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Metamorfoses do Estado brasileiro no final do século XX

O objetivo deste artigo é analisar algumas das mudanças políticas mais importantes ocorridas no Estado brasileiro nas últimas duas décadas do século XX. Para isso focalizarei dois processos que alteraram tanto o Estado como suas relações com a ordem social e a ordem econômica: a democratização política e a liberalização econômica.

Esses dois processos foram dimensões-chave da transição política que transformou a forma autocrática e desenvolvimentista de Estado, vigente no Brasil desde os anos de 1930. Ao longo de sua existência, este Estado cumpriu o papel de núcleo organizador da sociedade, deixando pouco espaço para a organização e a mobilização autônomas de grupos sociais (sobretudo dos vinculados às classes populares), e funcionou como alavanca para a construção de um capitalismo industrial, nacionalmente integrado mas dependente do capital externo, por meio de uma estratégia de substituição de importações.1 Essa forma de Estado vem sendo denominada "varguista", pois adquiriu suas características básicas sob a presidência de Getúlio Vargas. Adotarei essa denominação porque ela acentua o caráter específico do Estado, cuja superação se estudará neste artigo. Não tenho dúvidas, porém, de que ele é uma entre outras modalidades autocráticas e desenvolvimentistas de Estado ocorridas na periferia capitalista no mesmo período.

A transição política brasileira começou com a crise de Estado de 1983-1984 e terminou com o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, momento em que o Estado ganhou estabilidade segundo um novo padrão hegemônico de dominação, moderadamente liberal em assuntos econômicos e completamente identificado com a democracia representativa. Nessa transição, a democratização política foi mais importante na década de 1980 ao passo que a liberalização econômica destacou-se nos anos de 1990. Essa transformação política só pode ser completamente entendida se a considerarmos no contexto da transnacionalização do capitalismo (desencadeada pela globalização financeira) e da democratização da sociedade brasileira.

Na próxima seção procuro caracterizar a crise do Estado varguista em função de sua importância para a explicação dos processos de democratização política e liberalização econômica. Essas duas dimensões serão os objetos centrais da segunda e terceira seções do artigo, respectivamente. Ao final, faço um esboço das mudanças políticas recentes que apontam para o predomínio de um desenvolvimentismo renovado e para um aprofundamento da democracia.

Crise de Estado e transição política O cerne da crise do Estado desenvolvimentista brasileiro foi, do ângulo econômico, a incapacidade de fazer frente aos pagamentos da dívida externa no início da década de 1980,2 colocando em xeque o padrão costumeiro de relacionamento do Brasil com a ordem capitalista mundial. Dessa forma, a crise só poderia ser contornada ou superada mediante um re-arranjo da articulação que havia permitido que o país tivesse apresentado até então um desenvolvimento capitalista pujante, embora dependente. Conforme fosse o caminho escolhido para enfrentar a situação, poderiam surgir fraturas nas relações do Brasil com centros econômicos e políticos mundiais mais importantes e/ou na própria base doméstica de sustentação política do Estado.

Ademais, a situação era tanto mais difícil porque as mudanças em curso nos âmbitos internacional e doméstico acentuavam os riscos dessas fraturas.

Externamente, a moratória mexicana resultou na suspensão dos fluxos voluntários de empréstimos bancários para o Brasil e outros países devedores latino- americanos de 1982 até o final da década, o que provocou uma profunda crise econômica na região. Além disso, desde meados da década de 1970, as idéias predominantes nos países centrais e nas agências financeiras multilaterais em relação à política econômica moveram-se, cada vez mais, do paradigma keynesiano para a ortodoxia monetarista, inclinada a adotar políticas rígidas de contenção de gastos públicos e de controle monetário. Essas mudanças nos fluxos econômicos e nas idéias predominantes em relação à gestão econômica restringiram muito a autonomia das políticas econômicas nacionais.3 Internamente, as mudanças políticas iniciadas nos anos de 1970 e aprofundadas desde então também dificultaram a rearticulação externa. De fato, nas eleições de 1982, o partido de sustentação do regime militar perdeu sua maioria absoluta na Câmara dos Deputados e dez governos estaduais importantes passaram a ser governados por partidos da oposição.4 Com tais resultados, o processo de liberalização política, iniciado por Ernesto Geisel em 1973-1974, pôs mais uma vez em xeque o controle do regime militar sobre a mudança política do país.5 Com efeito, esses insucessos políticos aprofundaram o padrão segundo o qual mudanças sociais empurravam sempre, para além de seus próprios limites, o projeto de liberalização política do regime militar. De fato, a partir de 1970, os alicerces politicamente excludentes do regime militar e do velho Estado varguista foram abalados por um vigoroso processo de democratização política.

