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A política exterior do Brasil: 1990-2002

Introdução O Brasil, por seu peso geoeconômico, a dimensão de seu mercado interno e os atributos tradicionais de poder, é o ator de maior importância relativa da América do Sul. Paralelamente a essas condições, sua política exterior teve, historicamente, algumas características diferenciadoras, com uma dose maior de continuidade, juntamente com a formulação e presença de paradigmas que contribuíram para fazê-la mais previsível. Como nós mostramos em um livro recente, a atração por conceitos e categorias ajudou a fazer a política exterior mais compreensível, dando conteúdos mais precisos à formulação da Agenda, à definição de Objetivos e à procura de Instrumentos (Bernal- Meza,2000).

As mudanças sistêmicas certamente causaram mudanças significativas nas políticas exteriores de nossos países e o Brasil, historicamente, não foi a exceção. Isto se refletiu com particular evidência durante as diversas etapas do longo período da ordem bipolar. Aqueles acontecimentos que se sucederam após o fim da guerra fria, que se associaram a um complexo processo de globalização e expansão do capitalismo, despojaram muitos grupos nacionais da decisão de parâmetros-chave ou de "critérios ordenadores" para a formulação da política exterior. Associada a isto, a adoção do que foi chamado o "pensamento único" ' ou seja, a aplicação de políticas econômicas neoliberais, baseadas em uma interpretação conservadora das relações entre capital e Estado e entre este e a sociedade civil ' teve importantes conseqüências na redefinição das estratégias nacionais de desenvolvimento que, por sua vez, exigiram perfis novos às políticas exteriores. Como assinala Amado Luiz Cervo, comparando o processo sofrido por diversos países da região: "o abandono do paradigma de relações internacionais do Estado desenvolvimentista para favorecer o paradigma neoliberal teve seu impulso inicial, em países de menor porte da América Latina nos meados da década de 1980 e concluiu-se por volta de 1990, com a chegada ao poder dos presidentes Carlos Salinas de Gortari no México, Carlos Saúl Menem na Argentina, Carlos Andrés Pérez na Venezuela, Alberto Fujimori no Peru e Fernando Collor de Melo no Brasil. Desse modo, as experiências neoliberiais estender-se-iam sobre o subcontinente como um todo durante a última década do século XX"1 . Tratava-se da transição do "Estado desenvolvimentista" para o "Estado normal"2 .

Apesar disto, até meados da década de 90, a política exterior brasileira podia ser interpretada "muito mais como uma continuidade daquela desenvolvida no período da política externa independente e consolidada na época do pragmatismo responsável do que como uma nova política, decorrente das alterações mundiais e mesmo das domésticas"3 .

O fator exógeno para esta continuidade foi o que Lafer chamou de "polaridades indefinidas" (Lafer,1996; Bernal-Meza,2000), que expressavam incógnitas sobre a evolução dos enredos econômicos e políticos onde gravitaram os grandes centros de poder mundial, apesar do desaparecimento da ordem bipolar. Mas isto mudaria a partir da segunda metade da década. O fortalecimento da "nova" hegemonia norte-americana e a implementação, pela aliança vencedora da Guerra Fria, da "Agenda de valores hegemônicos universalmente aceita" (Vigevani et. al., 1999; Bernal-Meza,2000) abriram novos contextos de vulnerabilidade para o Brasil, que se caracterizariam pela adoção dos padrões internacionais de normas de proteção do trabalho, dos direitos humanos, do meio-ambiente, dos inventos, dos consumidores, entre outros. Estes foram somados a condicionamentos tradicionais, como os referentes à segurança e à exploração da Amazônia. O mais importante então foi que o presidente Fernando Henrique Cardoso procurou se aproximar dos Estados Unidos e ' depois de ter impelido iniciativas em contrário ' terminaria por ir pragmaticamente à ALCA.

Segundo Roett4 , a política exterior brasileira foi confrontada a uma série de novos e cambiantes temas de política internacional: a imprevisível dinâmica da globalização, a participação ativa nas iniciativas multilaterais e os desafios e oportunidades da integração regional e da cooperação na segurança; três assuntos que deveriam ser de alta prioridade para a Administração que assumirá após a corrida presidencial de 2002.

O estudo que se segue procura identificar estes processos de mudança na política exterior do Brasil, com o propósito de dar uma visão geral do que foi sua evolução no período em questão. Para isto, depois de uma introdução e de dar uma visão geral da política exterior no período 1980-2000, é feita uma interpretação teórico-analítica dos paradigmas, conceitos e categorias que permitiram fazê-la mais compreensível pela análise do observador.

