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Mapeamento de Ações e Discursos de Combate às Desigualdades Raciais no Brasil

Introdução Esta pesquisa nasceu da inquietação em relação às informações até então existentes sobre a atuação das organizações da sociedade civil e do Estado na luta contra a discriminação e as desigualdades raciais. No final dos anos 90 ' estendendo-se até o ano 2000 ' em um quadro de mudança, sabíamos que este universo não se limitava mais aos eventos comemorativos do 20 de novembro ou aos serviços de assessoria jurídica a vítimas de racismo. Já tínhamos conhecimento, por exemplo, da experiência dos pré-vestibulares para negros e carentes, que surgem e se disseminam a partir do Rio de Janeiro ao longo dos anos 90. Permanecia, entretanto, a dúvida: trata-se de uma iniciativa isolada? Existiriam outras experiências, fora do eixo Rio de Janeiro-São Paulo, semelhantes no seu caráter inovador, de intervenção concreta em relação às desigualdades raciais? Os dados aqui apresentados são o retrato, dentro de um espaço de tempo determinado, de uma realidade dinâmica, na qual muitos atores estão inventando novos caminhos, cuja natureza ainda estamos por conhecer. É significativo que tenhamos tido condições de realizar este mapeamento justamente ao longo dos dois anos que precederam a realização da Conferência Mundial contra o Racismo, Discriminação Racial, Xenofobia e formas correlatas de Intolerância, convocada pela ONU e realizada em Durban, na África do Sul, em setembro de 2001.

Como pudemos observar durante o processo preparatório da conferência, houve uma intensa mobilização por parte das organizações do Movimento Negro no sentido de debater o tema do racismo no Brasil e cobrar ações concretas do Estado. Esta mobilização, amplificada pela mídia, permitiu inaugurar no debate público brasileiro, a partir do ano 2001, um novo patamar em termos de propostas, no campo da legislação, das políticas sociais e das prioridades orçamentárias.

Apenas em um futuro próximo teremos condições de avaliar o impacto real dos debates hoje em curso.

É muito oportuno, portanto, que tenhamos tido a chance de observar o "estado da arte" no que diz respeito às iniciativas de combate às desigualdades raciais no Brasil tal como se apresentavam às vésperas da Conferência Mundial contra o Racismo.

O objetivo desta pesquisa foi levantar, conhecer e analisar experiências que vêm sendo desenvolvidas como estratégias de combate às desigualdades raciais no Brasil. Este enunciado relativamente simples implica a utilização de alguns conceitos e a adoção de alguns pressupostos que procuraremos esclarecer aqui.

Em primeiro lugar, o que entendemos por desigualdades raciais no Brasil? Em segundo lugar, por que a preocupação em conhecer e mapear as experiências destinadas a enfrentá-las? O Brasil passou por um grande processo de mudanças ao longo dos últimos anos no que diz respeito às relações raciais. A percepção do país como uma democracia racial é cada vez menos consensual e, hoje, diferentes setores da sociedade têm sua agenda política marcada pelo debate sobre o racismo como elemento constitutivo de nossa sociedade (Skidmore, 1999). Embora ainda esteja também presente a auto-imagem do Brasil como um país homogêneo e indiferenciado, encontra-se progressivamente maior abertura a experiências que procuram beneficiar grupos específicos, historicamente com menor acesso a oportunidades.

Isto já é uma realidade em relação a grupos minoritários tais como os portadores de deficiência, idosos, homossexuais, portadores de HIV, e também com relação às mulheres, que ao longo da última década foram capazes de garantir maior acesso a espaços de poder e melhores posições no mercado de trabalho. No que se refere às desigualdades advindas das diferenças étnicas e raciais, o quadro apresenta-se mais tímido, porém já podem ser detectadas transformações, com maior freqüência e aceitação de programas que procurem atuar neste campo.

Iniciativas governamentais e de organizações da sociedade civil indicam que há um reconhecimento crescente das desigualdades raciais. Já é possível localizar, em diferentes regiões do país, iniciativas locais que tentam, a seu modo, encará-las.

O quadro de enfrentamento das desigualdades raciais no Brasil inclui um espectro de medidas que vão desde a proposta de adoção de cotas para negros em universidades, até programas que procuram beneficiar grandes contingentes da população negra por meio de políticas focalizadas em comunidades pobres. Neste intervalo há um contínuo de propostas intermediárias que serão analisadas mais adiante.

O impacto de programas como estes ainda é limitado em termos do número de pessoas beneficiadas, devido ao seu alcance localizado, ao caráter voluntário de algumas iniciativas e à falta de recursos. Entretanto, o fato de projetos como esses existirem, em um país que tem historicamente se negado a reconhecer a situação socioeconômica desigual entre indivíduos segundo sua classificação racial, já é algo que deve ser levado em consideração.

