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África do Sul e Brasil: diplomacia e comércio (1918-2000)

Introdução O Brasil começou a se aproximar da União Sul-Africana em 1918, com a criação de um Consulado de Carreira na Cidade do Cabo. Embora o primeiro cônsul de carreira só tenha assumido o seu posto em 1926, o gesto do governo brasileiro demonstrou o seu interesse em estreitar as relações comerciais com a União Sul- Africana, ampliando o horizonte do intercâmbio comercial do Brasil com uma região economicamente próspera e estrategicamente significante.

Do ponto de vista estritamente político, as relações entre Brasil e África do Sul foram estabelecidas apenas em 1947-1948, com a abertura, respectivamente, de uma representação diplomática sul-africana no Rio de Janeiro e da Legação brasileira em Pretória. Todavia, essas relações foram marcadas, ao longo dos últimos 45 anos, pela existência de um projeto social que definitivamente excluía as possibilidades de maior aproximação entre os dois povos.

O apartheid, política oficial de segregação racial, ou de desenvolvimento em separado, conforme pregavam seus formuladores, era exatamente o contraponto à sociedade brasileira, que sustentava discurso oficial de democracia racial, convívio harmônico entre as raças e que considerava o fato de o país ser uma nação predominantemente composta por mestiços. Desta forma, seria realmente um paradoxo se as relações entre dois países tão diferentes, sem vínculos históricos e culturais e com um intercâmbio comercial relativamente reduzido, prosperassem com vigor.

Outros fatores certamente influenciaram no cálculo dos formuladores e executores de política externa de ambos os países para moldarem seu relacionamento. No lado brasileiro, houve, ainda durante os anos 1950, a gênese de uma política específica voltada para a então União Sul-Africana, mas que acima de tudo estava consubstanciado no pragmatismo comercial, ou seja, nas possibilidades de auferir vantagens através do comércio com um país aberto a esta perspectiva. Noutro sentido, vale recordar que, na década de 1950, a maior parte do continente africano encontrava-se ainda sob o colonialismo europeu.

Para a União Sul-Africana, a aproximação com o Brasil centrava-se em um cálculo eminentemente político-estratégico, voltado para a inserção internacional daquele país, e não em uma perspectiva comercial. A conjuntura internacional do pós-Segunda Guerra Mundial efetivamente indicava a ameaça de isolamento internacional da União Sul-Africana, o que impeliu Pretória a se aproximar de áreas geográficas até então não exploradas ' ou pouco exploradas ' e de países que exercessem alguma influência no plano regional e internacional e que eventualmente pudessem prestar-lhe suporte, principalmente na ONU. Tal eram os casos, na América Latina, do Brasil e da Argentina e, em menor grau, do Chile.

A evolução da política externa brasileira vis-à-vis a África do Sul1 dependeu de múltiplos fatores para a sua aproximação ou distanciamento. Quando se analisa essa evolução, alguns elementos destacam-se e passam a estruturar e determinar o nível de aprofundamento ou superficialidade entre os dois países, sobretudo quando contemplados seus interesses comerciais e aqueles relativos à política internacional, exercidos nos foros multilaterais mas que inegavelmente refletiam-se no campo das relações bilaterais.

Associada ao fenômeno do apartheid, a questão da ocupação ilegal do Sudoeste Africano (atual Namíbia), por parte da África do Sul, foi o outro elemento que provocou maior atrito nas relações entre os dois países. O Brasil não aceitou a simples anexação do território pretendida pelo governo de Pretória, batendo-se nas Nações Unidas em posição contrária na tentativa de forçar aquele governo a abandonar o território, restaurando o mandato da antiga Liga das Nações sob os domínios da Organização das Nações Unidas. Em última instância, o objetivo da ONU era promover a completa independência da ex-colônia alemã.

Na verdade, com o avanço do processo de descolonização no continente africano, a política brasileira para a África do Sul seguiu a tendência de contemplar um cenário mais complexo, envolvendo o continente como um todo, o que resultou, em última instância, em maior grau de politização dessas relações.

A inflexão da política africana do Brasil implicava também a mudança de atitude com relação a Pretória. Se até 1974-1975 o governo brasileiro ainda se preocupava em manter discretos laços com Pretória, tendo em mente a manutenção das boas relações comerciais, a partir desse período a tendência foi a de abandonar a atitude comercial e a de assumir uma atitude política mais vigorosa e inflexível2 . Implícito, na transformação da visão do Brasil sobre o seu relacionamento com a África do Sul, estava o cálculo estratégico de relações comerciais e econômicas mais intensas com outros países africanos, o que forçou uma demonstração concreta de que haviam-se operado na política externa brasileira mudanças reais, e não somente vagas declarações oficiais de apoio aos povos africanos em sua aspiração de independência, superação do subdesenvolvimento e luta contra a discriminação racial.