Posteriormente, ingressa-se no estudo do período específico, tomando como eixo de preocupação o Mercosul e a construção de parcerias estratégicas, entre elas com a Argentina.

A análise de sua "diplomacia econômica" nos permite, subseqüentemente, avaliar a aproximação do Brasil à ALCA, enquanto que a análise sobre as percepções da "segurança" facilita abordar a questão do poder e sua relação com a política interna e externa. Finalmente, são analisados a Agenda, os Objetivos e o Estilo que caracterizaram a política exterior no período, e são apresentadas as conclusões.

1. A trajetória da política exterior: dos anos 1980 até 2000 Depois de um período de marcado dinamismo em política exterior, caracterizado pelo "pragmatismo ecumênico responsável" (abertura para a África; participação ativa nas agendas do mundo em desenvolvimento etc.) que acompanhou a grande expansão do modelo de industrialização e exportação de manufaturados dos anos 70, com um forte crescimento econômico, mudanças internas e externas levaram a uma sensação de estagnação e decadência destas estratégias. O Brasil começou a viver uma fase crítica, onde ambas as estratégias comprovaram seu esgotamento.

Com efeito, o modelo de política exterior da década de 1980, das presidências Figueiredo e Sarney, associado ao "desenvolvimento nacional" deu lugar a uma fase de crise e contradições (Cervo & Bueno,1992; Cervo;1994). Como assinalou outro autor, durante os anos 70 e 80, a diplomacia brasileira teve pequena margem de iniciativa na maioria das questões internacionalmente relevantes e foi condenada a reagir a investidas do exterior, as quais não podia prever nem controlar, fazendo com que no período a política exterior fosse basicamente reativa e defensiva (Guilhon Albuquerque, 2000; 2001). Apesar disso, do nosso ponto de vista, o governo Sarney seria o último do século a identificar a política exterior com o "terceiromundismo".

Da transição democrática da década seguinte para a expansão, símbolo dos novos tempos, surgiria ' como exemplo de grande renovação ' uma mudança fundamental nas relações bilaterais com a Argentina e, em geral, com a América do Sul: O Brasil encontrou seu perfil latino americano, substituindo as políticas e percepções de conflito e rivalidade pelas de cooperação e acordo (Bernal-Meza, 1989; 2000).

Nesse contexto, a candidatura de Collor de Melo (1989) lança sua plataforma de política exterior, gerando três tipos de expectativas (Hirst & Pinheiro;1995): atualizar a agenda internacional do país; construir uma nova agenda prioritária e não conflitiva com os Estados Unidos e reduzir o perfil "terceiromundista", haja vista as mudanças acontecidas no cenário político internacional. Cada uma destas expectativas implicou um tema prioritário, que foi refletido em iniciativas específicas: recuperação do protagonismo e organização da ECO 92; negociação e assinatura do tratado do Mercosul e iniciativas em relação à segurança, definindo posições mais flexíveis nos tratados de não-proliferação (assinatura do acordo de criação da Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares e do Acordo Nuclear Quatripartite de Salvaguardas com a AIEA; proposta de revisão do Tratado de Tlatelolco, etc.).

Na parte econômica, o governo de Collor se aproxima das tendências predominantes no Chile, México e Argentina, de políticas neoliberais. Não obstante, suas medidas só alcançariam parcialmente a anulação de tarifas, a abertura a novos segmentos de importação e a eliminação de alguns subsídios e incentivos fiscais para a produção5 .

As expectativas lançadas pela política exterior de Collor mudaram completamente como conseqüência da crise política interna que levaria à destituição do presidente e à sua substituição pelo vice-presidente, Itamar Franco. Não obstante, é necessário mostrar que aquelas já tinham sido debilitadas pelas próprias contradições da política, como impulsionar o terceiromundismo e, ao mesmo tempo, dar concessões no tratamento da dívida externa. Franco retomou alguns temas da agenda Collor e levou adiante o cumprimento de compromissos internacionais (não proliferação): o Brasil ratificou o Tratado de Tlatelolco e se aprofundaram as medidas de confiança recíproca com a Argentina. Procurou-se manter um baixo perfil com os Estados Unidos, afim de se evitar o aprofundamento das diferenças. Junto a isto foi somada uma nova dimensão na política exterior: a idéia do Brasil como país continental e global trader, política que aproximou Brasília a outras "potências médias", como China, Índia e, depois, Rússia.

Os âmbitos de ação primordiais seriam dois; cada um refletido na proposta de novos objetivos políticos. O primeiro foram as Nações Unidas, cenário ao qual o Brasil se aproximou ante seu novo (assumido) papel de "potência média", propondo sua própria candidatura a membro permanente do Conselho de Segurança da ONU; o segundo foi a América do Sul, onde teria duas linhas de ação: a proposta de criação da ALCSA (Acordo de Livre Comércio da América do Sul) e o relançamento da cooperação econômica e de integração em infra-estrutura com a Venezuela, Colômbia, Uruguai e Bolívia.

