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Cultura política, instituições e democracia: lições da experiência brasileira

Introdução O objetivo deste artigo é descrever e analisar as orientações dos cidadãos brasileiros a respeito da democracia e suas instituições, tendo por base sua experiência prática com esse regime nos últimos vinte anos. Comparando o Brasil com outros países latino-americanos, o trabalho examina como os cidadãos brasileiros participaram do longo processo de transformação do regime autoritário em democrático, resultado de uma mudança gradual, e não brusca ou definitiva. Qual seria o grau de adesão dos brasileiros ao regime democrático (a) como um ideal e (b) como um sistema prático? Em que medida a sobrevivência de atitudes autoritárias compromete a aceitação do regime, e como a experiência dos cidadãos com as instituições democráticas influi sobre suas atitudes políticas? A demanda pública por democracia seria compatível com a oferta institucional do regime brasileiro? Essas são as indagações que nortearam este estudo.

A análise testa a influência de dois tipos de variáveis explicativas da adesão à democracia: de um lado, as relativas à abordagem da cultura política e, de outro, as de avaliação do desempenho de instituições democráticas. No primeiro caso, o teste envolveu a construção de uma tipologia de atitudes que, além de distinguir as orientações democráticas das autoritárias, contrasta-as com a posição de ambivalência política dos indivíduos em face dos regimes democrático e autoritário; no segundo caso, o teste foi realizado com variáveis usualmente utilizadas para medir tanto a satisfação com a democracia vigente, como a confiança dos cidadãos em suas instituições. Diferente, no entanto, da tendência usual da literatura de contrapor as duas abordagens, a premissa adotada é que não só a tradição da cultura política mas também aquela que valoriza o desenho e o desempenho das instituições públicas influem na relação dos cidadãos com o regime democrático (Rose, 2001; Lijphart, 1999). Assim, considera-se que a mescla entre orientações valorativas e orientações pragmáticas - derivadas do julgamento do desempenho das instituições - cria o ambiente em que se definem as atitudes e as percepções intersubjetivas dos indivíduos quanto ao regime político. Ainda sobre isso, outro pressuposto do estudo é que a qualidade da democracia, definida nos termos de Diamond e Morlino (2004), influencia a experiência, a avaliação e a percepção dos cidadãos sobre as instituições democráticas e, nesse sentido, pode reforçar tendências da cultura política brasileira de desvalorizar, por exemplo, as instituições de representação política como partidos e parlamentos.1 As variáveis utilizadas na análise derivam de medidas em nível individual feitas por pesquisas de opinião da Corporação Latinobarômetro, entre 2002 e 2004, em 18 países latino-americanos, totalizando mais de 48 mil entrevistas.

Embora as pesquisas do Latinobarômetro tenham sido objeto de crítica, em especial, quanto à representatividade de suas amostras para alguns países, a utilização de dados para os anos mencionados justifica-se por se tratar, neste caso, de pesquisas que, diferentemente de anos anteriores, atenderam - segundo seus responsáveis2 - às exigências de representatividade para o conjunto da população dos países incluídos. Além disso, em relação aos objetivos deste estudo, algumas dimensões adotadas pelas pesquisas do Latinobarômetro mostraram-se adequadas por utilizar variáveis relativas a valores e a instituições utilizadas em outras pesquisas internacionais, assegurando a possibilidade de comparação.

Os resultados confirmam a hipótese central do trabalho, segundo a qual a variação dos índices de adesão à democracia e de confiança política no Brasil depende tanto da cultura política como do funcionamento das instituições democráticas; mas o aspecto mais importante das descobertas preliminares indica que a presença daqueles fatores estimula a preferência de significativas parcelas de cidadãos brasileiros por modelos de democracia que descartam uma das características mais importantes desse regime - em realidade, um dos principais elementos que distinguem a democracia de suas alternativas - isto é, as instituições de representação, por meio das quais, além do direito de escolher governantes, os eleitores podem fiscalizar e exercer controle sobre a atuação deles.

O texto discute inicialmente os conceitos de democratização e de qualidade da democracia. Em seguida, são tratadas as diferenças entre as abordagens culturalista e institucionalista e, em ambos os casos, hipóteses empiricamente verificáveis são derivadas da teoria. A seção seguinte trata das características singulares do caso brasileiro, referindo-se às suas implicações para a qualidade da democracia e situando-o no contexto das experiências internacionais de democratização. Por fim, são apresentados os dados analisados e as conclusões provisórias que eles sugerem. Entre as implicações mais importantes deste estudo estão as que se referem aos efeitos das atitudes de ambivalência quanto ao regime político e às avaliações negativas das instituições derivadas da experiência política dos entrevistados. Ambos os fatores afetam a escolha dos entrevistados quanto a modelos de democracia em sentido negativo; as implicações teóricas e práticas deste fato são discutidas.