A decisão tomada com relação à África do Sul em meados da década de 1970 conduziu a política externa do Brasil sem substantivas alterações até o final da era africânder. Houve, entretanto, com o fim do regime militar brasileiro, manifestações mais contundentes do país perante a África do Sul. Em 1985, consoante a redemocratização do Brasil, a intensificação da pressão internacional sobre a África do Sul e o recrudescimento interno nesse país contra a maioria negra (por exemplo, estado de emergência, decretado em 1985 pelo governo de P. W. Botha), o governo brasileiro patrocinou decreto-lei proibindo todas as atividades de intercâmbio cultural e esportivo com a África do Sul, além de reafirmar a proibição de venda ou trânsito de armas em território nacional que se destinassem àquele país. Tal atitude nada mais significou do que o coroamento da decisão anterior de esfriar ao máximo o relacionamento entre os dois países e de respeitar o embargo voluntário de venda de armamentos para a África do Sul, decidido ainda na década de 1960 pelas Nações Unidas e referendado pela decisão do Conselho de Segurança, em 1977, de impor o embargo compulsório de venda e fornecimento de armamentos e similares para a África do Sul. De qualquer maneira, é preciso registrar tal decisão como uma manifestação política demarcatória da fase de isolamento oficial que Brasília estava reafirmando e reforçando contra Pretória.

Após 1985, as relações entre Brasil e África do Sul só serão retomadas em um patamar político de mais alto nível com o fim do regime do apartheid. Ao ser eliminado o regime segregacionista, principal empecilho para a concretização de relações diplomáticas, econômicas e culturais normais entre os dois países, estarão dadas as condições minimamente necessárias para o entendimento e as possibilidades de relacionamento entre Brasil e África do Sul.

No início dos anos 1990, o Brasil, finalmente, designou um embaixador para ocupar a chefia na representação brasileira em Pretória além de, ainda no campo diplomático, ter reaberto o consulado brasileiro na Cidade do Cabo, gestos que simbolicamente representaram o reconhecimento por parte do Brasil da nova realidade sul-africana. Da mesma forma, na mesma década, foi realizada a primeira visita de um chefe de Estado brasileiro à África do Sul (1996), bem como o Brasil recebeu a visita de Nelson Mandela (1991 e 1998) e Thabo Mbeki (1997 e 2000), os dois primeiros presidentes negros na história da África do Sul.

O interesse na aproximação entre as duas regiões foi reafirmado em fevereiro de 2000 com a visita do Ministro das Relações Exteriores do Brasil, Luiz Felipe Lampreia, à Cidade do Cabo, onde as conversações acerca da integração econômica foram retomadas. Assim, observa-se que o interesse na aproximação com a África do Sul mantém-se, sendo este um país que passou a ser considerado uma das prioridades para a política externa brasileira no continente africano na década de 1990.

Brasil e União Sul-Africana: o descompasso na aproximação e o comércio como vetor do relacionamento (1918-1947) Com efeito, o principal vetor de dinamização das relações entre o Brasil e a União Sul-Africana em todo o período compreendido entre os anos de 1918 e 1947 foi o comércio. Feito de forma irregular e sempre favorável ao Brasil, praticamente não recebeu apoio governamental, em nenhum dos dois lados. Poucas foram as iniciativas emanadas de dentro do Estado ' nos dois casos ' de se buscar fórmulas para incrementar o intercâmbio. Assim, é sintomático que somente em 1939 tenha sido assinado o primeiro acordo de comércio, envolvendo diretamente as duas partes.

Após a criação do Consulado de Carreira do Brasil na Cidade do Cabo, seguiram- se episódicas tentativas de aproximação, como a iniciativa da Companhia de Navegação Lloyd Brasileiro de estabelecer uma linha mercante direta entre os dois países, em 1922, o que possibilitaria a expansão das relações comerciais; a decisão sul-africana de enviar Alwyn Zoutendyk em missão especial à América do Sul, em 1936, para analisar as perspectivas de comércio e o estabelecimento de uma representação sul-africana no continente; as iniciativas brasileiras de 1938 e 1940 para o estabelecimento de relações diplomáticas, com a criação de uma Legação em Pretória; a assinatura do Acordo Comercial de 1939; o desenvolvimento do comércio e seu vertiginoso crescimento durante a Segunda Guerra Mundial e, finalmente, como coroamento de todas essas iniciativas e as novas mudanças introduzidas nas relações internacionais como conseqüência direta do final da última Guerra Mundial, sobretudo para a União Sul-Africana, a troca de missões diplomáticas no nível de Legação entre os dois países.