Apesar destas iniciativas, é difícil afirmar que a sociedade brasileira possui um compromisso com a diminuição das desigualdades raciais. Entretanto, existe a percepção de que a maioria dos pretos e pardos são pobres, e de que a maioria dos pobres são pretos e pardos. Essa percepção pode transformar-se em um ponto de partida para a adoção de medidas específicas.

Responder à segunda questão colocada (por que mapear estas iniciativas) corresponde à necessidade de trazer para o debate acadêmico e político um componente da realidade brasileira que ainda permanece pouco visível: a relevância da luta contra as desigualdades raciais como um aspecto importante para se pensar o acesso à oportunidades na sociedade brasileira. Skidmore apresenta um desdobramento desta questão, de forma explícita, para intelectuais e formuladores de políticas sociais no Brasil: "If Brazilians, acting through their government or voluntary institutions, should decide that racial discrimination exists and is a serious problem, what action can or should be taken?" (Skidmore, 1999:20).

A despeito de ampla evidência das desigualdades raciais no Brasil, aqueles que lutam contra a discriminação racial ainda têm grande dificuldade de promover mudanças efetivas. Durante um longo período, a principal estratégia das organizações do Movimento Negro foi a denúncia da discriminação sofrida pelos não-brancos no cotidiano. Esses episódios de discriminação são quase sempre difíceis de tipificar como crime e, por esta razão, difíceis de serem punidos.

Ao longo dos últimos anos, várias organizações do Movimento Negro ' mas não apenas elas ' passaram a ter uma atuação voltada para a intervenção em relação às dificuldades concretas vivenciadas por esta parcela da população.

Se, na análise dos eventos comemorativos do centenário da abolição, em 1988, Maggie (1989) observou a forte presença de eventos voltados para a valorização da "cultura negra" e, em meados dos anos 80, outros autores apontaram o aumento do número de órgãos consultivos voltados para a população negra na forma de conselhos municipais (Munanga, 1996; Motta & Santos, 1994), nossa análise aponta um quadro distinto. O que tem sido feito, divulgado e debatido em relação à temática racial no final dos anos 90 revela que temas sociais, tais como o acesso à educação e a inserção no mercado de trabalho são os grandes aspectos destacados. Tal destaque não se dá apenas como uma bandeira de mobilização ou palavra de ordem, mas como iniciativas que procuram ter um impacto concreto sobre o público-alvo.

Reunindo diferentes graus de eficácia e aceitação social, é importante investigar até que ponto estas diferentes iniciativas terão condições de se institucionalizar e ganhar o mainstream da sociedade, deixando de apresentar-se como uma solução periférica ou pontual.

Nossa hipótese inicial, portanto, veio a se confirmar após a realização da pesquisa: existe um conjunto expressivo e articulado de ações que hoje moldam e dão nova fisionomia à luta contra as desigualdades raciais no Brasil. E aqui cabe frisar que falamos de desigualdades raciais, diferenciando-as das estratégias convencionais de luta contra a discriminação, o racismo ou da mobilização anti-racista em geral. Cabe nos alongarmos um pouco mais nesta reflexão.

Destacamos justamente o caráter diferenciado entre os possíveis resultados das políticas de combate às desigualdades raciais e aqueles que podem ser esperados de políticas antidiscriminatórias.

As políticas antidiscriminatórias não produzem necessariamente igualdade de oportunidades. São instrumentos, na sua maioria, por um lado, punitivos ou, por outro, de caráter educativo, que possuem um efeito sobre a discriminação no cotidiano, no "varejo" e, em médio prazo, podem provocar mudanças de comportamento e mentalidades.

As políticas de combate às desigualdades raciais, ao nosso ver, aproximam-se mais da concepção original das políticas de ação afirmativa tal como formuladas nos EUA a partir dos anos 60. São instrumentos desenhados na perspectiva da promoção da igualdade, em situações concretas, geralmente tendo como unidade de implementação uma instituição pública ou privada (empresa, prefeitura, universidade, ONG, cooperativa etc.). São estabelecidas metas e estratégias que provoquem o aumento do número de pessoas de um determinado grupo na instituição (Heringer, 1999a).

