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Legitimidade, democracia e accountability no Mercosul

Neighboring states are obliged not only to treat one another according to the rules of justice and good faith, but must also, both for the sake of their own security and the common interest, create for themselves a kind of society and general republic.

FRANÇOIS DE SALLIGNAC DE LA MOTHE FÉNELON1

Introdução O Mercado Comum do Sul, Mercosul, completou quinze anos em março de 2006. Ele reflete, ao lado de inúmeros outros processos de organização regional internacional (ORI), a conseqüência de um processo de mutação do Estado-nação, que parece não mais conseguir atuar como primo regulador da vida social. Como atesta Deutsch: No mundo atual, o Estado - isto é, o típico Estado-nação soberano - é simultaneamente indispensável e inadequado. Ele é um instrumento indispensável para a realização de inúmeras tarefas, para prover serviços e para lidar com muitos problemas reais. Mas ele é inadequado no gerenciamento de um número crescente de outros problemas de vida e de morte de seus cidadãos (1981, p. 331).2 Essa mutação, no entanto, persiste ancorada em padrões interpretativos ainda por demais tributários da lógica estato-cêntrica. Tal tem sido o caso, por exemplo, das tentativas de compreensão da evolução do sistema político da União Européia, referencial contemporâneo pioneiro em matéria de inovação integracionista (Hoffmann e Van der Vleuten, 2007). Ora, a cartografia institucional3 que daí deriva encerra, pois, incoerências e incompatibilidades entre, de um lado, a demanda real dos atores sociais e agentes econômicos, de outro, as instituições políticas de fato concebidas e implementadas. O esforço teleológico empreendido por ambos os lados busca, contudo, um modo de governança capaz de conciliar eficiência e controle legítimo do poder.

Nesse contexto, o presente artigo propõe-se a investigar como o fenômeno da governança tem se transformado no âmbito do Mercosul. Enfocam-se as complexas e imbricadas relações entre os níveis regional, nacional e, sobretudo, subnacional, privilegiando os nexos institucionais que daí derivam. A primeira parte, mais teórica, procura situar a problemática da relação entre legitimidade, democracia e accountability no terreno da governança regional e da ação dos atores estatais subnacionais. Será privilegiado o quadro político da União Européia (UE), dado que esse processo, por ser o mais aprofundado, tem sido objeto da maioria das apreciações teóricas disponíveis na literatura especializada. Apreciações essas, no mais das vezes, seminais e incontornáveis como referenciais de comparação.4 A segunda parte concentra-se, sob essa ótica, na análise empírica da relação do tandem argentino-brasileiro e no estudo da cartografia institucional e de redes de relacionamento no âmago do Mercado Comum do Sul. Aqui, a UE emerge apenas como um yardstick, um referencial exógeno, um elemento de passagem, pelo qual se transita para efetuar um melhor processo de conhecimento endógeno do Mercosul.

Legitimidade, democracia e accountability versus governança regional Uma das críticas que mais tem assolado as organizações regionais internacionais aponta para o chamado déficit democrático. Entretanto, não raro, elas se pautam num exercício comparativo que toma como referencial o Estado-nação clássico: Comparações são traçadas entre a UE e uma antiga, estilo-Westminster, forma de democracia deliberativa. Se essa comparação pode ser útil para propósitos filosóficos, o uso de padrões ideais que governos modernos não comportam obscurece o contexto social da política européia contemporânea (Moravcsik, 2002, p. 605).5 Ora, essa falácia comparativa também tem caracterizado a análise de outros processos de integração regional - entre eles o Mercosul. É verdade que para os processos de integração regional posteriores ao Tratado de Roma o referencial comparativo deixa de ser unicamente o Estado-nação, passando a ser também o próprio sistema político da União Européia, com toda complexidade do mimetismo institucional que isso implica (Meny, 1993, pp. 7-38). Assim há que se considerar na análise dos conceitos de legitimidade, democracia e accountability, no quadro mercosulino, o referencial do Estado-nação contemporâneo, de tipo cada vez mais gerenciador (Bresser Pereira e Cunill Grau, 1999, pp. 15-50), como também aquele da UE, incontornável por sua capacidade de cooptação intelectual e empirismo - sucessos e fracassos, um verdadeiro laboratório. A questão que se coloca então é: para que haja controle legítimo do poder instituído pelas organizações regionais internacionais, é imperativa a existência de participação democrática? Aspectos conceituais Uma das características mais marcantes do Estado-nação contemporâneo é o fato de o Poder Legislativo ter perdido, em muito, sua capacidade de legislar. Os Poderes Executivos têm, cada vez mais, feito uso de institutos legais expeditos para balizar não somente ações historicamente situadas na esfera de sua competência, por exemplo, política comercial, monetária e fiscal, mas também para efetuar incursões em outras esferas mais tipicamente ligadas ao controle parlamentar, como as de seguridade social, emprego e educação, que afetam mais de perto o dia-a-dia do cidadão. Dois exemplos, um no Mercosul e outro na União Européia, explicitam essa tendência: Brasil e França.