Entre as iniciativas brasileiras mais importantes no período compreendido entre os anos de 1918 e 1947, destacaram-se: a) a ida, de forma pioneira e visionária, de uma missão da companhia de navegação Lloyd Brasileiro à União Sul-Africana para estabelecer uma linha mercante ligando diretamente os dois continentes e, ao mesmo tempo, tentar criar condições para que o comércio entre os dois países pudesse ser dinamizado; b) a estruturação da rede consular brasileira na África do Sul ' e, indiretamente, em toda a região da África Austral ' uma vez que os consulados e vice-consulados honorários existentes não estavam capacitados para desenvolver a contento as suas funções, como bem observou e apontou, detalhadamente, Álvaro de Magalhães, o primeiro cônsul de carreira do Brasil na União Sul-Africana; c) as gestões brasileiras efetuadas no final dos anos 1930 para estabelecer relações diplomáticas diretas com a União Sul-Africana, decididas pelo Ministro das Relações Exteriores, Osvaldo Aranha; d) o desenvolvimento do comércio e o incremento das exportações brasileiras, as quais atingiram seu ponto máximo, na primeira metade do século XX, durante a Segunda Guerra Mundial, quando Brasil e União Sul-Africana fizeram parte da aliança que derrotou o nazi-fascismo.

A perspectiva da União Sul-Africana mostrou-se bem mais tímida que a brasileira. Vinculados, no plano externo, à Grã-Bretanha, e sobremodo atribulados com suas questões internas, que envolviam desde atritos entre brancos e negros a profundas divergências entre africânderes e britânicos, e entre africânderes e africânderes, geralmente com relação a que tipo de país deveria ser a África do Sul, não é de se estranhar que os dirigentes tivessem dificuldades em controlar as relações externas da União, como se fossem um objetivo de primeiro plano. A América Latina, sobretudo, permanecia à margem de relações que oscilavam entre a Europa e os Estados Unidos durante a maior parte da primeira metade do século XX.

Contudo, mesmo que timidamente, a União Sul-Africana esboçou uma aproximação com a América Latina e, em especial, com o Brasil. À parte algumas iniciativas particulares que se verificaram na década de 1920, em 1936 foi enviada a primeira missão oficial sul-africana à América do Sul com o intuito de estudar in loco as possibilidades comerciais. A missão, confiada ao diplomata Alwyn Zoutendyk, visitou o Brasil, a Argentina e o Uruguai, resultando na recomendação de que a União estabelecesse um Consulado para promover os seus negócios no continente sul-americano, o que proporcionou, pelo lado sul- africano, além do incremento comercial, maior conhecimento da realidade dos países da América do Sul3 .

As relações entre o Brasil e a União Sul-Africana somente começaram a tomar corpo durante a época da Segunda Guerra Mundial, conforme demonstra o Relatório do Ministério das Relações Exteriores de 1944, que registrou a nova situação4 .

Nesse contexto, o ponto de ligação estava relacionado ao extraordinário incremento das trocas comerciais entre os dois países5 , fato motivado principalmente pela conjuntura da Segunda Guerra Mundial, que desestabilizou temporariamente os fluxos tradicionais de comércio, abrindo novas rotas e permitindo certa diversificação de parceiros, o que resultou também na abertura de um Consulado da União Sul-Africana na cidade do Rio de Janeiro, em 1943.

Contudo, o fato de o Brasil haver aderido à aliança ocidental na Segunda Guerra teve resultados objetivos na aproximação com a África do Sul, sobretudo porque esta vinha desempenhando uma política de desconfiança generalizada para com os Estados indecisos, como era o caso da maioria dos latino-americanos.

Da perspectiva militar e estratégica, a interação entre os setores militares dos dois países foi bastante reduzida, haja vista que, apesar de ambos terem participado diretamente do conflito, enviando tropas, o campo de atuação se deu em teatros de guerra diferenciados. Apesar da falta de contatos mais estreitos no campo militar, registre-se, no entanto, que, quando da chegada da Força Expedicionária Brasileira ao continente europeu, o Comando do Exército sul- africano foi um dos que colaborou para suprir o Exército brasileiro com fardamento apropriado para o severo inverno europeu, para o qual as tropas brasileiras não dispunham de equipamento adequado6 .