O termo ação afirmativa é muito amplo e controverso, com espaços para diferentes interpretações. Muitos autores apontam que a própria definição do termo já é uma arena para disputas políticas e teóricas (Steeh & Krysan, 1996). Entre as muitas definições propostas, consideramos a que segue uma das mais completas: Affirmative action refers to mandatory and voluntary policies and procedures designed to combat discrimination in the workplace and to retify the effects of employers' past discriminatory practices. Like anti-discrimination laws, the object of affirmative action is to make equal opportunity a reality by leveling the playing field. Unlike anti-discrimination laws, which provide remedies to which workers can appeal after they have suffered discrimination, affirmative action policies aim to prevent discrimination from occurring. Affirmative action can prevent discrimination by replacing employment practices that are discriminatory either by intent or default with employment practices that safeguard against discrimination. (Reskin, 1997:6) No debate atual sobre ação afirmativa nos EUA, diferentes autores procuram apresentar-se como herdeiros do legado do Dr. Martin Luther King ' a luta pela igualdade, por oportunidades iguais e por uma sociedade colorblind. Esses autores não se diferenciam muito, quando falam sobre escravidão, sobre a Guerra Civil ou as leis de segregação que foram aprovadas no final do século XIX e duraram até os anos cinqüenta do século XX. Interpretações diferentes começam, contudo, a partir dos anos 60 (Skrentny, 1996).

O principal ponto de desacordo entre estas versões relaciona-se aos resultados das primeiras conquistas realizadas pelo movimento pelos direitos civis. Leis antidiscriminatórias são geralmente reconhecidas como muito positivas. Em meados dos anos 60 ampliou-se a idéia de que esta legislação não era suficiente para combater os efeitos historicamente acumulados da discriminação. Medidas adicionais foram necessárias para remediar a discriminação passada e prevenir situações futuras de discriminação. Foi como resultante desta perspectiva que as políticas de ação afirmativa foram estabelecidas, através da Ordem Executiva 11246, assinada pelo Presidente Lyndon B. Johnson, em 1965.

A partir de então surgiram diferentes interpretações sobre a implementação das políticas de ação afirmativa. Opositores apresentaram a ação afirmativa de um desvio dos ideais de uma sociedade colorblind, rompendo com o consenso em torno do movimento pelos direitos civis. Defensores da ação afirmativa a consideraram uma "conseqüência irreversível" da luta pelos direitos civis.

De meados dos anos 60 até meados da década de 80, as políticas de ação afirmativa foram gradualmente expandidas e implementadas de uma maneira sistemática. Poderia ser dito que os anos 70 foram os anos dourados da ação afirmativa, culminando com a decisão da Suprema Corte no caso Bakke x Regentes da Universidade da Califórnia, que decidiu que raça era um critério aceitável nas admissões universitárias.

Durante os anos 80, a oposição e a crítica à ação afirmativa cresceram, principalmente durante períodos de recessão econômica e crescimento do desemprego e da insegurança. Novamente, decisões importantes da Suprema Corte foram um parâmetro para medir o "clima" da sociedade em relação ao assunto.1 Esta crescente reação contrária à ação afirmativa teve seu ápice na campanha pela Proposição 209 ' a Iniciativa de Direitos Civis da Califórnia, que foi aprovada por um referendum em novembro de 1996. Esta Proposição consistiu em uma emenda à Constituição estadual nos seguintes termos: O Estado, no exercício das atividades referentes ao emprego público, educação pública ou contratação de prestadores de serviços, não deve discriminar oudar tratamento preferenciala nenhum grupo ou indivíduo tendo como base sua raça, sexo, cor, etnia ou origem nacional.

(tradução e ênfases nossas) No Brasil estamos vivendo um importante momento de reconhecimento das desigualdades raciais como um aspecto a ser enfrentado. Ainda com grande dose de desinformação e confusão até, as organizações do Movimento Negro, assim como algumas de outros setores da sociedade, estão gradativamente percebendo a importância de se reconhecer as desigualdades raciais como um entrave ao desenvolvimento e ao aperfeiçoamento democrático do país.

Colocam-se novamente as perguntas iniciais de nossa pesquisa: em que medida o reconhecimento da necessidade de enfrentar as desigualdades raciais se traduz em propostas concretas de ação? De que forma diferentes atores sociais, notadamente o Estado e as organizações da sociedade civil, estão se posicionando quanto a esta necessidade? Que estratégias de ação estes atores estão definindo? Como se posicionam em relação ao recente debate sobre a adoção de políticas de ação afirmativa? Partindo da constatação empírica de que algumas instituições, espalhadas pelo Brasil, estavam desenvolvendo novas experiências de luta contra as desigualdades raciais, tivemos a preocupação de conhecê-las. Quisemos saber se os agentes aí envolvidos tinham a percepção de que não era mais suficiente a adoção de políticas antidiscriminatórias apenas (legislação anti-racista, programas do tipo SOS Racismo, denúncias de casos individuais), tornando-se necessária a adoção de políticas de promoção da igualdade, beneficiando específica, prioritária ou até exclusivamente a população negra.