No Brasil, a Constituição de 1988, em seu artigo 62, baliza o poder legislativo do Executivo por intermédio do instituto da Medida Provisória (MP) que, em princípio, apenas deve ser empregado em caso de relevância e urgência. Ora, o que se observa é que o Executivo vem fazendo uso sistemático desse instrumento,6 e isso apesar das tentativas do Legislativo em limitar os abusos -, por exemplo, a Emenda Constitucional n. 32, de 11 de Setembro de 2001, a qual busca restringir o campo de utilização das referidas medidas e associá-las ao processo legislativo ordinário, podendo até mesmo bloqueá-lo (Art. 62, § 6).7 Segundo a "justificação" da Proposta de Emenda Constitucional do Deputado Carlos Souza (PP-AM),8 que propõe que o presidente da República poderá adotar por mês até três Medidas Provisórias, [...] após a reforma em 2001, em um período de 15 meses do segundo mandato de FHC e três anos de Lula (até dezembro de 2005), o número médio de MPs subiu de três para cinco. Por outro lado, o número médio de projetos de lei manteve-se estável. [...] Antes da reforma, de todas as propostas legislativas baseadas em maioria simples, 28% eram MPs. Após a reforma, essa porcentagem passa para 52%. Se levarmos em conta que todas as MPs enviadas ao Congresso, 79% foram aprovadas pelo plenário, isso indica que o Executivo continua governando com base em legislação extraordinária, em total desrespeito ao Legislativo.

Quiçá, estudos estatísticos mais refinados poderiam nuançar fenômenos não devidamente percebidos pela visão do supracitado deputado. A literatura nacional deles carece. Todavia, muito dificilmente eles contrariariam a propensão geral de maior expressão legislativa do Executivo brasileiro. Como assinala Limongi, "O fato é que o presidente brasileiro é poderoso do ponto de vista legislativo não porque usurpe o poder legislativo, mas porque a Constituição de 1988 assim o estabeleceu" (2006, p. 27).9 Contudo esse não é um fenômeno singular do Brasil ou da América do Sul. A França da V República também traz, em sua Constituição (1958), instrumento legislativo, a ordonnance, que guia a ação do Executivo como produtor de lei.

