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A ordem mundial e o Brasil

A busca de uma ordem mundial O século XX assistiu a um processo de mundialização sem precedentes dos mais diversos aspectos da vida quotidiana, antes percebidos como questões essencialmente nacionais. Ampliou-se assim o próprio conteúdo das relações internacionais e, conseqüentemente, percebeu-se a necessidade de um disciplinamento mais abrangente - em termos geográficos e substantivos - de tais relações. As dúvidas e divergências em torno do assunto tinham menos a ver com a noção mesma de uma ordem mundial do que com a sua forma. Em última análise, que aspectos da atividade dos Estados estariam sujeitos a alguma disciplina, que normas seriam estabelecidas, quem delas se beneficiaria e quem controlaria a sua aplicação. Tais questões, ainda não resolvidas de forma satisfatória, continuam no centro do debate relacionado com o estabelecimento de uma ordem mundial justa e democrática.

O processo de efetivo balizamento da conduta externa dos Estados tomou particular impulso a partir da II Guerra Mundial, e inicialmente teve como principal objeto os aspectos mais tradicionais das relações internacionais.

Num mundo que, em pouco mais de três décadas, fora vitimado pelas duas guerras mais sangrentas e destrutivas da história da humanidade, formou-se, entre os líderes das grandes potências, a consciência de que era preciso encontrar meios de evitar a repetição de cataclismas semelhantes. Em tais circunstâncias, era natural que, ainda durante a II Guerra Mundial, os Estados Unidos, como maior potência econômica e militar, tomasse a iniciativa de promover o estabelecimento de um sistema normativo capaz de disciplinar a conduta internacional dos Estados, tanto no terreno político como no econômico. Tal desiderato, louvável em tese, suscitava, na prática, problemas de dificílima solução. Para as grandes potências, o desafio era, em última análise, estabelecer um sistema capaz de evitar conflitos armados entre elas sem, porém, comprometer-lhes os interesses fundamentais ou impor restrições consideradas inaceitáveis à sua liberdade de ação. Para os demais, dada a reconhecida necessidade de ordenar a vida internacional, o problema era como, aceitando o objetivo geral, minimizar a falta de eqüidade implícita nas idéias defendidas pelos mais fortes, inclusive buscando assegurar que as normas de conduta a serem acordadas fossem respeitadas também pelos grandes.

Esse esforço de estabelecer e fazer respeitar uma codificação das normas de conduta internacional dos Estados veio a ser complicado por outras tendências da vida internacional no pós-Guerra. Por um lado, a globalização - aqui entendida no sentido amplo de aceleração do crescimento dos vínculos de interdependência mundial - tornou substantivamente mais complexo e geograficamente mais abrangente o conjunto de normas necessário para disciplinar a vida internacional. Em outras palavras, para ser eficaz o sistema normativo teria de abranger um número crescente de campos da atividade humana e ser aplicável a toda a comunidade internacional. Por outro, a enorme concentração do poder em uns poucos Estados e a crescente capacidade desses mesmos Estados de projetá-lo a grandes distâncias tornava no mínimo problemático o estabelecimento de um sistema internacional aplicável a todos.

Democracia e excessiva concentração de poder convivem mal, tanto nas relações entre os Estados quanto no âmbito interno de cada um.

É uma problemática que tem importância crescente para o Brasil, cujo peso internacional tende a aumentar e cuja atual política externa se quer mais assertiva.

O pós-Guerra e a ordem internacional Ao encerrar-se a II Guerra Mundial, o mundo estava claramente a requerer um processo de reengenharia político-econômica capaz de levantá-lo dos escombros deixados pelo conflito e de evitar, sobretudo entre as grandes potências, outros enfrentamentos bélicos que, pela evolução técnica dos meios de destruição, seriam ainda mais arrasadores do que o anterior. Com exceção dos Estados Unidos e do Canadá, o que hoje conhecemos como mundo desenvolvido estava em ruínas. As antigas grandes potências européias tinham simplesmente deixado de sê-lo: viviam da esperança de uma recuperação da antiga relevância política, que nenhuma delas poderia conseguir isoladamente, e de uma retomada da prosperidade econômica que só poderia ser alcançada com a ajuda americana.