As classes populares tornaram-se politicamente muito mais autônomas e tentaram partilhar valores materiais e não-materiais que antes eram exclusivos das classes média e alta. Por meio das eleições, das atividades de novas associações civis ou da renovação da atuação de velhas associações, as classes populares, parte das classes médias e, até mesmo, alguns setores empresariais passaram a pôr em xeque a capacidade de o Estado controlar, como antes, a sociedade.6 Dessa forma, no início dos anos de 1980, o governo brasileiro encontrava-se em campo minado. Na escolha da estratégia para enfrentar a crise, ele sofria, ao mesmo tempo, pressões externas para conduzir o país em direção à ortodoxia econômica e estímulos na direção oposta, decorrentes das novas condições políticas internas. Embora o governo tenha optado por um ajuste externo - produção de megasaldos no comércio exterior para pagar o serviço da dívida externa - acompanhado de um ajuste fiscal pouco drástico, isso foi suficiente para causar sérios danos ao seu suporte sociopolítico.7 Com efeito, a estratégia escolhida para enfrentar o estrangulamento externo produziu uma crise política muito complexa.8 Ela começou por dissociar o governo da base de sustentação sociopolítica do Estado varguista. O "ajuste externo" opôs-se ao receituário econômico da coalizão desenvolvimentista, que via no crescimento econômico nacional o valor básico a ser alcançado e fazia das empresas estatais seu pilar central de sustentação. A política governamental foi considerada recessiva, inflacionária e "injusta", pois transferia todos os custos do "ajuste" para os agentes econômicos domésticos, principalmente para os assalariados e para as empresas estatais, evitando onerar os credores externos. Assim, as políticas de governo não só se dissociaram dos interesses imediatos da base de sustentação do Estado como passaram a ser consideradas ilegítimas, contrárias aos valores básicos da aliança desenvolvimentista.

Um dos resultados disso foi que parte da velha coalizão desenvolvimentista passou a se opor ao governo. As reações dos dirigentes das empresas estatais, duramente atingidas pela política de "ajuste" escolhida, foram pouco explícitas, em função mesmo do caráter autoritário do regime. Sua oposição manifestou-se indiretamente, pela resistência intra-burocrática aos comandos governamentais e pela atuação de parlamentares sintonizados com as estatais no Congresso. Os empregados das empresas estatais, pelo contrário, manifestaram-se pública e claramente contra a política do governo, seja com demonstrações de rua, seja pela greve de protesto.

Foi no empresariado privado, porém, que ocorreu a fratura mais importante da base de apoio do Estado. Parte das elites empresariais não apenas se opôs à estratégia governamental de ajuste, mas aderiu a "projetos" alternativos para enfrentar a crise econômica, indicando claramente o esvaziamento da liderança do governo. Uma porção da elite empresarial, a dissidência mais numerosa, foi magnetizada por uma versão mais nacionalista e industrialista de desenvolvimentismo e uma outra, bem menor, foi atraída por uma variante periférica de neoliberalismo.

Essas reações surgidas no interior da elite empresarial e no sistema de empresas estatais favoreceram a atuação da oposição político-partidária no Congresso e seus esforços para mobilizar as classes médias e populares na luta contra a perpetuação do regime militar. Essa mobilização de massa resultou, entre janeiro e março de 1984, na mais importante demonstração pública ocorrida no Brasil em favor da democratização política - a campanha das " Diretas Já".

A mobilização popular minou completamente o apoio ainda existente à política de democratização gradual e limitada liderada pelo regime autoritário. Com isso, a crise política expandiu-se e aprofundou-se: a perda de legitimidade do governo estendeu-se, incluindo o próprio regime autoritário. Mais ainda, naquela conjuntura crítica, foi iniciada a ruptura dos limites da legitimidade do Estado varguista. A entrada maciça da população na luta política em favor da superação rápida do regime autoritário produziu uma inovação substancial na vida política brasileira: obrigou o governo a tolerá-la, os meios de comunicação de massa fiéis ao regime a noticiá-la e as elites políticas a rejeitar as costumeiras condicionalidades interpostas à vigência da democracia no Brasil. De fato, a idéia de que não há democracia sem participação popular e de que não há participação popular sem a liberdade plena de associar-se e de manifestar demandas coletivas fortaleceu-se social e politicamente pelo amplo apoio das classes médias e das massas populares. A Campanha das Diretas redefiniu o espaço legítimo da política no Brasil.