Trata-se do artigo 38, o qual afirma que: "O Governo pode, para a execução do seu programa, pedir ao Parlamento autorização para tomar via ordonnances, durante um período limitado, medidas que são normalmente da alçada da lei". O que acontece na prática, entretanto, é que entre 1984 e 2005, 290 ordonnances foram editadas, das quais mais de dois terços desde 2000. Em 2004, o número de ordonnances editadas chega a 52 e, em 2005, a 83, ou seja, mais de um terço do total das ordonnances editadas desde 1984. Assim, durante o ano de 2005, em torno de dois terços da legislação produzida foram estabelecidos por intermédio desse instrumento do Executivo.10 Recentemente, políticos franceses ligados aos mais diferentes matizes ideológicos - o ex-premiê Dominique de Villepin, do mesmo partido do presidente Sarkozy, a socialista Ségolène Royal, derrotada por ele em maio do ano passado, o líder centrista François Bayrou e Pierre Lefranc, ex-chefe-de-gabinete do presidente De Gaulle - lançaram um manifesto de alerta contra a tendência pró-monarquia no estilo e nas políticas do presidente Nicolas Sarkozy. Tal manifesto alerta para "uma forma pessoal de poder que se assemelha ao de um monarca eleito", cristalizando, pois, essa propensão histórica de hipertrofia do Executivo do regime presidencial francês da V República.11 Observa-se, assim, tanto no caso francês como no brasileiro, um pendor que é menos de tipo partidário-ideológico e mais de viés burocrático-administrativo, fundamentado, entre outros, no critério de urgência, que reafirma a hipertrofia do Executivo.

Para contrabalançar essa hipertrofia do Poder Executivo em face do Poder Legislativo, assistimos a uma ascensão e politização cada vez maior do Poder Judiciário. Como assinala Carvalho: "A expansão do poder judicial é um fenômeno que tomou conta do final do século passado. A grande maioria dos países ocidentais democráticos adotou o Tribunal Constitucional como mecanismo de controle dos demais poderes" (2004, p. 115). Todavia, por ser essencialmente uma corte política cujos membros são nomeados pelo chefe de Estado/Governo, tem quase sempre se manifestado em consonância com sua lealdade original. Donde o questionamento se trata de um verdadeiro contrapeso ou de uma degeneração da harmonia dos três poderes.

Além das fronteiras do Estado-nação, o que se observa não é diferente. Isto é, as competências supranacionais exclusivas são raras e estão quase sempre circunscritas a domínios específicos situados historicamente em esferas de exercício do Poder Executivo. Estes são os casos da Política Comercial Comum e da Política Monetária no seio da União Européia. Em ambos, o Estado-nação encontra-se alijado de sua soberania. Berlim, Paris ou Londres não decidem individualmente nesses domínios de políticas públicas. As decisões são tomadas em nível do Conselho de Ministros da UE por meio de votações por maioria qualificada. É Bruxelas quem decide. Como assinala Françoise de la Serre em relação ao projeto de integração proposto pelo Tratado de Maastricht - que de fato fundamentou os Tratados subseqüentes de Amsterdã e Nice (ainda hoje em vigor) - "A originalidade do projeto [da União Européia] consiste em estabelecer a coexistência, pelo menos por um tempo, de uma integração econômica de essência federal e uma cooperação [política] de inspiração confederal" (1992, p. 7).12 Isso não significa, contudo, que não haja spillover e que não haja também um controle por parte das instâncias executivas nacionais. A UE e, a fortiori, as ORIs mais recentes ainda limitam, em muito, suas ações a temáticas de cunho mais econômico do que político. Elas ainda existem mais para o consumidor do que para o cidadão. Não obstante, é verdade que a contaminação de setor a setor começa paulatinamente a se concretizar e que alguns domínios ligados a temas sociais, como polícia e justiça, começam a ser tratados por políticas públicas supranacionais incipientes. Esse é o caso, por exemplo, da política de vistos da UE. O Tratado de Amsterdã (1999, p. 88), em seu artigo 62, estabelece que para os vistos com duração máxima de noventa dias deverá haver uma lista comum contendo os nomes dos países que deles necessitam e os daqueles que não para penetrar nas fronteiras da União. Na verdade, foi esse dispositivo comunitário que levou a França a abolir, na última década do século passado, o visto para brasileiros, posto que nenhum outro país da UE exigia esse procedimento. A França alinhou-se, voluntariamente, antes que se visse constrangida a fazê-lo por imposição de uma decisão por maioria qualificada no âmbito do Conselho de Ministros da União.

