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A última instância: as instituições são a causa primordial do desenvolvimento econômico?

O NEOINSTITUCIONALISMO O neoinstitucionalismo se baseia em duas proposições: instituições fazem a diferença e são endógenas. Seu argumento central é que as instituições são a causa "profunda" ou "primordial" do desenvolvimento econômico. O programa teórico dessa perspectiva foi formulado por North: Para dar inteligibilidade às evidências históricas e contemporâneas, precisamos repensar todo o processo de crescimento econômico [...]. A fonte primordial do crescimento econômico é a estrutura institucional/organizacional de uma economia2.

Mais especificamente, aprendemos que "os países do Terceiro Mundo são pobres porque neles as regras institucionais definem um conjunto de recompensas para a atividade política/econômica que não encoraja a atividade produtiva"3.

A busca da última instância é uma constante nos estudos eco-nômicos. Assim, num artigo intitulado "As instituições governam: a primazia das instituições...", Rodrik, Subramanian e Trebbi observam: Tradicionalmente, a teoria do crescimento tem enfocado a acumulação de capital físico ou humano e, na sua variante do crescimento endógeno, as transformações tecnológicas. Mas acumulação e mudança tecnológica são no máximo causas imediatas do crescimento econômico4.

E Acemoglu repete: "Os países pobres [...] com freqüência carecem de mercados que funcionem, suas populações têm baixa escolaridade e seu maquinário e sua tecnologia são ultrapassados ou inexistentes. Mas essas são apenas causas imediatas da pobreza"5.

Essa proposição teórica tem conseqüências práticas sobre políticas: autoriza a engenharia institucional. Se instituições diferentes geram resultados diferentes, pode-se então inserir quaisquer instituições em quaisquer condições históricas e esperar que funcionem da mesma forma como funcionaram em outro contexto. Instale-se um Judiciário independente, estabeleçam-se direitos de propriedade inequívocos, criem-se bancos centrais independentes e o maná cairá do céu. Na linguagem do Consenso de Washington, esse é o "terceiro estágio das reformas". Como observou Kindleberger há mais de cinqüenta anos, os relatórios do Banco Mundial "são ensaios de estática comparada": "As missões chegam ao país subdesenvolvido com uma noção do que é um país desenvolvido. Observam o país subdesenvolvido. Subtraem o primeiro do segundo. A diferença é um programa"6.

Entretanto, o neoinstitucionalismo também reconhece que as instituições são endógenas. Como observaram North e Thomas, "novos arranjos institucionais não se estabelecerão a menos que os benefícios privados de sua criação prometam exceder os custos"7. E o raciocínio embaraçosamente óbvio é que se a endogeneidade é suficientemente forte as instituições não podem ter uma eficácia causal própria. Imagine que somente aquelas instituições que geram determinados resultados digamos, aquelas que perpetuam o poder dos poderosos são viáveis sob as condições dadas. Então as instituições não têm um papel autônomo: as condições moldam as instituições e as instituições apenas transmitem os efeitos causais dessas condições.

Imagine um texto sobre o mesmo tópico escrito há uns trinta anos. "As instituições são um epifenômeno", leríamos. Instituições seriam então um fenômeno que numa definição de dicionário (o Webster) "ocorre com e parece resultar de outro". As instituições políticas podem no máximo organizar o poder que se encontra em outro lugar:nas relações das forças armadas, na economia, no controle sobre os meios de comunicação de massa. Como me disse certa vez Guillermo O'Donnell: "Não se pode deter um golpe de Estado com um artigo na Constituição".

Suponha que estamos jogando basquete. Há duas equipes, algumas regras perfeitamente universais e um árbitro imparcial para aplicá-las. Mas um dos times é composto por jogadores com mais de dois metros de altura e o outro por pessoas como eu, que mal excedem um metro e sessenta. O resultado do jogo está predeterminado. As regras tratam todos por igual, mas o resultado depende apenas dos recursos que os participantes trazem para o jogo do poder "bruto", extra-institucional. Era assim que Lênin entendia a democracia: "se os ricos podem comprar eleições, a democracia servirá aos ricos"8.

Você pode retrucar: "Nós poderíamos mudar as regras, talvez abaixando a altura de uma das tabelas, e assim igualar as chances". Mas se são as pessoas altas que decidem quais devem ser as regras, se são as pessoas que detêm o poder bruto que moldam as instituições, elas não vão concordar com isso. Afinal e podemos retroceder a Rousseau para esta observação , as instituições funcionam em sociedades que têm relações de poder definidas e precisam refletir a distribuição desse poder9. Caso contrário, não perdurarão. No jargão da ciência política, não serão "auto-impositivas" 10.