Em suma, apoiada pela mobilização de massa, a oposição produziu uma crise no padrão vigente de hegemonia política. Daí em diante seria inaceitável um Estado que impusesse restrições à expressão e à organização políticas das massas populares; um Estado assim só poderia se manter pela força e/ou pelo interesse.

Dessa forma, a campanha "Diretas Já" anunciou um novo projeto de Estado, orientado por valores democráticos surgidos do clamor da sociedade pela democratização.9 Todavia, o regime militar derrotou no Congresso Nacional a proposta de eleições diretas para a Presidência da República, minimizando com isso os efeitos políticos mais profundos da crise de hegemonia desencadeada pela mobilização de massa. O governo conseguiu, usando as alavancas de poder de que dispunha, contornar parcial e provisoriamente a crise: manteve as massas populares fora do processo imediato de escolha do novo presidente da República, mas não conseguiu evitar que boa parte de sua base político-partidária apoiasse a eleição de um governo civil liderado pela oposição. Não há dúvida, porém, quanto aos efeitos conservadores da exclusão das massas da sucessão presidencial: a oposição política, minoritária no Colégio Eleitoral, só teve condições efetivas de vencer moderando suas ambições e efetuando um pacto político com dissidentes do regime autoritário. Ademais, os programas dos candidatos permaneceram dentro dos limites dados pelo próprio governo e por empresários dissidentes. Tancredo Neves, candidato da Aliança Democrática,10 assimilou algumas das propostas desenvolvimentistas que contavam principalmente com apoio no empresariado industrial. O candidato de direita, Paulo Maluf, fez algo semelhante em relação ao projeto neoliberal, que tinha suporte de associações comerciais e no setor agrícola de exportação. Mesmo com tais limitações, as propostas anunciavam sua sintonia com as aspirações populares de implantar a democracia política no país.

A esmagadora vitória de Tancredo Neves no Colégio Eleitoral mostrou bem quais eram as aspirações políticas dominantes na elite política brasileira e, implicitamente, qual o projeto político que prevaleceria no período presidencial seguinte: construir uma Nova República, uma democracia plena, que não impusesse restrições aos movimentos e às organizações populares, que tivesse como orientação econômica um nacional-desenvolvimentismo renovado e que combinasse crescimento econômico e redistribuição de renda.

A Nova República: democratização e desenvolvimentismo Durante o governo Sarney11 o legado institucional autoritário ajustou-se ao processo de democratização em curso, traduzindo as demandas de ampliação do espaço da política e do universo de seus participantes reconhecidos em regime político democrático. Isso implicou tanto o rompimento dos limites institucionais impostos à participação e à organização política das classes populares como a expansão dos direitos básicos do cidadão. Eliminou-se, assim, na Nova República, um dos pilares centrais do Estado varguista em qualquer de suas formas de organização política.

De fato, já no início do governo de José Sarney alterou-se um conjunto de leis que bloqueavam a participação política popular. No primeiro semestre de 1985 foram instituídos: a) eleições diretas, em dois turnos, para a Presidência da República; b) eleições diretas nas capitais dos estados, áreas de segurança e principais estâncias hidro-minerais; c) representação política para o Distrito Federal na Câmara dos Deputados e no Senado Federal; d) direito de voto aos analfabetos; e) liberdade de organização partidária, mesmo para os comunistas; e todo um conjunto de alterações menores que iam na mesma direção. Além disso, a legislação sofreu algumas mudanças que provocaram um enorme impacto na atividade política dos trabalhadores, aumentando muito seus direitos de participação e liberando-os do controle governamental: a) foram readmitidos líderes sindicais, antes demitidos por "mau comportamento"; b) foi cancelado o controle do Ministério do Trabalho sobre as eleições sindicais; e c) foi eliminada a proibição de associações inter-sindicais, o que legalizou as atividades das centrais sindicais que, até então, eram apenas toleradas.

Essas e outras mudanças nas normas que regulavam a vida pública e também a tolerância governamental, quando do desrespeito à lei nas manifestações coletivas, permitem caracterizar a Nova República como um arranjo político no qual vários segmentos sociais, inclusive as classes populares, puderam lutar por seus interesses e idéias com grande liberdade de ação e organização.

Demonstra bem este ponto o crescimento extraordinário do número de greves e dias parados durante o governo Sarney.12 O aumento da participação popular afetou a hierarquia entre os centros de poder do Estado, a gestão governamental e a amplitude dos direitos de cidadania. De fato, a crise de hegemonia enfraqueceu a hierarquia que caracterizava o regime autoritário anterior. Na Nova República as pressões da base para o topo da sociedade fortaleceram a autonomia dos centros de poder que antes costumavam ser subalternos. Portanto, o Congresso Nacional, o Judiciário, os governos dos estados e os partidos políticos ganharam mais latitude de ação em relação à Presidência da República.