As atividades consulares brasileiras na União Sul-Africana: um balanço O consulado brasileiro na Cidade do Cabo desempenhou basicamente duas funções até a criação da Legação em 1947. A justificativa para a existência do consulado baseava-se na representação geral dos interesses brasileiros no sul da África ' que na verdade não eram tantos ' e, mais especificamente, na promoção do comércio bilateral, que alavancou as relações entre os dois países e abriu caminho para o estabelecimento de relações diplomáticas. Mas, a função mais importante desde 1926, ano em que o primeiro cônsul de carreira brasileiro chegou à Cidade do Cabo até o final da Segunda Guerra Mundial, sem dúvida alguma, foi a de promover o comércio. No entanto, é relevante observar que, embora o fator econômico, na sua vertente comercial, tenha sido essencial para a aproximação do Brasil com a União Sul-Africana, houve um forte e evidente conteúdo político que estimulou a aproximação entre ambos. Tanto é assim que não foi mera coincidência o fato de o Consulado de Carreira e a Legação terem sido criados, na União Sul-Africana, justamente em período imediatamente posterior aos dois conflitos mundiais do século XX, dos quais ambos os países participaram ao lado dos vencedores.

O primeiro acordo comercial assinado entre Brasil e União Sul-Africana foi concluído no Rio de Janeiro, por troca de notas, em 18 de abril de 1939.7 Antes da assinatura desse acordo, a União Sul-Africana beneficiava-se dos acordos comerciais firmados entre o Brasil e a Grã-Bretanha, uma vez que, por ser parte dos Domínios britânicos, a União era incluída como beneficiária direta. Além disso, os representantes diplomáticos e comerciais britânicos, em tese, deveriam zelar pelo comércio entre a União e o Brasil, por serem seus representantes legais. Esse quadro só veio sofrer alterações com a designação de Alwyn Zoutendyk como cônsul da União Sul-Africana para os países do cone sul (Argentina, Brasil e Uruguai).

O final dos anos 1930 foi significativo para o intercâmbio comercial entre os dois países. O comércio, que vinha crescendo desde a metade daquela década, sofreu um grande impulso com a eclosão da Segunda Guerra Mundial. Contudo, após atingir o auge, em 1943, houve a tendência ao declínio, embora tenha permanecido em um patamar mais elevado do que no período anterior ao conflito mundial.

Em 1947, o Brasil instalou oficialmente uma Legação diplomática em Pretória, sinal de que havia se consolidado no país um interesse político maior pela aproximação com os sul-africanos8 . Mas mesmo com a instalação da Legação em Pretória, o consulado na Cidade do Cabo permaneceu em atividade.

A Missão Sul-Africana à América do Sul: o Relatório Zoutendyk (1936) Alwyn Zoutendyk foi enviado pelo governo sul-africano, em 1936, para uma visita a três países da América do Sul: Argentina, Uruguai e Brasil. O principal objetivo de sua missão foi elaborar um estudo das possibilidades concretas de se estabelecer uma representação permanente da União Sul-Africana no continente sul-americano, com especial atenção para o desenvolvimento e aprofundamento do intercâmbio comercial entre as duas regiões, onde os interesses sul-africanos poderiam não estar sendo bem sustentados.

A análise dos resultados da viagem de Zoutendyk é esclarecedora em muitos aspectos relativos aos contatos comerciais, às possibilidades econômicas, e a visão de um sul-africano sobre aqueles países da América do Sul na primeira metade do século XX. Lança um feixe de luz em questões intrigantes e até certo ponto tão atuais, como o relativo desconhecimento ' que persiste até a atualidade ' verificado entre os países e algumas das causas do igualmente relativo baixo grau de intercâmbio comercial, bem como dos caminhos que poderiam ser tomados para alavancar o comércio e a aproximação entre Brasil e União Sul-Africana.

Muito embora a Argentina tenha sido o país que mais chamou a atenção da União Sul-Africana na América do Sul nos primórdios do relacionamento entre aquele país e este continente, sobretudo pela presença bôer na Argentina e por iniciativas pessoais de autoridades sul-africanas, foi o Brasil que mais impressionou a Zoutendyk. A própria elaboração do seu relatório possibilita uma idéia geral e comparativa das primeiras impressões e das possibilidades comerciais observadas por seu autor: das onze páginas do detalhado relatório, quase sete páginas são dedicadas ao estudo dos principais aspectos econômicos do Brasil que diretamente interessariam à União Sul-Africana, restando apenas quatro páginas para as análises relativas à Argentina e ao Uruguai9 .

Foi somente na viagem de 1918, portanto a sua segunda à América do Sul, que Zoutendyk visitou o Brasil. O tempo de permanência foi curto ' um mês ' mas o suficiente para que pudesse ter uma idéia geral do perfil da economia brasileira e dar início às primeiras prospecções sobre as relações entre os dois países. A sua breve estada no Brasil se deve, por um lado, ao entusiasmo inicial pela Argentina, que o levou a permanecer mais tempo naquela nação, mas por outro lado também contou a vontade de aprofundar os seus conhecimentos sobre a América do Sul, em um contexto em que seria muito natural a visita a outros países. Quando Zoutendyk voltou ao Brasil, em 1936, já possuía, portanto, uma idéia do país.

