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Desafios de uma política externa assertiva

Desde o começo do corrente ano, o Brasil tem um Presidente de esquerda moderada, cujas manifestações públicas, ainda como candidato, e primeiros passos neste período inicial de governo o comprometem com uma política externa mais nacionalista e afirmativa do que a dos governos que o antecederam desde 1990. Em artigo publicado em agosto de 20021, o então candidato Luiz Inácio Lula da Silva já afirmava que, "para construir um novo modelo econômico, que terá como base um vasto programa de inclusão social, será necessário aprofundar a democracia em nosso país e garantir uma presença soberana do Brasil no mundo (grifo meu)". Assim, meses antes da sua eleição, o atual Presidente proclamava que uma política externa assertiva seria uma condição necessária para a promoção do desenvolvimento econômico e social do país. Isso foi parte do mandato que recebeu nas urnas.

Em dezembro do mesmo ano, o Embaixador Celso Amorim, já formalmente indicado para a posição de Ministro das Relações Exteriores, reiterava a relação entre os objetivos econômico-sociais do futuro governo Lula e sua política externa, embora deixando claro que tal ligação de nenhuma forma diminuía a preocupação com os assuntos político-estratégicos afetos à pasta que então se preparava para assumir2.

No momento em que escrevo, seria claramente prematuro fazer uma análise da política externa do atual governo a partir de suas realizações na área internacional durante o curto espaço de tempo decorrido desde a sua posse. Este artigo limita-se, pois, a apresentar uma breve reflexão sobre alguns dos desafios que deverão ser enfrentados pelo Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, no cumprimento daquilo a que se comprometeu como candidato e que reafirmou em suas primeiras declarações e atitudes como Presidente.

Um relance sobre o passado A política externa de qualquer país é condicionada pelo contexto internacional em que se desenvolve, pela posição que o país ocupa ou aspira a ocupar no mundo e pelos meios de que disponha e que considere dever utilizar para preservar ou alcançar tal posição. A maneira como cada um desses elementos influencia a atuação internacional do país freqüentemente depende, porém, menos de dados objetivos do que da percepção que os responsáveis por aquela atuação possam ter de tais condicionantes. Assim, determinada por fatores objetivos e subjetivos, é normal que a política externa de um país só excepcionalmente se mantenha linear por períodos relativamente longos.

Isso não impede, porém, que a preocupação duradoura com determinados objetivos ou interesses nacionais assegure à política externa de alguns países um apreciável grau de consistência, mesmo sem alcançar aquela fugidia linearidade.

A política externa brasileira entre o fim da II Guerra Mundial e 1990 é ilustrativa de tal situação. Durante esse período, ela foi marcada por duas constantes: a preocupação com o desenvolvimento econômico nacional que na verdade vinha desde a década de 1930 e, no contexto geral da Guerra Fria, a lealdade à aliança político-militar liderada pelos Estados Unidos. Esta última talvez pudesse ser caracterizada como uma fidelidade de última instância, já que não impediu, em distintas ocasiões, divergências com a potência líder do bloco ocidental quando estavam em jogo interesses diretos do Brasil.

Tais divergências eram inevitáveis, dadas não só as freqüentes dificuldades de conciliação entre aquelas duas constantes, mas também a circunstância de que diferentes formuladores da nossa política externa atribuíram, ao longo do período considerado, distintas prioridades relativas a cada uma, ainda que sem abandonar inteiramente qualquer das duas. Assim, por exemplo, a Operação Pan- Americana, lançada em 1958, representou um típico esforço de conciliação entre o objetivo de desenvolvimento econômico e a lealdade ao líder do bloco ocidental, criticando o descaso de Washington pelo primeiro, mas sem pôr em dúvida o ideal político do pan-americanismo. Já as décadas de 1960 e 1970 presenciaram claras variações de prioridade relativa entre aquelas duas preocupações. O começo dos anos 60 viu o surgimento da chamada "política externa independente" (PEI), dos governos Jânio Quadros e João Goulart, que priorizava o interesse nacional e procurava marcar sua independência em relação aos Estados Unidos, às vezes até com provocações desnecessárias, como o episódio da condecoração de Che Guevara. A partir de 1964, porém, o governo militar, embora sem razões objetivas que o justificassem, fez questão de assinalar os novos rumos da nossa diplomacia e de proclamar as razões percebidas de tal mudança. Em julho de 1964, por ocasião da entrega dos diplomas a uma nova turma de diplomatas, o então Presidente Castello Branco declarou: "No presente contexto de uma confrontação de poder bipolar, com radical divórcio ideológico entre os dois centros, a preservação da independência pressupõe a aceitação de um certo grau de interdependência (grifo meu), quer no campo militar, quer no econômico, quer no político". Dez anos mais tarde, o próprio regime militar, então sob a chefia do Presidente Ernesto Geisel, adotaria, entretanto, o denominado "pragmatismo responsável", que em muitos aspectos se aproximava da PEI, inicialmente condenada. A nova orientação mantinha a fidelidade ao Ocidente naquilo que, na percepção de Brasília, era, primordialmente, do interesse da aliança ocidental, mas se reservava o direito de escolher rumos próprios onde o interesse nacional, econômico ou político, fosse percebido como dominante. Episódios de tensão como os relativos ao acordo nuclear com a então República Federal da Alemanha ou às relações com Angola ilustram tal autonomia, que, entretanto, não punha em causa a fidelidade de última instância ao bloco ocidental.

