BrBRHUHu0034-73292002000100005

O Brasil e a Argentina entre a cordialidade oficial e o projeto de integração: a política externa do governo de Ernesto Geisel (1974-1979)

Em 15 de março de 1979, dia da posse do presidente João Baptista Figueiredo, um encontro de alto nível entre as diplomacias argentina e brasileira selou a decisão de solucionar o contencioso pela utilização dos recursos hídricos da Bacia do Prata. Menos de seis meses mais tarde, as chancelarias dos dois países acordavam a normalização de suas relações, turvadas havia mais de um decênio.

Inesperadamente, um projeto inovador ganhava vida no Cone Sul, ao redefinir o cenário regional em seus aspectos estratégico-militar, econômico e político.

Tratava-se de um paradoxo: no momento mesmo em que a estratégia do nacional- desenvolvimentismo brasileiro começava a perder o fôlego devido à crise financeira da década de 1980, a diplomacia ultrapassava seu último desafio crucial na região ' a normalização das relações com a Argentina em uma amizade calcada na concertação política e, em seguida, na integração comercial.

Quais são os antecedentes desse fenômeno? Como foi possível que surgisse um projeto integracionista fundacional nas relações internacionais do Cone Sul apenas finda a negociação da hidrelétrica de Itaipu, um dos momentos mais turbulentos do relacionamento bilateral no século XX? Quais foram os motivos que levaram a diplomacia brasileira a promover semelhante empresa? A interpretação aqui proposta sugere que o projeto de integração regional iniciado na década de 1980 foi o resultado não-intencional da conjuntura crítica que acometeu a política externa brasileira para a Argentina entre 1974 e 1979, qual fosse a sistemática ruptura dos princípios e concepções que informaram a atuação diplomática do país para o seu vizinho ao sul desde princípios do século XX. Argumenta-se que, entre 1974 e 1979, Ernesto Geisel e seu chanceler, Antônio Francisco Azeredo da Silveira, puseram em xeque o lugar da Argentina no cálculo estratégico da política exterior brasileira, questionando a validez do típico marco conceitual do Itamaraty para orientar as relações com Buenos Aires ' a cordialidade oficial.

A cordialidade oficial representa o conjunto de princípios e concepções1 que informou a diplomacia brasileira para Buenos Aires com o objetivo primordial de evitar que a dinâmica entre os dois principais poderes da América do Sul levasse a uma rota de colisão. Esse apanhado de orientações pode ser resumido por (a) uma postura tolerante em relação ao elevado perfil da diplomacia argentina em assuntos regionais, hemisféricos e globais, (b) a sistemática busca de faixas de cooperação com aquele país no intuito de diluir potenciais desentendimentos, (c) a inclusão da Argentina nas iniciativas internacionais do Brasil, e (d) a promoção de bons ofícios entre Buenos Aires e Washington sempre que o sensível relacionamento entre as duas capitais apontasse para o confronto2 .

Sustenta-se que a ruptura com o paradigma, durante o governo de Geisel, foi sistemática, isto é, (i) as quatro dimensões do mesmo foram negadas, (ii) ocorreu homogeneamente ao longo de todo o mandato presidencial e, (iii) uma vez finda a administração do general, o Brasil encontrou-se sem marco de referência no qual racionalizar o vínculo com o vizinho, tarefa à qual se dedicaram os governos subseqüentes mediante a gestação de um projeto de integração regional.

O processo de mudança teve início, contudo, antes da posse de Geisel, quando, em 1967, o debate pela utilização dos trechos internacionais da Bacia do Prata ganhou contornos de discordância frontal entre os dois países3 . Foi sobre o uso das águas que a validade da tradicional estratégia brasileira para a Argentina foi revisada.

Imediatamente após a resolução formal do contencioso, em 1979, o Itamaraty de Ramiro Saraiva Guerreiro (1979-1985) encaminhava os negócios bilaterais a um equilíbrio calcado em um novo projeto internacional para o Brasil, momento em que a Argentina ocupou um lugar primordial, senão o mais relevante, na política externa brasileira. Nascia uma nova racionalidade no marco conceitual da política externa brasileira e, com ela, um inusitado ordenamento regional a caracterizar a política internacional da América do Sul na década de 1990.

Este artigo está organizado em blocos. Inicialmente, apresenta o marco teórico- metodológico no qual foi analisada vasta gama de documentos primários. Em seguida, a cordialidade oficial é conceitualizada à luz da literatura especializada sobre o eixo bilateral argentino-brasileiro. Enfocam-se, na seqüência, os mecanismos que levaram a seu gradual abandono, e passa-se em revista a incipiente reação argentina aos inesperados movimentos do Brasil, o processo negociador entre Azeredo da Silveira e Oscar Camilión, o impacto que sobre ele tiveram a redefinição da política externa norte-americana para a América Latina, a participação da imprensa brasileira na dinâmica da negociação e os respectivos processos políticos domésticos. Finalmente, recupera-se a evolução do lugar da Argentina no quadro conceitual da diplomacia brasileira nos primeiros anos de 1980 e apresentam-se os mecanismos de produção e reprodução que alimentaram o projeto bilateral de integração ao longo da década de 1990.