Se é verdade que as instituições são endógenas, pode ser que "as restrições institucionais definam um conjunto de recompensas para a atividade política/ econômica que não encoraja a atividade produtiva" precisamente naqueles países em que os retornos da atividade produtiva são relativamente baixos. Quando esses retornos são baixos, os atores que povoam as instituições políticas preferem se engajar na busca de rendas (rent seeking)11. A explicação de North para a pobreza do Terceiro Mundo é então circular.

Além disso, o programa de reformas institucionais pode estar fadado ao fracasso. Por exemplo, um dos principais itens da agenda das reformas institucionais é tornar o Judiciário independente do controle político. Se os juízes recebem baixos salários, porém, torná-los independentes acaba apenas por reduzir o custo dos subornos: quando o Judiciário está sob controle político, os políticos têm de dividir as propinas com os juízes e eventualmente com outros políticos que lhes dão cobertura, ao passo que juízes independentes podem ser subornados um a um.

Ao revisar de forma sistemática as tentativas de promover o Estado de Direito em outros países, Carothers conclui que "afirmações simplistas [...] de que o 'Estado de Direito' geralmente é necessário para o desenvolvimento são no melhor dos casos hipersimplificadas e provavelmente equívocas em muitos aspectos específicos"12. Berkowitz, Pistor e Richard constataram que sistemas legais transplantados não criam raízes e têm efeitos mais fracos que aqueles implantados domesticamente13. Mesmo os comunistas não conseguiram reformar suas instituições: o regime comunista polonês tentou desesperadamente uma reforma após outra e nada mudou. O cemitério das reformas institucionais deve ser enorme. Não é à toa que a idéia de impor democracia no Afeganistão ou no Iraque soa estapafúrdia.

À medida que se lê essa literatura sobrevém um sentimento de déjà vu: "Em última instância, as forças de produção são primordiais etc."14. Então vem a surpresa: as premissas são as mesmas, mas as conclusões diferem. Os recursos naturais (condições materiais) determinam as instituições econômicas e políticas (relações de produção, superestrutura), que se reproduzem e geram determinados padrões de desenvolvimento os pressupostos diferem apenas na linguagem em que são descritos. O que constitui então a causa "mais profunda": as instituições ou as condições materiais? Como tais conclusões são deduzidas? Pode haver algo "primordial"? São essas as questões que discuto a seguir.

Começo com uma descrição dos dados tais como são apresentados pelos historiadores econômicos neoinstitucionalistas. Em seguida observo que a narrativa institucionalista é essencialmente igual àquela produzida pelos autores de inspiração marxista, e que ambas acabam no mesmo impasse. Concluo que há algo de errado com uma questão cuja resposta é a primazia disso ou daquilo. Tudo e portanto nada é "primordial". O único motor da história é a endogeneidade. E essa não é uma conclusão agradável, pois implica que é difícil testar o alcance das diferentes teorias do desenvolvimento.

INSTITUCIONALISMO E HISTÓRIA ECONÔMICA GEOGRAFIA VERSUS INSTITUIÇÕES Os institucionalistas tomam como seu adversário o ponto de vista de que os padrões de desenvolvimento são moldados pelo ambiente natural dado exogenamente: a "geografia". Assim, esse é um bom ponto de partida para entender onde entram as instituições.

A visão de que a geografia cumpre um papel importante na conformação dos padrões e do ritmo do desenvolvimento remonta a Montesquieu15. Recentemente foi revitalizada sob a influência de Diamond16 e aplicada por Sachs e seus colaboradores na explicação de padrões de crescimento econômico de longa duração. Sachs afirma o seguinte: i) as tecnologias, em particular nas áreas de produção de alimentos, saúde e energia, são ecologicamente específicas, não se difundindo facilmente através das zonas ecológicas; ii) no início do crescimento econômico moderno, se não muito antes, as tecnologias da zona temperada eram mais produtivas que as da zona tropical; iii) a inovação tecnológica é uma atividade com crescentes retornos à escala, e amplificou as diferenças originais; iv) dinâmicas societárias em especial os processos de urbanização e a transição demográfica são amplificadores adicionais do processo de desenvolvimento; v) fatores geopolíticos dominação imperial da zona temperada sobre as regiões tropicais e controle dos países ricos sobre as instituições da globalização amplificaram ainda mais as diferenças iniciais17.

Para sustentar essas hipóteses, Sachs aponta que em 1820 a renda média per capita na zona tropical era da ordem de 70% daquela nas zonas não-tropicais, proporção que caiu para 25% em 1992. Segundo Gallup, Sachs e Mellinger, a renda africana em 1992 era igual à da Europa ocidental em 182018. Ainda que o colonialismo tenha tido efeitos negativos nas colônias, a colonização não explica estes dois padrões: países de áreas tropicais que jamais foram colonizados não diferem daqueles que foram; o desempenho destes não melhorou após a descolonização. Os autores reconhecem que alguns efeitos geográficos são mediados por políticas e instituições: "Boas políticas e boa geografia podem tender a andar juntas [...]. O resultado é que diferenças naturais no potencial de crescimento tendem a ser amplificadas pela escolha das políticas econômicas"19. Não obstante, persiste a sua proposição central de que a geografia faz a diferença, mesmo quando se controla para políticas e instituições.

