relação com países potências como os Estados Unidos estavam sendo feitas nos inícios dos anos 90, quando a lei de patentes já tramitava no Senado Federal desde 1993 havendo, ainda dois projetos de lei sobre direitos autorais, enquanto a nova lei brasileira de propriedade industrial (n.º 824/91) tinha sido aprovada pela Câmara dos Deputados em junho do mesmo ano. Não havia ainda proteção às patentes sobre produtos alimentícios, farmacêuticos ou químicos.11

A política externa brasileira na virada do século Como presidente da República, Fernando Henrique Cardoso não acreditava no fim das ideologias, como expunha em terras portuguesas, na Universidade de Coimbra, em 24 de julho de 1995 ao receber o título de Doutor Honoris Causa daquela tradicional Universidade. Um dia depois, ao receber idêntica homenagem na Universidade do Porto, a tecnologia e a ciência eram colocadas como elementos prioritários para o desenvolvimento nacional, afirmando que "as possibilidades de participar com eficiência na economia globalizada é cada vez mais pela capacidade dos países de investir em ciência e tecnologia e de dispor de recursos humanos qualificados".12 Ao lado desses itens, uma das preocupações básicas do governo Fernando Henrique era com os fluxos internacionais de capital, percebido como um problema global sem possibilidade de ser resolvido por qualquer país, por maior que fosse, em termos estritamente individuais. Para dar conta desse assunto, a cooperação internacional se tornava cada vez mais importante, como dizia na Conferência Ibero-americana realizada na mesma cidade portuguesa do Porto, alguns anos depois, em 18 de outubro de 1998.13 A necessidade de estabilizar o Sistema Financeiro Internacional é percebida como fator crucial nas atuais relações internacionais, porque com o decorrer o tempo, ocorreu um envelhecimento das instituições que já não estão mais preparadas para enfrentar adequadamente as novas realidades mundiais.

Qualquer problema que possa afetar os países emergentes contribuirá, obviamente, para desestabilizar o próprio sistema. As conseqüências são claras.

Não se trata, portanto, simplesmente de mais um jogo de soma zero , onde o que um lado ganha o outro perde na mesma proporção, mas de situações em que os dois contendores saem perdendo, o que não é interessante para nenhum dos agentes.

O entendimento de Fernando Henrique da ordem internacional apóia-se na convicção de que a "globalização, a despeito das assimetrias que se mantém produziu nova comunidade de interesses entre o Norte e o Sul, sendo que (...) do êxito dos países emergentes depende a estabilidade da própria economia internacional".14 E este é um problema que todos deveriam entender, com a cooperação ocupando o eixo das preocupações de todos.

Essa ordem mundial que continua sendo injusta e seletiva, aprofundando as desigualdades entre industrializados e nações em desenvolvimento, continua favorecendo principalmente interesses dos primeiros, seus produtos e serviços, enquanto os produtos oriundos dos países pobres continuam sendo prejudicados pelas barreiras tarifárias e não-tarifárias, pelas políticas protecionistas dos Estados industrializados.

Neste mundo globalizado, como enfatizou Fernando Henrique em pelo menos duas oportunidades em 1996, no México e em Johannesburg, para contrapor-se aos efeitos negativos da globalização os governantes deveriam "aceitar certos condicionantes da ordem econômica em gestação com realismo e sentido de pragmatismo. A novidade do processo e a velocidade das transformações exigem formas inteiramente novas de agir no cenário internacional".15 Nesta perspectiva, a cooperação regional e inter-regional é uma das prioridades da política externa brasileira, motivo pelo qual se atribui a ela importância crescente. O Mercosul tem sido um bom exemplo desse pensamento.

O Mercosul, entendido como elemento importante para a política brasileira é constantemente ressaltado pelo presidente Fernando Henrique, por exemplo, em 1997, em Londres, ao considerar que a "organização de um novo espaço sul- americano é uma das prioridades da política externa brasileira, o que entendemos como etapa essencial para a liberalização econômica em escala hemisférica".16 As constantes divergências verificadas com o governo argentino em torno da fixação de cotas em uma série de produtos, como no setor automotivo, e algumas medidas unilaterais, de um e de outro lado, contudo, tornaram conturbadas as relações no seio do próprio Mercosul;chegou-se inclusive a delicados momentos, como o verificado no começo de 1999, após a desvalorização cambial brasileira, quando os empresários e o governo argentino sentiram-se bastante ressentidos, por não terem sido avisados previamente pelas autoridades de Brasília Sobre a idéia de cooperação e integração inter-regional, a posição brasileira era de que o aprofundamento das relações entre blocos diferentes, como o Mercosul e a União Européia só iria beneficiar a ambos, porque além de facilitar o intercâmbio em todos os níveis, aumentaria ainda a capacidade de cada um deles frente aos Estados Unidos, ampliando desta forma o poder de barganha no cenário mundial. As negociações entre ambos, portanto, não apenas no setor privado, mas também na esfera governamental, se fundamentariam em interesses concretos, que se traduzem mutuamente em investimentos crescentes.