Observadas no contexto histórico mais amplo, tais flutuações nos rumos da nossa política externa podem ser consideradas como oscilações em torno da tendência geral no período considerado, centrada no objetivo de desenvolvimento econômico e na identificação política com os Estados Unidos e a grande aliança ocidental.

Mudanças capazes de caracterizar uma efetiva inflexão naquela tendência só ocorreriam a partir de 1990, em função de profundas alterações dos condicionantes externos e internos num curto espaço de tempo.

Em 1989, cai o muro de Berlim. Era o fim do bloco soviético e, para todos os efeitos práticos, do bipolarismo. Em 1990, toma posse o Presidente Fernando Collor, defensor de uma política econômica liberal e de um menor papel do Estado no processo de desenvolvimento econômico, com uma percepção também distinta da posição do Brasil no mundo. Em 1991, desaparece a União Soviética o chamado socialismo real deixa de ser oferecido aos países em desenvolvimento como uma alternativa de organização político-econômica. No novo contexto nacional e internacional, as já referidas constantes tradicionais da nossa política externa na segunda metade do século passado teriam de ser reexaminadas. Objetivamente, a fidelidade ao Ocidente, que com os reparos que possam ser feitos à maneira como às vezes se manifestou poderia, no contexto da Guerra Fria, ser explicada como a necessária opção política por um dos dois centros de poder, perde sua justificativa. Em tese, a nova situação ensejava maior autonomia na condução da nossa política externa, mas o pensamento dominante no âmbito nacional tendia a levar o país ao alinhamento com a potência hegemônica. Internamente, o papel até então exercido pelo Estado na promoção do desenvolvimento econômico passa a ser questionado. Há uma ascensão do pensamento econômico liberal, que fortalece a tendência ao referido alinhamento político. Mas o pensamento dominante ainda convive com outras correntes, criando uma situação que se traduz numa certa indefinição sobre o papel internacional do Brasil. Como diz Amado Cervo, num artigo sobre a era Cardoso, "o desenvolvimento não desapareceu no horizonte da política exterior brasileira desde 1990 (...). Deixou apenas de ser o elemento de sua racionalidade".3 Pode-se dizer que a política externa perdeu seus pontos de referência tradicionais sem que surgisse algo que os substituísse.

Mas não foi só a política brasileira; de alguma forma, também a ordem mundial.

O fim do bipolarismo colocou os próprios Estados Unidos, como superpotência remanescente, diante de um dilema: promover, em colaboração com outros países, a construção de uma ordem internacional mais justa e democrática ou, apoiados na sua supremacia político-militar, tratar de estender ao mundo a hegemonia que, durante a Guerra Fria, exercera entre seus próprios aliados. A primeira reação dos formuladores da política internacional de Washington, ao verem seu país guindado à posição de potência hegemônica mundial, foi retoricamente idealista, senão utópica. Discursando nas Nações Unidas em 1990, o Presidente Bush (pai) apresentou a sua visão de "uma nova parceria de nações que transcenda a Guerra Fria. Uma parceria baseada na consulta, na cooperação e na ação coletiva, especialmente por meio de organizações internacionais e regionais. Uma parceria unida por princípios e pelo império da lei, e apoiada pela distribuição eqüitativa de custos e compromissos. Uma parceria cujas metas são ampliar a democracia, aumentar a prosperidade, aumentar a paz e reduzir armamentos". Na verdade, o idealismo retórico continha um elemento implícito de autocongratulação, senão de arrogância: a única razão por que a sua "visão" utópica não se materializara antes teria sido a existência do império soviético, cuja implosão permitiria agora que ela se realizasse. Como a realidade era evidentemente bem mais complexa, a "nova ordem mundial", foi tão entusiasticamente aclamada no primeiro momento quanto rapidamente abandonada no baú das quimeras. Na prática, o que se seguiu foi a crescente afirmação da autoridade do mais forte, inclusive com a efetiva assunção pela Otan de prerrogativas do Conselho de Segurança em questões político-militares. Em suma, o bipolarismo morrera, o multilateralismo não tinha condições de afirmar sua autoridade sobre os efetivos detentores do poder e o unilateralismo não ousava dizer seu nome num mundo que só na área militar podia ser considerado rigorosamente unipolar.