O estudo sistemático das mudanças: o modelo da conjuntura crítica O modelo proposto para conduzir esta análise ' a conjuntura crítica4 ' é oriundo da história comparada e tem por meta oferecer critérios para avaliar processos de mudança. A sua lógica articula-se de modo a sugerir que só é possível identificar rupturas significativas ao longo do tempo se as mesmas conformam um período histórico específico e inauguram, após seu encerramento, um período substancialmente distinto daquele sobre o qual atuaram originalmente. Em outras palavras, uma conjuntura crítica é um momento limitado durante o qual mudanças geram um legado específico.

Segundo essa vertente, os critérios para identificar rupturas de forma sistemática são três: (a) a existência de uma delimitação temporal da hipotética ruptura, ou seja, a identificação clara do período em que uma mudança começa e termina; (b) a ocorrência, identificável, de uma tendência ou regularidade prévia à ruptura observada, que é a base sobre a qual a mudança opera; e (c) a ocorrência de legados oriundos da suposta ruptura, ou seja, fenômenos que têm lugar imediatamente após a conclusão da mudança observada e instauram padrões inovadores. Caso um desses pré-requisitos esteja ausente, o processo de transformação fica descaracterizado como tal e pode-se falar apenas em "inflexão" ou mudança limitada, mas não em ruptura com o passado.

Paralelamente à noção de conjuntura crítica, utilizou-se a categoria de homem de Estado5 para interpretar a ação internacional das personalidades no entendimento de que o ideário dessas lideranças impregna sua ação, suas escolhas e, conseqüentemente, as relações entre as burocracias e os países6 .

O argumento aquí apresentado sugere, portanto, que a ruptura promovida pelo governo Geisel em relação à Argentina (a conjuntura crítica) fez com que certos resultados (a parceria estratégica a partir dos anos 1980) tenham sido mais prováveis naquele momento histórico e com aquela intensidade do que se a cordialidade oficial não fosse posta à prova.

Fontes intelectuais e evolução da cordialidade oficial Durante a primeira metade do século XIX, o Brasil utilizou o esforço de guerra como instrumento recorrente na defesa dos interesses definidos pela corte do Rio de Janeiro. O cálculo estratégico brasileiro era significativamente moldado em função das posições defendidas por Buenos Aires, principal poder capaz de fazer-lhe oposição e turvar o seu horizonte regional. Exemplos disso são os esforços de guerra empreendidos pelo Brasil na criação do Estado do Uruguai (1828)7 e na eliminação de Rosas (1852)8 e nas movimentações que desembocaram na Guerra do Paraguai (1865-1870)9 .

Foi durante esse último conflito armado que a estrutura regional de poder até então conhecida atravessou as mudanças que consolidariam, pela primeira vez, a preeminência de Buenos Aires no Prata10 . O fim da Guerra do Paraguai definia um novo quadro em que a Argentina sobressaía pelo inédito crescimento financeiro do capital privado, o rearmamento de suas forças e a articulação de seus interesses na América do Sul mediante uma vasta rede de relacionamentos bilaterais fluidos11 .

As preocupações impostas à diplomacia brasileira pelo novo perfil da diplomacia Argentina ganharam o debate público no Rio de Janeiro, onde as questões do Prata eram tratadas vivamente no Parlamento imperial12 . O homem responsável por advogar o redirecionamento da política externa brasileira nesse contexto foi José Maria da Silva Paranhos, o Visconde do Rio Branco13 .

O Visconde advogava que, em assuntos regionais, o Brasil devia mostrar-se "moderado, benévolo e generoso", sob pena de suscitar desconfianças, entre os países lindeiros, excessivamente custosas. A proposta visava a diluir a percepção generalizada, especialmente entre os países menores, de que o Brasil era um elemento potencialmente hostil ao status quo territorial da América do Sul. Essa percepção, associada ao estranhamento que o país causava devido ao lusitanismo e à filiação monárquica em um teatro de repúblicas hispânicas, deveria ser evitada mediante a construção de interesses comuns facilitados pelo comércio, as finanças e o amansamento do discurso diplomático. O alvo de suas recomendações era a política para a Argentina. Em seu pensamento, o fato de a instabilidade e a competição predatória caracterizarem o cenário político argentino impunha ao Brasil a responsabilidade de manter uma orientação compreensiva e generosa capaz de evitar as asperezas inerentes ao relacionamento entre as duas forças da região14 .