Em algumas organizações regionais internacionais o Poder Judiciário tem se apresentado como ator capital, mesmo quando restrito a arenas específicas. Ele tem se revelado um agente indispensável da credibilidade das instituições e das políticas públicas comunitárias. Além disso, contrariamente ao que acontece com as cortes supremas de Estados-nação como o Brasil ou os Estados-Unidos, onde a lealdade do magistrado para com o Poder Executivo é deveras manifesta, as cortes supranacionais - por exemplo, a Corte de Justiça da Comunidade Européia - parecem ser menos permeáveis a esse processo de cooptação por parte do Poder Executivo (Legal, 2001).

Aquém das fronteiras nacionais, há que se sublinhar um movimento de mobilização por parte dos entes infra-estatais. Ele surge com o fito de melhor controlar a tomada de decisão nos níveis nacional e supranacional, como também com o objetivo de defender seus interesses próprios na arena internacional. Destarte, o Comitê de Regiões é criado pelo Tratado de Maastricht. Embora tenha tão- somente uma função consultiva, ele se revela um importante locus de contestação, com potencial para subsidiar novas formas de legitimidade. Essa contestação, como será visto adiante, também se dá pelo exercício constitutivo da diplomacia nacional e/ou de uma paradiplomacy.

Do imbricamento desses três níveis de competências resulta a noção de multilevel governance como definida por Banchoff e Smith: "a UE como uma política fora do molde estatal, uma constelação de instituições enquadrada numa densa e envolvente malha de interações informais que une os atores supranacional, nacional e subnacional" (1999, p. 12).13 Malgrado o fato de a definição estar atrelada à União Européia e às suas idiossincrasias, ela pode, tomada as devidas precauções de relatividade, ser usada para a interpretação de outras organizações regionais internacionais, a exemplo do Mercosul.

A complexidade técnica, assim como a necessidade de celeridade das decisões, parece estimular formas outras de legitimidade do que apenas aquela calcada exclusivamente no controle democrático direto (via referendum) ou semidireto (via representação). Uma dessas outras formas é o que Scharpf (2000, p. 192) chama de legitimação por inputs, isto é, que o que tem dado legitimidade, de facto, ao uso do poder não tem sido necessariamente a existência do controle democrático de jure, mas sim mecanismos múltiplos e indiretos de accountability. Ou o que Scharpf denomina legitimação por outputs, pois para ele em termos de autodeterminação democrática o que importa é a capacidade institucional de resolução efetiva dos problemas públicos e a presença de salvaguardas institucionais contra os abusos do poder público.

Se partirmos do princípio de que a legitimidade se ancora unicamente no binômio reconhecimento e representatividade, as organizações regionais internacionais, realmente, não podem ser apontadas como legítimas. A mais avançada delas, a União Européia, revela índices muito baixos de identificação do cidadão para com ela, cidadão este cuja lealdade manifesta se dá incontestavelmente com o Estado-nação, onde de fato há um demos historicamente construído e reconhecido.

Do mesmo modo, apesar dos avanços sistemáticos do Parlamento Europeu (PE) e da criação de órgãos consultivos como o Comitê Econômico e Social e o Comitê de Regiões, a representação mostra-se limitada pelo papel secundário dessas instituições no processo de tomada de decisão stricto sensu e pouco legitimada pela fraca participação cidadã no processo eleitoral do PE. A situação é ainda mais complicada em ORIs menos ativas politicamente e funcionando com menos elementos representativos, como é o caso do Mercosul.