O principal fato invocado contra a perspectiva geográfica é aquele que Acemoglu, Johnson e Robinson denominam "a inversão das fortunas": A hipótese geográfica mais simples enfatizou os efeitos temporalmente invariantes de variáveis geográficas como clima e doenças sobre o trabalho e a produtividade, e por conseqüência prognosticou que as nações e áreas que eram relativamente ricas em 1500 também deveriam ser relativamente prósperas hoje em dia. A inversão das rendas relativas pesa contra essa versão simples da hipótese geográfica20.

Segundo os autores, os países que em 1500 possuíam maior renda (medida conforme densidade populacional ou taxas de urbanização) são agora os menos desenvolvidos. Essa visão é corroborada por Engerman e Sokoloff com respeito às Américas, tomando meados do século XVIII como data inicial21. Por sua vez, Banerjee e Iyer constataram inversão entre distritos da Índia recuando a meados do século XIX22.

A inversão dá alento à perspectiva institucional. Isso porque a perspectiva geográfica está presa à noção de que ao longo do tempo as diferenças de riqueza iniciais são preservadas, se não ampliadas. Nas palavras de Barnejee e Iyer: Na visão neoinstitucionalista a história importa porque ela molda as instituições e as instituições moldam a economia. Em contraste, naquela que se pode chamar a visão dos "retornos crescentes" os acidentes históricos põem um país à frente de outros em termos de riqueza agregada ou capital humano [...] e isso se converte em diferenças cada vez maiores ao longo do tempo por causa dos retornos crescentes23.

Assim, a inversão, se for um fato24, é mortal para a perspectiva geográfica.

A NARRATIVA INSTITUCIONALISTA Os relatos históricos oferecidos por Acemoglu, Johnson e Robinson e por Engerman e Sokoloff são muito semelhantes e podem ser esquematizados como segue.

1) A escolha das commodities a produzir, a forma das unidades produtivas (plantations, latifúndios, fazendas familiares) e as instituições iniciais foram determinadas pelas condições naturais que os europeus encontraram durante a colonização. Ao redor do mundo, eles depararam ambientes que diferiam em termos de clima, qualidade do solo, disponibilidade de recursos naturais e tamanhos das populações nativas. As áreas que tinham clima úmido, solo fértil e pouca força de trabalho nativa eram mais adequadas para e foram ocupadas com plantations operadas por escravos importados. As áreas com abundância de população nativa ou de recursos minerais eram mais adequadas para e foram ocupadas com latifúndios operados por população indígena escravizada. E as áreas com clima moderado, pouca população nativa e solo apropriado para agricultura intensiva foram ocupadas com fazendas familiares. Enquanto os escravismos eram uma forma de desigualdade legal, fazendas familiares estavam associadas à igualdade legal. Essas escolhas foram localmente ótimas, no sentido de que tais "arranjos institucionais provavelmente visaram maximizar as rendas dos colonos europeus, e não o crescimento econômico de longo prazo"25.

2) As instituições iniciais moldaram a evolução das condições sob as quais ocorreria o desenvolvimento subseqüente, de modo que algumas condições se tornaram endógenas em relação às instituições. Mesmo quando a desigualdade legal foi abolida, deixou um legado de alto grau de desigualdade na distribuição da renda. As instituições reproduziam as condições que originalmente as haviam promovido e por sua vez se reproduziam sob essas mesmas condições: Não apenas certas características fundamentais das economias do Novo Mundo e suas dotações de fatores eram difíceis de mudar, como também as políticas governamentais e outras instituições tendiam a reproduzir as condições que lhes haviam promovido26.

Dessa forma, a "organização da sociedade e das instituições também persiste"27.

3) A desigualdade era adversa ao desenvolvimento, já que os pobres não tinham acesso aos recursos produtivos: ... a desigualdade de riqueza contribuiu para a evolução de instituições que comumente protegiam os privilégios e restringiam as oportunidades para que a massa da população participasse plenamente da economia mercantil, mesmo com a abolição da escravidão28.

Em contraste, maior igualdade confere suporte, se não ímpeto, aos processos auto- sustentáveis mediante os quais mercados em expansão induzem a, e são induzidos por, uso de recursos mais eficaz ou intensivo, realização de economias de escala, altos índices de atividade inventiva e outras formas de acumulação de capital humano, bem como crescente especialização dos fatores de produção29.