Já nesse momento, estavam dadas as condições intelectuais para a gestação de duas vertentes da cordialidade oficial: a postura tolerante em relação ao elevado perfil da diplomacia argentina e a busca sistemática por faixas de cooperação comercial e política com esse vizinho. Esperava-se diluir, mediante esses mecanismos, o potencial perturbador que a Argentina exercia sobre a política externa brasileira no contexto da nova estrutura política da América do Sul.

A intensificação dessa agenda coube ao Barão de Rio Branco, filho do Visconde, quem entre 1902 e 1912 procurou definir as bases do eixo Rio de Janeiro ' Buenos Aires sobre um condomínio de poder que permitisse gerenciar uma estrutura estável de paz abaixo da linha do Equador. Embora sua proposta de um pacto defensivo entre Argentina, Brasil e Chile tenha fracassado, em 1904, devido à oposição do governo de Buenos Aires, dez anos depois, em 1914, os três países assinaram um tratado de cordial inteligência política e arbitragem que selaria a paz por anos. É plausível supor que, para o Barão, esse fosse um instrumento de garantia contra o perfil muitas vezes errático e denuncista da diplomacia argentina. Ao reconhecer interesses paralelos permanentes entre as duas nações e ao incorporar Buenos Aires e sua tradicional rival, Santiago, em um arranjo único, ficavam diluídos os possíveis efeitos deletérios da política exterior de Buenos Aires sobre a política regional do Rio de Janeiro.

O resultado da política do Barão para a Argentina provou ser duradouro e esteve no centro mesmo da redefinição da diplomacia brasileira para Buenos Aires na década de 1970: suas bases foram o princípio da liberdade de navegação no Prata15 e o reconhecimento tácito das relações preferenciais entre Argentina e Paraguai 16 , por um lado, e Brasil e Uruguai, por outro.

Nascida em finais do século XIX, a cordialidade oficial também foi testemunha do surgimento da nova potência hemisférica, os Estados Unidos, fenômeno que viria a condicionar a vida internacional da América do Sul a partir de então.

Os preceitos do Visconde do Rio Branco foram, assim, adaptados para lidar com uma das interações mais perturbadoras das relações internacionais da região nos últimos cem anos: as posições divergentes de Argentina e Brasil face aos Estados Unidos.

Ainda na década de 1880, Buenos Aires e Washington emitiam sinais de que seu relacionamento seria traumático para o conjunto da América Latina. Tratava-se da bandeira antiianque içada pela Argentina durante a I Conferência Pan- Americana (Washington, 1889) no intuito de formar uma plataforma de resistência à expansão territorial dos Estados Unidos rumo ao Pacífico e à gestação da sua hegemonia no Caribe17 . Ao opor a Doutrina Drago18 ao Corolário Roosevelt da Doutrina Monroe19 , a delegação argentina conseguiu elevar-se à qualidade de interlocutora de primeira linha em assuntos hemisféricos20 . Na resistência aos Estados Unidos, a Argentina encontrou uma causa internacional suficientemente dramática para garantir-lhe audiência permanente junto às repúblicas americanas de maneira mais ou menos homogênea até a década de 1960. Sobre essa lógica operou a cordialidade oficial. Ao tirar proveito da discórdia argentino- estadunidense, o Brasil concebeu sua diplomacia como catalisadora do diálogo entre dois países centrais de seu horizonte externo. De tal sorte, a promoção dos bons ofícios fez do Itamaraty elemento necessário para a concertação política em nível hemisférico21 .

A agenda da cordialide oficial ganharia renovado fôlego na década de 1930, quando adveio a diplomacia do desenvolvimento na América Latina22 , qual fosse a instrumentalização dos vínculos internacionais em prol do incipiente esforço de desenvolvimento industrial. Nesse ambiente, Argentina e Brasil fizeram escolhas internacionais essencialmente díspares, que terminariam por conduzi- los a resultados substancialmente distintos ao fim do conflito mundial encerrado em 1945. Enquanto o Estado Novo enterrava a era das oligarquias no Brasil, o golpe militar na Argentina outorgava o poder aos interesses agropastoris e punha fim à seqüência de governos liberais. Naquele país, a vertente externa levou ao abandono da identidade latino-americana conforme desenhada nos primeiros anos do século XX, assim como ao retorno de relações preferenciais com a Europa na falida tentativa de emular os sucessos que o projeto nacional havia experimentado durante a Belle Époque23 .