As centenas de entrevistas que realizamos com executores destas "novas" experiências anti-racistas demonstraram que não há clareza sobre a natureza do movimento de mudança em curso. Existe a percepção da mudança ' uma "revolução silenciosa", nas palavras de um entrevistado ', mas não há consenso sobre a pertinência ou adequação das estratégias que vêm sendo utilizadas ou propostas.

Encontramos uma grande variedade de iniciativas e organizações envolvidas no combate às desigualdades. Ocorre a predominância de ONGs, principalmente aquelas ligadas ao Movimento Negro, mas a participação do poder público, mormente no âmbito local, também foi bastante expressiva.

Uma característica importante marca, porém, a maior parte dessas iniciativas: apresentam-se como direcionadas à população negra, mas não apenas a ela.

Setores mais pobres da população e outros grupos vulneráveis, como mulheres, jovens e portadores de deficiência são também alvo destas ações. Entretanto, do conjunto de atividades que identificamos e analisamos, observamos em cerca de 1/3 delas a orientação explícita no sentido de beneficiar especificamente a população negra. As principais características destas diferentes experiências serão analisadas.

Aprendemos, através deste trabalho, que não é mais possível analisar as relações raciais no Brasil sem levar em conta as experiências em curso, que revelam um país que, acreditando na igualdade, desenvolve estratégias para que esta não se restrinja à "letra morta" da lei.

Às vezes um pouco refluído, mas o sonho vai nos acompanhar até o fim da vida para uma sociedade melhor, uma sociedade em que a dignidade seja uma coisa presente na vida de todas as pessoas. Uma sociedade, enfim, em que aquele princípio constitucional escrito no artigo primeiro da constituição, que diz que todos são iguais perante a lei, não seja mais do que uma falácia. Porque isso é uma falácia, ali é uma igualdade perante a lei. Nós não queremos só uma igualdade formal. Nós queremos uma igualdade substancial que é uma igualdade de oportunidades, uma igualdade de vida digna para todos. Então, nós não queremos só uma democracia formal, de liberdade de imprensa, de funcionamento pleno das instituições sem ameaça de golpe. Nós queremos atingir um outro patamar. Um patamar novo de uma democracia econômica que é o patamar da igualdade. Não da igualdade formal, mas a igualdade substancial. E no dia que nós atingirmos isso, por certo, negros, brancos viverão em comunhão. Os índios e as mulheres viverão em melhor comunhão. E apesar das suas diversidades, porque a diversidade é enriquecedora, não terão uma diversidade que torne pessoas mais dignas do que as outras. (Aleixo Paraguassu, juiz, militante do Movimento Negro em Campo Grande, MS).

Informações sobre a Metodologia da Pesquisa e o Trabalho de Campo A fim de conhecer melhor o conjunto de iniciativas de combate às desigualdades existentes no país, selecionamos dez capitais, em quase todas as regiões do país (exceto a Região Norte), nas quais foi feito o levantamento das iniciativas em curso. A seleção das capitais respeitou o conhecimento prévio que tínhamos sobre as iniciativas locais de combate às desigualdades raciais (Belo Horizonte, por exemplo, foi escolhida em função da recente criação da Secretaria Municipal para Assuntos da Comunidade Negra ' SMACON). Também locais diferenciados quanto à composição racial foram selecionados (São Luís, já que o Maranhão conta com 80% da população de pretos e pardos; e Porto Alegre, dado que o Rio Grande do Sul possui apenas 11% da população que se autoclassificam como pretos e pardos; ver Tabela_1).

Em cada uma das capitais contou-se com a visita de um pesquisador, que previamente contatou lideranças, representantes do governo e outros atores locais, a fim de preparar a viagem. Em média, cada pesquisador passou uma semana na capital pesquisada.

O trabalho de campo consistiu na visita a instituições que desenvolvem programas voltados para o combate às desigualdades raciais, fossem elas ONGs, órgãos do governo, empresas, universidades, igrejas, partidos, sindicatos e outras. Foram registradas as informações sobre os projetos e atividades em curso, procurando conhecer o objetivo, o público-alvo e o impacto da atividade desenvolvida. Além disso, foram realizadas entrevistas com representantes destas instituições no intuito de conhecer sua opinião sobre o estágio atual das relações raciais no Brasil, sua avaliação das estratégias adotadas ou em discussão, incluindo seu conhecimento e posicionamento sobre a adoção de políticas de ação afirmativa no Brasil.