Apesar de sua atração pessoal pela Argentina, na viagem de 1936 Zoutendyk ficou animado com os progressos que, em sua opinião, o Brasil havia feito em termos de desenvolvimento econômico desde sua visita 18 anos antes. Em seu relatório para o Departamento de Negócios Estrangeiros da União Sul-Africana, fez uma análise extremamente positiva e promissora para o relacionamento comercial entre os dois países. Segundo suas perspectivas, a União Sul-Africana poderia ter sucesso no comércio com o Brasil exportando pelo menos 10 produtos, a saber: carvão, frutas frescas não tropicais (como maçã, uva, pera, ameixa e nectarina), frutas secas, geléias, brandy, gim, vinhos, tabaco (tipo turkish), lagostas e peixe seco. Em contrapartida, poderia a União importar pelo menos os seguintes produtos: café, arroz, madeiras (dormentes para ferrovias, madeiras para emprego no importante setor minerador sul-africano, para a construção civil, confecção de caixas para exportação de frutas e móveis), peças de vestuário, seda, papel, vidro (cristal e comum) e garrafas para todo tipo de emprego10 .

Além da relativa variedade de produtos possíveis de intercambiar, o enviado sul-africano destacou as vantagens propiciadas pela proximidade entre os dois países ("metade da distância entre a União Sul-Africana e a Europa ou os Estados Unidos") o que, em tese, permitiria a prática de menor valor no frete das mercadorias. Outro aspecto destacado por ele era o fato de que o Brasil "manufatura praticamente tudo em grande escala", o que o tornava apto a competir em qualquer mercado do mundo. Por sua vez, a União Sul-Africana tinha muito a oferecer ao Brasil, com disponibilidade de vários produtos e com preço e qualidades competitivos. Na visão de Zoutendyk, que demonstrou possuir ampla percepção mercadológica, associada a um grande otimismo que não se verificou de forma concreta, ambos os países estavam perdendo tempo e dinheiro ao deixarem- se levar pela ignorância mútua11 .

De acordo com Zoutendyk, os dois produtos sul-africanos que tinham mais chance de alcançar o mercado brasileiro eram o carvão e as frutas. Para o carvão, os dados levantados pelo agente sul-africano indicavam que o Brasil, pela sua escassa produção, necessitava de 3 a 4 milhões de toneladas por ano para abastecer suas ferrovias, navios, fábricas e companhias de gás e que, em suas entrevistas com engenheiros e gerentes de algumas dessas empresas, todos mostraram-se interessados no carvão de seu país, sendo que ele ainda observou a completa ignorância por parte daquelas pessoas acerca do fato de a União possuir grandes reservas do mineral.

Embora tenha pensado em uma representação única para os países latino- americanos, Zoutendyk, até onde a documentação encontrada informa, foi pioneiro ao propor o estabelecimento de uma Legação diplomática sul-africana na América Latina e, no caso do Brasil, antes mesmo das iniciativas do governo brasileiro, as quais tiveram início em 1938, sob o patrocínio de Osvaldo Aranha.

Naturalmente que o que motivava o enviado sul-africano não eram os temas políticos, praticamente inexistentes, mas sim as matérias de cunho comercial que poderiam ser agilizadas, uma vez que a União pudesse contar com representação própria na América do Sul.

A aproximação diplomática: o Brasil toma a iniciativa Coube ao Brasil a iniciativa de tentar se aproximar politicamente da União Sul- Africana, propondo o estabelecimento de relações diplomáticas diretas através da criação de uma Legação brasileira em Pretória e da correspondente contrapartida sul-africana abrindo uma Legação no Rio de Janeiro.

A abordagem inicial foi feita no Rio de Janeiro, em maio de 1938, pelo recém- indicado Ministro das Relações Exteriores, Osvaldo Aranha, ao embaixador Hugh Gurney, da Grã-Bretanha. A princípio, a argumentação de Aranha baseava-se no fato de que as perspectivas de incremento comercial eram boas e que ambos os países ' assim como o Canadá, outro país incluído na conversa entre Aranha e Gurney ' tinham "mentalidade similar", isto é, eram nações que valorizavam a democracia 12 .

Dando seqüência ao assunto, o Alto Comissário para o Reino Unido procedeu, então, a consultas informais a Pretória a fim de identificar o ponto de vista do governo da União Sul-Africana a respeito da intenção brasileira de abrir uma Legação em Pretória. A resposta sul-africana foi rápida e negativa. Em menos de vinte dias após a consulta, P. R. Botha, Secretário do Department of External Affairs sul-africano, escreveu ao Alto Comissário do Reino Unido, M.E.