Democratização, democracias e qualidade da democracia Tal como ocorreu no Brasil, nas últimas três décadas a maioria dos Estados existentes no mundo tornou-se democrática. Quando argumentou, dezessete anos atrás, que uma terceira onda de democratização tinha varrido o mundo entre 1974 e 1990, Samuel Huntington referiu-se a não mais que trinta países que tinham feito a transição do autoritarismo para a democracia, o que fez dobrar o número de governos democráticos no mundo (Huntington, 1991). Mas isso foi antes de se completarem as transformações provocadas pela queda do muro de Berlim, em 1989, na Europa do Leste, e de desenvolvimentos similares na Ásia e na África, em anos seguintes, cujos efeitos resultaram na multiplicação do número de regimes democráticos no mundo. A evolução posterior dos acontecimentos mostrou que a interpretação segundo a qual a história tinha chegado ao seu fim estava errada, mas a democracia prevaleceu sobre suas alternativas em quase todas as partes do mundo (Shin, 2005).

Apesar disso, numa perspectiva comparativa, o resultado do processo de democratização das últimas décadas mostrou que os novos regimes são bastante diferentes entre si e que não existe uma única via para a institucionalização da democracia. Por certo, a análise da democratização tem de levar isso em consideração. Embora a literatura especializada reconheça que se trata de um fenômeno complexo, relativo à transformação de regimes políticos de natureza totalitária ou autoritária em outro definido por características das tradições republicana, liberal e democrática, o exame de diferentes experiências mostrou que a democratização diz respeito também ao processo de transformação de uma democracia limitada, incompleta ou híbrida em um regime democrático pleno - por mais difícil que seja defini-lo (Shin, 2005; Diamond, 2002; O'Donnell, 1994; Weffort, 1992; Reis, 1988; Sen, 1999; Vianna, 2002).

A evolução das últimas décadas apontou nessa direção. Com efeito, pouco mais de trinta anos depois do início da terceira onda de democratização, a democracia tornou-se o regime político preferido dos cidadãos na maior parte das regiões do globo (Gallup International, 2005), aí incluído o Brasil, mas isso não impediu que a natureza desse avanço fosse questionada. Assim, de um total de 192 nações pesquisadas em 2005, 119, ou seja, 62% foram classificadas como democracias eleitorais pela Freedom House (2005), uma vez que suas mais recentes eleições para a escolha de governos atenderam aos padrões internacionais, segundo os quais elas devem ser justas, competitivas, regulares e abertas à participação de todos os segmentos da comunidade política, independentemente de sua ideologia e de suas raízes culturais, étnicas ou socioeconômicas. No entanto, em vários casos, limitações importantes foram diagnosticadas, exigindo a qualificação das transformações iniciadas anos antes. Embora eleições sejam indispensáveis para a existência da democracia, como advogam as definições convencionais, tornou-se evidente que elas não garantem per se a instauração de um regime democrático capaz de assegurar princípios como o primado da lei, o respeito aos direitos dos cidadãos e o controle e a fiscalização dos governos. Apesar de demonstrar que o antigo regime terminou e que, doravante, a escolha de governos está submetida ao princípio da soberania popular, a vigência de eleições não impediu, em alguns casos, que, mesmo evoluindo no sentido da ampliação dos direitos civis e políticos, democracias eleitorais não atendessem necessariamente a todos os critérios segundo os quais um sistema político autoritário se transforma em democrático. No Leste Europeu, na Ásia e na América Latina, países que consolidaram processos eleitorais competitivos convivem com a existência de governos que violam os princípios de igualdade perante a lei, usam a corrupção e a malversação de fundos públicos para realizar seus objetivos e impedem ou dificultam o funcionamento dos mecanismos de accountability vertical, social e horizontal. Nesses casos, o que está em questão não é se a democracia existe, mas a sua qualidade (Shin, 2005; Morlino, 2002; Diamond, 2002; Diamond e Morlino, 2004; O'Donnell, Cullell e Iazetta, 2004; Schmitter, 2005; Lipjhart, 1999).