As mudanças nas instituições políticas e no âmbito de poder dos diversos atores culminaram na Constituição de 1988, que ampliou o poder de ação do Legislativo, do Judiciário e do Ministério Público nos processos de decisão governamentais.

Parte da base material para exercer o poder - impostos e autonomia financeira - foi transferida da União para os estados e municípios, a ponto de transformar os últimos em verdadeiras unidades federadas (não subordinados aos estados). Em relação aos direitos de cidadania, a nova Constituição estabeleceu uma regra política democrática e ampliou a proteção social para todos, trabalhadores ou não. Definiu como dever do Estado garantir vários direitos sociais - inclusive alguns direitos difusos, como os relacionados à proteção do meio ambiente - e tornou possível que cidadãos e coletividade exigissem o cumprimento dessas garantias pelo poder público. Além disso, os constituintes ampliaram drasticamente o âmbito das atividades dos promotores públicos fazendo do Ministério Público um ramo especial do Estado, independente dos três poderes clássicos. Em sua nova forma, o Ministério Público recebeu a missão de assegurar o cumprimento dos direitos da cidadania, garantidos em lei, inclusive contra a ação ou a omissão do Estado.

Ao mesmo tempo, a mesma Constituição de 1988 emprestou uma moldura legal rígida ao desenvolvimentismo democratizado: foram ampliadas as restrições ao capital estrangeiro, as empresas estatais ganharam mais espaço para suas atividades, o Estado obteve mais controle sobre o mercado e os servidores públicos e outros trabalhadores viram aumentar sua estabilidade no emprego e vários benefícios, inclusive os de aposentadoria. Portanto, a Constituição de 1988 assegurou a permanência à velha articulação entre o Estado e o mercado no momento mesmo em que o processo de transnacionalização e a ideologia liberal estavam para ganhar uma dimensão mundial em função do colapso do socialismo de Estado.

Dessa forma, durante a presidência de José Sarney, a elite política brasileira realizou completamente, do ponto de vista institucional, o projeto da Nova República. Ainda assim, esta não se converteu em um sistema estável de poder. A elite política dirigente fracassou em articular uma nova coalizão sociopolítica que sustentasse o projeto desenvolvimentista democratizado para, por esta via, superar a crise de Estado. A instabilidade econômica crescente no governo Sarney sinalizava, de fato, a fragilidade política do Estado. No entanto, não se tratava apenas de a elite política ter ou não ter as idéias certas ou de ela fazer ou não as alianças apropriadas para estabilizar um novo sistema de poder.

Na verdade, as circunstâncias em que ela operava eram muito difíceis para que pudesse ter sucesso.

Com efeito, a elite política tentou renovar a estratégia desenvolvimentista, combinando distribuição e crescimento econômico, mas o fez em um contexto externo muito adverso que, em vez de ser uma fonte de capitais (empréstimos estrangeiros ou investimentos), os drenava continuamente do país (como obrigações internacionais). Ademais, a elite dirigente enfrentou esse ambiente inóspito em circunstâncias políticas muito desfavoráveis. Ela teve de lidar com uma sociedade onde os movimentos sociais e as organizações coletivas floresciam e demandavam enfaticamente a satisfação imediata de suas carências. Talvez se possa dizer que, em uma sociedade tão esperançosa como era o Brasil da Nova República, a escassez de recursos não dava muito espaço para negociações políticas bem-sucedidas.

Ademais, a elite política tentou resolver os problemas surgidos com a crise do Estado varguista como se o Estado não tivesse perdido muito de sua autoridade política e de sua força material. Em função dessas perdas, as tentativas ortodoxas ou heterodoxas13 de enfrentar a instabilidade econômica depararam-se seja com ameaças coações externas decorrentes da ameaça ou da falta de pagamento de débitos, seja com o veto e/ou a adesão reticente de membros da velha aliança desenvolvimentista que sustentava o Estado, embora já sem articulação e objetivos definidos. Com efeito, além dos credores privados externos, governos estrangeiros e organizações multilaterais, as atividades das coletividades novas ou renovadas, inspiradas em ideário ora conservador ora reformista e constituídas a partir de distintas bases socioeconômicas, ajudaram a moldar as políticas estatais, algumas vezes estimulando e outras colocando alguns limites à ação do Estado. Organizações de empresários agrícolas e de proprietários de terra, por exemplo, restringiram o programa de reforma agrária a um mínimo e, por sua atuação junto ao Congresso Constituinte, conseguiram assegurar amplamente os direitos de posse da terra. Em sentido oposto, em 1989, ano da sucessão presidencial, fortes manifestações organizadas pela Central Única de Trabalhadores(CUT) e por sindicatos levaram o Congresso Nacional a não aprovar na íntegra o chamado Plano Verão visto que ele tentava estabilizar a moeda reduzindo os salários reais dos trabalhadores. Seguramente, a eficácia da atuação dos movimentos e das organizações populares e das camadas médias na Nova República podem ser explicadas, em boa parte, pela fragilidade material do Estado e pela articulação frouxa de sua base de sustentação social.