Antrobus, informando-o de que, se por um lado, a criação de uma Legação brasileira em Pretória seria bem vinda, por outro, destacava que também seria natural que o Brasil esperasse a reciprocidade do ato, para o qual a União Sul- Africana não estaria ainda preparada e nem haveria como indicar sequer uma provável data para que tal pudesse vir a ocorrer. O único aspecto concreto era que o governo da União havia enviado um emissário especial como seu representante para a América do Sul, em 1936, com a missão de avaliar as possibilidades de estreitamento das relações entre a União e os países da região, especificamente com o Brasil, Argentina e o Uruguai. Dessa forma, a missão enviada à América do Sul tinha por objetivo efetuar estudos das possibilidades comerciais existentes e de verificar se se justificava ou não a criação de representação ' ou representações ' diplomática sul-africana permanente naquela região13 .

Do ponto de vista de Pretória, a idéia de aprofundar o relacionamento com o Brasil ' e, no geral, com os países sul-americanos ' seguia uma lógica diferente. O comércio, certamente, não era o elemento mais importante para os sul-africanos, haja vista que as suas exportações para o Brasil nunca foram expressivas. Todavia, do ponto de vista político, era altamente recomendável para o governo da União estabelecer vínculos com os países do continente sul- americano.

Foi somente durante o primeiro semestre de 1947 que as autoridades sul- africanas de fato consideraram a idéia de estabelecer relações diplomáticas com os países sul-americanos. Tal atitude esteve estreitamente relacionada com a conjuntura política internacional e com a pressão que o governo da União vinha sofrendo no âmbito da Nações Unidas. Mas, além disso, os ingleses também desempenharam um papel na aproximação entre a União Sul-Africana e a América Latina. Como bem salienta Schellnack, ao final da Segunda Guerra, enfraquecidos pela longa duração do conflito e sendo suplantados pelos Estados Unidos no comércio internacional, os britânicos tentaram animar as relações comerciais diplomáticas envolvendo a América Latina e as várias partes do Império, principalmente distribuindo relatórios favoráveis ao comércio com os países latino-americanos, numa derradeira tentativa de manter as relações preexistentes. Assim, o seu papel foi principalmente o de estimular Pretória a buscar esse relacionamento, exatamente pensando em aumentar o comércio e a encontrar alternativas para ampliar o leque das possíveis alianças da União no contexto das Nações Unidas14 .

As relações diplomáticas: o jogo dos opostos (1947-1974) O final da Segunda Guerra Mundial significou, para as relações entre o Brasil e a União Sul-Africana, um período de renovação e um marco nas relações bilaterais, tal qual havia acontecido ao final da Primeira Guerra, quando o Brasil abriu o Consulado de Carreira na Cidade do Cabo. Aliados, durante o conflito, as perspectivas para as relações bilaterais apresentavam-se de forma positiva. No plano comercial, houve, durante a década de 1940, um crescimento extraordinário das trocas comerciais, levando o Brasil grande vantagem; na perspectiva política, a projeção alcançada pela União, sobretudo pela marcante presença internacional de seu Primeiro Ministro, Jan Smuts, redobrou o interesse brasileiro em se aproximar daquele país, interesse este que datava do final dos anos 1930, quando o então Ministro das Relações Exteriores, Osvaldo Aranha, manifestou o interesse do Brasil em se aproximar da União, com o desejo de abrir uma Legação em Pretória.

Além do interesse nos fatores econômicos, é preciso levar-se em conta que outros elementos contribuíram decisivamente para a iniciativa do governo Dutra em abrir aquela Legação, destacando-se, no caso, o fato de a União Sul-Africana ser um dos poucos países independentes do continente africano e de ser considerado um aliado ocidental inconteste no confronto bipolar que já se vislumbrava no horizonte das relações internacionais do pós-Segunda Guerra Mundial15 . Há ainda que mencionar que desde o ano de 1943 o governo da África do Sul já se fazia representar no Rio de Janeiro através de um Consulado Geral, mais tarde elevado à categoria de Legação Diplomática, o que de certa maneira incentivava o Brasil a instalar uma Legação naquele país, entrando também no cômputo da decisão o fator reciprocidade.

Outro fator estimulante para que os sul-africanos encetassem relações com o Brasil estava ligado à expansão das relações exteriores da União Sul-Africana que, efetivamente, eram muito modestas. Saliente-se que até o final dos anos 1940 a União se fazia representar, entre a Europa e a América, somente em 11 países, a saber: Holanda (1929), Estados Unidos (1929), Itália (1929), Portugal (1934), Bélgica (1934), França (1934), Alemanha (1934), Suécia (1934), Canadá (1938), Argentina (1938) e Brasil (1943). Na África e na Ásia, as representações da União se resumiam a um Consulado Geral em Moçambique (1920), um Comissariado de Comércio para a África Ocidental e do Norte, estabelecido no Marrocos (1938), Escritórios de Representação Comercial em Cingapura e na Índia e Comissários Honorários de Comércio na Palestina e na China. Há ainda a ressaltar o fato de que, durante a Segunda Guerra, e motivado pela sua conjuntura específica, o governo da União abriu missões no Congo Belga, em Madagascar e no Egito (1942)16 .