4) O papel das instituições se tornou crucial quando novas formas de produção, notadamente as industriais, emergiram no horizonte histórico, tornando as atividades tradicionais menos lucrativas. "A hipótese institucionalista sugere que as diferenças institucionais devem contar mais quando se tornam disponíveis novas tecnologias que requerem investimentos de uma ampla camada da sociedade" 30. Quando essas novas oportunidades surgiram, a reação das instituições foi a de bloquear a industrialização: "As elites podem querer bloquear investimentos em novas atividades industriais porque os beneficiários destas podem ser grupos externos, e não elas próprias"; podem querer bloqueá-las "temendo turbulências políticas e as ameaças ao seu poder político que as novas tecnologias trariam"31.

Enfim, a inversão ocorreu porque as áreas originalmente mais ricas adotaram instituições piores. Essas instituições persistiram ("reproduziram-se") mediante o bloqueio das oportunidades oferecidas pela industrialização. Em conseqüência, as áreas inicialmente mais ricas para usar a expressão de Haber "ficaram para trás"32.

"BLOQUEIO" E "REPRODUÇÃO"Em nenhum momento Engerman e Sokoloff especificam qualquer alternativa institucional. O máximo que conseguem acrescentar como um contrafactual é que "as economias do Novo Mundo poderiam ter sido capazes de realizar um crescimento muito similar ao dos Estados Unidos não fosse por suas dotações de fatores iniciais e pelas políticas governamentais que sustentaram sua influência"33. Mas notem que o contrafactual apresentado inclui as dotações de fatores iniciais. Também não consigo encontrar alternativas em North. Uma vez que as "instituições" são ocupadas por "organizações", suas respostas a qualquer mudança exógena são determinadas univocamente: Dependência em relação às escolhas passadas(path dependence) significa que a história faz a diferença. [...] Como o poder de barganha dos grupos sociais difere claramente em cada sociedade, os ajustes marginais também serão de tipos diferentes34.

Portanto, os caminhos são determinados pelas condições iniciais. Na verdade, não consigo encontrar especificação de caminhos alternativos em nenhum dos textos institucionalistas.

Esse silêncio não é porém uma omissão. Uma vez estabelecidas, as instituições se reproduzem e bloqueiam qualquer mudança. Para desenvolver novas atividades prossegue o argumento , as instituições políticas, educacionais e legais precisariam ter mudado de modo a permitir aos pobres o acesso aos recursos produtivos. Contudo, a elite estabelecida precisou de instituições não- igualitárias para defender seus privilégios. Assim, essa elite se recusou a mudar as instituições e sem mudança institucional o novo caminho para o desenvolvimento não pôde ser perseguido. No entanto, perguntas como "quando e como as instituições políticas de Cuba se tornaram transformáveis?" ou "por que a elite cubana terá estendido o sufrágio e a educação pública aos ex-escravos?" não podem sequer ser aventadas.

Como as instituições "bloqueiam"? Um artigo recente de Acemoglu nos abre um caminho para identificar esse mecanismo 35. Mas antes de enveredarmos por ele precisamos preparar um pouco o terreno.

Note-se primeiro que na perspectiva neoinstitucionalista as instituições que importam para o desenvolvimento são sempre aquelas que "salvaguardam os direitos de propriedade". Eis a definição de Acemoglu, Johnson e Robinson: "Consideramos que uma boa organização societária corresponde a uma conjunção de instituições (políticas, econômicas e sociais) que asseguram efetivos direitos de propriedade a uma ampla camada da sociedade" 36. Operacionalmente, quase todos os autores usam como medida da qualidade das instituições os índices de proteção contra riscos de expropriação produzidos pela Political Risk Services, uma empresa de consultoria de Washington, e/ou as "restrições ao Poder Executivo" do banco de dados Polity37.

Essa idéia remonta à história econômica de North e Thomas de 1973, que desde então se tornou o "Novo Testamento"38. Mas também temos o "Velho Testamento", esboçado por Rosenstein-Rodan nos anos 1940, que diz que as instituições relevantes são aquelas que coordenam o desenvolvimento39. A principal objeção levantada por Bardhan é justamente que os neoinstitucionalistas se enganaram de instituições40. Assim, mesmo que as instituições sejam a causa primordial, North e companhia podem estar olhando para as instituições erradas. Para seguir a literatura, porém, fiquemos com a proteção dos direitos de propriedade.