No entanto, percebemos que, embora esse padrão binominal - reconhecimento e representatividade - não seja contemplado, as ORIs delineiam-se como um espaço de contestação alternativo de porte. Para os atores sociais e os agentes econômicos, quaisquer que sejam sua natureza e pertencimento, a arena supranacional desponta, progressivamente, como um lugar de manifestação e exercício de desejos ligados a temáticas por vezes marginalizadas no cenário nacional e/ou subnacional. Tais são os casos, por exemplo, das temáticas ligadas à ecologia, aos direitos humanos ou ainda ao respeito dos princípios democráticos. O acquis comunitário é, a esse respeito, ilustrativo no seio da UE, pois garante aos novos membros standards mínimos de conduta e novas possibilidades de diligenciar interesses junto aos mais diversos tipos de autoridade. Também no caso do Mercosul, o Protocolo de Ushuaia, estabelecendo que "a plena vigência das instituições democráticas é condição essencial para o desenvolvimento dos processos de integração entre os Estados Partes",14 funciona como um estai exógeno relevante para a consolidação democrática no cone Sul. Na verdade pode-se falar da adoção de regimes regionais, mais estritos do que os internacionais, mas guardando os principais parâmetros conceituais destes: "Regimes podem ser definidos como conjuntos implícitos ou explícitos de princípios, normas, regras e procedimentos de tomada de decisão em torno dos quais as expectativas dos atores convergem em uma dada área das relações internacionais" (Krasner, 1988, p. 2).15 Ou seja, o potencial de contestação corrobora o entrelaçamento dos três níveis de governance e, de certa forma, forja uma legitimidade de tipo seminal entre os canais formais e informais que os permeiam. Os múltiplos regimes regionais constroem-se em função das expectativas de atores sociais e políticos, assim como de agentes econômicos, subnacionais, nacionais e supranacionais. Como Banchoff e Smith declararam: "Estas formas fluidas mais informais de representação não coincidem com os padrões de soberania popular estabelecidos pela tradicional teoria democrática. Não obstante, elas refletem a realidade da UE como política composta de múltiplas identidades enquadradas em múltiplos níveis de governança" (1999, p. 15).16 Assim, na mesma linha de Scharpf, Grant e Keohane afirmam: "Se a governança acima do nível do Estado-nação deve ser, numa Era democrática, legitimada, mecanismos apropriados de accountability precisam ser institucionalizados.

Todavia, tais mecanismos não podem simplesmente reproduzir, em larga escala, os procedimentos e as práticas típicos dos Estados democráticos" (2005, p. 29).17 Partindo do pressuposto de que há dois tipos básicos de accountability18 delegação e representação , cada qual concebido dentro de parâmetro diferente de legitimidade,19 esses autores identificam sete mecanismos de accountability que podem ser observados nas ORIs e que, de fato, correspondem, grosso modo, aos regimes regionais acima evocados.20 A idéia é que esses mecanismos geram uma malha de proteção aos abusos de poder num sistema regional marcado por uma intensa variedade de power-wielders e por uma ausência de poder centralizado.

Todavia, como sugere Majone (1996), em ORIs a accountability tem sido cada vez mais praticada não em sua forma de participação direta em processos de tomada de decisão fundados em maioria, mas via complexos sistemas de representação, seleção de delegados, socialização profissional, ex post review e equilíbrios entre setores governamentais. Isso porque se constata a necessidade progressiva de maior atenção, eficiência e expertise em áreas onde a maioria dos cidadãos permanecem racionalmente ignorantes ou pouco participantes (Moravcsik, 2002, p.

614). Ou ainda como afirma Nicolaidis e Howse: "Certamente, as fontes de legitimidade são diversas: algumas são tecnocráticas e presumem uma expertise para gerenciar as complexidades das políticas" (2001, p. 4).21 Enfim, se for possível em princípio libertar-se das amarras analíticas inspiradas no Estado-nação e caso se conceba as organizações regionais internacionais como possíveis unidades de sobrevivência genuínas (Elias, 1987), pode-se considerar a probabilidade real de existir um controle legítimo do poder irradiado pelas ORIs sem que haja necessariamente participação democrática. Neste contexto de busca por legitimidade, um dos atores políticos que mais tem demonstrado interesse de participação são os entes subnacionais.