Na medida do possível, a orientação para o trabalho de campo foi no sentido de privilegiar as ações voltadas prioritária ou exclusivamente para a população negra, objetivando uma intervenção direta na melhoria das condições de vida desta população. Estas ações se diferenciam daquelas que chamamos de "tradicionais", orientadas para o combate a casos individuais de racismo, à realização de campanhas e eventos culturais.

Entretanto, esta diferença, embora perceptível em vários casos, mostrou-se tênue em muitos outros, pois, como veremos adiante, muitas organizações que tinham uma atuação mais "tradicional" passaram também a desenvolver programas de intervenção prioritariamente para a população negra.

O levantamento realizado não esgotou as iniciativas de combate às desigualdades raciais existentes nas capitais pesquisadas. O pouco tempo de estadia dos pesquisadores em cada capital, mais os problemas de comunicação que dificultaram o agendamento prévio de algumas entrevistas, contribuíram para esta limitação. Ao longo do ano de 2000 obtivemos informações adicionais sobre algumas das iniciativas pesquisadas, mas sabemos que outras atividades tiveram início neste período e não puderam ser registradas.

O leque de iniciativas em algumas cidades, em função das próprias especificidades locais, ampliou-se bem mais do que em outras, tornando-se também um componente de diferenciação. Por tudo isto, o resultado é parcial.

Entretanto, a recorrência de determinados tipos de experiência e áreas de atuação aponta para a existência de padrões que sinalizam para um quadro verossímil e atual das experiências de combate às desigualdades raciais em curso no país.

Finalmente, é preciso chamar a atenção para o ritmo acelerado de implementação e discussão de novas iniciativas. Isto faz com que várias iniciativas recentes, surgidas a partir do final de 1999, não tenham sido registradas neste levantamento.

Iniciativas de Combate às Desigualdades Raciais Apresentaremos a seguir as principais informações referentes às iniciativas de combate às desigualdades raciais encontradas nas dez capitais pesquisadas. É preciso destacar que, como unidade de análise, foram definidas as ações ou iniciativas. Esta categoria inclui uma grande variedade de atividades: cursos, oficinas, atividades com crianças e jovens, projetos de lei, SOS Racismo, campanhas, eventos, publicações, leis, entre outras. Cada caso corresponde a uma destas atividades que, por sua vez, podem ser desenvolvidas por uma ou mais organizações. As organizações podem desenvolver mais de uma atividade neste campo, por isto optamos por listar as atividades (ver Anexo_1), o que em alguns casos ocasiona a repetição da organização responsável.

Um outro comentário prévio diz respeito à leitura adequada destes dados. Embora estejamos trabalhando com a totalização dos mesmos para as dez capitais, é preciso ter em mente, todo o tempo, que se tratam de dez contextos específicos e diferenciados, nos quais foram realizados estudos de caso individuais. Em função disto, é preciso relativizar a importância dos dados agregados, o que nos leva, portanto, a evitar análises comparativas sobre a natureza das atividades levantadas em cada capital. A apresentação dos dados de forma agregada tem caráter ilustrativo. Da mesma forma, os cruzamentos de dados apresentados nos indicam simplesmente a incidência maior ou menor dos casos, levando-se em conta algumas variáveis selecionadas. Dado o caráter não aleatório e o reduzido número de casos, não foi feito nenhum tipo de análise de correlação entre as variáveis analisadas.

Feitas estas ressalvas iniciais, passemos aos dados. A Tabela_3 apresenta a distribuição das atividades identificadas no levantamento em cada capital.

As cidades de Salvador, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e São Paulo aparecem como as capitais onde foi identificado um maior número de atividades. Um total de catorze atividades, embora tenham sido identificadas em Brasília, relaciona- se a iniciativas no âmbito do governo federal e por isso foram classificadas na última coluna do gráfico como de alcance nacional.

As 124 atividades identificadas foram classificadas segundo o vínculo institucional, isto é, a natureza da principal organização responsável pela sua execução. Os casos em que estas atividades são realizadas em parceria entre governo e ONGs foram destacados. No caso de outras parcerias, foi identificado o principal executor.

A Tabela_4 e o Gráfico_A apresentam os dados para o conjunto das capitais pesquisadas.

Observamos a quantidade mais expressiva de iniciativas vinculadas a Organizações Não-Governamentais ' ONGs. Entretanto, se somamos o número de atividades promovidas por órgãos do governo nos três níveis (federal, estadual e municipal), podemos observar que este totaliza 33 casos, se aproximando do número de atividades desenvolvidas por ONGs (42). Observe-se também o número de 17 parcerias entre governo e ONGs identificadas.