Do ponto de vista da União, diferentemente da perspectiva assumida pelo Itamaraty, a diplomacia sul-africana percebia o Brasil não como um parceiro comercial importante, mas sim como um eventual aliado político que poderia ajudar a romper a crítica à política racial sul-africana e a possibilidade de isolamento crescente contra a União verificada no interior da Organização das Nações Unidas.

Em decorrência da abertura proporcionada pela II Guerra Mundial, houve a perspectiva, muito embora frustrada, de que haveria possibilidade de o comércio e as relações entre os dois países entrar em ritmo constante e mais acelerado.

No entanto, com o fim do conflito e a reestruturação da economia internacional, Brasil e União Sul-Africana retomaram seus fluxos de comércio com as tradicionais áreas reassumindo as posições anteriores17 , o que praticamente encerrou o relacionamento que vinha se destacando no cenário atípico das relações comerciais causados pelo efeito da guerra.

De qualquer forma, é importante notar que o Brasil esboçou uma política de relacionamento com a União Sul-Africana, centrando-se fortemente nos aspectos comerciais, sem sobrevalorizar os aspectos geopolíticos, os quais, embora devam ser levados em conta, jamais foram cruciais para o relacionamento entre os dois países, pelo menos do ponto de vista brasileiro. Desta maneira, observa-se uma linha de continuidade com o período anterior que, como discutido, foi essencialmente motivado pelo aspecto comercial.

A análise da influência da geopolítica na execução da política externa brasileira merece uma abordagem específica, dado que o Brasil atravessou uma fase na qual os militares assumiram o poder e deram azo, alguns deles, aos princípios da geopolítica, tanto em sua vertente territorial quanto naval. Com efeito, elementos de geopolítica despertaram algum interesse em setores das forças armadas brasileiras, sendo que, no caso específico das relações com a África do Sul, mais acentuadamente na Marinha, a qual intentou concretizar senão uma aliança militar tendo em mente a defesa do Atlântico Sul, pelo menos um acordo de cooperação militar, do qual o primeiro passo para sua efetivação seria o intercâmbio de informações sobre movimentos navais na área do Atlântico Sul. Tendo sido inicialmente uma proposta vinda de Pretória, no âmbito da outward policy do governo Voster, a Marinha brasileira, de imediato, demonstrou interesse, porém, como o Itamaraty possuía ponto de vista diferenciado sobre o assunto, conseguiu neutralizar a ação sul-africana e evitar o plano da Marinha do Brasil em aceitar o esquema proposto pela África do Sul, que afinal não passou do plano das intenções (e de uma agitada movimentação diplomática, que envolveu representantes brasileiros em Pretória, Buenos Aires, Washington, Londres e Nova York), embora o Ministério da Marinha tivesse chegado, inclusive, a iniciar entendimentos com oficiais sul-africanos na base naval de Simonstown18 .

Chama atenção também o fato de o Brasil haver esboçado primeiro uma política voltada para a União Sul-Africana enquanto país destacado no continente africano, sem levar em consideração, no período inicial desse relacionamento, o pensamento de uma política externa orientada e dirigida para o continente como um todo. Enquanto persistiu o colonialismo e enquanto os novos países africanos ainda lutavam para obter uma mínima estruturação e participação na política mundial, foi possível ao Brasil conduzir relações específicas com a União Sul- Africana. Contudo, com o avanço da descolonização e a crescente complexidade da realidade africana, mormente na ampla região da África Austral, tornou-se inviável a continuidade desse tipo de relacionamento.

Paradoxalmente, o período compreendido entre os anos de 1947-1948 e 1974-1975 representou o auge e, ao mesmo tempo, o declínio das relações bilaterais entre o Brasil e a União Sul-Africana. Paulatinamente, as agendas externas dos dois mais importantes países de suas respectivas áreas continentais foram se revelando divergentes e, em alguns casos, mesmo excludentes.

O esgotamento do pragmatismo consciente: o Brasil se afasta e pressiona a África do Sul (1975-1991) O período compreendido entre meados da década de 1970 e o final dos anos 1980 é caracterizado pelo quase congelamento das relações bilaterais entre Brasil e África do Sul, as quais atingiram seu nível mais baixo desde a troca de missões diplomáticas em 1947. Assim, houve o esvaziamento da pauta política, que passou a ser de confrontação, com o Brasil assumindo as críticas ao regime sul- africano com total desenvoltura.