Nesse quadro de relativa nebulosidade da política internacional, produziram-se acontecimentos externos e internos que, do ponto de vista brasileiro, fazem recordar, pela sua importância potencial neste começo do século XXI, os desenvolvimentos que, no fim da década de 1980 e começo dos anos 90, levaram a uma inflexão na nossa política externa. No exterior, os atentados de 11 de setembro de 2001 fizeram da luta contra o terrorismo o ponto focal da política externa americana e ofereceram o pretexto perfeito para que a administração de George W. Bush assumisse abertamente o viés unilateralista de que já vinha sendo acusada e que, bem antes da eleição do atual Presidente americano, já era publicamente defendido por alguns dos seus atuais assessores4. No Brasil, em 2002, pela primeira vez, mais de 50% dos eleitores levaram ao poder um presidente de esquerda, cuja política externa se anunciava substantivamente divergente da linha de Washington, embora com a intenção declarada de manter boas relações com os Estados Unidos e a aparente convicção de que o conseguiria.

Política internacional e aspirações nacionais Já no discurso de posse5, o Presidente da República colocou o seu governo sob o signo da "mudança" "esta é a palavra-chave, esta foi a grande mensagem da sociedade brasileira nas eleições de outubro". E deixou claro que isso se aplicava tanto à política interna quanto à externa, que "refletirá também os anseios de mudança que se expressaram nas ruas".

Na interpretação do Presidente, esses anseios devem conduzir a uma ação diplomática que "estará orientada por uma perspectiva humanista e será, antes de tudo, um instrumento do desenvolvimento nacional". Dentro desse enfoque, há uma grande preocupação com o comércio exterior visto como peça-chave para a redução da vulnerabilidade externa e, mais genericamente, com as questões econômicas. Mas a ênfase no econômico deverá ser o instrumento para beneficiar o cidadão, para elevar o padrão de vida da população: "Por meio do comércio internacional, da capacitação de tecnologias avançadas e da busca de investimentos produtivos, o relacionamento externo do Brasil deverá contribuir para a melhoria das condições de vida da mulher e do homem brasileiros, elevando os níveis de renda e gerando empregos dignos".

Com vistas à consecução deste objetivo último, o Presidente parece atribuir igual importância às negociações da Alca, àquelas entre o Mercosul e a União Européia e às que se devem realizar na Organização Mundial de Comércio, nas quais o Brasil se propõe lutar contra o protecionismo e os "escandalosos subsídios agrícolas" dos países ricos, bem como contra os obstáculos que se opõem às nossas exportações de produtos industriais, tratando de obter "regras mais justas e adequadas à nossa condição de país em desenvolvimento". Nesse contexto, atribui também importância a que tais negociações não comprometam o nosso futuro, para o que se faz necessário, em todos esses foros, "preservar os espaços de flexibilidade para nossas políticas de desenvolvimento nos campos social e regional, de meio ambiente, agrícola, industrial e tecnológico". Essa preocupação com o potencial de asfixia que as normas acordadas em tais negociações podem ter sobre o nosso processo de desenvolvimento parece particularmente bem-vinda, já que ele tem estado surpreendentemente ausente, por exemplo, do debate interno sobre a Alca, mais centrado no problema imediato do equilíbrio da liberação comercial entre os Estados Unidos e o Brasil.

As colocações sobre a política externa estão sempre ligadas, porém, ao problema social e à afirmação da soberania nacional, duas preocupações aparentemente percebidas como complementares, num processo sinergético em que a solução de uma questão tenderia a ajudar na da outra. Assim, o Presidente foi enfático na afirmativa de que não perderá de vista que "o ser humano é o destinatário último do resultado das negociações. De pouco valerá participarmos de esforço tão amplo e em tantas frentes se daí não decorrerem benefícios diretos para o nosso povo. Estaremos atentos também para que essas negociações, que hoje (...) englobam um amplo espectro normativo, não criem restrições inaceitáveis ao direito soberano do povo brasileiro de decidir sobre seu modelo de desenvolvimento".