Quais são as principais áreas em que se enquadram estas iniciativas? Atividades ligadas ao campo da educação para despertar o maior interesse entre os agentes que buscam enfrentar as desigualdades raciais no Brasil. Isto é o que podemos identificar a partir das dez capitais pesquisadas. Em segundo lugar vêm as atividades voltadas para a área de trabalho e geração de renda. Boa parte destas atividades são programas de qualificação profissional. Na área de educação, destacam-se atividades como os pré-vestibulares, em diferentes modalidades, a capacitação de professores, além de atividades recreativas e oficinas culturais com crianças e adolescentes. Algumas atividades educativas e de qualificação profissional confundem-se quanto aos seus objetivos, principalmente quando se destinam a adolescentes e jovens pobres. Procuramos classificá-las segundo a ênfase maior, muitas vezes de caráter subjetivo, dada à profissionalização ou à escolarização formal (Tabela_5 e Gráfico_B).

Outra área que concentra grande número de atividades é a que chamamos de "direitos humanos e advocacy". Esta área reúne principalmente atividades de denúncia e acompanhamento (principalmente jurídico) de casos de discriminação racial. Também envolve atividades de divulgação de legislação anti-racista, campanhas e eventos sobre o tema. Trata-se da área que concentra maior número de atividades "tradicionais" desenvolvidas principalmente pelas organizações do Movimento Negro.

A maioria das atividades identificadas teve seu início nos últimos cinco anos (55,7%), demonstrando que a implantação dos programas é relativamente recente.

Na maioria dos casos, a data registrada diz respeito à atividade em questão e não ao funcionamento ou à existência da organização executora.

No que diz respeito aos recursos, estes advêm, principalmente, de fundos públicos ou de agências de cooperação internacional. Este número expressivo de atividades que contam com recursos públicos deve-se principalmente à transferência de recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador ' FAT, do Comunidade Solidária e outros fundos que fomentam programas de qualificação profissional. Muitos deles contam com recursos públicos, porém são executados por ONGs, sindicatos ou outras organizações privadas.

No que diz respeito ao público-alvo de cada atividade, procuramos distinguir entre aquelas ações que objetivam ter um impacto sobre uma comunidade específica, as que atuam voltadas para a opinião pública em geral, as que se dedicam ao acompanhamento de casos individuais (principalmente o acompanhamento jurídico) e aquelas que atuam em relação a públicos específicos (estudantes, alunos de cursos oficinas, funcionários de uma empresa, funcionários públicos, professores etc.). Neste sentido, quase metade das atividades investigadas procura atender, principalmente, alunos e participantes de cursos e oficinas, reforçando a prioridade dada às ações na área de educação e capacitação profissional (Tabela_7).

Para o total de atividades que pudemos conhecer no levantamento realizado, procuramos identificar se se tratavam de iniciativas voltadas especificamente para a população negra. Esta é uma das principais formas de identificar a orientação da atividade, se voltada para as ações mais "tradicionais" do Movimento Negro, ou se direcionada para atividades inovadoras, que procuram incidir diretamente sobre as condições de vida e o acesso a oportunidades por parte da população negra.

A Tabela_8 e o Gráfico_D mostram que cerca de 1/3 das atividades identificadas têm como público-alvo principal (ou, às vezes, exclusivo), a população negra. A categoria "não se aplica" refere-se a atividades que, por sua natureza, não possibilitam a definição de um público alvo específico. Por exemplo: inclusão do quesito cor em levantamentos de dados e cadastros.

Foram identificadas atividades específicas para a população negra em todas as capitais, com exceção de Vitória. As capitais que apresentaram maior número de iniciativas específicas foram Salvador, São Paulo, Rio de Janeiro, além das atividades de alcance nacional, promovidas pelo governo federal. Neste último caso incluem-se, principalmente, as atividades voltadas para as comunidades remanescentes de quilombos e atividades no âmbito do Ministério do Trabalho, como cursos com apoio do FAT e o programa "Brasil, Gênero e Raça", em parceria com a Organização Internacional do Trabalho ' OIT. As atividades específicas são de responsabilidade tanto de ONGs, quando de órgãos do governo ou de ações de parceria (Tabela_9).

As iniciativas específicas incluem um espectro de ações variadas. Muitas delas encontram-se ainda no plano do debate e não foram implementadas. É o caso da discussão sobre a adoção de cotas para estudantes negros em algumas universidades. Em alguns casos existe o Projeto de Lei ou a proposta apresentada para debate dentro da universidade. Estas iniciativas foram incluídas aqui como forma de registrar a existência da proposta e o debate em questão, embora não tenham sido implementadas. Este é o caso também de projetos de lei apresentados por parlamentares, independente do andamento que tenham tido no Congresso Nacional.