A proposta de criação da ALCSA (realizada em Santiago do Chile em 1994 pelo próprio Franco) ' na prática, uma extensão do Mercosul ' teria necessária e imediatamente uma interpretação em relação aos Estados Unidos: foi uma proposta alternativa à criação da ALCA. Porém, ela também refletiu a sensação de que as relações com os Estados Unidos se aprofundavam negativamente, em torno de temas-chave da agenda bilateral: propriedade intelectual, meio ambiente, direitos humanos, papel dos militares na condução política da agenda de segurança etc. Esse é o cenário de propostas, iniciativas e percepções que encontra Cardoso em sua chegada ao governo, embora ele havia conduzido ' na qualidade de chanceler ' a política exterior de Itamar Franco e, portanto, a transição da mesma do "terceiromundismo" para o "pró-ocidentalismo" e, em particular, para uma aproximação política com os Estados Unidos.

Cardoso aprofunda as relações com o Mercosul e, em particular, com a Argentina.

Mas em ambos os objetivos-cenários (Estados Unidos e Argentina), problemas surgiriam. Em primeiro lugar, ficou cada vez mais difícil para o Brasil desenvolver um calendário positivo com os Estados Unidos. Os temas ALCA-NAFTA- ALCSA ' que sintetizam a presença dominante do paradigma de política exterior de competição com os Estados Unidos e a continuidade do objetivo do desenvolvimento industrial nacional e autônomo ' e os obstáculos norte- americanos para as exportações brasileiras (como elemento conjuntural), se constituem nos eixos centrais da discórdia. Em segundo lugar, as diferenças com a Argentina se centraram nas políticas de segurança, nas interpretações sobre a ordem mundial e nas respectivas relações com os Estados Unidos (Bernal-Meza, 1999; 2000; 2000a; 2000b).

Até o presente nota-se que a dimensão comercial tem sido a mais explorada nos modos de inserção internacional do Brasil, o que faz com que o debate sobre essa inserção se concentre no aspecto comercial, enquanto que o político se mantém em baixa. Não obstante, o único modo de aspirar a um reconhecimento como potência regional e como potência média mundial, a partir de sua condição de país-continente, fará necessariamente com que o país tenha que assumir posições a respeito de diversos tópicos da agenda mundial, o que levará a um aumento significativo do perfil político da inserção internacional. Este é um ponto particularmente relevante em relação ao destino do Mercosul, na medida que a decisão sobre a política global deverá passar por uma definição de interesses (e objetivos) de longo prazo sobre o bloco subregional, e por uma revisão das relações com a Argentina.

2. Uma interpretação teórico-analítica da política exterior No discurso e na formulação da política exterior do Brasil, historicamente, nota-se a apelação a conceitos e categorias que contribuíram para fazer mais explicativa e mais compreensiva a política exterior seguida pelo país e a presença nesta dos temas de sua agenda, dos objetivos buscados e dos instrumentos usados para alcançá-los.

Entre esses conceitos e categorias estão os de "universalidade", "multilateralismo" e "parcerias estratégicas". Porém, os mesmos não permaneceram estáveis nem imutáveis através do tempo; pelo contrário, eles sofreram ajustes e reformulações. Deste modo, embora a política exterior brasileira se caracterize pelo multilateralismo e pelo universalismo, este último ' embora seletivo ' será a característica da inserção internacional durante os anos 90.

A eleição de "parcerias estratégicas", contanto que com sócios preferenciais, foi resultado da nova formulação e implementação da política exterior, cuja síntese era o universalismo seletivo, no qual se percebe a necessidade de levar adiante aproximações específicas (eleitas como opção) que permitem alcançar objetivos comuns com potências regionais semelhantes, tirar proveito de oportunidades e enfrentar desafios.

A partir de 1985 o Brasil constrói sua parceria estratégica com a Argentina ' considerada a principal e mais ampla, que serviria de plataforma para redefinir as relações no plano regional ' dentro do seu universalismo seletivo. Permitiu proporcionar instrumentalidade ao universalismo dos anos 80 e renová-lo à luz dos novos cenários, ao mesmo tempo em que mantinha sua vocação mundial.

Esta vocação retornou com força no início do século XXI. A elevação da parceria com a Rússia ao nível de "associação estratégica de longo prazo"6 incorpora os elementos de alta política, militar-estratégicos e políticos, necessários para a reformulação da posição do Brasil no sistema mundial.