Essa importância atribuída pelo Presidente recém-empossado às questões econômicas e sociais nacionais projeta-se também na sua visão da ordem internacional, especialmente em relação à América do Sul: "a grande prioridade da política externa durante o meu governo será a construção de uma América do Sul politicamente estável, próspera e unida, com base em ideais democráticos e de justiça social". E o ponto de partida para a consecução de tal objetivo será "uma ação decidida de revitalização do Mercosul, enfraquecido pelas crises de cada um de seus membros e por visões muitas vezes estreitas e egoístas do significado da integração. O Mercosul, assim como a integração da América do Sul em seu conjunto, é sobretudo um projeto político", embora apoiado em "alicerces econômico-comerciais que precisam ser urgentemente reparados e reforçados". E com visão ambiciosa do processo integracionista, propõe-se cuidar também das suas "dimensões social, cultural e científico-tecnológica".

Na sua aparente determinação de liderar um movimento integracionista sul- americano, o Presidente declarou desde logo sua disposição de promover a criação de novas instituições capazes de fortalecer a unidade sub-regional e regional, de uma forma a que o Brasil se tem até agora mostrado pouco inclinado: "Apoiaremos os arranjos institucionais necessários, para que possa florescer uma verdadeira identidade do Mercosul e da América do Sul".

Mas a proclamada disposição do atual governo de, sem veleidades de intervencionismo, participar ativamente da política sul-americana não se limita ao esforço integracionista: "Vários dos nossos vizinhos vivem hoje situações difíceis. Contribuiremos, desde que chamados e na medida de nossas possibilidades(grifo meu), para encontrar soluções pacíficas para tais crises, com base no diálogo, nos preceitos democráticos e nas normas constitucionais de cada país". E como que para evitar possíveis interpretações de que sua preocupação com a América do Sul seja excludente de outros países latino- americanos, explicitou que "o mesmo empenho de cooperação concreta e de diálogos substantivos teremos com todos os países da América Latina". A impressão geral da fala presidencial é, porém, de que, compreensivelmente, as prioridades da sua política regional seriam, nesta ordem, o Mercosul, a América do Sul e, finalmente, outros países da América Latina. Seria, em última análise, a percepção de quem se propõe um papel protagônico entre os países em desenvolvimento do continente, área na qual se considera em condições de exercer uma liderança natural, a qual, entretanto, se tornaria menos nítida na medida em que se aproximasse da área de influência mais direta dos Estados Unidos. Seria uma visão realista, não perceptivelmente distinta daquela manifestada pelo próprio governo de Fernando Henrique Cardoso ao convocar a primeira reunião de cúpula dos países da América do Sul6.

Em contraste, às relações com os Estados Unidos não parece ser atribuída outra prioridade que não aquela decorrente da importância daquele país como potência hegemônica regional e mundial: "Procuraremos ter com os Estados Unidos da América uma parceria madura, com base no interesse recíproco e no respeito mútuo". A noção do que se espera seja essa "parceria madura" já tinha sido algo mais elaborada pelo Embaixador Celso Amorim, então já designado Ministro das Relações Exteriores, em entrevista à Gazeta Mercantil7. Tratar-se-ia de sair "de queixas recorrentes para uma visão mais estratégica, na qual os Estados Unidos reconhecem no Brasil um parceiro indispensável para a estabilidade da América do Sul e mesmo da África. (...) Na realidade global de hoje, todo mundo acentua o grande predomínio americano, e ele é verdadeiro. Mas há vários outros pólos de poder. O Brasil pode contribuir para a multipolaridade, que é saudável para todos e até para a grande potência". Este último aspecto foi também mencionado especificamente pelo Presidente em seu discurso de posse: "Visamos a (...) estimular os incipientes elementos de multipolaridade da vida internacional contemporânea".

Dentro desse enfoque geral, que procura rejeitar o unipolarismo e promover o multipolarismo e o universalismo, o discurso de posse do Presidente Lula proclama sua intenção de "fortalecer o entendimento e a cooperação com a União Européia e os seus Estados-membros, bem como com outros importantes países desenvolvidos, a exemplo do Japão". Da mesma forma, ressalta a disposição do seu governo de aprofundar as relações com importantes países em desenvolvimento, como a China, a Índia, a Rússia, a África do Sul, e ressalta "os laços profundos que nos unem ao continente africano".

Em coerência com tal visão das relações internacionais, comprometeu-se o Presidente a "valorizar as organizações multilaterais, em especial as Nações Unidas, a quem cabe a primazia na preservação da paz e da segurança internacionais", ressaltando a necessidade do respeito às resoluções do Conselho de Segurança e da solução pacífica de crises internacionais como a do Oriente Médio.