Não surpreende, portanto, que o debate retome a definição da democracia. Apesar das controvérsias herdadas do século XIX, a literatura que analisou experiências recentes de democratização caracteriza-a como um fenômeno de natureza multidimensional. Isto resultou de diferentes desenvolvimentos do argumento. Por uma parte, acompanhando a abordagem minimalista de Schumpeter (1950) e procedimentalista de Dahl (1971), vários autores definiram a democracia em termos de competição, participação e contestação pacífica do poder. Assim, o estabelecimento de um regime democrático implicaria basicamente nas seguintes condições: 1) direito dos cidadãos escolherem governos por meio de eleições com a participação de todos os membros adultos da comunidade política; 2) eleições regulares, livres, competitivas e abertas; 3) liberdade de expressão, reunião e organização, em especial, de partidos políticos para competir pelo poder; e 4) acesso a fontes alternativas de informação sobre a ação de governos e a política em geral. Essa definição tem a vantagem de deixar claro que qualquer sistema político que não se baseie em processos competitivos de escolha de autoridades, capazes de torná-las dependentes do voto da massa de cidadãos - isto é, do mecanismo por excelência de accountability vertical -, não pode ser definido como uma democracia.

Mas a ênfase minimalista de Schumpeter é vulnerável ao que outros autores classificaram como "falácia eleitoralista", isto é, a tendência de se privilegiar as eleições sobre outras dimensões da democracia (Karl, 2000). Com efeito, ao definir a democracia essencialmente como um método competitivo de escolha de governos dentre as elites disponíveis, essa perspectiva desconsidera o fato de que mesmo países que adotam o mecanismo eleitoral podem conviver com a realização de eleições que não são inteiramente livres, tornando discutíveis os seus resultados. Além disso, a vertente minimalista dá pouca importância ao que acontece com as demais instituições durante a democratização. Instituições como o parlamento, o judiciário ou a polícia podem funcionar de forma deficitária ou incompatível com a doutrina da separação de poderes, mesmo convivendo com um regime de regras eleitorais. Em vista dessas limitações, Dahl (1971) ampliou e completou a definição da democracia com sua abordagem das poliarquias, mostrando que para que o princípio de contestação do poder esteja assegurado é também indispensável que condições específicas assegurem a participação dos cidadãos na escolha de governos, inclusive a possibilidade de eles próprios serem escolhidos; ainda, como característica central da democracia, este autor apontou a exigência de contínua responsividade dos governos à preferência dos cidadãos. Essas condições implicam em garantias relativas às liberdades individuais e ao direito de organização e representação da sociedade civil, em especial, em partidos políticos, por intermédio dos quais a pluralidade de concepções e interesses em disputa pode se expressar.

Mas elas implicam também na tradição do que se designou como constitucionalismo, isto é, a necessidade de que princípios internalizados em instituições - como mecanismos de pesos e contrapesos - sejam garantidos por uma constituição aceita como legítima pela sociedade, isto é, pela dimensão legal que envolve valores compartilhados pela maioria dos membros da comunidade política. Assim, em suas etapas iniciais, a democratização consolida instituições cujos objetivos asseguram a igualdade dos cidadãos perante a lei e seus direitos de participação e representação. Mas alcançadas tais condições, a adoção de princípios de boa governança como a legalidade, a universalidade, a transparência e a responsabilização dos governantes emerge como objetivos complementares da agenda da democratização.

O desenvolvimento dessas diferentes etapas indica que o processo de democratização avança gradualmente e não de forma linear. Após comparar o efeito das diferenças seqüenciais da primeira e da terceira ondas de democratização do mundo, Rose e Shin (2001) constataram que vários casos do primeiro grupo consolidaram um sistema de eleições livres antes de se completar a instauração de outras instituições do Estado democrático, relativas ao primado da lei, da participação da sociedade civil e dos mecanismos de responsabilização de governos. Eles concluíram que a consolidação da democracia não é a única alternativa de mudança de regimes políticos. Não sendo um processo teleológico, em que cada etapa remete necessariamente a outra que seria sua continuação racional, e sendo impossível garantir que democracias que nascem incompletas irão necessariamente se aperfeiçoar, os autores sugerem que alguns sistemas políticos poderão persistir por tempo indeterminado como broken-back democracies, ou seja, como sistemas institucionais deficientes, incapazes de assegurar plenamente o governo da lei (e não dos homens), a competição política e a responsabilização dos governos.

O que esta perspectiva coloca em questão não é simplesmente a contraposição democracia/ditadura, mas a qualidade do regime democrático. O conceito, definido com base no funcionamento do mercado, refere-se à qualidade do produto ou serviço produzido segundo procedimentos, conteúdos e resultados específicos.