Os temas em pauta que ocupavam as diplomacias dos dois poderes sul-americanos não eram novos: o equilíbrio de poder no Prata, a gestação de um ordenamento regional legítimo e a resolução dos contenciosos comerciais. A resposta brasileira para esses desafios foi o fortalecimento da cordialidade oficial: quando o equilíbrio de poder foi sujeito à Guerra do Chaco entre Bolívia e Paraguai (1932-1935), Argentina e Brasil mantiveram o nível de entendimento apesar das desconfianças do Rio de Janeiro em relação às verdadeiras intenções do Presidente Justo24 .

A série de visitas presidenciais devida a esse assunto evidencia ter sido percepção corrente que a reconstrução da paz dependia da legitimidade que os dois grandes emprestassem à resolução final do conflito. A legitimidade da ordem regional, desafiada sistematicamente desde a primeira década do século XX pelas incessantes erupções do armamentismo, chegava a um fim mediante o consenso dos grandes e a anuência dos pequenos. Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguai e Uruguai assinavam o Tratado Antibélico de Não-Agressão e de Conciliação (Rio de Janeiro, 1933), também conhecido como Pacto Saavedra-Lamas.

A sombra da corrida armamentista no Cone Sul era progressivamente dissipada sob a noção de que o encontro de marcos de referência comuns em assuntos regionais diminuiria as incertezas inerentes à vida internacional25 .

Ressurgia então a proposta brasileira de uma união aduaneira aberta à adesão dos vizinhos, agenda que as diplomacias formalizariam mediante tratado comercial em 1941. Dessa forma, o Brasil respondia ao perfil declaradamente europeísta da políticia comercial argentina mediante a oferta de um programa comum de comércio que banisse a tentação das desvalorizações competitivas (beggar thy neighbour), tão comuns na Europa. Vingava, na política do Itamaraty para a Argentina, a percepção segundo a qual o caminho das hostilidades, mesmo restrito ao campo comercial, seria prejudicial aos interesses brasileiros e, portanto, era dever brasileiro precaver-se mediante fórmulas de consenso com o vizinho.

O entreguerras constitui, assim, um período no qual a busca insistente por faixas de coincidência guiou a política do Itamaraty para Buenos Aires. Em um clima de desconfianças bilaterais e de redefinição dos perfis produtivos e diplomáticos ' conjuntura na qual a busca de solidariedades é pouco provável ' a concertação política de alto nível constituiu-se como rota possível e efetivamente procurada pela diplomacia brasileira em sua vertente austral. Em síntese, à época em que os projetos internacionais dos dois países se estranhavam, e ganhava forma a diplomacia brasileira para o desenvolvimento, a cordialidade oficial foi o elemento estabilizador das turbulências inerentes às relações entre Argentina e Brasil.

Porém, durante a II Guerra Mundial a cordialidade oficial foi contaminada pelo fenômeno do nacional'populismo. Dos dois lados do Prata, o carisma dos mandatários foi testado pela força das paixões mobilizadoras que marcam todo o período. Uma fonte de preocupação para o Rio de Janeiro nesse contexto eram as táticas utilizadas por Juan Domingo Perón26 para angariar apoios na região.

Pouco a pouco, o guia de atuação para Buenos Aires perdeu a legitimidade nas práticas do Itamaraty e cedeu às percepções que, simultaneamente, temiam e evitavam associar o Brasil à Argentina de Perón. Esse período da história do eixo bilateral foi batizado por Cervo de diplomacia da obstrução27 . Entre 1947 e 1948, o Palácio San Martín, sede da chancelaria argentina, havia estabelecido densas agendas com Bolívia, Colômbia, Equador, Paraguai, Peru e Venezuela, países em que a diplomacia brasileira acreditava haver ações desestabilizadoras de Perón. Efetivamente, as legações argentinas nas capitais sul-americanas incluíam, à época, um corpo de adidos diplomáticos para as áreas militar, policial, naval e sindical.28 . A atualização da política externa peronista previa, além disso, o estabelecimento de relações com Cuba, Coréia do Norte, Vietnã do Norte e Alemanha Oriental, em uma afronta aberta à liderança norte- americana em assuntos hemisféricos.

A documentação primária disponível oferece indícios de que, no intuito de esquivar as resistências do Itamaraty ao seu diálogo com Perón, Vargas utilizou agentes pessoais que serviram de elo. Contudo, as tentativas de Vargas foram malogradas e, em vez de criar confiança, decepcionaram Perón. Por exemplo, entre 1945 e 1951, Perón fez quatro propostas de associação com o Brasil e o Chile em uma reedição do Pacto ABC, dessa vez com conteúdos comerciais, de complementação econômica e de integração física. Nas quatro ocasiões, a reação brasileira foi a não-resposta29 , o que terminaria por irritar Perón profundamente e concorrer para a crise institucional que se abateu sobre o Brasil nos últimos meses da vida de Vargas (1954)30 .