Tal como invocado por essa literatura, o conceito de "direitos de propriedade garantidos" é apenas um eufemismo. Para começar, a propriedade pode ser protegida pela força, sem quaisquer direitos41. O que os neoinstitucionalistas querem dizer com "direitos de propriedade garantidos" é na verdade proteção contra o risco de expropriação (de recursos produtivos alienáveis ou renda) por meio do processo político. No entanto e aqui já estamos nos aproximando do mencionado artigo de Acemoglu , as instituições também podem proteger a propriedade sem proteger direitos criando barreiras à entrada. O exemplo dado por Acemoglu é o do acesso ao crédito, mas podem-se citar muitos outros, como este: controlado pelos senhores de terras abastados, o Estado chileno financiou entre 1855 e 1885 a extensão da estrada de ferro até os latifúndios localizados no Sul do país, ao passo que negligenciou o Norte, rico em cobre e nitrato, tornando os custos de transporte exorbitantes e a mineração não lucrativa para os pequenos produtores 42. Na verdade, como afirma Stigler, quase tudo o que os governos fazem acaba criando barreiras à entrada: licenciamento de doutores ou taxistas, proibição de produtos periculosos, zoneamentos etc.43. Mas proteger propriedades erigindo barreiras à entrada é altamente ineficaz. Como veremos a seguir, pode ser pior que o risco de expropriação.

De acordo com Acemoglu, o bloqueio opera da seguinte forma. Se as instituições iniciais outorgam direitos políticos apenas aos proprietários (regime que ele chama de "oligárquico"), estes usarão seu poder para erigir barreiras à entrada e impedir a redistribuição. Se as instituições outorgam direitos políticos para todos ("democracia"), então não haverá barreiras à entrada e rendas ou bens serão em alguma medida igualados. Tanto as barreiras à entrada quanto a redistribuição causam distorções, de modo que ambas reduzem a eficiência. Mas se a oligarquia inicialmente gera alta renda agregada, impede que potenciais empreendedores talentosos ingressem em atividades produtivas, e com o tempo a renda gerada pela oligarquia pode ficar abaixo daquela gerada pela democracia.

Assim, "bloqueio" consiste em usar o poder político para defender vantagens monopolistas mediante barreiras à entrada e impedir a redistribuição, o que produz uma inversão: instituições não-igualitárias geram alta renda no estágio inicial mas depois ficam atrás das igualitárias44.

Os pressupostos peculiares do modelo de Acemoglu uma pessoa só pode possuir um empreendimento e não pode contratar administradores; não há mercado para os empreendimentos deixam várias questões sem resposta. Por que os produtores de itens agrícolas que se tornaram menos lucrativos não se dedicariam a outras atividades em vez de apenas testemunharem passivamente a inversão de suas fortunas se pudessem, ou seja, se os recursos naturais o permitissem45? Se os escravos importados da África podiam cortar cana-de-açúcar e os indígenas escravizados podiam garimpar prata, por que não se poderia usar esses mesmos escravos na produção de tecidos? Se por alguma razão a elite agrária não pudesse mudar para uma nova atividade, por que não se uniria à burguesia emergente em vez de manter barreiras à entrada em atividades às quais não se dedicaria? Afinal, essa foi uma influente interpretação do sucesso inglês46. E se a elite estabelecida obstinadamente se aferrasse às suas atividades obsoletas, por que não seria politicamente deposta por uma nova elite em ascensão? A despeito de todas essas questões, ao enfatizar o papel das barreiras à entrada Acemoglu de fato apresenta um mecanismo de bloqueio claro e plausível.

Como então um país transforma suas instituições? No enredo de Acemoglu, um país que começa como uma democracia jamais as transforma. Já aqueles países que começam como oligarquias podem permanecer como tais, transitar para uma democracia apenas temporariamente ou transitar para uma democracia permanentemente. Mas o mecanismo desse escape permanece misterioso: tudo o que nos é dito é que a passagem de uma oligarquia para uma democracia ocorre com alguma probabilidade que depende da desigualdade de renda.

Não estou dizendo que a mudança institucional é inconcebível. Acemoglu e Robinson apresentam um enredo no qual há circunstâncias em que as elites estendem o sufrágio para afastar a ameaça de uma revolução47. Segundo Galor e Moav, os capitalistas bancaram a educação pública para aumentar a taxa de retorno do capital físico48. Estou certo de que se pode encontrar enredos similares. Mas eles não podem ser contados na linguagem da "reprodução" e do "bloqueio".

NEOINSTITUCIONALISMO E MARXISMO: O MESMO IMPASSE Voltando à linguagem marxista, redescobrem-se velhos debates. De fato, Elster começa sua discussão sobre a primazia das forças produtivas exatamente da mesma forma que fiz aqui: Se Marx acreditava na primazia das forças produtivas, terá se deparado com o seguinte dilema. Por um lado, ele estava então comprometido com a visão de que o estágio de desenvolvimento das forças produtivas numa sociedade explica sua estrutura econômica. Por outro lado, há fartas evidências de que ele também acreditava que a estrutura econômica de uma sociedade promove o desenvolvimento de suas forças produtivas49.