Em relação aos países em desenvolvimento, as parcerias estratégicas, desde meados dos anos 80, se concentraram na China, Índia e, depois, na Argentina e África do Sul. Tanto no caso da China como no da Índia, esta tendência, manifestada em meados da década de 80, tinha surgido como conseqüência da identificação de posições comuns no seio da ONU. Porém, o conflito indo- paquistanês reativado nos últimos anos da década de 90 e a política de proliferação nuclear da Índia fizeram surgir uma diferença com o Brasil que marcou a alienação mútua, na medida em que este país abandonava a opção militar-estratégica do desenvolvimento nuclear.

A construção de parcerias durante os anos 90 se deu de acordo com a visão de liberalismo econômico que prevaleceu na condução da política exterior. A exceção a esta regra foi a política africana e a criação da Comunidade de Países de Língua portuguêsa7 , que Saraiva definiu como "o espaço privilegiado para a reafirmação da África como um dos objetivos insubstituíveis da política exterior brasileira" (Saraiva,2001:46).

Porém, nestas construções estratégicas é possível que tenham surgido ou que possam se apresentar no futuro algumas contradições, derivadas de objetivos divergentes nas agendas dos atores. Por exemplo, o objetivo global de aliança com a China pode ser incompatível com a meta regional de um continente de paz e prosperidade (Guilhon Albuquerque, 2000). A avaliação supõe o desenvolvimento eventual de uma agenda de segurança, militar-estratégica, por parte da China, conforme a sua condição de "potência nuclear", que poderia discordar com aquelas agendas impelidas pelo Brasil; possivelmente também com as de um Mercosul político, estas últimas alinhadas com a agenda hoje predominante no Brasil e na Argentina, de valores hegemônicos universalmente aceitos (Bernal- Meza, 2000).

Deste modo, a reformulação ou atualização dos marcos conceituais da política exterior brasileira, em termos de mudanças da visão orgânica do mundo e da localização do Brasil, foi menos evidente que a vivida por outros países da região, como a Argentina e o Chile. Do ponto de vista da existência de articulações conceituais específicas, no eixo ou continuum "autonomia- desenvolvimento", houve um maior continuum de idéias desenvolvimentistas e autonomistas. Em termos de continuum "continuidade-ruptura" nas orientações da política exterior, a brasileira manteve uma maior permanência na tradição de sensibilidade aos conceitos e visões desenvolvimentistas e ao paradigma norte- sul. Assim também, a vinculação entre reformas econômicas e mudanças conceituais (idéias) na política exterior foi menor. A hipótese foi mais pela preservação de espaços de autonomia, ou seja, a necessidade de negociar os termos de ingresso nos regimes internacionais, entendendo que essa autonomia maximizou, a longo prazo, as possibilidades de obter benefícios para o desenvolvimento e o posicionamento internacional.

Como em outros países da região, a atração pelos interesses nacionais para justificar a política (interna e externa) do poder foi uma constante no Brasil.

A política exterior foi, até o presente, desenhada a partir da atração a este tradicional conceito realista do interesse nacional. Nas referências a diversos autores que nós fazemos nestas páginas isso se torna evidente. Mas, se for levado em conta que o interesse nacional é um conceito ambivalente, tautológico, que representa tanto instrumentos como objetivos, é conveniente lembrar que esta é, definitivamente, a expressão daquilo que os tomadores de decisão, em nome do Estado, identificam. Em uma sociedade que ainda mantém traços essencialmente pouco democráticos ' em termos sociais, de distribuição da riqueza, de participação e acesso à educação e outros mecanismos de ascensão social por parte dos grupos étnicos subordinados (como negros, mulatos e índios) ' a apelação ao conceito realista traz o risco de os conteúdos da política agirem em benefício daqueles setores que têm acesso ou que podem participar dos processos de formulação e tomada de decisões, sendo grupos de pressão ou partes das estruturas burocráticas do processo decisório. Essa situação, explicável no caso brasileiro, é também ' com variações ' aplicável a vários outros países da região. Dentro do Mercosul, os casos do Chile e da Argentina ainda mantêm características de apelação ao termo para a fundamentação de suas políticas.

Embora Cardoso não faça diferente, de acordo com Soares de Lima, seu governo é o que mais diferencia (desde o fim do ciclo militar) o componente governamental do componente estadista da política exterior. "Este último, representado pelo conceito de interesse nacional, se defende na idéia não-democrática de que, por causa do interesse nacional, a política exterior está acima da política e dos partidos"8 .