E é ainda no mesmo espírito de respeito à ordem mundial formalmente estabelecida que se propõe enfrentar os desafios "da hora atual, como o terrorismo e o crime organizado, valendo-se da cooperação internacional e com base nos princípios do multilateralismo e do Direito Internacional(grifo meu)".

Pode-se dizer que as preocupações centrais da política externa que o Presidente Luiz Inácio Lula da Silva se propõe seguir, quando vistas numa perspectiva histórica, são apenas parcialmente inovadoras. Em certo sentido, representam uma volta, num quadro nacional e internacional distinto, a objetivos perseguidos pela nossa diplomacia em outros bons momentos de nossa atuação internacional num passado não muito remoto. Assim, é difícil, por exemplo, não ver, em trechos do discurso de posse do nosso Presidente, considerável analogia entre os objetivos de política externa do governo atual e aqueles indicados na fala do então Presidente Ernesto Geisel, por ocasião da primeira reunião ministerial do seu governo, em março de 1974. Nela, o general-presidente estabelecia como tarefa prioritária da diplomacia brasileira promover "nosso relacionamento com as nações irmãs da circunvizinhança, de aquém e de além- mar". E prosseguia afirmando que ela estaria "a serviço, em particular, do nosso comércio exterior, da garantia do suprimento adequado de matérias-primas e produtos essenciais e do acesso à tecnologia mais atualizada de que não dispomos ainda"8.

Dois pontos essenciais marcam, porém, uma enorme distância entre as circunstâncias de execução da política externa do atual governo e a de qualquer daqueles que o precederam, mesmo antes de 1990. O primeiro, positivo, é o mandato popular em que ela se apóia. Embora a política externa não tenha tido maior destaque durante a campanha eleitoral, o pensamento do candidato Luiz Inácio Lula da Silva sobre importantes problemas internacionais era de conhecimento público, sendo, pois, sua orientação parte do mandato que lhe foi conferido pelos 53 milhões de brasileiros que o elegeram. É um grau de legitimidade que poucos de seus antecessores poderiam reivindicar na matéria, independentemente dos méritos intrínsecos do respectivo programa de política exterior. O segundo ponto é antes um complicador: o Brasil tornou-se muito mais complexo e o mundo no qual ele pretende afirmar sua "presença soberana" encontra-se, desde o fim do bipolarismo, numa fase de indefinição, em que coexistem as veleidades unilateralistas de um e as esperanças multilateralistas de muitos. E o governo Lula propõe-se contribuir, na medida de suas possibilidades, para o fim de tal indefinição e a construção de uma ordem mundial mais justa e democrática, fundada no multilateralismo e no Direito Internacional.

Afirmação nacional e unipolarismo Tal como se depreende do programa de governo do candidato Luiz Inácio Lula da Silva, do discurso de posse do Presidente, de declarações públicas do seu Ministro das Relações Exteriores e das iniciativas e atitudes até agora tomadas, a política externa do atual governo optou por uma linha de defesa ativa dos interesses e da soberania nacionais, o que implica trabalhar também por uma ordem internacional mais justa e eqüitativa. Por mais acertada e mesmo necessária que seja tal orientação, é inevitável que ela desperte, porém, consideráveis resistências externas e, provavelmente, também algumas internas.

No plano mais geral aquele que tem a ver com a própria ordem mundial o Ministro Celso Amorim, em sua já citada entrevista à Gazeta Mercantil, deixou claro que o governo pretende "ser muito afirmativo na busca de maior democratização das relações internacionais", precisando que "isso passa pela reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas". Como declaração de objetivo, tal posição é inatacável, mas cabe não desconhecer que ela fere o cerne de uma ordem mundial baseada no predomínio dos mais fortes. O caso do Conselho de Segurança, citado pelo Ministro Celso Amorim, é emblemático. Aquele órgão é o centro de uma estrutura mundial de poder formalmente oligárquica. Em essência, a Carta das Nações Unidas atribuiu ao Conselho o monopólio do uso da força, exceto em casos de auto-defesa, mas conferiu a cada um dos seus cinco membros permanentes o direito de veto. Portanto, respeitada a Carta, o emprego da força só seria possível contra países que não os Cinco Grandes.