Era, além disso, um continente dividido, onde os países da parte ocidental, tanto os vitoriosos como os vencidos, se sentiam diretamente ameaçados pela União Soviética, cujas tropas já ocupavam a Europa oriental e central. As metrópoles européias de velhos e vastos impérios coloniais transoceânicos, como a Grã-Bretanha e a França, já não tinham condições de manter seus domínios, nos quais a efervescência independentista se fazia cada vez mais forte. A África e boa parte da Ásia era constituída de países que ainda não haviam conquistado a própria independência (recorde-se, exemplificativamente, que a Índia só a alcançou em 1947). Assim, o número de Estados independentes era menos de um terço do atual, mas a opinião pública - nas colônias, nos Estados Unidos e, em boa medida, nas próprias metrópoles - já não aceitava a perpetuação do colonialismo.

Nesse mundo onde a guerra já acarretara profundas mudanças na estrutura de poder e onde outras mais se tinham tornado inevitáveis, os Estados Unidos, maior potência militar do planeta e única grande economia que não fora destroçada (em verdade crescera) no conflito, defrontava-se com enormes desafios. Eles eram de tal magnitude que mesmo a grande potência americana não poderia enfrentá-los sozinha, apesar da sua poderosa máquina bélica e dos recursos de uma economia que respondia por algo entre um terço e a metade do produto mundial, conforme o método de cálculo utilizado. Por um lado, era preciso conter a ameaça estratégica representada pelo poderio militar e político da União Soviética, que ameaçava tornar-se a potência hegemônica na Eurásia e, portanto, um desafio direto à preeminência política americana no mundo. Por outro, era mister contrarrestar o "poder brando" de Moscou, representado pela penetração da ideologia soviética, tanto na Europa ocidental, onde vários partidos comunistas nacionais exibiam notável vigor, quanto nos movimentos nacionalistas que lutavam pela independência das colônias européias e, logicamente, tinham uma predisposição anti-ocidental.

Enfrentar essa vasta problemática significava, em última análise, reordenar o mundo. Tratava-se de reunir vencidos e vencedores do último conflito numa vasta coalisão capaz de, sob a liderança dos Estados Unidos, conter a expansão política e militar da União Soviética. Para que tal aliança tivesse condições de alcançar seus objetivos, cumpria, porém, reconstruir as economias daqueles países aliados que tinham sido devastadas pela guerra, especialmente as da Europa ocidental e do Japão. Cabia também estimular a criação de instrumentos políticos regionais capazes de assegurar que antigas animosidades - como a rivalidade franco-alemã ou, mais amplamente, a preocupação da Europa ocidental com um eventual ressurgimento do militarismo germânico - não comprometessem o adequado funcionamento da nova aliança. Mais ainda, cumpria estabelecer um quadro institucional tendente a assegurar um razoável equilíbrio entre os grandes e, entre grandes e pequenos, um grau de desequilíbrio que estes últimos pudessem aceitar sem excessivo azedume. Para tanto, era também mister encaminhar o processo de descolonização de maneira formalmente eqüitativa e que, na área econômica, as novas instituições favorecessem os interesses das economias mais avançadas, porém de maneira pouco ostensiva. E era ainda indispensável que se coibissem aquelas práticas - como o protecionismo exagerado e as desvalorizações cambiais competitivas - que, no entre-guerras, tanto haviam contribuído para a depressão e, em última análise, para os desenvolvimentos que tinham culminado na II Guerra Mundial.

O resultado de tais condicionantes foi o estabelecimento, sob a impulsão política de Washington, de um número de instituições políticas e econômicas internacionais que, em seu conjunto, deveriam, em tese, submeter os principais aspectos das relações entre os Estados a um grau de disciplina nunca antes experimentado.

No topo desse vasto arcabouço institucional - cujas linhas gerais ainda se mantêm - encontrava-se a Organização das Nações Unidas, "baseada no princípio da igualdade soberana de todos os seus membros", à qual caberia, entre outras coisas, "manter a paz e a segurança internacionais" e fomentar, entre as nações, relações fundadas "no respeito ao princípio da igualdade de direitos e ao da livre determinação dos povos"1. Apesar de princípios e propósitos tão louváveis, as assimetrias de direitos e deveres entre os membros da Organização são sobejamente conhecidos, sobretudo no tocante aos privilégios dos membros permanentes do Conselho de Segurança. Em última análise, a Carta de São Francisco estabeleceu um sistema que, na medida em que seja respeitado, veda o uso da força contra qualquer membro permanente daquele órgão, ao mesmo tempo em que permite tal recurso contra os demais, desde que aprovado pelo Conselho por maioria qualificada e sem o veto de qualquer dos Cinco Grandes. Assim, conseguiu-se, num mesmo instrumento jurídico, proclamar a igualdade soberana de todos os membros das Nações Unidas e submetê-los à tutela de cinco dentre eles.

E mais extraordinário, conseguiu-se que tal instrumento fosse assinado por todos, tutores e tutelados.