3. A formulação das novas relações com a Argentina As novas relações com a Argentina, que passaram do conflito à cooperação e que se sintetizaram na construção de uma aliança estratégica, podem ser consideradas como o melhor exemplo na revisão da estratégia internacional do Brasil. Elas se inscreveram no desenvolvimento de parcerias estratégicas, dentro do universalismo seletivo que caracterizaria a política exterior brasileira em meados dos anos 80.

A partir de 1985 o Brasil constrói sua parceria estratégica com a Argentina, considerada a principal e mais ampla, que serviria de plataforma para redefinir as relações no plano regional. Como mostram alguns autores brasileiros, "do ponto de vista do Brasil, a parceria estratégica com a Argentina nada tem a ver com um entrincheiramento no Cone Sul. Na verdade, é o contrário: a parceria, ao dissolver a tradicional rivalidade platina, funciona como plataforma para a superação do modelo das duas bacias. Pela primeira vez na história, o Brasil torna-se capaz de olhar para a América do Sul sem a distorções criadas pelos óculos bifrontes do passado. Assim, abre-se um horizonte novo, que é o da integração sul-americana" (Magnoli, César & Yang, 2000:48).

4. O Mercosul na política exterior do Brasil: projeto político e geoeconomia Existem diversos elementos de análise ' entre eles a própria realidade ' que apóiam a tese segundo a qual o processo de crescimento do Brasil gerou uma distribuição desigual da riqueza. Os seguintes estrangulamentos internos (crise do modelo Industrialização Substitutiva de Importações) e externos (impacto das diversas crises internacionais, da subida do petróleo dos anos 70 às diversas crises econômico-financeiras desta década e da seguinte), derivaram da idéia de que era necessário desenvolver um novo projeto nacional, um de cujos pontos centrais seria a inserção competitiva na economia internacional, ampliando o comércio exterior e melhorando a competitividade da indústria, através do fortalecimento tecnológico, do aumento da qualidade dos recursos humanos e da infra-estrutura de qualidade.

A associação com a Argentina, primeiramente, e a iniciativa do Mercosul, foram concebidas como instrumentos importantes, mas não bastantes para a redefinição dessa nova inserção internacional. O desafio era passar de uma economia fechada a uma economia competitiva internacionalmente. A conformação de uma ampla área geoeconômica no Cone Sul serviria como plataforma de negociação frente aos megablocos.

A preocupação do Brasil em iniciar a aproximação com seus vizinhos foi motivada, primeiramente, por um interesse político; mas uma vez dada esta convergência, ela também adquiriu uma motivação econômica, ainda que os incentivos econômicos associados ao projeto Mercosul sempre fossem vistos como limitados; segundo autor, principalmente em função da assimetria de tamanho entre este país e seus sócios (Veiga, 2001). Não obstante, no contexto das profundas mudanças externas e seus impactos internos, a integração subregional ' e particularmente a associação com a Argentina ' adquiriu uma importância especial, já que a construção do projeto Mercosul foi percebida como um instrumento que permitiria enfrentar a nova situação do sistema internacional, com melhor capacidade política e econômica.

O Mercosul foi, deste modo, uma alternativa intermediária entre a continuidade de sua política nacionalista e a economia liberal predominante no mercado mundial. Dentro do bloco, o Brasil exercia pressões protecionistas que seriam impossíveis de se levar adiante no contexto de um acordo como a ALCA. Isso também faria do Mercosul uma instância negociadora frente ao eventual estabelecimento de uma área hemisférica de livre comércio e, a nível político, o bloco permitiria dotar o Brasil de uma base maior de apoio para sua estratégia de alcançar reconhecimento como "potência média mundial", em virtude da liderança que exerceria no interior do bloco e, através deste, no Cone Sul.

O Brasil intentava assim disputar com os Estados Unidos a hegemonia em âmbito subregional sul-americano.

O enfoque brasileiro se construiu de uma visão de realpolitik. Um dos exemplos é o fato de que "nas negociações com os sócios brasileiros no MERCOSUL, a afirmação de promessas de desenvolvimento industrial nacional se expressa sistematicamente como um processo de competição econômica com os sócios e quase nunca como cooperação" (Veiga,2001).

Duas conclusões podem ser tiradas como conseqüência da presença dessa visão. A primeira, que o Mercosul aparece para o Brasil como um cenário internacional mais próximo, do ponto de vista dos interesses comuns; a segunda, que ante eventuais problemas internos que afetaram sua coesão nacional, o país priorizava a resolução dos mesmos sobre a vinculação com seus sócios. Como veremos mais adiante, esta foi a lógica determinada. Portanto, a política exterior que o Brasil teria com o Mercosul seria aquela que lhe permitiria responder aos novos desafios internacionais. A vantagem do Brasil não implicava vantagem para o resto dos sócios do Mercosul (pela disponibilidade de um enorme mercado interno). O Itamaraty sempre teve isso claro e usou essa situação em seus trabalhos, conseqüentemente.