Atores estatais subnacionais Na procura por legitimidade, um dos princípios basilares que mais tem pautado a ação da União Européia é o de subsidiaridade.22 Ele preconiza, lato sensu, que as decisões devem ser tomadas o mais próximo possível dos cidadãos. Ora, nesse sentido, e considerando os níveis subnacional, nacional e supranacional de governança envolvidos, pode-se inferir que os entes infra-estatais assumem papel de destaque. A criação do Comitê de Regiões pelo Tratado de Maastricht ilustra a galvanização institucional desse esforço legitimista (Medeiros, p.

2004). Mas ele é apenas a ponta de um iceberg. Na verdade, os atores estatais subnacionais vêm se mobilizando em outras frentes, talvez menos formais, no seio do Estado-nacional, como também diretamente na esfera supranacional,23 o que é função das características intrínsecas de cada ator, a saber: PIB, população e território. Essa démarche gera novos modos de controle e, conseqüentemente, eleva o nível de accountability do sistema como um todo. É nessa conjunção que emergem as noções de paradiplomacy e constituent diplomacy.

Como sublinha Keating: "A globalização e o surgimento de regimes transnacionais, especialmente áreas de comércio regional, têm erodido a distinção entre negócios domésticos e estrangeiros e, ao mesmo tempo, modificado a divisão de competências entre Estado e governos subnacionais" (1999, p. 1).24 O aumento da permeabilidade fronteiriça nacional expõe mais fortemente os entes subnacionais à realidade externa. E mesmo que não se possa vislumbrar (ainda) o "fim do território" (Badie, 1995), não se pode negar que sua concepção se metamorfoseia. Ele não aparece mais, como outrora, necessariamente associado ao Estado-nação e à idéia de uma soberania hermética e unívoca. O território hoje assume o papel de catalisador entre a sociedade e o mercado global, ao mesmo tempo em que se presta como locus para o debate político e para ações coletivas. Sua vinculação com o poder se processa de forma múltipla e, essencialmente, de acordo com uma lógica funcional. Os atores estatais subnacionais projetam-se, pois, como alternativas territoriais nessa lógica funcional. Eles atuam como um terceiro nível de poder e, dada a diminuição da capacidade de mediação do Estado-nação, com ele disputam as prerrogativas de caráter público, tanto na vertente endógena como na exógena. A ação dos atores estatais subnacionais nessa última vertente é denominada paradiplomacy.

Para Keating, A paradiplomacia não é a mesma coisa que diplomacia, que persegue um interesse estatal bem definido na arena internacional. Ela é funcionalmente mais específica e direcionada, quase sempre oportunista e experimental. A paradiplomacia é também caracterizada por um alto envolvimento da sociedade civil e do setor privado (Idem, p. 11).25 Portanto, trata-se de um conceito que encerra, pari passu, aspirações teleológicas distintas no que concerne à ação externa e à capacidade de associação de atores locais. Capacidade que promove um aumento de accountability e, conseqüentemente, de legitimidade. A paradiplomacy não é incompatível com a diplomacia. Na verdade, ela atua também internamente tentando moldá-la segundo os interesses específicos de cada ator estatal subnacional.

Nesse sentido, o conflito das papeleras entre Argentina e Uruguai é ilustrativo. Como assinalam Saraiva e Medeiros: Na disputa das papeleras a contenda estabelece-se entre, de um lado, o Estado uruguaio, que concentra um maior poder de decisão no caso e, de outro, um amálgama formado pelo governo nacional argentino, o governo de Entre Rios e setores da sociedade civil. Considerando a paradiplomacia como um epifenômeno no quadro uruguaio e detendo-se na problemática da questão subnacional na Argentina, a rationale desse amálgama parece repousar sobre três fatores basilares: 1) a utilização coerente do regime internacional que rege as questões ecológicas; 2) a capacidade de Entre Rios de mover uma ação coletiva paroquial conjugando interesses governamentais e não-governamentais; 3) a habilidade do governo federal de se apropriar da bandeira do movimento infra-estatal, subscrevendo-o internacionalmente (2007, p.

177).26 Isso reflete uma relação complexa entre poder central e subnacional, alertando, ao mesmo tempo, para o fato de que o Estado-nação ainda mantém influência determinante no gerenciamento dos negócios estrangeiros (entendidos aqui como uma imbricação entre diplomacia e paradiplomacia).