No campo econômico, foram vários os organismos criados para orientar as relações internacionais e, em parte por isso, o formato da desigualdade é formalmente menos ostensivo, mas o resultado final, especialmente para os países em desenvolvimento, não é muito distinto. Um dos motivos de tais diferenças é que, enquanto na área política interessava a Washington manter a maior concentração possível de poder em suas mãos, no campo econômico, possíveis aspirações hegemônicas tinham de ser matizadas em razão dos objetivos estratégicos da própria potência maior. Assim, a recuperação econômica da Europa ocidental e do Japão era indispensável à contenção da União Soviética.

Da mesma forma, dentro do objetivo de contrarrestar o poder brando de Moscou, era necessário dar, ainda que de forma parcimoniosa, alguma satisfação às aspirações dos países em desenvolvimento. E foram justamente a recuperação econômica daquelas duas áreas e o crescimento de um certo número de países em desenvolvimento que levaram a uma considerável diluição internacional do poder econômico. Em suma, enquanto na área política a centralização do comando era fundamental, no terreno econômico uma certa difusão da prosperidade - e conseqüentemente do poder - era essencial à consecução do objetivo maior de contenção da União Soviética. Tudo isso contribuiu para dar ao sistema institucional criado para a área econômica características diferentes daquelas que teriam os organismos políticos internacionais. Além disso, ainda durante a Guerra Fria, mudanças que afetaram diretamente as economias centrais - como a deterioração das contas externas americanas, que levou, em 1971, à inconversibilidade do dólar em ouro - e a pressão dos países em desenvolvimento conduziram a importantes modificações no quadro institucional acordado na década de 1940. Bem mais do que ocorreu formalmente na área política.

Ainda durante o conflito, a idéia já aceita por Washington e Londres era estabelecer um sistema internacional capaz de promover o movimento livre e multilateral de bens e de capital. Tratava-se de algo que favoreceria os vanguardeiros da economia mundial e evitaria o protecionismo e as desordens monetárias e cambiais subseqüentes à I Guerra Mundial. Dentro dessa orientação geral, foram criadas as instituições de Bretton Woods - o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (Bird) e o Fundo Monetário Internacional (FMI) - e o Acordo Geral de Tarifas e Comércio (Gatt), organismos que se complementavam e reforçavam mutuamente. Este último promoveria a progressiva liberalização do comércio internacional, através da pronta eliminação das barreiras não-tarifárias e da negociação da redução, com base em concessões recíprocas, de tarifas de importação que seriam estendidas a todas as partes contratantes através da cláusula de nação mais favorecida. Por sua vez, o FMI, garantia da estabilidade cambial, oferecia também apoio a países com dificuldades de balanço de pagamentos, desde que fizessem os ajustes econômicos consentâneos com o sistema econômico internacional acordado, isto é, desde que não recorressem a medidas protecionistas abusivas ou a desvalorizações monetárias predatórias. Ao Bird cabia a assistência econômica de sentido mais estrutural, destinada, como indicado pelo próprio nome da instituição, a promover a reconstrução e o desenvolvimento dos países que o integram.

A concordância geral quanto aos objetivos econômicos essenciais a serem perseguidos - a estabilidade cambial e a liberalização comercial - não significa, porém, ausência de divergências quanto à maneira de atingi-los.

Dentro do próprio grupo dos países centrais, havia uma rivalidade entre "o velho imperialismo inglês e o emergente norte-americano para definir as novas regras de jogo do sistema financeiro internacional"2. Em essência, enquanto Londres, como os demais governos europeus, procurava meios de promover a correção de uma situação de balanço de pagamentos catastrófica sem ter de enfrentar uma aguda depressão, Washington buscava estabelecer normas que contribuíssem para a projeção do seu poder econômico. Assim, enquanto, do lado americano, o plano White propunha lançar sobre os países deficitários o ônus dos ajustes necessários para reequilibrar suas contas externas, Keynes, pelo Reino Unido, insistia numa divisão de responsabilidades com os superavitários, isto é, essencialmente os Estados Unidos. Assim, nas circunstâncias da época, a vitória da tese americana isentou Washington da necessidade de prestar contas da sua política econômica. Da mesma forma, os Estados Unidos propuseram restabelecer o ouro na sua velha posição de instrumento de reserva internacional. Como a quantidade disponível daquele metal era, porém, insuficiente para sustentar a desejada recuperação do comércio internacional, aceitou-se que qualquer moeda nacional, desde que conversível em ouro, poderia ser utilizada como meio de pagamento externo. Na época, entretanto, só a moeda americana preenchia tal condição, de modo que a solução encontrada em Bretton Woods transformou o dólar, na prática, em moeda de reserva obrigatória no sistema internacional.