Uma vez concretizadas as independências das colônias portuguesas e removida definitivamente a incômoda presença do sistema colonial português, o Brasil pôde, enfim, desencadear uma política mais agressiva no continente africano.

Para tanto, foi necessário, igualmente, tomar uma atitude mais coerente nas suas relações com Pretória.

A decisão de se afastar de Pretória e encerrar a contradição da política exterior do Brasil para o continente africano foi tomada no bojo da descolonização das áreas coloniais portuguesas. Mas não só isso explica o afastamento com relação à África do Sul. A diplomacia brasileira já vinha sentindo o peso desse relacionamento, uma vez que a comunidade internacional e, sobretudo, os países afro-asiáticos, acompanhavam pari passutodos os episódios e conexões envolvendo o regime sul-africano.

O Brasil já havia sofrido pressão por parte de Estados africanos, da Liga Árabe, dos asiáticos e do bloco socialista, os quais identificavam a posição brasileira frente à África do Sul como sendo basicamente a mesma dos países da Europa Ocidental e dos Estados Unidos, ou seja, criticava o regime mas mantinha expressivos vínculos comerciais e, como suspeitavam, tinha até mesmo um secreto envolvimento militar com Pretória, consubstanciado na idéia da Organização do Tratado do Atlântico Sul-OTAS19 .

Assim, para que a política africana do Brasil obtivesse um grau adequado de coerência era preciso rever o relacionamento com a África do Sul. O Itamaraty, desde a intensificação da ação diplomática sul-africana e o lançamento da idéia da OTAS, na segunda metade da década de 1960, já vinha praticando uma política discreta com relação a Pretória, cuja definição mais apropriada era a de um pragmatismo consciente, ou seja, havia, por parte da diplomacia brasileira a exata compreensão que as relações com a África do Sul tinham sua razão de ser exclusivamente nas vantagens econômicas que o país obtinha do intercâmbio comercial.

O Brasil procurou moldar o relacionamento com Pretória através da discrição, com o mais baixo grau possível de contatos políticos, e da manutenção e expansão das relações comerciais, em um contexto em que a África do Sul era responsável por mais de 90% das exportações brasileiras para o continente africano. Mas este quadro estava sofrendo alterações no início da década de 1970, com a decisão brasileira de conquistar novos mercados no continente africano. Disso resultou a visita do Ministro das Relações Exteriores, Gibson Barboza, a vários países africanos no início dos anos 1970 como o primeiro passo concreto para a redefinição das prioridades brasileiras no continente.

A deterioração da imagem sul-africana perante a comunidade internacional, através da permanência dos mesmos problemas ' ocupação ilegal do Sudoeste Africano, questão do apartheid, desestabilização dos países da África Austral ' foi tornando sua situação internacional insustentável. O fim da década de 1970 viu a África do Sul alinhada quase que somente com Estados isolados na comunidade internacional, via de regra, acusados pelo desrespeito sistemático dos direitos humanos. No continente africano, a África do Sul optou, após a descolonização angolana, por endurecer o jogo com os Estados vizinhos, ampliando e sistematizando a política de desestabilização, a qual possuía estratégias diversas, indo da pressão econômica à sabotagem militar.

Assim, quase ao mesmo tempo em que o governo angolano era reconhecido pelo governo brasileiro, a África do Sul patrocinava a invasão de Angola com tropas regulares e dava prosseguimento a suas atividades de suporte à UNITA. Como o Brasil havia optado por uma aproximação especial com os novos países de expressão portuguesa na África, a agressão sul-africana a Angola contribuiu ainda mais para que as relações entre os dois países se deteriorassem.

Dentre as medidas tomadas pelo governo brasileiro para reduzir ao máximo suas relações com a África do Sul, destacavam-se: a) a decisão de desestimular o comércio bilateral, retirando-se o governo de qualquer participação neste sentido; b) dificultar a concessão de vistos para a entrada no Brasil de personalidades sul-africanas, especialmente de funcionários de empresas estatais ou do setor privado (o objetivo desta medida era reforçar o desestímulo à promoção comercial); c) monitorar os investimentos sul-africanos no Brasil, especialmente os que pudessem dar uma conotação de sociedade entre sul-africanos e o governo brasileiro; d) reduzir ao máximo os contatos culturais, desencorajando iniciativas de artistas e desportistas brasileiros que desejassem se apresentar em solo sul-africano; e) estabelecer estrito controle sobre as exportações de armas para a África do Sul, se possível efetivamente proibindo que produtos brasileiros dessa natureza atingissem o mercado sul-africano, tendo em vista não permitir que se levantassem suspeitas sobre o país nesse campo20 ; f) desestimular qualquer iniciativa no campo da cooperação técnica; g) intensificar as críticas, no âmbito das Nações Unidas, contra o apartheid e contra a ocupação ilegal da Namíbia.