É claro que, na prática, o perfeito funcionamento do sistema teria dependido de haver, entre os próprios oligarcas, um grau de entendimento e de respeito das normas internacionais que nunca existiu. Durante a Guerra Fria, o uso conflitante do poder de veto ou a mera possibilidade do seu uso entre os adversários declarados da época frustrou o bom(?) funcionamento da estrutura normativa vigente. Depois, com o desaparecimento do fator de coesão antes representado pela ameaça soviética, tornaram-se mais evidentes as divergências entre os próprios aliados, para não falar daquelas com a Rússia e a China. Em todo caso, uma ordem internacional oligárquica tem hoje poucos atrativos para Washington, que não deixa dúvidas quanto à sua preferência por um mundo unipolar sob a sua hegemonia. Por outro lado, os outros membros permanentes do Conselho, que muito teriam a perder com o unipolarismo, tampouco têm motivos para favorecer a diluição do próprio poder, que resultaria da democratização de uma ordem mundial que pelo menos formalmente, mas em alguma medida também na prática lhes assegura um status especial.

Por outro lado, é claro que a reforma do Conselho de Segurança, por importante que seja, não esgota nem por si só permite alcançar o objetivo explicitado pelo então candidato Luiz Inácio Lula da Silva de "constituição de uma ordem política e econômica mundial mais justa"9. Ele mesmo cita, nesse contexto, questões como o respeito aos direitos humanos, a proteção ambiental do planeta e o combate a todas as formas de criminalidade internacional, para não falar de toda a problemática econômica. Nessas como em outras questões relevantes para o estabelecimento de uma ordem internacional mais adequada aos interesses da maioria da comunidade internacional, o quadro normativo vigente reflete, porém, dominantemente, a posição dos mais fortes, que prevaleceu na sua formulação.

Uma política externa tendente a modificar tal situação encontra dois tipos de obstáculos. De um lado, a resistência dos beneficiários da ordem vigente a toda proposta de mudança que percebam como suscetível de afetar negativamente seus interesses. A posição dos Estados Unidos em relação ao Protocolo de Quioto ou ao Tribunal Penal Internacional é ilustrativa de tal atitude. De outro, a relativa indiferença da grande maioria dos países menores, preocupados sobretudo com problemas tópicos de seu interesse direto e só remotamente com reivindicações mais abrangentes que, embora importantes em tese, pouco os beneficiariam a curto ou médio prazos.

Na prática, é aos países de porte médio, como o Brasil, que mais interessam as mudanças normativas da ordem internacional. Eles formam, porém, um grupo numericamente pouco significativo e seu peso econômico, embora já expressivo quando tomado em conjunto, sofre de evidente assimetria frente às grandes potências. Em que pesem tais limitações, são eles nossos aliados naturais em qualquer esforço tendente a mudar o sistema normativo que hoje serve na medida em que é respeitado de alicerce jurídico à ordem internacional. É, pois, plenamente válida a intenção já declarada pelo então candidato Luiz Inácio Lula da Silva de buscar "desenvolver um bilateralismo forte com a China, a Índia, a Rússia e outros países que têm importância geopolítica e econômica e com os quais podemos não só desenvolver relações complementares como estabelecer linhas comuns de intervenção nos grandes organismos internacionais".10 Mas seria tão fútil subestimar a importância dessa cooperação quanto desconhecer as dificuldades para a formulação de posições operacionais comuns. No tocante ao Conselho de Segurança e, mais genericamente, a uma eventual reforma da Carta da ONU, por exemplo, a China e a Rússia, como membros permanentes daquele órgão, provavelmente terão percepções diferentes da nossa. Por outro lado, não é impossível que vejam alguma vantagem numa redistribuição do poder dentro daquele Conselho, especialmente na medida em que ela pudesse contribuir para diluir o peso relativo dos Estados Unidos. Isso cria uma área de entendimento possível ainda que de difícil operacionalização que não pode deixar de ser explorada. O ponto central é que, além das possibilidades de cooperação concreta no plano bilateral, esses países têm, em comum com o Brasil, interesse em "estimular os incipientes elementos de multipolaridade da vida internacional contemporânea", para repetir as já citadas palavras do Presidente em seu discurso de posse. E é justamente essa a questão em torno da qual se decidirá a ordem mundial neste começo de século.

Em síntese, temos hoje um mundo onde, como já assinalou Joseph Nye11, a distribuição de poder é complexa, adaptando-se mal a caracterizações abrangentes de unipolarismo ou multipolarismo. Ele é unipolar no terreno militar, onde os Estados Unidos são incontestavelmente hegemônicos; multipolar na área econômica, onde a economia americana, embora ocupando um espaço muito maior do que a de qualquer outro país isoladamente, já não tem a avassaladora superioridade de meados do século passado; paralelamente, um número de atividades transnacionais, legais e ilegais, fora do controle direto dos governos nacionais, assume importância crescente, criando uma área de poder difuso, onde não se poderia falar de unipolarismo, multipolarismo ou hegemonia.