Em suma, o conflito internacional que abalou o mundo entre 1939 e 1945, impôs um desafio e uma oportunidade peculiares à política continental do Brasil. Por um lado, deixou-o na desconfortável e delicada situação de posicionar-se a favor dos Estados Unidos sem melindrar o relacionamento com a Argentina sob pena de tornar-se vítima do discurso peronista de caráter redentor. Por outro, possibilitou ao Rio de Janeiro colocar-se sobre o embate de seus dois eixos diplomáticos fundamentais, Argentina e Estados Unidos, e ganhar posições face a esses dois parceiros.

Essa dimensão do comportamento brasileiro ganhou impulso durante a Conferência de Chapultepec (1945), na qual foi negociado o novo modelo de cooperação hemisférica e da qual o Departamento de Estado conseguira excluir Buenos Aires.

Segundo a literatura brasileira31 , a diplomacia do Itamaraty trabalhou para garantir que a Argentina pudesse aderir à Carta da conferência, evento que criou as condições para que pudesse mais tarde participar das Nações Unidas.

Segundo essa produção, o presidente Eurico Gaspar Dutra (1946-1951) teria se negado a dar vida a um novo ordenamento sem a participação de Buenos Aires32 .

Parte da literatura argentina, todavia, argumenta que o Brasil foi, efetivamente, uma força obstrutora das possibilidades internacionais argentinas no imediato pós-guerra33 . Outros afirmam que toda a América Latina isolou a Argentina em seu neutralismo, até que vieram em seu resgate nos instantes finais da Guerra34 .

Mas entre 1956 e 1966, a cordialidade oficial foi voluntariosamente recuperada pela diplomacia brasileira. O seu retorno foi marcado pela dramática evolução das políticas exteriores de ambos os países face ao perigo do comunismo na América Latina e às alternativas que Juscelino Kubitschek (1956-1960) e Frondizi (1959-1962) ofereceram, sem sucesso, aos Estados Unidos. Mediante duas iniciativas internacionais de envergadura inédita no Cone Sul, Argentina e Brasil utilizaram o marco referencial do desenvolvimentismo para conformar um pólo ideológico e econômico ao sul do Continente. A primeira ' Operação Pan- Americana (OPA, 1959) ' lançava a proposta de dar um caráter eminentemente econômico à política internacional das Américas como solução aos desafios impostos pela União Soviética, sugestão que seria implementada por meio de uma agenda de concertação política continental ampla e geral35 . Apesar do fracasso em fundar um novo ordenamento regional, a OPA precedeu a concepção argentino- brasileira de que o Cone Sul poderia ser, efetivamente, um pólo atrativo da atenção internacional por oposição ao Caribe, que graças ao novo regime castrista tornara-se o ponto de gravidade dos assuntos interamericanos. Essa pauta seria lançada a público por uma segunda iniciativa, que passou à história das relações bilaterais como o espírito de Uruguaiana (1961)36 .

Três eram os objetivos principais de Uruguaiana: o estabelecimento de uma sistemática de consulta política de alto nível; a coordenação das posições de ambos os países em foros internacionais; e a troca de informações sensíveis aos respectivos projetos nacionais de desenvolvimento. As idéias que originaram a pauta dos encontros foi desenhada, originalmente, por uma equipe de jovens diplomatas argentinos ligados diretamente ao novo mandatário. Do fracasso prematuro de Uruguaiana até o fim da década, a cordialidade oficial minguou no quadro conceitual da diplomacia brasileira.

Vários fatores contribuiram para isso. Em primeiro lugar, vale mencionar o avanço do programa diplomático de multilateralização da política externa brasileira que os governos militares implantaram sistematicamente desde 196737 . Desde aquele ano, a vertente externa do desenvolvimento ' que já vinha sendo ensaiada desde Vargas ' transformou-se em efetivo instrumento do expansionismo econômico brasileiro. Após décadas de ensaio, as relações do Brasil com a região poderiam ser finalmente instrumentalizadas em favor do desenvolvimento industrial do país38 . A integração física tornava-se uma força permanente na política externa brasileira39 , motivo pelo qual a América Latina teria que deixar de ser problema estratégico e passar a ser instrumento de fortalecimento da economia do país. Não havia espaço para uma postura preventiva em relação a Buenos Aires.

Outro fenômeno gerador do esgotamento do modelo da cordialidade oficial foi o crescente pendor do equilíbrio de poder em favor do Brasil. Observando a evolução da política internacional sul-americana, durante a década de 1960, sob perspectivas geopolíticas, diplomáticas ou econômicas, conclui-se que a preeminência no Prata havia sido efetivamente rompida favoravelmente a Brasília, que poderia atuar na região sem temer um levante hispano comandado desde o Palácio San Martin40 .