Em síntese, a Nova República tornou-se um sistema instável de dominação política, em que não se articulavam bem a dimensão institucional, a esfera sociopolítica e as condições econômicas.

Essa instabilidade resultou, de um ponto de vista material, numa trajetória decadente de desenvolvimento. O Estado continuou a proteger o mercado interno, mas o dinamismo econômico anterior, que tinha permitido ao Brasil ter uma das maiores taxas de crescimento econômico do mundo, se esvaiu. As taxas de investimento caíram drasticamente: estancou a entrada de capital estrangeiro e o Estado perdeu sua capacidade de investir. O sistema de empresas estatais, que tinham sido a vanguarda do modelo desenvolvimentista anterior, perdeu seu dinamismo próprio passando a se subordinar aos objetivos governamentais do "ajustamento", que visava a produzir insumos de preços baixos para combater a inflação e/ou ajudar o setor privado a produzir saldos crescentes no comércio exterior. A desorganização tanto da economia como das finanças públicas geraram flutuações súbitas no crescimento do PIB, uma redução do crescimento econômico médio além de intensas pressões inflacionárias. A inflação substituiu o desenvolvimento como questão política básica daquele período. Tudo isso constituiu um poderoso obstáculo para que na Nova República o processo de democratização política produzisse o seu equivalente material. Assim, embora tenha havido expansão dos serviços públicos de bem-estar, na década de 1980 os brasileiros mais pobres não aumentaram sua participação na renda nacional.

Ademais, as dificuldades de estabilizar uma nova forma de Estado estimularam o crescimento no interior da elite brasileira de um novo projeto político para o país. Com efeito, na medida em que a elite econômica se tornava insegura e assustada com as iniciativas reformistas do governo da Nova República, sobretudo com as políticas heterodoxas de estabilização monetária, as idéias econômicas liberais passaram a se tornar relevantes para ela. Além de se mostrarem ineficientes para restringir a inflação e retomar o crescimento econômico de forma sustentada, as políticas heterodoxas foram interpretadas como ameaças à propriedade privada, pois restringiam a liberdade de mercado e ameaçavam os contratos. Daí em diante, a elite empresarial mobilizou-se para moldar as estruturas e controlar as ações do Estado orientando-se, pelo menos parcialmente, pelas concepções neoliberais que vinham sendo difundidas, desde os anos de 1970, pelas instituições econômicas multilaterais, por think tanks e governos dos países centrais.14 Dessa maneira, sobretudo de 1987 1988 em diante, a elite econômica passou a confrontar o intervencionismo do Estado, exigindo desregulamentação, melhor acolhida para o capital estrangeiro, privatização das empresas estatais etc. Assim, embora o liberalismo econômico no Brasil só tenha se tornado politicamente hegemônico nos anos de 1990, essa hegemonia começou a ser socialmente construída ainda na segunda metade da década de 1980.

Entretanto, mesmo que a retórica liberal tenha sido absorvida pelos meios de comunicação e tenha se difundido entre as camadas médias da população, isso ocorreu em menor proporção na elite política, entre os trabalhadores organizados e servidores públicos, que continuaram a defender os ideais de " propriedade nacional" e "regulação estatal".

Eis porque a Constituição de 1988, que materializou o projeto político da Nova República - democratização política e desenvolvimentismo democratizado - tornou-se um alvo para os ataques da elite empresarial e de seus líderes políticos e intelectuais e, inversamente, converteu-se em trincheira para as organizações de trabalhadores, servidores, funcionários das companhias estatais e da classe média assalariada ligada ao serviço público.

A eleição direta para presidente da República em 1989 sumariou os resultados políticos do período anterior. Depois de quase trinta anos de interrupção de disputas diretas para a Presidência, a eleição foi realizada com total liberdade de expressão e reunião, constituindo um dos pontos mais altos de participação das classes populares e das camadas médias na política brasileira.