A qualidade envolve processos controlados por métodos e timing precisos, capazes de atribuir características singulares ao produto ou serviço, de modo a satisfazer as expectativas de seus consumidores potenciais. No caso da democracia, espera-se que esse regime seja capaz de satisfazer as expectativas dos cidadãos quanto à missão que eles atribuem aos governos (qualidade de resultados); confia-se que ele assegurará aos cidadãos e às suas associações o gozo de amplas liberdades e de igualdade política capazes de assegurar que possam alcançar suas aspirações ou interesses (qualidade de conteúdo); e conta- se que suas instituições permitirão, por meio de eleições e de mecanismos de checks and balances, que os cidadãos avaliem e julguem o desempenho de governos e de representantes (qualidade de procedimentos). Instituições e procedimentos são vistos, portanto, como meios de realização de princípios e valores adotados pela sociedade como parte do processo político. Sem elidir que a disputa por interesses e preferências envolve conflitos, a idéia é que as instituições se constituem - com base nos objetivos normativos que lhes são atribuídos - na mediação mediante a qual os conflitos podem ser resolvidos pacificamente.

Com base nestes pressupostos, Diamond e Morlino (2004) identificaram oito dimensões segundo as quais a qualidade da democracia pode variar. As cinco primeiras correspondem a regras e práticas de procedimentos, sendo também relativas ao seu conteúdo: o primado da lei, a participação e a competição políticas, e as modalidades de accountability (vertical, social e horizontal); as duas seguintes são essencialmente substantivas: de um lado, o respeito por liberdades civis e os direitos políticos e, de outro, como conseqüência do anterior, a progressiva implementação da igualdade política e de seus correlatos, a igualdade social e econômica; por último, é mencionado um atributo que integra procedimentos a conteúdos, ou seja, a responsividade de governos e dos representantes, por meio do que os cidadãos podem avaliar e julgar se as políticas públicas, assim como o funcionamento prático do regime (leis, instituições, procedimentos e estrutura de gastos públicos) correspondem aos seus interesses e às suas preferências.

Em diferentes casos de democratização, o que está faltando para que estas condições sejam alcançadas, segundo Rose e Shin (2001), são as instituições básicas do Estado moderno: elas podem não ter se formado adequadamente nas etapas iniciais do processo ou podem estar operando com base em distorções de seus objetivos. Além de não respeitar de modo completo princípios como o primado da lei ou a obrigação dos governantes prestarem contas aos eleitores de suas ações, algumas democracias eleitorais convivem com déficits de representação e com a existência de sistemas partidários incapazes de servir de referência para as escolhas políticas dos eleitores. Elas também operam muitas vezes com base em relações ambíguas entre os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, os dois últimos nem sempre sendo capazes de assegurar de forma adequada a independência que deve existir entre eles, e não garantindo devidamente a representação e a participação da sociedade civil na avaliação das decisões que afetam a comunidade política. Nestes casos, o que está em questão não é apenas o desempenho formal das instituições, mas o fato de o seu modo de funcionamento frustrar tanto a realização de valores que orientaram a escolha do desenho institucional pela sociedade, como os interesses dos cidadãos. Os efeitos disso para as relações entre os cidadãos e o sistema político - expressos em insatisfação política e desconfiança de instituições - são freqüentemente críticos e, por essa razão, suas implicações precisam ser examinadas.

Essa questão levou alguns autores a designar as instituições da democracia representativa - e inclusive as eleições - como o seu hardware que, considerando a dinâmica revelada pela experiência recente, para operar adequadamente necessitaria de um software congruente com os objetivos e a missão atribuídos aos seus componentes (Lamounier, 2005; Shin, 2005; Rose, 2001; Almond e Verba, 1963; Eckstein, 1966). Ou seja, o funcionamento adequado das instituições democráticas requer a presença de elementos de justificação de sua função, os quais estão relacionados com convicções dos cidadãos a respeito da sua missão e do seu funcionamento. A idéia é que instituições não são instrumentos neutros de realização de interesses e de preferências, mas correspondem a escolhas normativas da sociedade sobre como processar seus conflitos constitutivos (Moisés, 2005a). Por isso, esses autores sustentam que, enquanto não seja aceito tanto pelas elites políticas como pela massa dos cidadãos como "the only game in town" (Linz e Stepan, 1996), o regime democrático não conclui a sua implantação. Em um balanço crítico das experiências internacionais de democratização, Shin (2005) resumiu o argumento segundo o qual, para que o regime democrático como parte integrante do seu pertencimento à comunidade política. O que os cidadãos pensam e sentem sobre as instituições democráticas, assim como suas atitudes a respeito delas, são componentes indispensáveis do software sem o qual o hardware democrático funciona mal. Por isso, a relação entre atitudes, comportamentos e o regime é uma dimensão indispensável do estudo da democratização e do grau de democraticidade alcançado em cada caso (O'Donnell, 2004; Cullell, 2004).