De resto, o marxismo e o institucionalismo seguiram caminhos semelhantes. O "primeiro" North sustentava que apenas as instituições ótimas para o desenvolvimento conseguem sobreviver 50. O mesmo é verdadeiro na reconstrução do marxismo proposta por Cohen: quando as relações sociais refreiam o desenvolvimento das forças produtivas, elas "se estilhaçam"51. Mas tanto institucionalistas quanto marxistas foram forçados a admitir que instituições subótimas podem sobreviver quando protegem os interesses dos poderosos.

Considere-se esta súmula da teoria de Cardoso e Faletto, ainda mais esquemática que aquela feita anteriormente para a narrativa institucionalista: i) os recursos naturais determinam os "modos de inserção" de cada país na economia mundial, como plantations, enclaves de mineração ou colônias de povoamento; ii) a estrutura econômica configura grupos de interesses que se tornam politicamente organizados como classes ou frações de classes; iii) esses grupos organizados entram em conflito e formam alianças políticas; iv) as instituições (o Estado) consistem apenas num "pacto de dominação" da aliança vitoriosa, e são endógenas; v) o Estado reproduz a estrutura econômica a serviço das classes dominantes; vi) o resultado é "desenvolvimento dependente associado"52.

Não estou querendo sustentar que essas teorias são idênticas. Para começar, a teoria da dependência enfatiza a divisão internacional do trabalho, argumentando que os países originalmente exportadores que adotaram padrão de desenvolvimento orientado "para fora" prosperaram menos que aqueles orientados "para dentro". Se de fato ocorreu uma inversão, a teoria da dependência diria que os países que exportavam menos teriam ultrapassado os que exportavam mais53. Além disso, e de modo mais relevante para as questões aqui em pauta, Cardoso e Faletto abandonaram a peculiar ficção da "elite" no singular que assombra a literatura institucionalista54. Presumir conflitos entre interesses em competição não apenas é historicamente mais preciso, como também deixa ver os potenciais mecanismos de mudança institucional.

Os autores foram ambivalentes acerca de alternativas 55. Eles aventaram dois contrafactuais: o socialismo propriedade dos meios de produção e administração da economia estatais e a independência econômica nacional, com expropriação dos monopólios estrangeiros56. Mas como é que se chega a isso? Cardoso e Faletto queriam admitir possibilidades, mas rapidamente fecharam as portas para caminhos alternativos. A passagem em questão merece citação por extenso, pois a dificuldade que revela é generalizada: ... os conflitos ou acordos entre essas diferentes forças não obedecem a um mecanismo determinista. O resultado de suas interações em situações específicas pode suscitar eventos históricos completamente distintos daqueles aqui analisados, a exemplo do caso cubano. Na medida em que o sistema das relações sociais se expressa no sistema de poder, instaura-se historicamente um conjunto de possibilidades estruturais específicas. Esse quadro de possibilidades estruturais, ele próprio uma conseqüência de ações sociais anteriores, define trajetórias específicas e exclui outras alternativas57.

A noção de causalidade empregada nessa passagem foi formulada por Poulantzas em termos de "dupla articulação", sob o argumento de que as condições históricas vigentes determinam os limites nos quais as ações podem alterar essas condições 58. Aplicado ao papel das instituições, esse princípio afirmaria que o estado de desenvolvimento das forças de produção determina os limites no interior dos quais as instituições podem alterar essas forças. No entanto, como observam Wright, Levine e Sober, essa noção de causalidade não nos leva muito longe: se os limites são estreitos, as instituições são impotentes; se são amplos, as instituições são onipotentes 59. Portanto, voltamos ao ponto de partida: quando as condições históricas permitem às instituições alterar tais condições? As relações causais entre as "forças de produção" e as "relações de produção", que juntas constituem a "base", e entre esta e a "superestrutura" são a pedra angular da teoria marxista. O marxismo oferece uma lente de aumento para detectarmos a dificuldade enfrentada pela nova economia institucional.

Retrocedamos então.

Para Marx, as relações sociais capitalistas se reproduzem espontaneamente. A cada repetição, esse processo de reprodução consiste em três estágios: 1) a produção capitalista "produz não apenas mercadorias [...], mas produz e reproduz a relação capitalista: de um lado o capitalista e de outro o trabalhador assalariado"; 2) a competição assegura que a taxa de lucro seja uniforme entre os setores e que todas as atividades produtivas sejam empreendidas; 3) as condições institucionais, legais e ideológicas necessárias para o funcionamento regular do sistema capitalista também se reproduzem espontaneamente: ... é do interesse da camada governante da sociedade sancionar a ordem existente como lei e estabelecer legalmente seus limites dados por meio do hábito e da tradição. A despeito de tudo o mais, isso, por sinal, ocorre por si mesmo tão logo a contínua reprodução da base da ordem existente e de suas relações fundamentais assume uma forma regular e ordenada no decurso do tempo60.