Certamente, foi a crescente presença das classes populares e média na esfera pública que abriu caminho para o desempenho eleitoral dos candidatos da esquerda no primeiro turno da eleição presidencial e, especialmente, para o ex- operário metalúrgico e líder sindical Luiz Inácio da Silva (Lula) no segundo turno. Mesmo sendo candidato de um partido tão pequeno como o Partido dos Trabalhadores (PT), Lula foi derrotado apenas por uma pequena margem de votos.15 Sublinhe-se, ainda, que este ótimo resultado foi obtido sem mascarar as intenções reformistas do PT. Lula prometeu durante sua campanha uma ruptura efetiva do padrão autocrático de dominação social: as classes populares seriam conduzidas ao poder, o governo faria uma redistribuição de renda deslocando recursos do topo para a base da sociedade, realizaria uma "verdadeira" reforma agrária e as empresas estatais seriam preservadas, embora sua administração devesse ser democratizada. Em suma, o reformismo de esquerda visava a eliminar, pelo menos em parte, a "exclusão social", radicalizando o processo de democratização ao lhe dar bases materiais adequadas. No pólo oposto, dando menos de 5% dos votos aos candidatos do PMDB e do PFL o eleitorado ratificou o fracasso da elite política em converter a Nova República numa forma estável de domínio político.

O processo eleitoral foi um momento de inflexão nas referências ideológicas que polarizavam o sistema partidário. A partir da campanha de 1989, o confronto entre democracia e autoritarismo, que caracterizava o sistema partidário desde a liberalização política do regime militar, tornou-se menos relevante. As forças partidárias reorganizaram-se de acordo com novas polarizações, e, nesse processo, sobretudo as relações Estado/mercado ganharam espaço. Os partidos foram magnetizados pelas idéias econômicas liberais, de um lado, e pelo desenvolvimentismo democratizado, de outro. O Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), dissidência do PMDB organizada como partido em 1988, inclinou-se decisivamente para o liberalismo, como enfatizou seu candidato Mário Covas ao exigir para o país um "choque de capitalismo". O Partido Democrata Cristão (PDC) e o Partido Liberal (PL) também adotaram um programa liberal. O PDS, partido do extinto regime militar, já havia se adaptado às idéias do livre mercado desde a crise de 1983/ 84, embora elas tenham sido sufocadas na disputa eleitoral, tal como na sucessão presidencial anterior, pelo populismo conservador de seu candidato Paulo Maluf. E, apesar da retórica nacional-desenvolvimentista do candidato do PFL, Aureliano Chaves, o partido vinha apresentando, desde a Constituinte, uma crescente inflexão liberal e não lhe deu apoio significativo. Na direção contrária, o PMDB, o PDT e o PT radicalizaram o desenvolvimentismo em sua versão nacionalista e distributivista.

A campanha eleitoral de 1989 mostrou também outra polarização ideológica: a oposição entre dois tipos diferentes de ideais democráticos. Embora todos os partidos fossem favoráveis à democracia, aqueles que tinham a liberalização econômica no centro de sua agenda sinalizavam a aceitação da democracia representativa, mesmo quando questionavam a forma presidencialista de governo.

No outro pólo, o da esquerda, enfatizava-se o caráter limitado da democracia representativa (o de só dar espaço para atuação popular nos períodos eleitorais) e predominava a idéia de avançar em direção a formas mais participativas de democracia.

Em suma, com a vitória de Fernando Collor de Mello - político identificado com o neoliberalismo e pouco simpático aos experimentos participativos da democracia -, as eleições presidenciais de 1989 tornaram-se o marco divisório entre dois momentos da transição política brasileira, quais sejam, o período em que predominou a democratização política e o que teve como seu impulso básico a liberalização econômica.

A nova hegemonia liberal e suas conseqüências16 O governo Collor confirmou, em parte, a inflexão liberal manifestada no embate eleitoral de 1989. Contribuiu para danificar o quadro institucional nacional- desenvolvimentista e redirecionar a sociedade brasileira em um sentido anti- estatal e internacionalizante.

Ainda assim, embora dando ao Estado o impulso inicial para conformar uma nova estratégia de desenvolvimento, o governo Collor não conseguiu vencer a crise de Estado experimentada pela sociedade brasileira desde o início da década de 1980.

Durante o período Collor, as licenças e as barreiras não tarifárias à importação foram suspensas e as tarifárias alfandegárias foram redefinidas, criando-se um programa para sua redução progressiva ao longo de quatro anos.17 Ao mesmo tempo, programou-se a desregulamentação das atividades econômicas e a privatização das companhias estatais que não estivessem protegidas pela Constituição, afim de recuperar as finanças públicas e reduzir aos poucos o papel do Estado no incentivo à indústria doméstica. Finalmente, deu-se seqüência à política de integração regional com os países da fronteira sul, instituindo-se o Mercosul (1991), com vistas a ampliar o mercado para os produtos domésticos de seus participantes.