No tocante à outra grande instituição financeira, o Bird, as divergências foram menores, dizendo respeito, sobretudo, à importância relativa a ser dada a cada um dos dois objetivos a ela atribuídos - reconstrução e desenvolvimento.

Previsivelmente, os Estados Unidos e os europeus defendiam o primeiro e alguns países em desenvolvimento, o segundo.

Por sua vez, o comércio internacional passou a ser regulado pelo Gatt, que buscava promover a liberalização do comércio internacional através da eliminação de barreiras não-tarifárias, como quotas e licenças de importação, e da redução das tarifas de importação, a ser negociada por meio de concessões recíprocas e estendida a todas as partes contratantes através da cláusula de nação mais favorecida. Do ponto de vista dos países em desenvolvimento, tal esquema tinha dois defeitos graves. Por um lado, o tratamento formalmente igual dispensado a países de pesos econômicos muito distintos levava a uma clara assimetria de resultados. Por outro, a forma de negociação adotada era algo paradoxal para um organismo que pregava a liberdade do comércio internacional, pois tratava como "concessões" as medidas de liberalização a serem adotadas pelas partes contratantes. Isso levou a que fosse mais beneficiado o comércio daqueles países que, pelo seu peso econômico e comercial, tinham melhores condições de pagar pelas "concessões" dos respectivos parceiros. O resultado faz-se sentir ainda hoje, apesar das modificações feitas no texto inicial do Gatt para favorecer as economias em desenvolvimento e da substituição do Acordo Geral pela Organização Mundial de Comércio, já na década de 1990: "as tarifas aplicadas pelos países ricos às categorias de bens que as nações pobres produzem são, em média, quatro ou cinco vezes mais altas do que as incidentes sobre bens usualmente importados de outros países ricos"3.

Em suma, o quadro institucional que emergiu da II Guerra Mundial, isto é, aquilo que, pelo menos formalmente, definia na época a nova ordem mundial, proclamava a igualdade entre os Estados, mas criava mecanismos que, na realidade, tenderiam, se mantidos e respeitados, a consolidar a desigualdade.

Conforme comentado acima, a disparidade entre os princípios acordados e os mecanismos institucionais estabelecidos é flagrante na área política, sobretudo no tocante ao funcionamento do Conselho de Segurança das Nações Unidas. No terreno econômico, o problema era menos de desigualdade ostensiva do que da falta de eqüidade resultante da igualdade formal aplicada a parceiros desiguais. Como diria um diplomata indiano na década de 1960, equal treatment is only equitable among equals.

Assim, a ordem mundial proclamada ao encerrar-se o grande conflito partia de um discurso idealista, que defendia a igualdade e o direito à autodeterminação dos povos e condenava o colonialismo, para, na prática, tratar de assegurar, no dizer de Araújo Castro, o "congelamento da estrutura do poder mundial"4.

Entretanto, apesar de todas as cautelas para assegurar a continuada preeminência político-econômica dos mais fortes, as mudanças da realidade internacional levaram as próprias grandes potências a abandonar muito do que elas mesmas haviam construído.

Na área política, a recuperação de economias como a alemã e a japonesa, bem como o aumento da relevância internacional de alguns países em desenvolvimento, tornaram claramente anacrônica a composição do Conselho de Segurança. Além disso, durante a Guerra Fria, o recurso ao veto recíproco pelas duas superpotências - ou a simples possibilidade do seu uso - e o aumento do número de países em desenvolvimento na Assembléia Geral levaram a um certo imobilismo e relativo desprestígio das Nações Unidas. As grandes questões internacionais continuaram a ser objeto de discussão nas instâncias da ONU, mas a organização tornou-se essencialmente o palco onde, no quadro da rivalidade entre Washington e Moscou, os países menores buscavam exercer pressão sobre os líderes de cada uma das duas grandes alianças. Assim, direta ou indiretamente, aquelas questões passaram a ser efetivamente tratadas no quadro do confronto entre os blocos liderados pelos Estados Unidos e pela União Soviética. Era esse confronto que, em última análise, definia a ordem mundial.