Cultura política, instituições e atitudes políticas Para explicar a relação entre as atitudes dos cidadãos e o processo de democratização, a literatura especializada recorreu a duas correntes teóricas supostamente contraditórias. De um lado, há a tradição de estudos de cultura política para a qual conta a presença ou ausência de orientações democráticas dos indivíduos, formadas a partir de processos de socialização que interagem com a experiência política, influindo sobre a estabilidade ou a mudança do regime. A cultura política refere-se a uma variedade de atitudes, crenças e valores políticos - como orgulho nacional, respeito pela lei, participação e interesse por política, tolerância, confiança interpessoal e institucional - que afeta o envolvimento das pessoas com a vida pública. A teoria postula que essas orientações têm longa duração no tempo e, assim, que elas influenciam os cidadãos a aceitarem ou não o regime democrático como sua alternativa preferencial. Mas isso não quer dizer que mudanças de orientação não possam ocorrer, neste caso, sob a pressão de efeitos de transformações geracionais e/ ou de processos de modernização econômica e social sobre os valores políticos (Almond e Verba, 1963; Eckstein et al., 1998; Inglehart, 2002; 2003). A importância das atitudes da massa de cidadãos também é enfatizada pelas teorias de congruência (Eckstein, 1998) e de capital social (Putnam, 1993; Baquero, 2003). Algumas teorias culturalistas são holísticas, agregadas e deterministas, enquanto outras são mais individualistas, micro-orientadas e probabilísticas, mas, independentemente dessas diferenças, elas compartilham muitos aspectos comuns, a exemplo da relevância atribuída à noção que combina participação política e aceitação da autoridade pública como condição da democracia (Mishler e Rose, 2001; 2002).3 De outro lado, as teorias institucionais da democracia oferecem a principal alternativa à abordagem culturalista. Elas se propõem a avaliar a institucionalização da democracia a partir de dados sobre eleições, competição entre partidos e o funcionamento dos sistemas presidencialista e parlamentarista, utilizando-se de indicadores agregados de instituições políticas, desempenho de governos ou a relação entre o Executivo e o Legislativo. O que conta para essa perspectiva não são os valores políticos ou a orientação normativa dos indivíduos, mas a eficácia das instituições com relação a fins almejados pelos atores políticos. Um importante pressuposto de diferentes teorias institucionais é a noção segundo a qual comportamentos, decisões e o desenho das instituições são produtos da escolha racional de atores relevantes, assim como de avaliações coletivas do sistema político. De modo geral, as teorias institucionais supõem que o apoio dos cidadãos ao regime político depende da avaliação de curto prazo, baseada no cálculo de custos/ benefícios, do desempenho institucional. Como conseqüência, atitudes de apoio ou de confiança política são concebidas como função do funcionamento das instituições do regime, e pouco ou nada teriam a ver com a cultura política (Coleman, 1990; North, 1990; Hetherington. 1998; Norris, 1999; Braithwaite e Levi, 1998).

As teorias de cultura política e, em particular, o modelo proposto por Almond e Verba (1963) foram objeto de várias críticas, sendo uma das mais importantes a que se refere ao seu suposto viés determinista, isto é, à noção de que o surgimento e a consolidação dos regimes políticos, quaisquer que sejam eles, dependeriam da existência prévia de valores congruentes com as instituições correspondentes. Embora em textos mais recentes Almond (1980; 1990) tenha descartado essa interpretação, o livro The civic culture foi criticado por implicar em uma relação de dependência entre cultura política e estabilidade democrática - foco central de preocupação dos formuladores da abordagem com os países que começaram a se democratizar no segundo pós-guerra do século XX. Se esse fosse o caso, contudo, seriam inviáveis as transições do autoritarismo para a democracia, particularmente em situações em que valores autoritários estavam (ou estão), total ou parcialmente, enraizados na sociedade; ou seja, a noção de determinação é incompatível com a dinâmica empírica da democratização.