Essas medidas significavam o descarte da estratégia anterior de desenvolvimento, vigente plenamente até o início dos anos de 1980, cuja pretensão era construir uma estrutura industrial completa e integrada, usando o Estado como escudo protetor ante a competição externa e como alavanca do desenvolvimento industrial e da empresa privada nacional.

Essa reorientação estratégica, embora sintonizada com as novas inclinações liberais dos empresariado local e com as tendências ideológicas dominantes no plano internacional, foi insuficiente para soldar um novo pacto político que superasse a crise de hegemonia iniciada em 1983. Não obstante Collor parecesse ser um César auspicioso surgido das fissuras da ordem política em crise com a promessa de superá-la, seu governo, em vez disso, contribuiu para aprofundá-las drasticamente, frustrando as expectativas das forças políticas em cena. Para estabilizar a moeda o Plano Collor congelou preços, confiscou provisoriamente e reduziu parte da riqueza financeira das classes médias e empresariais. Assim, além de atingir a riqueza material, ameaçou a segurança jurídica da propriedade privada. Ademais, o governo submeteu as organizações tradicionais dos empresários a ataques verbais sistemáticos organizando, ao mesmo tempo, grupos de empresários para apoiá-lo na implementação de suas políticas. Também procurou exercer o poder dissociado da classe política e de seus mecanismos tradicionais de sobrevivência; reduziu as despesas do Estado de forma arbitrária por meio da demissão em massa de servidores, desorganizando a administração pública; e tentou enfraquecer as organizações oposicionistas de trabalhadores estimulando organizações alternativas ligadas ao governo. No campo internacional, Collor também teve dificuldades. Apesar de sua orientação liberal e internacionalizante, a primeira equipe econômica do governo tentou postergar o fim da moratória herdada do período Sarney e enfraquecer a posição dos bancos estrangeiros privados na negociação da dívida externa. Essa estratégia contribuiu para enfraquecer ainda mais o suporte da elite econômica brasileira e estimulou o governo dos Estados Unidos a opor-se a ele e a proteger o sistema bancário norte-americano. As dificuldades externas só diminuíram quando uma equipe econômica muito mais liberal tomou posse, em 1991.18 Nesse contexto político tão perturbado é que Fernando Collor foi acusado de ser o chefe oculto de um esquema governamental de corrupção. Depois de ser investigado e processado pelo Congresso, renunciou à Presidência da República para evitar o impeachment.19 Em suma, Collor fracassou como César.20 Suas ações acirraram a crise política. Em vez de dar às forças políticas em disputa os meios para resolver de forma negociada seus próprios impasses, ele tentou impor-lhes uma solução alternativa "de cima para baixo". Tentou restaurar de forma autocrática a estabilidade da moeda - base das relações de troca e da autoridade do Estado sobre o mercado - em uma sociedade que, embora mal alinhavada politicamente, já havia avançado muito no caminho da democratização.

Com efeito, o impeachment do presidente Collor de Mello dificilmente teria ocorrido se não houvesse avançado tanto na sociedade o sentimento/concepção de que o governo e o Estado deviam obedecer a limites políticos e morais muito mais estreitos do que anteriormente. Ele também não teria ocorrido se a capacidade de ação autônoma dos vários agrupamentos sociais e dos vários centros de poder do Estado não tivesse crescido tanto. As manifestações de dezenas de milhares de jovens "caras pintadas" que exigiram nas ruas o impeachment, os testemunhos corajosos de trabalhadores subalternos contra o chefe de Estado, a conduta autônoma da imprensa, do rádio e da televisão, assim como do Congresso e do Judiciário são expressões - cada uma a seu modo - do processo de democratização política do país.

Embora este governo tenha fracassado na tentativa de superar a crise brasileira, desde o final dos anos de 1980 as condições econômicas internacionais vinham se tornando mais positivas para os países da periferia.

Alguns fatores e decisões políticas possibilitaram essa reversão, como o grande aumento no volume das aplicações financeiras nos países centrais e em direção aos mercados "emergentes", o "alívio" produzido nas carteiras dos credores em função do Plano Brady de renegociação da dívida externa e o aperfeiçoamento das políticas de liberalização econômica nos países periféricos.21 De qualquer forma, "depois de quase dez anos de transferências de recursos líquidos negativos, a América Latina recebeu transferências positivas do resto do mundo.

A magnitude dos fluxos de capital líquido para a nação cresceu drasticamente em 1992 e 1993, ultrapassando 20 bilhões de dólares" (Edwards, 1995, p. 82).