No terreno econômico, o edifício financeiro construído em Bretton Woods tornou- se insustentável a partir do momento em que Washington, a braços com o forte déficit das contas externas americanas, viu-se obrigado, em agosto de 1971, a suspender a conversibilidade do dólar em ouro, o que levou à desvalorização daquela moeda e ao fim do sistema de paridades fixas. Era a conseqüência inevitável da relativa difusão do poder econômico internacional: tal como originalmente concebido, o sistema de Bretton Woods só poderia subsistir num mundo em que a economia americana mantivesse o peso relativo que tinha ao término da II Guerra Mundial. Paralelamente, no Gatt, sentindo suas indústrias tradicionais ameaçadas pela competitividade do Japão e de vários países de industrialização recente, as grandes potências industriais passaram a adotar práticas protecionistas que procuravam respeitar a letra, mas certamente feriam o espírito, do Acordo Geral. Foi o caso das chamadas restrições "voluntárias" a exportações, de instrumentos como o Arranjo Multifibras ou do uso especioso de medidas antidumping, por exemplo. Por outro lado, frente à necessidade política de fazer algum gesto em relação aos países em desenvolvimento, que pressionavam por um tratamento mais eqüitativo, aceitaram mudanças nas regras originais, possibilitando a concessão de tratamento mais favorável às economias em desenvolvimento e a criação de um sistema geral de preferências. Na prática, os benefícios não corresponderam, porém, às expectativas dos países favorecidos.

De maneira muito menos dramática, mas não menos profunda do que ao término da II Guerra Mundial, o fim da Guerra Fria, com a implosão do bloco e posteriormente do próprio Estado soviéticos, colocou a comunidade internacional diante do desafio de repensar a ordem mundial. Talvez mais ainda do que na década de 1940, a realidade internacional da de 1990 aconselhava pensar em termos de uma continuada e abrangente regulamentação da vida internacional, política e econômica. As assimetrias da nova estrutura do poder mundial tornavam, porém, extremamente problemático pôr em prática o bom conselho.

O fim do bipolarismo político-militar, que condicionara as grandes linhas da vida internacional durante mais de quatro décadas, deixara à superpotência remanescente um tremendo desafio. Na ausência de um adversário à altura, seu imenso poderio militar passava a carecer de objetivo, a menos que optasse por usá-lo para afirmar sua autoridade sobre o resto do mundo ou por fomentar um estado de tensão internacional permanente, no qual os demais se veriam na contingência de chamá-la a exercer o papel de polícia da comunidade internacional. A primeira hipótese esbarrava, porém, numa base econômica insuficiente para sustentar, sem o apoio de outros Estados, a hegemonia política para a qual os Estados Unidos estavam militarmente equipados. Em 1991, a Guerra do Golfo ilustrou o problema. Foi uma operação liderada politicamente por Washington e executada com instrumentos bélicos dominantemente americanos, mas largamente financiada por outros países5. A segunda hipótese suscitaria implicações políticas mais amplas, a algumas das quais faremos menção adiante.

Fundamentalmente, o problema é que, em contraste com a década de 1940, havia, ao término da Guerra Fria, uma enorme diferença entre a concentração do poder militar e a do econômico. Como assinala Joseph Nye, enquanto é possível falar de um mundo unipolar no campo militar, existe, no econômico, uma situação mais próxima do multipolarismo6. Na verdade, como potência militar hegemônica, os Estados Unidos sofrem hoje de uma forma peculiar de vulnerabilidade externa.

Com déficits fiscal, comercial e de contas correntes de cerca de 5% do PIB7, uma redução substancial do ingresso de capitais externos lançaria a poderosa economia americana numa forte recessão, que quase certamente comprometeria o continuado exercício de uma liderança política do mundo, pelo menos na forma autoritária como o governo Bush parece entendê-la. Uma recessão profunda nos Estados Unidos afetaria, porém, tão negativamente a economia mundial que, na medida do possível, os governos dos demais países ricos provavelmente preferirão cooperar no sentido de evitar tal desfecho. Em outras palavras, é bem possível que, politicamente, prefiram, dentro de certos limites, continuar a financiar a liderança dos Estados Unidos sobre eles mesmos. A curto e médio prazos, é uma hipótese plausível, mas sua sustentabilidade por um período maior é altamente discutível.