Almond e Verba também foram criticados por propor uma modalidade de análise comparativa que, tomando o modelo de democracia liberal como referência, apontava os sistemas políticos norte-americano e britânico como ideais. A cultura cívica corresponderia a cidadãos que, relativamente ativos na vida política, mostrariam propensão para combinar participação com confiança interpessoal e deferência às autoridades. Mas diferentes experiências mostraram que a democracia pode conviver com baixos níveis de participação, atitudes de protesto e mesmo distanciamento das autoridades. A objeção mais importante, contudo, diz respeito à relação entre cultura política e estrutura política: a distinção analítica entre as duas categorias, segundo os críticos, teria servido para Almond e Verba enfatizar a necessidade de congruência entre elas, mas eles não teriam explicitado a natureza da relação, a sua dinâmica e o sentido de sua causalidade. Enquanto a maior parte dos críticos argumentou que a cultura política é apenas um efeito da estrutura política (Barry, 1970), que tenderia a se consolidar com o passar do tempo, os seguidores de Almond e Verba sustentaram, ao contrário, que o modelo analítico proposto supõe uma ligação efetiva entre as dimensões micro dos comportamentos individuais (captada por surveys sobre atitudes e opiniões) e macro (relativa às estruturas do sistema), permitindo explicar a dinâmica da relação cultura-estrutura. Em vez de determinação, Almond e Verba teriam adotado o suposto segundo o qual estrutura e cultura se influenciam mutuamente, ou seja, valores afetam a escolha de instituições (seu desenho e sua missão) e o funcionamento positivo ou negativo destas moldam a cultura política, contribuindo para sua continuidade ou mudança. Nessa relação, caracterizada por uma causalidade cruzada entre as duas dimensões, a estrutura institucional seria causa e efeito da cultura política, e vice-versa (Lijphart, 1980; Street, 1994; Rennó, 1998). É com esse sentido que o conceito de cultura política é utilizado neste artigo.

Quanto à abordagem das teorias institucionais, em que pese a sua relevante contribuição para a análise do funcionamento do sistema político, um importante foco de crítica refere-se ao seu tratamento das instituições democráticas como algo exógeno ao processo de tomadas de decisão coletivas, da mesma forma que acontece com as reações do público ao seu funcionamento e desempenho. Com efeito, o institucionalismo sustenta que atores relevantes fazem escolhas em resposta a um ambiente de incentivos institucionais que, sendo indeterminados, tornam os cursos de ação não estritamente decorrentes de instituições específicas. Os atores são vistos como fazendo escolhas de dentro, ou a partir das instituições, o que justificaria a utilização de um modelo explicativo causal que as trata como variáveis independentes e, assim, como pouco ou nada afetadas por fatores como a cultura política. No entanto, a abordagem institucional tem sido questionada com base na evidência de que os atores que supostamente tomam decisões a partir das instituições, também fazem escolhas a respeito das instituições com base em contextos sociais e culturais, os quais oferecem repertório e contorno para essas escolhas. Exemplo disso seriam decisões sobre reformas institucionais tomadas sob o impacto das relações entre líderes políticos e eleitores, cuja mútua influência pode afetar as respectivas escolhas; neste caso, em vez de tratar as instituições apenas como variáveis independentes, elas deveriam ser consideradas, conforme o contexto sob exame, variáveis sob a influência de outras, como, por exemplo, valores e cultura política (Munck, 2004; Moisés, 1995). O conceito de instituições é utilizado aqui neste sentido.

Como as teorias culturalista e institucionalista divergem sobre a importância de categorias como a confiança política ou a adesão ao regime, pouco esforço de pesquisa foi feito, até o momento, no sentido de se examinar suas possíveis conexões [as poucas exceções são os trabalhos de Mishler e Rose (2001; 2002) e Norris (1999)]. Este artigo retoma, neste sentido, um ponto de contato entre as duas perspectivas formulado, décadas atrás, por David Easton (1965) ao tratar dos problemas envolvidos na formação da legitimidade dos regimes políticos e ao sugerir que o fenômeno de apoio político - difuso e específico - está associado à experiência política dos cidadãos, isto é, à relação e ao uso que eles fazem das instituições públicas em sua vida, e ao julgamento político que decorre dessa experiência. O julgamento de instituições e mesmo de governos dificilmente pode ser caracterizado fora dos marcos e do repertório oferecido por contextos sociais que incluem valores e cultura política (Easton, 1965; Norris, 1999; Moisés, 2006b). A idéia é que tanto a tradição da cultura política como a que valoriza o formato e o desempenho das instituições influem sobre como os cidadãos se relacionam com o regime democrático. As orientações formadas durante processos originários de socialização, embora importantes para definir tendências atitudinais de longo prazo, interagem, mesclando-se de forma não linear com o julgamento político decorrente da experiência dos cidadãos com as instituições. Em outras palavras, a combinação de orientações derivadas de valores com a avaliação propiciada pela experiência política prática forma o terreno em que se definem as atitudes e as reações dos cidadãos sobre o regime democrático. A questão do apoio ao regime tem, portanto, natureza complexa e multidimensional, envolvendo ao mesmo tempo a aceitação da democracia como um ideal, a rejeição maior ou menor de suas alternativas, a insatisfação com seus resultados práticos e atitudes que confundem ou misturam essas escolhas. Ou seja, as escolhas do público a respeito do regime político não podem ser vistas em termos de tudo ou nada, isto é, de adesão total ou rejeição total, mas, ao contrário, elas se caracterizam por um processo gradual, cuja dinâmica envolve atitudes de dúvida e de ambivalência política, assim como os seus efeitos (Dalton, 1999; Klingemann, 1999; Shin, 1999; Shin e Park, 2006; Shin, 2005).