O grande afluxo de capital para o Brasil,22 os legados do período Collor (avanço do liberalismo econômico, no plano ideológico e institucional, e rejeição a soluções autocráticas para a crise), a exacerbação da instabilidade político-econômica durante o período Itamar Franco e o avassalador crescimento do prestígio popular de Luiz Inácio da Silva, candidato de esquerda à Presidência de República, foram algumas das condições e, ao mesmo tempo, alavancas poderosas para a nova tentativa, realizada em 1994, de superar a crise de hegemonia que minava a sociedade brasileira desde o início da década de 1980.23 As condições e as características do sistema institucional brasileiro especificam a fortuna com que se defrontaram algumas lideranças políticas que, bem situadas no seio do Estado e temerosas de perder o seu controle, tiveram virtú suficiente para aproveitar a ocasião e negociar a associação entre partidos de centro e de direita em torno da continuidade das reformas liberais, da estabilização da economia e da tomada do poder político central. Tudo isso foi materializado nos lançamentos bem-sucedidos do Plano Real e da candidatura à Presidência da República de seu articulador, o então Ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso.

A referência à fortuna e à virtú permite retomar cum grano salis a idéia de "momento maquiaveliano", de John Poccok, que enfatiza o papel da liderança na manipulação criativa das oportunidades legadas pela fortuna para fazer prevalecer os interesses gerais da comunidade política ameaçada pela confrontação entre interesses particularistas, reconstruindo com isso o Estado.24 Segundo Sola e Kugelmas (1996), o próprio Plano Real teria sido a construção desse "princípio de universalidade [...] capaz de assegurar a superação da particularidade e da contingência inerentes ao comportamento descontrolado das forças em conflito", para retomar os termos segundo os quais Malloy e Connaghan (1996) definem o momento maquiaveliano. Seguindo esse raciocínio, a utilização criativa da Revisão Constitucional25 em curso no sentido de gerar condições fiscais mínimas para a estabilização (Fundo Social de Emergência, votado em fevereiro de 1994); a instituição de uma moeda paralela, a URV (Unidade de Referência Variável), unidade de conta que generalizou a indexação e sincronizou preços e salários, criando uma espécie de "hiperinflação de laboratório"; e a substituição, no dia 1º de julho de 1994, da URV pelo real, nova moeda ancorada, mas não igual, ao dólar; tudo isso, além de dezenas de regulamentações específicas, teria produzido a estabilidade.

Contudo, o Plano Real não foi senão um passo, certamente essencial, na construção do "princípio de universalidade" que permitiu superar a conjuntura crítica anterior. Embora tenha sido uma fórmula técnica brilhante para estabilizar a moeda, cujo sucesso foi essencial também do ponto de vista eleitoral, o Plano foi apenas uma peça subordinada do "momento maquiaveliano", cujo elo principal foi a aliança política entre partidos de centro e direita em torno de um projeto de tomada de poder e de reconstrução do Estado em uma perspectiva liberal. O próprio papel da liderança, sua virtú, embora crucial foi limitado, na medida em que deu o acabamento final a um processo de construção da hegemonia liberal cujos alicerces tinham sido erguidos, no plano societário, durante a segunda metade da década de 1980.

O extraordinário sucesso do Plano Real, a eleição de Fernando Henrique Cardoso para a Presidência da República já no primeiro turno, a escolha de um Congresso Nacional onde o chefe de Estado pode construir uma aliança partidária amplamente majoritária, a vitória de políticos aliados do presidente em quase todos os estados - tudo isso já permitia antever que no dia 1º de janeiro de 1995 os representantes de um novo sistema hegemônico de poder assumiriam o comando de um Estado ancorado numa moeda provavelmente estável. Nada parecia faltar para que eles pudessem completar bem a tarefa de moldar a sociedade ao ideário econômico liberal.

A partir de 1995, os novos governantes trataram de eliminar os resíduos do Estado varguista e de construir novas formas de regulamentar o mercado, seguindo um sistema multifacetado de idéias, cujo denominador comum era um liberalismo econômico moderado. As características centrais desse ideário podem ser assim resumidas: o Estado deveria transferir quase todas as suas funções empresariais para a iniciativa privada; teria que expandir suas funções reguladoras e suas políticas sociais; as finanças públicas deveriam ser equilibradas e os incentivos diretos às companhias privadas seriam modestos; haveria também restrição aos privilégios existentes entre os servidores públicos; e o país deveria intensificar sua articulação com a economia mundial, embora dando prioridade ao Mercosul e às relações com os demais países sul- americanos.