No dizer de Lawrence Summers, Secretário do Tesouro no governo Clinton, "a economia mundial está voando com um só motor", no caso, a demanda assegurada pelo mercado americano. Como assinala The Economist, "desde 1995, quase 60% do crescimento cumulativo do produto mundial tem vindo da América, quase o dobro da participação americana no PIB do mundo. Essa contribuição desproporcional para o crescimento global reflete uma extraordinária elevação de gastos nos Estados Unidos", onde a demanda interna tem crescido, no período, a uma taxa anual média cerca de duas vezes maior que a do resto do mundo. No futuro previsível não há substitutos claros para esse papel de locomotiva da economia mundial. Existe, pois, um evidente interesse do mundo em que a economia americana não entre numa forte recessão, mas para tanto seria necessário que os Estados Unidos encontrassem meios de reduzir seus déficits fiscal e de contas correntes de maneira gradual, mas significativa, de modo a não causar excessivas turbulências na economia internacional. Alternativamente, seria preciso que o resto do mundo continuasse indefinidamente a financiar tais saldos negativos em condições sustentáveis para a economia americana e para os investidores. Por motivos que não caberia examinar aqui, a primeira hipótese é de difícil realização e a segunda, praticamente inviável. Em todo caso, o passado recente não autoriza otimismos. O orçamento americano passou de um saldo positivo de mais de 2% do PIB em 2000 para um déficit estimado em bem mais de 4% este ano, ou seja, uma deterioração de quase 7% do PIB. Na ausência de uma considerável mudança na distribuição da demanda internacional - improvável nas atuais condições das economias européia e japonesa - há estimativas de que uma significativa melhora das contas externas americanas poderia exigir uma depreciação do dólar da ordem de 40%. E a participação dos investidores privados estrangeiros na cobertura do déficit em contas correntes americano tem caído, sendo substituídos sobretudo por bancos centrais asiáticos.8 O quadro geral que vimos examinando até aqui suscita duas grandes questões estreitamente interrelacionadas, uma econômica, outra política. A primeira é a medida em que os responsáveis pelas grandes economias mundiais - sobretudo a americana, a da União Européia e a japonesa - encontrarão a disposição e os meios de estabelecer, em condições hoje muito menos favoráveis, o tipo de coordenação econômica que permitiu, na década de 1980, sair de uma crise algo semelhante. A segunda é se Washington terá a habilidade necessária para conduzir a própria política externa de forma a liderar e encorajar tal espírito de cooperação econômica, em vez de dificultá-la com seu excessivo unilateralismo na área política. Na ausência de uma ameaça externa comum, solidariamente percebida como tal - como foi o caso da União Soviética durante a Guerra Fria - a noção do que os aliados de Washington considerariam aceitável já não é a mesma. Dentro dessa ótica, não é surpreendente que os responsáveis pela política externa americana se inclinem por encontrar uma nova ameaça externa comum - ou por criá-la.

A busca de um inimigo comum De um ponto de vista ocidental, a vitória sobre o império soviético teve um lado profundamente irônico: pode ter sido o fim do Ocidente, no sentido político-militar que a expressão adquirira durante o então chamado conflito Leste-Oeste. Esse o sentimento, filho da frustração de uma liderança abalada, que se reflete, p. ex., de forma contundente, nas primeiras linhas de um estudo recente de Robert Kagan: "Já é tempo de parar de fingir que os europeus e os norte-americanos têm a mesma visão do mundo ou que habitam o mesmo mundo. Na importantíssima questão do poder, da eficácia do poder, da moralidade do poder, da vontade de poder - as perspectivas norte-americana e européia divergem."9 Com o desaparecimento da ameaça representada pelo bloco soviético, os países que integram a Otan readquiriram a capacidade de divergir do seu líder sem porem em risco a própria segurança. Assim, a liderança americana no Ocidente foi abalada pela própria vitória, e a grande aliança militar iniciou o questionamento dos seus objetivos no novo cenário internacional. Para os europeus, tal questionamento se fazia no contexto de uma certa reaquisição de autonomia, enquanto para Washington, ele ocorria numa situação paradoxal, em que a recém-adquirida supremacia mundial vinha acompanhada de uma diluição de autoridade entre os seus próprios aliados. Em última análise, para seus sócios na aliança atlântica, os Estados Unidos deixaram de ser o protetor necessário para se tornarem uma espécie de primus inter pares,importante, mas já não indispensável à sobrevivência dos demais.