O terceiro sinal que aponta para o encerramento das condições de existência da cordialidade oficial é a redefinição dos vínculos de Argentina e Brasil com os Estados Unidos. Quando a questão cubana assumiu dimensões globais, em 1962, o Presidente argentino Guido respondeu ao pedido de solidariedade de John Kennedy mediante o envio de destróieres e uma esquadra de aviões para o esforço de bloqueio à ilha. Evidenciando o crescente desconforto brasileiro com a política de convergência historicamente alimentada pelo Itamaraty em relação ao Departamento de Estado, Goulart negou-se a colaborar com forças nacionais para essa empreitada. Violando a tendência histórica, é a Argentina dos anos sessenta o país em busca de status de aliado chave dos Estados Unidos na região41 . A promoção de bons ofícios entre Buenos Aires e Washington, uma das vertentes que animava a atuação brasileira desde a chancelaria do Barão de Rio Branco, perdia relevância. A tendência argentina ao alinhamento automático contrastava com a crescente distância que Brasília procurava em relação ao seu próprio passado. Não havia mais espaço para que o Brasil temesse os efeitos da denúncia do intervencionismo, expansionismo ou pró-ianquismo inerentes às "relações especiais" com os Estados Unidos.

Finalmente, os sinais conjunturais que apontam a década de 1960 como o ocaso da tradicional vertente diplomática para o vizinho ao sul e, mais especificamente, o ano de 1966, concentram-se em torno da questão do aproveitamento hídrico do Prata. Em 1966, o Itamaraty assinou a Ata de Iguaçu com o Paraguai e, dessa forma, frustrou o argumento jurídico defendido pela Argentina segundo o qual toda obra hidráulica realizada em um rio internacional deveria ser submetida à consulta prévia do país a jusante. Seguindo essa idéia, conclui-se que o Brasil via-se diante de condições concretas para avançar a sua agenda regional, mesmo que isso envolvesse enfrentar a Argentina. Note-se que a última vez em que a diplomacia brasileira tinha deparado essa configuração de forças havia sido à época do Império42 .

Em suma, a cordialidade oficial é fundacional no Brasil: refere-se às possibilidades mesmas da presença brasileira na região. Se, durante o Império, as técnicas utilizadas calcavam-se na medição de forças, em ultimatos e em dinâmicos esquemas de alianças bilaterais, o Brasil republicano ensaiou administrar o desafio argentino no melhor espírito concertador. O acompanhamento histórico da mesma revela que essa forma de lidar com os desafios impostos pela Argentina foi adaptada pelo Itamaraty de forma flexível ao longo do tempo. Seja no esforço de definição dos mapas nacionais, na articulação dos interesses do desenvolvimento, na busca de benefícios da Grande Guerra, na definição do sistema interamericano ou na sua participação na Guerra Fria.

A exceção à regularidade foi a diplomacia da obstrução (1946-1955), período no qual o governo brasileiro malogrou em relação às intenções integracionistas do peronismo e promoveu a não-resposta como guia para o gerenciamento do vínculo com a Argentina. A diplomacia da obstrução foi uma inflexão na história da política brasileira para aquele país. Seu alcance e escopo não permitiram qualificar o período como de ruptura, uma vez que as regularidades prévias a ela voltaram a permear os princípios de ação defendidos pelo Itamaraty em relação ao Palácio San Martín a partir de meados da década de 1950. A verdadeira ruptura histórica ocorreria anos mais tarde, em meio à redefinição do regime das águas do Prata. É o que se conta a seguir.

A ruptura de uma tendência: a conjuntura crítica Entre 1967 e 1973, as relações argentino-brasileiras assistiram a um grau de deterioração raramente visto em sua história. Devido à definição do regime contemporâneo para a utilização do caudal hídrico da Bacia do Prata, o vínculo bilateral foi vítima de um confrontacionismo que se espalhou por ambas as sociedades e terminou turvando os projetos conjuntos de complementação econômica e cooperação técnica que o espírito de Uruguaiana ambicionara. Ao longo desses seis anos, ganhou força uma vertente inédita na diplomacia brasileira contemporânea: a diluição da cordialidade oficial como opção perene nos negócios com o governo argentino.

A iniciativa brasileira de levar adiante o ambicioso projeto hidrelétrico de Itaipu transformou os termos do diálogo internacional na região e fez com que Brasília e Buenos Aires se lançassem à atualização da estrutura do poder do Cone Sul. Nesse quadro, a Argentina buscava garantir regras rígidas que não punissem sua condição de australidade e de país a jusante na quase totalidade de suas fronteiras (há exceções menores na fronteira montanhosa com o Chile)43 . Já o Brasil ambicionava adotar um corpo jurídico abrangente o bastante para abarcar a sua condição de montante na Bacia do Prata e de jusante na do Amazonas44 , sem ter com isso que condicionar o seu cronograma de obras à aprovação de Buenos Aires.