Considerando esse último aspecto como essencial e lembrando que o sufixo para remete à idéia de hierarquia, Kincaid sugere o uso da terminologia constituent diplomacy: O termo constituent diplomacy procura ser um descritor neutro, evitando a idéia de que as atividades dos governos constituintes são necessariamente inferiores, subordinadas ou suplementares à high politics da diplomacia do Estado-nação. O que é high ou low politics depende da perspectiva do observador (2001, p. 74).27 Essa eqüidade original funda-se, não raro, no próprio pacto federativo.28 Inovador é o fato de que, se no passado esse pacto estabelecia uma reserva de atuação no cenário externo para as autoridades centrais, hoje se discute a pertinência da extensão dessa atuação para os atores estatais subnacionais.

Conflito e competição são características intrínsecas da política interna.

Então por que não podem estar presentes na política externa? Por que suprimi- los? O que parece remanescer é o mito da já referida soberania hermética e unívoca usada pelos governos nacionais para dar legitimidade a tal supressão.

Como lembra Kincaid: "mesmo que a competição exista, e exista legitimamente em outros campos da política, nos negócios estrangeiros a reação instintiva das elites nacionais é tentar suprimir a competição e proteger a concepção da política externa detrás do véu do segredo de Estado" (Idem, p. 61).29 Argumenta-se que os atores estatais subnacionais não agiriam, necessariamente, sob o veil of ignorance,30 o que provocaria a defesa de interesses individuais e não do interesse geral, reduzindo, assim, o grau de legitimidade da ação.

Contudo, o temps mondial da democracia de mercado (Laïdi, 1993), estabelecido no final do século XX, mostra-se distinto daquele que pautou o design vestifaliano do cenário internacional. Nele os dispositivos de controle de poder procuram se coadunar com a interdependência complexa (Keohane e Nye, 1987) fornecendo novos mecanismos de accountability externa por meio da constituent diplomacy.

Todavia não se pode esquecer de assinalar que, em artigo seminal publicado na International Organization em 1988, Putnam já sinalizava para essa vertente interna da constituent diplomacy, imaginando a relação entre diplomacia e política doméstica segundo uma lógica de jogo em dois níveis: A política de várias negociações pode ser utilmente concebida como um jogo de dois níveis. No nível nacional, grupos domésticos perseguem seus interesses pressionando o governo para adotar políticas favoráveis, enquanto os políticos buscam o poder costurando coalizões no interior destes grupos. No nível internacional, governos nacionais tentam maximizar suas próprias habilidades a fim de satisfazer as pressões domésticas, enquanto os políticos procuram minimizar as conseqüências adversas deste nível de negociação. Nenhum desses dois jogos pode ser ignorado pelos tomadores centrais de decisão, na medida em que seus países se mostram interdependentes, ainda que soberanos (1988, p. 434).31 Essa lógica, contudo, não focava, stricto sensu, a ação dos atores estatais subnacionais, como o fez em seguida o conceito de constituent diplomacy.

Em resumo, constata-se que: (1) algumas organizações regionais internacionais estão dotadas de instrumentos de controle de poder que garantem uma legitimidade que repousa essencialmente sobre uma malha de accountability das políticas públicas supranacionais. Standards, sanções e informações constituem o tripé que assegura a legitimidade destas políticas públicas; (2) as ORIs estão funcionando como um espaço alternativo de contestação e, assim, podem ser consideradas, de certa maneira, um vetor propulsor de legitimidade; e (3) dentro do espírito de subsidiaridade revisitado pela União Européia,32 os atores estatais subnacionais revelam-se um elo importante entre o cidadão e os poderes nacional e supranacional. Eles atuam, no que tange a seus interesses exógenos, por meio da constituent diplomacy que, apesar de incipiente, reforça os parâmetros de legitimidade do sistema.