Em suma, a política brasileira para o Mercosul teve três finalidades: 1) permitir abrir gradualmente sua economia à economia mundial, fortalecido pela amplificação do mercado subregional, e logo regional (ALCSA), graças aos ganhos de escala; 2) enfrentar os desafios econômicos e políticos das estratégias hegemônicas norte-americanas na América Latina (ALCA); 3) alcançar o reconhecimento mundial como potência média, graças à sua liderança política no bloco e à dimensão de um mercado que o teria como o centro econômico- industrial fundamental.

4.1. A política exterior do período Mercosul: Uma síntese da agenda da política exterior brasileira do período Collor-Franco mostraria a intensificação das medidas de confiança recíproca com a Argentina, em matéria de segurança, como um importante progresso. Outros elementos que caracterizariam a agenda foram: a busca de pouco relacionamento com os Estados Unidos, ou seja, uma agenda não conflitiva; o fortalecimento do multilateralismo; a incorporação da idéia de Brasil globaltrader e, ao mesmo tempo, a intensificação do retorno à América Latina (Mercosul-ALCSA). FHC mantém as linhas políticas de Itamar Franco. Intensifica a procura de reconhecimento internacional do Brasil como "potência média", mas, ao mesmo tempo que declara a aspiração à liderança política no âmbito sul-americano9 , continua explorando a dimensão comercial como a forma predominante de inserção internacional10 .

O alicerce da política exterior com o Mercosul deveria ser a relação com a Argentina, mas, logo após a destituição do presidente Collor, começaram a evidenciar-se as diferenças nas políticas exteriores de ambos os países, que se centraram em cinco grandes núcleos: 1 - as interpretações sobre a "ordem mundial emergente ou em transição" e a sobre a "globalização"; 2 - o papel que cada um destes países aspirava nesses contextos; 3 - os paradigmas dominantes em política exterior; 4 - as relações com os Estados Unidos; 5 - as políticas de segurança11 .

Um fator particularmente irritante para a Argentina foi o retorno da aspiração brasileira a entrar como sócio permanente no Conselho de Segurança da ONU, proposta que relançou Cardoso e que desatou uma verdadeira controvérsia com seu vizinho. A Argentina rejeitou esta iniciativa recorrendo a fundamentos realistas12 , e o governo brasileiro, com o propósito de evitar confrontações estéreis ' posto que sem o consentimento argentino esta candidatura parecia inviável ', arquivou o tema até o início da década seguinte.

Deste modo, na recente visita de Cardoso à Rússia (14 de janeiro de 2002) o tema da candidatura ao Conselho de Segurança apareceu como um dos temas políticos chave da agenda do encontro presidencial russo-brasileiro. Putin apoiou a eventual admissão do Brasil como membro permanente do mesmo13 , o que deveria gerar novas dificuldades com Buenos Aires no futuro.

4.2. As perspectivas do MERCOSUL e a política exterior: Para o Brasil ' em tese ' o Mercosul tinha sido (pelo menos até a crise de 1999) um instrumento estratégico de sua política global, fundado nos objetivos antes assinalados. O Mercosul era, efetivamente, um instrumento de realpolitik.

Porém, na realidade, haveria profundas contradições entre teoria e prática.

Enquanto a percepção sobre o Mercosul mudava ' diminuindo seu perfil de importância estratégica, como conseqüência dos significativos retrocessos nas ambições ou interesses mais globais, produto de uma situação ou percepção da própria fraqueza econômica e financeira ', endurecia-se a posição frente à Argentina e o objetivo em relação a esta pareceu ser mais a vontade de pôr seu sócio de joelhos, por meio de pressões e um relativo grau de intransigência, fazendo pagar, comercialmente, o desprezo à política exterior. Porém, poderia essa ser considerada uma política de Estado racional? 4.3. O Mercosul em crise (1999) Os problemas de política exterior entre os dois principais sócios se arrastaram desde princípios dos anos pós Collor enquanto, paradoxalmente, a interdependência comercial e econômica aumentava e, durante os primeiros anos da década de 1990, cresciam as coincidências em torno do neoliberalismo como modelo de política interna. Estes fatos não puderam ser considerados como o eixo ou o núcleo endógeno responsável pela debilidade do Mercosul como instrumento estratégico da inserção internacional destes dois países e dos sócios restantes, nem tampouco a sucessão de medidas e contramedidas comerciais unilaterais com que cada país respondeu ao outro. O problema central se situou na indefinição do Brasil em levar adiante o que a sua própria decisão política definiu em seu momento como "o mais importante projeto de política exterior"14 .