Como afirmava Fernando Henrique Cardoso em fevereiro de 1999, na primeira reunião do Foro Empresarial Mercosul/Europa para que um intercâmbio mais aprofundado ocorra, necessário se faz , contudo, que as barreiras técnicas, sanitárias e fitossanitárias que dificultam o acesso dos produtos brasileiros aos principais mercados sejam repensadas, porque nada mais são do que protecionismos mal disfarçados.17 Para justificar o quanto a Europa teria a ganhar no relacionamento com o Brasil e com o Mercosul, Fernando Henrique menciona que de 1990 a 1996 as importações realizadas pelo Mercosul provenientes do continente europeu aumentaram 274%, enquanto no sentido contrário a exportações para a Europa sofreram um aumento de apenas 25%. Na prática, constava-se que apenas a União Européia estava sendo beneficiária do regionalismo aberto praticado pelo Mercosul. A União Européia constituía-se, ainda, no principal investidor estrangeiro no Mercosul, basicamente em setores estratégicos dinâmicos e de forte valor agregado.

Para reforçar suas reivindicações, o governo brasileiro sustenta que o país abriu seus mercados enquanto os países europeus não deram a sua contrapartida.

Quer dizer, a reciprocidade não está ocorrendo.

Se durante os primeiros anos da década de 90 a ênfase principal do governo brasileiro foi e continua sendo em grande parte o Mercosul, nos anos que se seguem, principalmente com a subida de Fernando Henrique à Presidência da República, a cooperação internacional tem sido o mote constante tanto de seus discursos quanto de sua atuação, principalmente dentro do Mercosul. Isto porque percebe-se que os benefícios aumentam gradativamente quando as negociações são realizadas em grupo e não em termos individuais.

Com este espírito firmou-se, em dezembro de 1995, o acordo Marco de Cooperação Inter-regional entre o Mercosul e a União Européia.

Mas, ao mesmo tempo em que elogiava este acordo, o presidente Fernando Henrique Cardoso reclamava dos subsídios agrícolas concedidos pelos países europeus. A posição brasileira sobre a questão agrícola era aquela definida pelo Grupo de Cairns, que defendia a remoção de subsídios à exportação. E foi em torno deste tema que se concentraram, em grande parte, as ressalvas brasileiras em foros diversos dos últimos anos, reunindo os países dos dois lados do Atlântico, por exemplo em meados de 1999 na Reunião de Cúpula América Latina, Caribe e União Européia, realizada na cidade do Rio de Janeiro.

Jório Dauster, representante do Brasil em Bruxelas nos últimos sete anos e atual presidente da Companhia do Vale do Rio Doce, enfatizava no Instituto Brasil-Europa nas discussões preparatórias, poucos dias antes da Reunião de Cúpula, que na realidade não eram apenas os subsídios agrícolas que ocupavam o centro das discussões. Tratava-se, diz Dauster, de mais do que isso, ou seja, fundamentalmente devia-se pensar na política protecionista implementada pelos países desenvolvidos.18 Portanto, nada de diferente daquilo que já ocorria desde a década passada e que se constituiu em motivo de reclamações freqüentes de países como o Brasil que, inclusive, se sentia claramente discriminado, já que outros vizinhos latino- americanos usufruíam de condições muito mais favoráveis para exportar seus produtos rumo aos mercados norte-americano e europeu.

O embaixador lembrava, ainda, que na realidade havia necessidade de se "derrubar os mitos das negociações agrícolas com a União Européia, e com a França em particular, porque quem produz beterrabas são grandes empresas francesas que tem interesse em manter protecionismo". Este fato, inclusive, era reconhecido pelo francês Jean Pierre Simonnet, presidente do Instituto Brasil- Europa.19 Entre as inúmeras divergências verificadas entre as duas instâncias encontravam-se questões como a da fixação de datas para se começar a liberalização do comércio agrícola, visto que no bloco europeu havia posições diferenciadas, com a França manifestando-se contrária a esta política antes de julho de 2003, enquanto a Alemanha propunha o encaminhamento da mesma para dezembro de 2000.