Hipóteses gerais a serem testadas Em termos práticos, considerando que parcelas significativas de cidadãos no Brasil e em outros países latino-americanos viveram lapsos importantes de suas vidas sob a influência de concepções autoritárias quanto às suas relações com as instituições políticas, a primeira hipótese a ser considerada sustenta que a relação do público com a democracia distingue a adesão ao regime como um ideal da sua expectativa de solução de problemas da sociedade por meio das instituições. Ou seja, o fenômeno de apoio político desdobra-se empiricamente em duas dimensões analíticas distintas: a normativa e a prática. A primeira refere-se à adesão à democracia como princípio ou valor ideal, derivada da cultura política, e segunda diz respeito à satisfação com o regime e a confiança em suas instituições, fatores associados com a accountability social levada a efeito pelos cidadãos. Não se espera que a variância dessas atitudes tenha a mesma direção; com efeito, Shin (2005) e outros autores sustentaram, com base em diferentes casos de democratização, que existe um gap entre essas duas dimensões porque, nas novas democracias, além da duradoura influência de seu passado autoritário, os cidadãos têm experiência limitada de participação política, e a sua possibilidade de compreender e acompanhar o complexo funcionamento de instituições voltadas a assegurar princípios como o primado da lei, a separação de poderes e a obrigação dos governos de prestar contas, depende, por uma parte, de sua formação política pregressa e de fatores que afetam a sua cognição política, como a escolaridade, e, por outra, da sua avaliação das instituições democráticas, neste caso, muitas vezes sob influência da percepção formada no contexto de distorções ou déficits institucionais.

Assim, ao lado de sua visão ideal da democracia, as orientações dos cidadãos referem-se também ao funcionamento prático das instituições. O maior ou menor grau de adesão normativa à democracia não implica necessariamente em satisfação com os resultados das instituições: isso decorre de algo distinto, a saber, da avaliação dos cidadãos sobre o quanto e como elas respondem às suas expectativas (Klingemann, 1999; Norris, 1999; Mishler e Rose, 2001; Shin, 2005; Durand Ponte, 2004). A hipótese implica, portanto, em que o regime democrático, além de um valor ideal, mostra-se eficiente se suas instituições funcionarem como canais efetivos através dos quais os cidadãos sentem que podem fazer valer direitos e realizar interesses e preferências. Do julgamento decorrente dessa experiência, sob influência de orientações da cultura política, formam-se as atitudes de adesão democrática, satisfação com o regime e confiança em suas instituições.

Ao mesmo tempo, tendo em conta algo comum à maior parte de casos de democratização das últimas três décadas, isto é, as situações envolvendo incertezas derivadas de cenários de mudanças e continuidades econômicas e políticas, sustenta-se também a hipótese segundo a qual os cidadãos não estão inteiramente certos se é a democracia ou se são suas alternativas antidemocráticas que oferecem a melhor possibilidade de solução para os problemas da sociedade. Pesquisas sobre processos de democratização no Leste Europeu, na Ásia e na América Latina mostraram que, mesmo quando a mudança do autoritarismo para a democracia foi ou é apoiada por movimentos da sociedade civil, isso não é suficiente para que a maioria dos cidadãos abandone, no todo ou em parte, as orientações autoritárias pregressas que, por significativo lapso de tempo, influenciaram ou serviram de referência para suas escolhas políticas. As incertezas, neste caso, podem dar origem a atitudes de dúvida e de ambivalência política, e os seus efeitos podem influenciar os níveis de adesão ao novo regime. Nos casos em que a democratização não resolveu completamente questões institucionais herdadas do período autoritário ou não assegurou a qualidade do novo regime democrático, isto é ainda mais importante (Rose, Mishler e Haerpfer, 1998; Rose, Shin e Munro, 1999; Rose e Shin, 2001; Huneeus, 2003, Durand Ponte, 2004; Aguero, 1992).