Autores diversos, entre eles este15 , têm tratado da razão pela qual o Mercosul não passou de um projeto essencialmente comercial. Muito da responsabilidade cabe ao Brasil, que até o fim do governo de De la Rua, reivindicou à Argentina ' ou a questionou ' dois tópicos que impediam progressos econômicos e políticos: o fim da Conversibilidade, considerada como o mais importante fator desestabilizador para a expansão da integração econômica; a relação preferível de Buenos Aires por Washington.

Se a atual situação que vive a Argentina, depois da fase transitória de quatro presidentes em poucas semanas, agora sem a Conversibilidade da moeda e com uma relação provavelmente menos estreita com os Estados Unidos, não conduz a um melhoramento das perspectivas políticas para relançar o Mercosul, é porque ' tal como informamos (Bernal-Meza, 1999a; 2000; 2001), o progresso do projeto passa pelo sucesso dos programas nacionais de crescimento e desenvolvimento (sabendo que a integração é justamente um instrumento com essa finalidade), por um compromisso de avançar na institucionalidade e nos progressos nos acordos de compatibilização e harmonização macroeconômica. Mas o Brasil está preparado e disposto para este desafio? Para dar essa resposta, o país precisa resolver a equação inconclusa: combinar positivamente um projeto de alta motivação política e restritos incentivos econômicos. O Mercosul continua sendo um dilema para a agenda brasileira16 .

5. A diplomacia econômica do Brasil Ao longo da década de 90, o Brasil estava abandonando sua tradição de negociações externas setoriais limitadas, cuja maior expressão foi no âmbito da ALALC e ALADI, para passar ' dentro de um processo de liberalização comercial preferencial ' para uma participação mais destacada em âmbito multilateral.

Historicamente o Brasil esteve presente nas negociações do GATT e da OMC aspirando a participar das garantias de liberalização do comércio com o menor custo possível. Durante a Rodada Uruguai, para o governo brasileiro, "as vantagens de evitar concessões na esfera do novos temas pareciam superar em muito os benefícios relacionados à liberalização nas questões tradicionais" (Abreu, 2001).

Até o governo Sarney, a percepção era de um relativo temor frente à abertura e à incorporação dos "novos temas" da agenda (Rodada) Uruguai. A presunção (realista) era de que o país teria pouca capacidade competitiva industrial e tecnológica, o que faria com que essa participação ocorresse de uma perspectiva desfavorável. A posição "terceiromundista" se justificava porque, compartilhando o discurso do mundo em desenvolvimento, se participava de um esforço que buscava mudar os comportamentos prejudiciais dos países desenvolvidos; o país não teria capacidades para ditar regras internacionais.

Os maiores temores se situavam justamente nas negociações do GATT.17 Não obstante, as mudanças acontecidas na economia e na política mundiais em fins dos anos 80 e o aumento da importância dos temas econômicos na agenda internacional fizeram aumentar a participação e o interesse do Brasil neste organismo. Ao mesmo tempo, o compromisso e interesse com as atividades da UNCTAD se intensificaram, culminando na eleição do embaixador Rúbens Ricúpero como Secretário Geral.

Desde o início dos anos 90 a abertura e a flexibilidade frente às demandas das grandes potências capitalistas ' em particular as provenientes dos Estados Unidos ' começaram a identificar a mudança de posição frente ao multilateralismo. O Brasil se dissocia da posição do grupo de países em desenvolvimento, em particular quanto ao questionamento global da ordem econômica internacional, ainda quando se criticam algumas políticas dos países industrializados (protecionismo comercial e restrição à difusão de tecnologias de ponta). "Demonstrações de boa vontade na relação com os Estados Unidos estavam sendo feitas no início dos anos 90, quando a lei de patentes já tramitava no Senado Federal desde 1993, havendo, ainda, dois projetos de lei sobre direitos autorais, enquanto a nova lei brasileira de propriedade industrial (n° 824/91) tinha sido aprovada pela Câmara dos Deputados em junho do mesmo ano" (Miyamoto, 2000:128).

Segundo Guilhon Albuquerque, do ponto de vista comercial, a atitude do país se tornou mais positiva e propositiva. O GATT e, por extensão, a OMC, deixaram de ser avaliados como instrumentos de abertura forçada de mercados em benefício dos países industrializados, passando a ser vistos como instrumentos de convergência entre os interesses distintos de países exportadores e importadores das mais diversas dimensões e capacidades econômicas (Guilhon Albuquerque, 2000). O Brasil aceitou as limitações que a Rodada Uruguai impôs, e participou ativamente da OMC em troca da garantia que um sistema judicial de solução de controvérsias seria implementado. Os mecanismos de solução de controvérsias e a agricultura foram as prioridades da diplomacia econômica brasileira nas negociações da OMC18 . Não obstante, também parece possível que a posição mais flexível do Brasil frente às exigências de maior liberalização provenientes das economias mais desenvolvidas foi coincidente com a volta a políticas neoliberais que caracterizariam a agenda governamental dos anos 90.