Principais Elementos do Debate: Discursos e Estratégias Após esta descrição de maneira agregada das principais características das experiências de combate às desigualdades raciais levantadas, abordaremos, nesta seção, alguns aspectos mais relevantes sobre estas experiências, enfatizando questões do debate sobre as mesmas abordadas pelos entrevistados. Não se trata de uma análise exaustiva das entrevistas realizadas, mas apenas a identificação dos temas e visões mais recorrentes e marcantes no debate sobre as estratégias de combate às desigualdades raciais em curso no país.

Em primeiro lugar, vale a pena recuperarmos com um pouco mais de detalhe as principais atividades que localizamos na pesquisa.

1) Estímulo e ampliação do acesso de afro-brasileiros ao ensino superior: esta atividade se dá principalmente por meio da organização de cursos preparatórios para o exame de admissão às universidades brasileiras (pré-vestibular). Esta experiência está disseminada por todo o país, porém há diferenciações no que se refere ao público-alvo para o qual se destinam. No Rio de Janeiro, por exemplo, predominam os chamados pré-vestibulares para negros e carentes; em São Paulo, há experiências destinadas a ampliar o acesso de jovens de comunidades pobres à universidade, sem utilizar a cor/etnia como critério de admissão; em Minas Gerais, há grande variedade de experiências neste sentido, incluindo tanto programas que têm como público específico os "negros e carentes" (Agentes de Pastoral Negros), quanto outros que procuram atuar em áreas mais pobres do estado (UEMG); em Salvador existe um programa de pré-vestibular que aceita apenas alunos negros (Cooperativa Steven Biko). Em Campo Grande, a UFMS mantém uma turma de pré-vestibular na qual pelo menos cinco vagas são destinadas a alunos negros. Já o Grupo TEZ, também em Campo Grande, organizou um pré-vestibular em 1997 que destinou 70% das vagas para negros.

2) Atividades comunitárias, geralmente em favelas ou bairros de periferia, destinadas à promoção social de crianças e jovens, através de reforço escolar, em atividades profissionalizantes e de educação voltadas para o exercício da cidadania. Estes grupos não restringem seu público-alvo à população negra, embora haja uma grande predominância da mesma entre os atendidos. Estas atividades são desenvolvidas por associações comunitárias, grupos religiosos, organizações do Movimento Negro, grupos de promoção da cultura afro-brasileira, entre outros.

3) Atividades de apoio e estímulo a microempresários afro-brasileiros: esta atividade envolve treinamento em conhecimentos ligados à administração empresarial e qualificação profissional. Também tem como objetivo a ampliação das áreas de atuação e do número de contratos de prestação de serviços (principalmente em concorrências públicas) para empresários afro-brasileiros.

Estas atividades são desenvolvidas por organizações formadas por micro e pequenos empresários afro-brasileiros, tais como o Coletivo de Empresários e Empreendedores Afro-Brasileiros ' CEABRA, o Centro de Estudos e Assessoramento de Empreendedores do Instituto Palmares de Direitos Humanos ' CEM/IPDH, e o COLYMAR, estes dois últimos atuando no Rio de Janeiro. O CEABRA possui núcleos em dezoito estados do país.

4) Cursos de qualificação patrocinados pelo FAT, fundo público gerido por representantes do governo, das empresas e dos trabalhadores. Entre uma das principais atividades que contam com o apoio do FAT encontram-se os programas de qualificação profissional, executados por instituições ligadas ao sistema "S", por sindicatos, ONGs, entre outras (Heringer, 1999b). Entre as orientações formuladas pelo Ministério do Trabalho para a definição do público- alvo destes cursos encontra-se a prioridade que deve ser dada a grupos mais vulneráveis: mulheres, jovens, negros e portadores de deficiência.

5) Criação da Secretaria Municipal para Assuntos da Comunidade Negra ' SMACON: em dezembro de 1998, após vários meses de discussão na Câmara dos Vereadores e intenso debate na mídia local foi instituída a SMACON em Belo Horizonte, com os seguintes objetivos: ' promover o desenvolvimento e a melhoria da qualidade de vida da população negra por meio da implementação de políticas públicas que reduzam as desigualdades raciais nas várias áreas; ' combater o racismo e os abusos contra os direitos humanos da população negra; ' fazer campanhas que valorizem a população negra e que possam construir atitudes e estimular comportamentos de respeito à diversidade racial; ' trabalhar na construção de uma cultura da paz via apoio e fortalecimento das famílias e das estruturas comunitárias no meio social negro. (SMACON, 1998a) A SMACON destaca-se pelo fato de ser um órgão do Poder Executivo, criado por lei municipal, com dotação orçamentária própria e, portanto, com maior autonomia de trabalho, diferenciando-se de outras experiências destinadas à população negra no âmbito do poder público, como conselhos, assessorias especiais e secretarias extraordinárias.