A teoria marxista do Estado que emergiu nos anos 1970 começou por negar que o capitalismo se reproduz espontaneamente desde sempre (Poulantzas) ou em seu estágio recente (Habermas e Offe)61. De fato, Balibar e Poulantzas desenvolveram um esotérico aparato conceitual para analisar a "autonomia relativa das instâncias" econômica, política, ideológica etc.62. A idéia geral era a de que o poder somente pode ser organizado dentro do Estado, ainda que este só possa organizar o poder que existe alhures mais especificamente, no domínio econômico. Na versão de Poulantzas "autonomia relativa do Estado" o Estado é chamado a compelir os burgueses em competição a agir em nome de seus interesses comuns contra seus inimigos de classe: o Estado organiza a burguesia como classe. Mas sob o capitalismo o Estado pode organizar somente a burguesia, já que essa é a classe que detém poder econômico. Como os economicamente poderosos não podem aprovar leis, precisam se organizar no âmbito parlamentar, de modo que devem disciplinar seus interesses individuais para ser eficazes como um grupo. No entanto, ao se organizarem no interior de instituições políticas os economicamente poderosos passam a deter poder político, e uma vez que esse poder esteja organizado as instituições necessariamente reproduzirão as relações de poder que lhes promoveram.

Todo esse aparato, tanto na versão original de Marx quanto naquelas que incorporam o papel do Estado, mostra-se incapaz de conceber mudanças senão em termos de um colapso do sistema existente. A dificuldade remonta ao funcionalismo parsoniano e assombra todo o marxismo. Se "todo ato de produção é um ato de reprodução das relações sociais sob as quais se realiza" (Marx), como as relações sociais podem ser transformadas? Um sistema social ou se reproduz ou entra em colapso tercerum non datum63 . O "colapso" não é nem mesmo um caminho unívoco: só podemos conceber a emergência de um novo sistema retrospectivamente, investigando a "genealogia" de seus elementos64. E para voltar ao nosso ponto de partida esse é exatamente o mesmo impasse a que chegam os institucionalistas. Se as "instituições tendem a reproduzir as condições que as promoveram" (Sokoloff), nenhuma alternativa institucional pode emergir no interior do sistema existente.

PRIMAZIA VERSUSENDOGENEIDADE Se as instituições constituem uma causa primordial, não podem ser causadas por algo mais. É por isso que os dois axiomas centrais do neoinstitucionalismo não coabitam facilmente na mesma teoria.

Há duas variedades desse "algo mais". Algumas características de determinados países clima, solo, susceptibilidade a doenças são invariáveis ou ao menos só podem mudar muito lentamente. Elas constituem a "geografia", que é temporal e logicamente anterior a tudo o mais. Se a geografia determina por si só as instituições iniciais, que subseqüentemente conformam o desenvolvimento, então ela ainda é primordial. A inversão não é o bastante: ainda que aqueles recursos que fizeram a prosperidade de determinadas áreas tentam levado ao estabelecimento de instituições que frustraram o subseqüente desenvolvimento, as instituições, na medida em que foram determinadas unicamente pelos recursos, não podem constituir a causa primordial do desenvolvimento. Para que sejam uma causa primordial, as instituições precisam surgir ao menos em alguma medida independentemente das condições antecedentes. Se elas são perfeitamente endógenas, então são um "epifenômeno".

Contudo, a endogeneidade também surge quando as conseqüências respondem às causas originais. Se as instituições moldam o desenvolvimento mas este as afeta, então as instituições são endógenas em relação às suas conseqüências.

Não é necessário que o mecanismo de resposta seja funcionalista: não é necessário que as instituições sejam escolhidas tendo em vista suas conseqüências, nem que apenas aquelas instituições que promovem o desenvolvimento sobrevivam. Por exemplo: regimes políticos em que os governantes são escolhidos por meio de eleições invariavelmente sobrevivem em países ricos a despeito de suas conseqüências para o desenvolvimento econômico65.

Considere-se a seguinte representação esquemática das possíveis direções de causalidade:

As condições estruturais invariantes "geografia" determinam as instituições iniciais, as quais promovem determinados padrões e ritmos de desenvolvimento que por sua vez configuram a evolução das instituições. Para voltar à proposição de primazia com a qual começamos, compliquemos essa representação introduzindo aquilo que na linguagem marxista seriam as "forças de produção" e na linguagem neoclássica "acumulação de capital físico ou humano e transformação tecnológica" (veja-se a citação de Rodrik, Subramanian e Trebbi no início do artigo):

Nesse caso, as instituições determinam a provisão de fatores e as tecnologias que os exploram, de modo que estas são apenas a causa "imediata". Mas as instituições ainda são causadas por algo mais: não apenas pelas condições estruturais invariantes, mas também pelas riquezas que elas geram.