Desde o fim da década anterior o país havia embarcado na liberalização unilateral (Abreu, 2001). Foi dali, desde Montreal, que o Brasil começou a convergir com a tendência dominante, especialmente no que se referia aos "novos temas" (TRIPS) e com a posição norte-americana na liberalização agrícola.

Fiel à sua opção predominante pela dimensão comercial da política exterior (Bernal-Meza, 2000), o Brasil continuou promovendo iniciativas neste campo e assumiu uma posição intermediária. Nesse sentido, o Itamaraty apresentou à OMC, no fim de dezembro de 2001, uma proposta para aumentar o número de funcionários de economias periféricas na organização19 . A proposta procurou aumentar a participação do Brasil nos foros econômicos internacionais. Contudo, esse maior ativismo e compromisso internacional do Brasil, expressado no seu multilateralismo econômico, não trouxe ainda os resultados esperados e este aspecto se constituiu em um dos pontos chave sobre os quais se sustentaria a crítica à política exterior de Cardoso.

5.1. A recuperação da parceria estratégico com a Rússia: No que parece ser a última visita oficial de Cardoso a Moscou, o encontro com Putin, realizado ao terminar a primeira quinzena de janeiro de 2002, serviu como relançamento da parceria estratégica com a Rússia, que havia sido praticamente deixada de lado desde sua primeira formulação, em benefício de relações mais positivas com os Estados Unidos. Na oportunidade, a agenda se estabeleceu sobre questões econômico-comerciais, de segurança (que abordamos separadamente) e de política internacional.

Na primeira das agendas, o acordo buscou duplicar o volume de intercâmbio comercial bilateral, que foi de 1,567 bilhões de dólares no ano de 2001. Por sua vez, a agenda de política internacional significou apoio mútuo para as iniciativas, que para cada país parecem hoje relevantes no contexto da nova ordem mundial e da economia global. Deste modo, enquanto o Brasil obteve apoio para o relançamento de sua candidatura como membro permanente do Conselho de Segurança da ONU, a Rússia recebeu o respaldo brasileiro para sua entrada na OMC.

As coincidências em matéria de política internacional alcançaram os temas mais conflitantes desta agenda: o terrorismo, a situação do Oriente Médio, a crise argentina e a decisão do presidente Bush de abandonar o Tratado ABM de mísseis antibalísticos. Cardoso apoiou a posição de Putin, que qualificou como "erro" a decisão do governo norte-americano, havendo ainda visões coincidentes sobre os temas restantes.

6. A política exterior do Brasil e sua aproximação da ALCA Foi durante a administração do chanceler de Cardoso, Felipe Lampreia, que a política exterior brasileira começou a mudar sua posição vis-à-vis a ALCA, passando da rejeição ' ou, pelo menos a extensão do início ' das negociações, para um ponto de convergência positivo com os Estados Unidos, ainda quando o discurso da política tenha continuado impregnado das tradicionais posições desenvolvimentistas e autônomas20 .

Quem mudaria o discurso, fazendo-o coincidente com a prática, seria Celso Lafer. Os fundamentos da mudança obedeceram a um conjunto de fatores que deterioraram as expectativas postas em outros cenários de negociação: o fracasso das negociações entre a União Européia e a América Latina e o impasse no tema agrícola; as dificuldades encontradas na OMC para limitar o protecionismo dos países desenvolvidos, o fracasso da reunião de Seattle e o estado de estagnação do Mercosul, onde a crise argentina tornara inviável o seu "relançamento"(Guilhon Albuquerque, 2001). Assim, ante o risco de um eventual isolamento da sua posição, e na perspectiva que outros países sul-americanos declarassem seus interesses em chegar a um acordo bilateral com os Estados Unidos e avançar na agenda de negociações, que incluía países membros e associados do Mercosul (Argentina, Uruguai e Chile), o Brasil mudou sua posição, iniciando um caminho cujo objetivo era agora transformar-se no principal interlocutor dos Estados Unidos nas negociações com a América Latina21 . Os dois convites para entrevistas que o atual presidente Bush fez ao seu homólogo brasileiro mostram a relevância deste assunto. O Brasil concordou em participar da ALCA e mudou o discurso de sua política exterior: A ALCA é uma oportunidade22 .