A ênfase da atuação da Secretaria é a adoção de políticas sociais, principalmente em comunidades pobres. Uma de suas prioridades é o desenvolvimento urbano e a melhoria habitacional de comunidades pobres. Para estas ações, conta com o apoio de setores da iniciativa privada, organizações internacionais, universidades e outros setores da sociedade.

Um dos primeiros projetos implantados pela secretaria foi a instalação de uma escola profissionalizante em uma favela de Belo Horizonte. A escola, uma demanda antiga da comunidade, é administrada pela nova Secretaria com o objetivo de, através de ações voltadas para a comunidade pobre, principalmente os jovens, abordar também a questão da luta contra a discriminação racial. Ser negro não é um pré-requisito para freqüentar os cursos. Também não é necessário estar regularmente matriculado em uma escola.

A Secretaria conta, também, com o programa SOS Racismo, com programas de qualificação profissional, programas de valorização da mulher negra e programas de valorização da cultura negra.

6) Programa "Oportunidades Iguais para Todos": foi desenvolvido pela Prefeitura de Belo Horizonte na segunda metade da gestão do prefeito Patrus Ananias, entre 1995 e 1997. Concebido originalmente como um programa destinado a fazer cumprir, no âmbito municipal, os princípios da não discriminação e da promoção da igualdade presentes na Convenção 111 da OIT, concernente à discriminação em matéria de emprego e profissão, o projeto foi concebido pelo Centro de Estudos das Relações de Trabalho e Desigualdades ' CEERT, em conjunto com a Secretaria de Governo de Belo Horizonte. Pretendia atuar em três áreas prioritárias: ' estratégias anti-racistas na educação; ' introdução obrigatória do quesito cor nos formulários dos postos de saúde municipais, com o objetivo de auxiliar na detecção de doenças com maior incidência na  população negra.2 ' recursos humanos: identificação de práticas discriminatórias contra negros e mulheres no funcionalismo público municipal e reformulação de procedimentos administrativos visando coibi-las.

A implementação do projeto alcançou resultados parciais, mais perceptíveis no âmbito do diagnóstico. O fim do mandato do então prefeito ocasionou a descontinuidade do projeto. Os avanços mais significativos foram na área de educação (capacitação de professores).

7) Programa de Combate à Anemia Falciforme: em função da mobilização de organizações do Movimento Negro, o Ministério da Saúde instituiu, em 1997, uma comissão destinada a elaborar um Plano Nacional de Combate à Anemia Falciforme, que começou a ser implantado em 1999.

8) Reconhecimento e titulação de terras de comunidades remanescentes de quilombos: esta atividade vem sendo desenvolvida pela Fundação Palmares (Ministério da Cultura), em conjunto com o Ministério da Justiça, e com a colaboração de técnicos e consultores de diversas universidades e ONGs em vários estados do país. Encontra-se em diferentes estágios de execução, dependendo da comunidade atendida. Cumpre determinação contida nas disposições transitórias da Constituição de 1988 e também no Plano Nacional de Direitos Humanos (1996).

9) Núcleo de Combate à Discriminação e Promoção da Igualdade de Oportunidades: estes núcleos estão sendo criados no âmbito das Delegacias Regionais do Ministério do Trabalho e Emprego, como parte do Programa "Brasil, Gênero e Raça", resultante da Cooperação Técnica para Implementação da Convenção 111, fruto de um convênio entre o Ministério do Trabalho e Emprego e a Organização Internacional do Trabalho ' OIT. Este programa é o resultado direto de uma reclamação formal encaminhada à OIT pela CUT, em 1992, denunciando o descumprimento da Convenção 111. Após a realização de vários seminários conjuntos, o Ministério do Trabalho deu início, em 1998, a este programa (Silva Jr., 1996:224).

10) Plano Nacional de Direitos Humanos ' PNDH: possui uma seção específica destinada aos direitos da população negra, que estabelece metas de curto, médio e longo prazos. Em cerca de metade das 22 propostas são descritas ações com os seguintes termos: "apoiar", "estimular", "incentivar" e "facilitar", indicando apoio indireto a atividades de outros órgãos do governo ou de organizações da sociedade civil.

Das onze propostas restantes, três destinam-se a incluir ou aperfeiçoar o registro da cor nos sistemas públicos de informação, o que vem gradativamente sendo feito. Duas propostas referem-se à preservação e fomento à produção cultural da comunidade negra. Existem duas metas não implementadas, de caráter geral, uma delas visando revogar normas discriminatórias ainda existentes na legislação infra-constitucional. Incluem-se também no plano medidas visando a divulgação de documentos e legislação antidiscriminatória.