Implicações do caso brasileiro A experiência democrática brasileira dos últimos vinte anos permite examinar algumas dessas questões. Entre nós, a democratização resultou de iniciativas de liberalização de dirigentes do antigo regime seguidas de negociações com as lideranças democráticas, mas o seu primeiro presidente civil foi escolhido pelo Congresso Nacional segundo regras estabelecidas pelos governos militares4. Essa ambigüidade marcou a fase final da transição, e a votação da Constituição de 1988 foi fortemente influenciada tanto por manobras de um presidente egresso do autoritarismo, como por pressões dos militares em torno de disputas sobre o tempo de duração do mandato presidencial, o sistema de governo, as relações entre o Legislativo e o Executivo e o papel do Estado na economia. O resultado final suscitou interpretações controversas sobre a natureza do novo sistema político, cujas implicações têm relação com o tema deste artigo (Cardoso, 2006; Pereira et al., 2005; Lamounier, 2005; Reis, 2003; Reis, 2007; Santos, 2006; Ames, 2001; Figueiredo e Limongi, 1999; Linz e Stepan, 1996; Moisés, 1995; Mainwaring, 1995; Abranches, 1988; 2001; O'Donnell, Schmitter e Whitehead, 1986).

Dentre as principais linhas de interpretação, a mais usual sustentou até o início da década passada que, embora tenha assegurado importantes avanços quanto aos direitos individuais e sociais, a nova Constituição brasileira teria institucionalizado um sistema político tendente a colocar em risco a sua governabilidade. Seu epicentro seria o chamado presidencialismo de coalizão (Abranches, 1988; 2001) que, associando poderes presidenciais herdados do período autoritário a algumas características consociativas, a uma legislação eleitoral que combina a representação proporcional com lista aberta de candidatos e a um sistema multipartidário frágil e fragmentado, se caracterizaria por um padrão de qualidade institucional de baixa intensidade.

Isso se deveria, entre outras razões, à limitação da capacidade do Congresso para fiscalizar e controlar plenamente as ações do Executivo5, à fragilização da relação entre representados e representantes (Mainwaring e Welna, 2005), com o conseqüente estímulo à continuidade de relações de patronagem e clientelismo, e às dificuldades de se assegurar de forma adequada os meios de controle e de punição da corrupção e de crimes contra o patrimônio público (Ames, 2001).

Enquanto o foco central desse diagnóstico confrontava os efeitos do presidencialismo de coalizão com a doutrina da separação de poderes, a principal abordagem alternativa, consolidada a partir de meados da década passada, tomou direção oposta. Enfatizou precisamente a estabilidade que as instituições democráticas teriam conquistado depois de 1988 e, principalmente, a superação da paralisia decisória que caracterizou as relações entre o Executivo e o Legislativo no período pré-64. Argumentando contra a visão que apontava as supostas deficiências do sistema político como resultado de uma patologia de difícil superação, os defensores dessa posição sustentam que o Brasil institucionalizou um sistema político centrado no Executivo e nas lideranças partidárias, mas que, a exemplo do parlamentarismo e de outros sistemas presidencialistas (à exceção do caso norte-americano), o presidencialismo brasileiro asseguraria a governabilidade do sistema mediante a delegação de poder que recebe da maioria parlamentar integrante das coalizões governativas. Em virtude de prerrogativas constitucionais estabelecidas em 1988, o Executivo deteria o poder não apenas de impor a agenda política e de ter a última palavra nas alocações orçamentárias, mas de assegurar o apoio necessário ao desempenho de suas funções, sendo nisto secundado pelo Colégio de Líderes partidários. Não haveria razão, nesta perspectiva, para se falar de risco à governabilidade e da necessidade de as instituições serem aperfeiçoadas, pois as taxas de sucesso e dominância do Executivo no parlamento comprovariam a funcionalidade do sistema (Figueiredo e Limongi, 1999; Limongi, 2006). Embora implícito, o caráter normativo da abordagem transparece no tratamento da questão da governabilidade que é tomada, quase que exclusivamente, como função da capacidade de os governos realizarem os seus objetivos (Lamounier, 2005).

Essa abordagem deu origem a uma nova linha de interpretação do sistema político brasileiro, mas mesmo os seus principais autores reconheceram que esse diagnóstico implica em limitações das funções próprias do parlamento: caracterizado como um ator de natureza mais reativa do que proativa, as políticas iniciadas pelo Congresso Nacional restringem-se a um número pequeno de áreas, como políticas distributivas, localistas ou regionalistas, pouco afetando o status quo econômico e social do país. Segundo intérpretes dessa abordagem, tendo aceitado as circunstâncias que levaram a essa nova configuração institucional, mesmo ao reagir contra o uso abusivo de medidas provisórias pelos presidentes, "de certa forma, o Congresso atou as próprias mãos e, ao fazê-lo, contrariou interesses políticos da maioria" (Limongi e Figueiredo, 2003; p. 297).