Para ver o que está implicado nisso, considere-se o seguinte exemplo de instituições puramente exógenas, fornecido por Banerjee e Iyer. Ao conquistar a Índia, os britânicos estabeleceram diferentes sistemas tributários à medida que avançaram no território: durante um período delegaram a coleta de impostos aos senhores de terras, e durante outro ou incumbiram as aldeias de coletar impostos comunitariamente ou eles mesmos os coletaram dos camponeses. Uma vez que os sistemas tributários dependiam mais da época da conquista do que das características de cada distrito conquistado, essas instituições eram exógenas quanto à geografia e às dotações dos distritos. A estratégia de identificação adotada por Banerjee e Iyer foi construir uma amostra restrita de distritos que eram vizinhos mas acabaram por ter sistemas de impostos diferentes e usar a data da conquista pelos britânicos como um instrumento para o sistema tributário. Eles observaram que essa "estratégia poderia fornecer resultados enviesados se a decisão dos britânicos sobre qual sistema de impostos adotar [num distrito] dependesse sistematicamente de outras características da área".

Mas o emprego dessa estratégia lhes permitiu assumir que não há motivo para pensar que a escolha do sistema de impostos em âmbito distrital fosse estreitamente ligada às características dos distritos [...]. É então provavelmente razoável assumir que quando dois distritos dispostos contiguamente de cada lado da fronteira entre duas regiões de colonização acabaram com diferentes tipos de sistemas tributários, foi por razões geralmente não relacionadas às suas diferenças inatas 66.

Uma vez que as instituições eram exógenas em relação às condições iniciais e uma vez que (até a independência) permaneceram as mesmas a despeito das conseqüências que geraram, as diferenças observadas no desenvolvimento podem ser atribuídas às instituições. Dado que a história indiana generosamente produziu um experimento natural, podemos conceber proposições da seguinte ordem: "Se as instituições foram diferentes sob as mesmas condições, também o seriam as marchas do desenvolvimento". Portanto, podemos atribuir causalidade às instituições67. Mas o que podemos dizer sobre a causalidade quando as instituições são endógenas? A questão diz respeito à situação de proposições condicionais em que o precedente não pode se verificar ou ao menos tem pouca probabilidade de ocorrer68. Vou me referir a tais contrafactuais como "modus irrealis"69.

Outra maneira de dizer que a premissa contrafactual não pode se verificar é afirmar que as causas potenciais não podem ser manipuladas. Mas para que possam ser qualificadas como causas é preciso que as variáveis assumam valores diferentes sob as mesmas condições 70. O que distingue a causalidade da correlação é a "manipulabilidade": "A inferência associativa envolve a combinação ou distribuições condicionais dos valores de Y e A, e a inferência causal concebe como unidades individuais os valores Y|x, u ' Y|x u (onde A representa os fatores que não podem ser manipulados, "atributos", e u as condições iniciais). Enfim, "as causas são apenas aquelas coisas que a princípio poderiam ser tratamentos em experimentos"71.

Ora, se as instituições se reproduzem a si mesmas, caso necessário bloqueando as oportunidades de desenvolvimento que emergem exogenamente, então só podem se transformar em razão de um "colapso", somente quando as condições se alteram.

Portanto, elas não são "manipuláveis": a manipulabilidade exigiria que diferentes instituições pudessem existir sob as mesmas condições. Se as instituições reproduzem a si mesmas, então, dadas as condições geradas conjuntamente pela "geografia" e pelo desenvolvimento prévio, elas são fixas. É por isso que a linguagem da reprodução leva os historiadores econômicos neoclássicos e marxistas ao mesmo impasse: não se pode asseverar causalidade nessa linguagem.

A razão desse impasse é que nenhuma dessas perspectivas oferece uma teoria da mudança institucional que possa tratar esse processo como endógeno, isto é, como correspondente às condições, ainda que não determinado univocamente por essas condições. Note-se que a reprodução é sempre uma conclusão a partir de certas premissas. Na teoria do capitalismo de Marx essas premissas consistem em que o sistema opera no piloto-automático: há capitalistas e trabalhadores, a competição entre trabalhadores reduz os salários à subsistência, os capitalistas realizam lucros, os trabalhadores consomem os salários e a história se repete. O conflito de classes não tem nenhum papel no desenvolvimento do capitalismo: quando Marx observa, a certa altura do volume II do Capital, que em Shefield os trabalhadores conseguiram aumentar seus salários, os conflitos são apenas desvios temporários de leis gerais, e teorias dizem respeito a leis, não a desvios72; quando analisa os conflitos de classe, suas conclusões dizem respeito à revolução (ou à contra-revolução, como na França em 1851), e não à reprodução. A teoria marxista do Estado sai-se ainda pior: uma vez que o capitalismo ainda está aí, é necessário que tenha se reproduzido; e uma vez que há conflitos, eles invariavelmente são dirimidos no âmbito de um Estado que reproduz o capitalismo.