Tal situação põe em causa o caráter abrangente da dominação americana, que deve basear-se, sobretudo, na superioridade militar. Assim, pelo menos em tese, ela abre possibilidades àqueles que desejam promover o surgimento de uma ordem mundial mais democrática ou, pelo menos, multipolar, onde a rivalidade entre vários centros de poder deixe aos demais países algum espaço de manobra para exercerem uma relativa autonomia. Há, pois, um claro choque de objetivos entre, de um lado, a atual potência político-militar hegemônica, apoiada por aqueles países que preferem aceitar-lhe a liderança, reforçando-lhe assim o poder; e de outro, aqueles que aspiram a criar o seu próprio espaço de manobra ou mesmo estabelecer-se eventualmente como pólos alternativos num mundo multipolar. O primeiro grupo favorece o statu quo, caracterizado pelo unipolarismo militar e pelo relativo unilateralismo político da potência hegemônica; o segundo busca transformações que levem, pelo menos, ao multipolarismo do poder e ao multilateralismo das decisões. Embora sem possibilidade de constituir-se num centro mundial de poder no futuro previsível, o Brasil, com a política declarada do governo atual, posiciona-se claramente no segundo grupo.

Tal posicionamento nos coloca em situação de divergência objetiva com o primeiro grupo e não apenas no tocante a eventuais mudanças dos grandes instrumentos jurídicos que supostamente governam a conduta da comunidade internacional, como a Carta da ONU ou as normas da Organização Mundial de Comércio. Elas podem nem ser a questão mais premente. Uma reforma da Carta, por exemplo, poderá não ser objeto de decisão por vários anos ainda. Na verdade, em muitos casos, obter o respeito às normas vigentes pode ser mais importante do que conseguir modificá-las. A intervenção da Otan na questão do Kosovo sem autorização prévia do Conselho de Segurança, por exemplo, foi um flagrante desrespeito à Carta da ONU e ao multilateralismo que defendemos, independentemente da repulsa que nos possa ter causado a atuação da Sérvia de Slobodan Milosevic. Como ainda mais chocantemente o foi o ataque dos Estados Unidos e da Grã-Bretanha ao Iraque. Assim, independentemente do que faça a comunidade internacional no sentido de estabelecer normas jurídicas mais justas e democráticas, a linha geral de política externa proclamada pelo Presidente no tocante à ordem mundial tenderá a condicionar nossa atitude em relação a uma ampla gama de problemas internacionais, colocando-nos freqüentemente em divergência com as grandes potências, particularmente com os Estados Unidos.

Multipolarismo e política externa nacional Tais divergências tenderão a ser mais freqüentes e delicadas na medida em que nossa política inclua, como declaradamente inclui, o estabelecimento de fortes vínculos bilaterais com países como a China, a Índia, a Rússia, entre outros, que não raro se afastam da orientação preconizada por Washington. Um episódio ocorrido ainda durante o governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso ilustra o problema. Em maio de 1998, a Índia (e pouco depois o Paquistão) realizou testes nucleares veementemente condenados pelas grandes potências ocidentais. Não cabe aqui discutir o acerto ou desacerto da decisão de Nova Délhi. O inegável é que para ela contribuíram fortes considerações estratégicas, entre as quais a ameaça representada, na percepção indiana, pela China e pela aproximação sino-americana12. Na época, o Brasil preferiu ignorar tais circunstâncias e colocar-se firmemente ao lado dos que condenavam, sem qualificações, a atitude indiana, numa manifestação de fidelidade simplista à idéia de não-proliferação. Com isso, desgastamo-nos gratuitamente com a Índia, quando teria sido mais adequada uma atitude matizada, que procurasse conciliar nossa posição contrária às armas atômicas com a crítica à política falaciosa das grandes potências. Hoje, tal alinhamento acrítico ao bloco ocidental seria improvável, já que é incoerente com a linha política proclamada pelo atual governo.