A nova conjuntura aconselhava Washington a adotar um novo estilo de liderança, no qual o peso da sua economia e seu incontrastável poderio militar - pela relevância de ambos para o bem de uma coalisão cujos membros continuavam a ter muito em comum - poderiam ser usados como instrumentos de persuasão, mas já não de coação. E inicialmente essa parece ter sido a inclinação do governo americano, que em outubro de 1990, proclamava nas Nações Unidas sua visão de uma nova ordem mundial: "...uma nova parceria de nações que transcenda a Guerra Fria. Uma parceria baseada em consulta, cooperação e ação coletiva, especialmente através de organizações internacionais e regionais. Uma parceria unida por princípios e pelo império da lei, e apoiada numa divisão eqüitativa de custos e compromisso."10 Essa disposição inicial não resistiu, porém, às realidades da política internacional, inclusive - ou sobretudo - à relutância dos próprios Estados Unidos em pautar sua política externa "por princípios e pelo império da lei" internacional. Assim, a idéia de uma "nova ordem mundial", inicialmente muito comentada, foi prontamente abandonada, tendo a própria expressão caído em desuso. Seguiu-se uma aparente tendência a agir seletivamente através da Otan, levando aquela organização a assumir atribuições que a Carta das Nações Unidas reserva ao Conselho de Segurança, como ocorreu na Iugoslávia. Às vezes, porém, fora da Europa, nem à Otan se recorria, como foi o caso do estabelecimento de zonas de exclusão aérea pelos Estados Unidos - com o concurso da Grã-Bretanha e, inicialmente, da França - no norte e no sul do Iraque, com a finalidade ostensiva de proteger os curdos e os xiitas. Era o viés unilateralista que progressivamente assumia a política externa de Washington, até então com o beneplácito das principais potências européias.

Tratava-se, entretanto, do que poderíamos chamar de unilateralismo brando, que, embora criticado, não chegava a chocar a opinião mundial e era apoiado por alguns dos principais aliados dos Estados Unidos. Em última análise, ele ainda não se distanciava muito da prática - embora não do discurso político - tradicional de Washington. Claramente não era, entretanto, a orientação preferida pelo ainda candidato George W. Bush e aqueles que se tornariam seus principais assessores em matéria de política externa. Em artigo publicado em fevereiro de 2000, Condoleezza Rice, hoje responsável por assuntos de segurança nacional na administração americana, criticava o fato de muitos nos Estados Unidos se sentirem pouco à vontade com as noções de "política de poder, grandes potências e equilíbrios de poder", atitude que, em sua forma extrema, levava a um "apelo reflexo a noções de direito e normas internacionais, e à percepção de que o apoio de muitos Estados - ou ainda melhor, de instituições como as Nações Unidas - é essencial ao exercício legítimo do poder." Tudo isso, segundo a autora, teria levado à substituição do "interesse nacional" por "interesses humanitários" ou pelos interesses da "comunidade internacional". Nesse sentido, faz uma crítica específica à tradição wilsoniana e à política externa do presidente Clinton, que em parte a ela se filiaria, por negligenciar os interesses americanos em sua preocupação com "o direito e as normas internacionais"11. O artigo era, em alguma medida, o ovo da serpente - através dele já se podia antever o sentido geral da política externa do governo Bush.

Na verdade, Washington nunca permitira que sua preocupação com o direito internacional chegasse a interferir com a defesa daquilo que percebia como o interesse nacional americano. Tinha, porém, a cautela de não adotar um discurso de poder, tratando antes de manter uma retórica coerente com os valores fundamentais da sociedade americana, o que resultava numa atitude ambivalente, na qual coexistiam o louvor aos ideais de uma sociedade democrática e o efetivo respeito à raison d'état.Os Estados Unidos foram assim, durante a Guerra Fria, os líderes e defensores do "mundo livre", ao mesmo tempo em que promoviam e sustentavam alguns dos regimes mais opressivos e detestáveis daquela época. Em suma, as coisas freqüentemente se passavam como se a defesa da democracia nos Estados Unidos e nos demais países desenvolvidos exigisse e justificasse, frente à ameaça à liberdade representada pela União Soviética, o seu sacrifício no Terceiro Mundo. O discurso idealista permitia assim confundir a promoção do interesse americano com a defesa da liberdade no mundo não-soviético. Quando, portanto, Condoleezza Rice opina que a "persecução dos interesses nacionais [pelos Estados Unidos] depois da II Guerra Mundial levou a um mundo mais próspero e democrático", fica-se sem saber se ela acredita no discurso- camuflagem do passado, o que pareceria improvável. E quando ela afirma que "isto pode acontecer de novo", fica-se em dúvida sobre se, alternativamente, ela acharia viável manter as práticas da Guerra Fria na ausência de uma forte ameaça externa. Seja como for, os atentados de 11 de setembro parecem ter sido percebidos como a oportunidade de persuadir os demais países de que estavam diante de uma ameaça exógena comparável àquela antes representada pela União Soviética. Tal ameaça, originada a nível infra-estatal, estaria sendo alimentada por alguns Estados fora da lei (a serem apontados como tais por Washington), que deveriam ser tratados como inimigos. Ainda mais importante, caberia confrontar o povo americano com o fato de que estava agora exposto a um ataque à sua própria segurança interna, algo que não ocorrera mesmo durante a Guerra Fria. Na medida em que tal interpretação dos acontecimentos fosse aceita interna e externamente, Washington recuperaria frente aos seus aliados - inclusive agora a Rússia - as vantagens políticas associadas à percepção de uma ameaça externa comum, sem a necessidade de recorrer às ambigüidades do discurso político anterior.