A preocupação francesa, por um lado, tinha razão de ser, porque 40% da exportação do Mercosul dirigida para a União Européia são compostas de cereais, carnes, laticínios, verduras e vinhos.20 Isto é, tratava-se de assegurar o máximo possível os privilégios para seus produtores.

Para o Brasil, a idéia era lançar negociações entre os dois blocos sem, contudo, estabelecer qualquer data definitiva. Considerava-se mais interessante convocar uma reunião rápida do Conselho Conjunto de ministros dos dois blocos, com a finalidade de definir melhor os calendários, grupos de trabalho, etc.21 A posição brasileira foi centrada nas discussões e decisões já tomadas anteriormente na Cúpula do México em maio de 1999, quando os países do continente fecharam questão em torno da feitura de acordos completos, integrais, impossibilitando que qualquer setor da pauta de negociações ficasse excluído. Serviu de referência o conceito utilizado naquela ocasião, de single undertaking, onde nada seria acordado até que tudo estivesse devidamente acertado, aprovado em blocos e não em partes, da mesma maneira que o efetuado, por exemplo, no âmbito do NAFTA.22 Na verdade a posição brasileira não era a de demonstrar pressa na fixação de acordos. Conforme dava a entender o embaixador José Alfredo Graça Lima, subsecretário geral de Assuntos Econômicos, de Integração e de Comércio Exterior a atitude nas negociações seria de muita prudência, já que o governo terá um prazo bastante longo para realizar a abertura nos acordos com a União Européia. Segundo ele, "estamos falando de um horizonte de 2005. Durante esse período teremos condições de nos prepararmos do ponto de vista econômico e administrativo para montar uma equipe negociadora e para nos aparelharmos para a negociação".23 Se oficialmente o governo tinha esta posição os empresários não pensavam exatamente da mesma forma. Tanto é que constantemente sentiam-se alijadas dos processos de decisão, reivindicando maior parcela de participação em negociações desse tipo. Assim o Fórum Empresarial Mercosul/Europa, por exemplo, entregou no dia 28 de junho, quando se realizava a Reunião de Cúpula, um documento constando uma agenda de temas que eles gostariam de ver discutidos com sua presença. Entre essas demandas constavam temas como: acesso a mercado, redução de barreiras tarifárias e não tarifárias, privatização, exigências sanitárias e fitossanitárias e regra de jogos.

Para outros empresários como Roberto Teixeira da Costa, coordenador da seção brasileira do Conselho de Empresários da América Latina, o maior entrosamento deveria ser feito com maior rapidez com a ALCA e não com a União Européia, em função de vários motivos. Entre esses, pelo menos três: o primeiro de ordem geográfica, já que o território americano é muito mais próximo; em segundo lugar a pauta de negociações com os Estados Unidos está muito mais avançada do que com os países europeus; e, por último, porque é mais difícil negociar com a Europa, já que é composta de vários países, enquanto os Estados Unidos se constituem em um único bloco, monolítico.24 Segundo dados recentes, nove entre dez dos principais produtos vendidos pelo Brasil ao continente Europeu são constituídos por matérias-primas ou itens que possuem baixo valor agregado como as commodities. Por exemplo, de janeiro a abril de 1999 o país exportou para a União Européia 33% de suas exportações, enquanto para os Estados Unidos o total foi de 26% .25 No que diz respeito aos subsídios agrícolas, 29 membros da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico OCDE gastam em torno de 366 bilhões de dólares em subsídios, sendo que deste montante, 142 são utilizados por 15 países europeus, 97 bilhões pelos Estados Unidos e 56 bilhões pelo Japão.26 É contra esta política de subsídios que países como o Brasil tem fincado pé, porque se torna praticamente impossível competir nesses mercados com as mesmas chances de igualdade.

Como esta questão era tratada pelo governo brasileiro? O chanceler Luiz Felipe Lampreia é muito claro a este respeito. Para um país, diz ele, "como o Brasil que é um dos países mais eficientes na produção e exportação de produtos agrícolas e que conta com condições naturais ímpares na produção desses bens, a agricultura será o tema prioritário nas negociações".27 Dentro daquilo que se considera uma visão realista e pragmática de atuação do governo brasileiro, entretanto, não era por causa disso, que o país se recusaria a levantar outras questões. Segundo Lampreia "não podemos contudo, nos furtar das negociações de tarifas na área industrial, onde teremos necessariamente que fazer algumas concessões para conseguirmos contrapartidas nas nossas áreas de interesse prioritário".28 Apesar de os europeus considerarem que o Brasil ainda se mantêm muito na defensiva e protecionista no setor financeiro, em outras áreas o governo já se mostrava disposto a iniciar as negociações imediatamente.