Nos poucos meses de sua gestão, o Presidente Lula tem-se mostrado favorável a uma diplomacia de perfil alto, levando suas teses a foros de projeção mundial e a outros líderes nacionais. Tal atitude foi ilustrada por sua decisão de comparecer ao Foro Social Mundial, em Porto Alegre, onde encontrou excelente caixa de ressonância para as suas teses sociais e afirmou a oposição do Brasil ao clima de beligerância internacional que culminaria, semanas depois, na guerra contra o Iraque. Ela se confirmaria, logo a seguir, pela sua presença no Foro Econômico Mundial, em Davos, onde defendeu a criação de um fundo internacional para o combate à fome e a miséria nos países pobres, associando sua proposta a uma mensagem de política internacional: "A paz não é só um objetivo moral. É também um objetivo de racionalidade. É necessário admitir que, muitas vezes, a pobreza, a fome e a miséria são o caldo de cultura onde se desenvolvem o fanatismo e a intolerância". E esses conceitos foram emitidos pouco depois de o Secretário de Estado americano, Colin Powell, ter afirmado, diante da mesma platéia, que os Estados Unidos estavam prontos a atacar o Iraque a qualquer momento.

Entre a reunião de Davos e o início das operações militares contra Bagdá, numa atmosfera de crescente beligerância da parte de Washington e de seus aliados, o Presidente manteve sua linha de oposição à guerra, em contactos telefônicos com outros chefes de Estado ou de governo e com o Secretário Geral da ONU. Iniciado o conflito, sua avaliação da iniciativa dos Estados Unidos e de seus aliados foi cáustica, qualificando-a de desrespeito às Nações Unidas e criticando diretamente o Presidente Bush, a quem negava o direito de decidir o que era bom ou mau para o mundo. Já dois dias depois, o discurso presidencial foi sensivelmente atenuado no tom, mas não na firmeza da crítica substantiva.

Na verdade, os prováveis desdobramentos políticos de médio e longo prazos do ataque ao Iraque tendem a apresentar um enorme desafio à política internacional do governo brasileiro. Ao desprestigiar a ONU, provocar a cisão da Otan e causar, no mínimo, considerável retrocesso à construção política da Europa, a iniciativa americano-britânica pôs em cheque a noção de multilateralismo e abalou o sistema político internacional. De alguma forma, torna-se preciso redesenhá-lo, mas isso é extremamente difícil num mundo dividido entre uns poucos que apóiam um poder que abdicou da própria legitimidade e uma maioria que ainda não sabe como dar poder a uma legitimidade tornada impotente. E tampouco se sabe em que medida a cisão entre antigos aliados e o descrédito do multilateralismo, hoje centrados na área política, poderá contagiar organismos econômicos, como a Organização Mundial de Comércio (OMC). Tudo isso torna particularmente difícil o trabalho da diplomacia de um país que, com uma capacidade de projeção mundial ainda limitada, propõe-se contribuir para a reforma das instituições internacionais e a construção de uma ordem mais justa e democrática.

Um continente, duas percepções É, porém, no nosso próprio continente que tendem a produzir-se os desencontros mais sensíveis e imediatos, como as primeiras iniciativas de Lula na área internacional parecem evidenciar. Antes mesmo de empossado, ele enviou a Caracas seu principal assessor para assuntos internacionais, o Professor Marco Aurélio Garcia, com o objetivo de ajudar governo e oposição a encontrarem uma saída para a crise política que então os defrontava. Os entendimentos do enviado brasileiro praticamente se limitaram à área governamental, já que a oposição viu com maus olhos uma iniciativa que lhe parecia favorecer o Presidente Hugo Chavez, a quem o então Presidente eleito do Brasil se dispunha inclusive a prestar ajuda material. Da mesma forma, os Estados Unidos não viram com simpatia a proposta brasileira de constituição de um grupo de "países amigos da Venezuela" para ajudar na busca de uma solução para a crise política daquele país. Para os americanos que em abril tinham favorecido um golpe de Estado, finalmente fracassado, para depor o atual presidente venezuelano parecia preferível manter todo esforço de conciliação centralizado nas mãos do Secretário Geral da Organização dos Estados Americanos (OEA), supostamente mais afinado com Washington do que o grupo de "países amigos" sugerido pelo Brasil.

No final, chegou-se a uma fórmula conciliatória, criando-se um "Grupo de Amigos para a Venezuela", que deveria auxiliar o Secretário Geral da OEA (não o substituindo, portanto), contaria com a participação dos Estados Unidos e, por proposta desse, seria coordenado pelo Brasil. Embora de conteúdo formalmente processual, o episódio deixou claras as diferenças de posições. De um lado, o desejo de Washington de assegurar que o país que fornece cerca de 14% das suas importações de petróleo tenha um governo que lhe seja favorável. De outro, o primeiro passo concreto do novo Presidente brasileiro no sentido de assumir na América do Sul um papel politicamente ativo e independente dos Estados Unidos.