Frustrando a tendência histórica, a primeira atitude do Itamaraty foi a de não buscar fórmulas conciliatórias com Buenos Aires. Até iniciado o governo Geisel, em 1977, a diplomacia brasileira não reconheceu que os temas referentes à construção de Itaipu dissessem respeito à Argentina. Diferentemente, a Argentina, sim, reagiu como se esperava: o Palácio San Martín denunciou com virulência a prática não cooperativa brasileira em todos os foros multilaterais e capitais sul-americanas, acionou suas tradicionais amizades na região e armou-se de instrumentos jurídicos para isolar o Brasil e falsificar-lhe as teses.

Para tanto, a diplomacia argentina ventilou um conceito jurídico vago, mas amplamente aceito em foros internacionais, segundo o qual as construções de obras civis sobre rios internacionais seriam precedidas por uma consulta do Estado empreendedor às partes interessadas, consubstanciando o princípio da consulta prévia. A delegação portenha reclamava ser a consulta prévia a prática defendida pelos países da região desde o decênio de 1930, quando o próprio Brasil tomara a dianteira no assunto45 . Mais do que isso, lembravam os argentinos que, em 1932, o Brasil e a Grã'Bretanha trocaram notas assegurando que trabalhos sobre as áreas ribeirinhas entre solo brasileiro e a Guiana Inglesa seriam empreendidos com o "consentimento mútuo de ambos" os Estados. O mesmo havia ocorrido, em 1933, no Estatuto Jurídico da Fronteira, assinado por Brasil e Uruguai, dispondo que não se realizariam obras que modificassem o regime e a qualidade das águas de um rio fronteiriço sem o "prévio acordo" do outro Estado46 .

A força dos argumentos argentinos era ainda mais significativa quando exposta à luz da prática brasileira contemporânea. Em 1960, ao subscrever declaração conjunta referente à construção da represa de Salto Grande sobre o rio Uruguai, Argentina, Brasil e Uruguai comprometiam-se a consultar os demais ribeirinhos caso as obras alterassem o regime do rio, "de acordo com a doutrina e a prática internacional", a pedido do Brasil47 . Além disso, a consulta prévia era reconhecida pelo Tratado de Versailles48 e pelo Acordo Multilateral sobre o rio Níger49 .

À época, o homem que representava o Brasil em Buenos Aires não concordava com o rumo que a política externa de seu país estava tomando no tema dos rios. O embaixador Pio Corrêa tinha uma postura clara e definitiva em relação à condução brasileira dos negócios com Buenos Aires. Seu testamento político ' última correspondência enviada ao Itamaraty antes de deixar a diplomacia e entrar para a atividade privada, em 1969 ' é, ao mesmo tempo, uma carta de orientação para o governo brasileiro e uma adesão aos preceitos da cordialidade oficial que ganham tons de manifesto quando se leva em conta que a mesma foi escrita em um momento de especial tensão entre os dois países. No pensamento de Pio Corrêa, as relações com a Argentina deveriam ser imediatamente restabelecidas em um patamar de "bases (...) cordiais no sentido de uma unificação de pontos-de-vista"50 . As concepções do embaixador sobre o vínculo bilateral são certeiras: havia somente uma política sensata para guiar o relacionamento com a Argentina, qual fosse a da complementação industrial mútua mediante a articulação e o planejamento comum das respectivas políticas de desenvolvimento econômico. A tática que o Itamaraty deveria abraçar era a atuação nas "linhas de menor resistência", buscando faixas de confluência. A postura brasileira demandaria, segundo ele, "tacto e (...) paciência [sic]"51 .

O responsável por explorar uma abordagem alternativa para o desafio argentino foi o sucessor de Pio Corrêa, Antônio Francisco Azeredo da Silveira52 . Ao chegar a Buenos Aires como embaixador em 1969, Silveira já tinha uma idéia formada da Argentina, de sua política externa e dos desafios que a mesma impunha ao Brasil. Há vários elementos de seu ideário que são relevantes para esta análise: para ele as tensões históricas da sociedade argentina, como a incapacidade de absorver as raças e os povos que compunham a nação, a impossibilitavam de sintetizar um vetor coerente de política externa53 . Além disso, o país era vítima de uma inversão de expectativas, uma vez que seu "fausto precoce" no cenário latino-americano cedia lugar em todas as frentes (industrial, comercial, artística, intelectual etc.), e isso o tornava perigoso por incentivar uma política externa revolucionária, isto é, ameaçadora do status quo regional.