Num primeiro momento, a tática pareceu funcionar. Chocado com a violência efetiva e simbólica dos atentados, o mundo solidarizou-se com os Estados Unidos, parecendo inclusive tolerar sem repugnância o discurso maniqueísta do primeiro mandatário americano, que praticamente lançou um ultimato ao resto do mundo: aos demais países caberia escolher entre Washington e o terror, ser a favor ou contra os Estados Unidos, sem meio termo. O líder da maior potência democrática do mundo negava à comunidade internacional o direito democrático de divergir - de ser contra o terror sem, por isso, concordar com as opções americanas de política externa. E o mundo aquiesceu quase unanimemente, inclusive no ataque ao Afeganistão, cuja geografia intratável tornaria a operação praticamente inviável sem o concurso de países vizinhos.

Embalado pelo êxito, Washington lançou-se contra o segundo alvo, o Iraque, apontado como um Estado fora da lei, desrespeitador de resoluções do Conselho de Segurança, detentor de armas de destruição em massa e dominado por um regime ditatorial. Evidentemente, acusações semelhantes poderiam ser feitas contra países com os quais os americanos mantêm boas relações ou contra os quais, pelo menos, não pensam em agir militarmente. Mas a comunidade internacional, desperta do primeiro impulso de solidariedade incondicional, negou a Washington seu apoio e o necessário respaldo das Nações Unidas a uma operação bélica. Foi um momento decisivo da atual política externa dos Estados Unidos. Cabia-lhe escolher entre respeitar o sistema internacional e renunciar, pelo menos no imediato, à guerra contra o Iraque ou, alternativamente, proclamar o seu unilateralismo, atropelar a ONU e atacar, com a ajuda do Reino Unido e de quem mais decidisse desafiar igualmente o direito internacional. A opção do governo Bush foi pela segunda hipótese, chegando a declarar que a ONU se tornaria irrelevante caso não adotasse medidas de força contra Bagdá. Invertia-se dessa forma a ordem normal das coisas: em vez de a política externa de Washington ajustar-se às normas do sistema internacional, era o sistema que devia ajustar- se àquela política, sendo declarado irrelevante na medida em que assim não fizesse. Os Estados Unidos assumiram assim o que poderíamos chamar de atitude imperial, no sentido do comentário de Henry Kissinger, para quem "impérios não têm interesse em operar dentro de um sistema internacional; eles aspiram a ser o sistema internacional"12.

A nova orientação de política externa só surtiria efeito, porém, na medida em que Washington continuasse a dispor de um poder militar incontrastável e que pudesse usá-lo, preventiva e seletivamente, contra Estados declarados "fora da lei". Agir somente em reação a um ataque seria inútil, já que, como Estados, os "fora da lei" jamais atacariam os Estados Unidos. Agir contra todos eles seria inconveniente, já que, em alguns casos, tal ação poderia não ser considerada aconselhável ou oportuna, como bem ilustra o caso da Coréia do Norte. Em suma, só a liberdade de agir discricionariamente interessava a Washington. A "Estratégia de Segurança Nacional dos Estados Unidos", enviada ao Congresso pelo Presidente Bush cerca de um ano depois dos atentados do 11 de setembro de 2001, formalizou tais objetivos, convertendo-os em política oficial do governo americano.

A meta de uma superioridade militar permanente é ostensivamente declarada: "Nossas forças serão suficientemente fortes (sic) para dissuadir potenciais adversários de buscarem um poderio militar na esperança de ultrapassarem ou igualarem o poder dos Estados Unidos". A norma estabelecida na Carta das Nações Unidas, segundo a qual um Estado só pode usar a força contra outro em casos de legítima defesa ou por determinação do Conselho de Segurança, é explicitamente rejeitada: "Não podemos deixar nossos inimigos atacarem primeiro. (...) Defenderemos os Estados Unidos, o povo americano e nossos interesses em casa e no exterior, identificando e destruindo a ameaça antes que ela alcance nossas fronteiras." E o unilateralismo era reafirmado: "Embora os Estados Unidos pretendam constantemente buscar o apoio da comunidade internacional, não hesitaremos em agir sozinhos se necessário."13 A intenção não poderia ser mais clara - os Estados Unidos, para usar a frase de Kissinger, passariam a "sero sistema internacional".