O ceticismo de Silveira em relação às possibilidades reais do vínculo Buenos Aires'Brasília entrou em choque com a política do novo mandatário argentino, Lanusse (1971-1973).

A diplomacia argentina passava a concentrar suas energias em negociar declarações que angariassem o apoio dos países sul-americanos à tese da consulta prévia compulsória. Fez isso de forma ostentosa, dando alta densidade política aos encontros e obtendo solidariedades em troca de concessões comerciais. Com Montevidéu, a diplomacia argentina selou o apoio a suas teses mediante o encerramento dos déficits comerciais na balança de pagamentos uruguaia, criando concessões tarifárias unilaterais. Apelando para uma prática pouco comum em documentos dessa natureza, a declaração final trazia um agradecimento do governo uruguaio ao argentino54 . Mais grave para o Brasil era o documento celebrado entre Argentina e Bolívia, que não somente definia o apoio de La Paz às teses portenhas, mas também garantia a Buenos Aires voz em assuntos amazônicos55 . A Argentina chegou inclusive a outorgar ao Chile (único país em relação ao qual a Argentina é montante em alguns trechos) a palavra final sobre um dos temas mais pungentes da sua agenda bilateral dos dois países até a década de 1990: a administração das águas de fronteira no complexo geográfico da cordilheira dos Andes. Buenos Aires cedia a Santiago a prerrogativa de definir o regime para o uso das 14 bacias andinas comuns aos dois países em troca de apoio à consulta prévia compulsória.

Silveira apressou-se a indicar a Brasília que os últimos acontecimentos demonstravam que Buenos Aires não estava disposta a negociar nenhum acordo efetivo e utilizaria todos os métodos a seu alcance para imputar ao Brasil a responsabilidade pela paralisia das negociações. Para ele, o Itamaraty não deveria compartimentalizar o relacionamento bilateral em diversas áreas (o que, na visão de Pio Corrêa, possibilitaria reduzir a importância das áreas de fricção direta e ressaltar as faixas coincidentes entre os dois países), mas, ao contrário, condicionar todo o relacionamento bilateral à mudança de postura da Argentina. Afirma: "Parece-me (...) que, daqui por diante, qualquer aspecto de nossa política bilateral com a Argentina ' desde o intercâmbio comercial até o recurso água, por exemplo ' deve ser considerado não apenas em seus aspectos específicos, mas à luz das atuais diretrizes gerais do governo argentino (...) sem pactuar com a presente orientação [do mesmo] ou fazer-lhe concessões (...)"56 .

O fracasso do projeto eleitoral de Lanusse resultou na posse de Campora ' representante de Perón, que se encontrava exilado em Madri ' em 25 de maio de 1973, e uma curta trégua entre a Argentina e o Brasil na questão dos rios internacionais. O retorno do embate ocorreria meses mais tarde, com o novo governo de Geisel (1974-1979).

Às vésperas de sua posse, Ernesto Geisel fazia uma avaliação crítica do estado das relações internacionais do Brasil. Para ele, o país tinha condições de arquivar as duas experiências históricas que tradicionalmente impuseram limites estreitos à capacidade brasileira de manobra no exterior: o laço de dependência política dos Estados Unidos e a postura preventiva nos negócios com a Argentina. Nos primeiros meses de 1974, Geisel planejou a reversão desse quadro. Por isso, escolheu para ocupar o Itamaraty um diplomata de carreira com quem rapidamente estabeleceu relações singulares: o próprio Silveira seria o responsável por dar coerência ao projeto internacional do presidente, assim como articulá-lo internamente e resguardá-lo do peso da tradição, que inúmeras vozes ressuscitaram ' na imprensa, na caserna e na própria chancelaria ' até o fim da gestão em 1979. Os primeiros discursos oficiais sinalizavam claramente que haveria uma redefinição de prioridades no perfil internacional do país, sem, contudo, oferecer detalhes concretos57 .

Coube ao presidente cunhar e anunciar o título ' costume comum à época ' da nova orientação externa brasileira, o Pragmatismo Responsável58 .

Sinteticamente, é possível sugerir que esse paradigma consistiu na exploração de oportunidades que emanavam da flexibilização do confronto Leste-Oeste. Na prática, isso significava: as vantagens de negociar com uma Europa fortalecida e crescentemente autônoma em relação aos desígnios norte-americanos; a possibilidade factível de negociar acordos com regimes marxistas, o apoio às independências africanas e à causa palestina; e a busca da cooperação horizontal com outras potências regionais, principalmente no campo energético e científico-tecnológico. A orientação externa do governo Geisel representou o desenvolvimento do paradigma externo acumulado com mais ou menos intensidade desde Vargas, qual seja a instrumentalização da diplomacia em busca de insumos para o projeto nacional-desenvolvimentista59 .