A experiência do Mercosul O Mercado Comum do Sul surge num momento de redemocratização da América Latina (Camargo, 2006). Ele não poderia, pois, deixar de refletir no seu âmago um interesse precípuo pela vigência de princípios democráticos. Em face da malograda experiência do Pacto Andino, cujas instituições se anteciparam à capacidade de subordinação de facto dos Estados-nação, o Mercosul hesita em se lançar em projetos institucionais que não correspondam à real capacidade de comprometimento de seus Estados-membros. Apesar disso, o Mercado Comum do Sul abriga uma dinâmica política autêntica que mescla, formal e informalmente, uma multitude de redes e atores. Entre eles, os atores estatais subnacionais começam, paulatinamente, a ocupar mais espaço e a tecer suas próprias redes através de uma constituent diplomacy favorecida por reformas constitucionais ocorridas na Argentina e no Brasil (Vigevani et al., 2004). Todavia, como alhures, a relação destes atores com o poder central no seio do Mercosul não é simples. Segundo Kulgemas e Branco: Duas forças convivem e se tensionam na relação entre o governo central e as províncias: uma tendência centrípeta, que procura reter o poder para o governo central, não impedindo ações autônomas das unidades subnacionais, mas regulando e controlando; e a tendência centrífuga, que mostra a ação das unidades subnacionais em buscar maior autonomia política e econômica para seus interesses próprios, facilitadas pelas crescentes assimetrias na distribuição dos recursos internos e pelas oportunidades de negócios abertas com os efeitos decorrentes da globalização (2005, p. 169).

Essa relação de forças e seus pressupostos de legitimidade ancoram-se essencialmente na relação do tandem argentino-brasileiro, sendo também função da cartografia institucional e das redes de relacionamento.

O tandem argentino-brasileiro Antes de tudo, é preciso ressaltar que Argentina e Brasil representam, grosso modo, 95% do PIB do território e da população do Mercado Comum name="top33">33 E que o Brasil, sozinho, representa, grosso modo, 2/3 dessas mesmas variáveis.

Além dessa heterogeneidade abissal de natureza exógena, pode-se igualmente identificar uma heterogeneidade endógena não menos considerável. A Patagônia argentina, o Nordeste brasileiro ou o Chaco paraguaio, contrastando com regiões bem mais desenvolvidas desses mesmos países como, respectivamente, Buenos Aires, São Paulo ou ainda Assunção. Assim, identifica-se no Mercosul uma lógica de centro-periferia em níveis múltiplos (Medeiros, 2003, p. 155) que gera intensas dificuldades para o funcionamento das instituições mercosulinas, até o momento caracterizadas por mecanismos intergovernamentais de tomada de decisão consensual. Além disso, contrariamente à União Européia, o Mercado Comum do Sul não possui orçamento próprio, o que o impede, em parte, promover uma integração positiva (Scharpf, 1996, p. 15) e de atuar como vetor redistributivo, o que erode, obviamente, os fundamentos de sua legitimidade.

Daí deriva que as transformações institucionais mercosulinas tem sido tributárias da convergência existente no âmbito do tandem Brasil-Argentina.

Quando ela se verifica, nota-se um efeito de atração que se processa em relação aos demais parceiros que reconhecem um custo por demais elevado em adotar uma postura opting out of. Eles são quase que comercialmente aspirados. Esse é o caso especialmente do Paraguai e do Uruguai, ambos economicamente assaz dependentes das decisões de Brasília e Buenos Aires. Como indicam Cervo e Bueno: "Desde o início da década de 1990, o Brasil traçou uma estratégia regional que permaneceria invariável: o reforço do Mercosul com convergência política entre Brasil e Argentina e organização do espaço sul-americano com autonomia perante os Estados Unidos" (2002, p. 486). Claro que nem sempre essa estratégia é compartilhada pela política externa portenha, o que tem, evidentemente, incidido na evolução do Mercado Comum do Sul. Como aponta Paulo Nogueira Batista Jr.: Nos tempos de Carlos Menem e Domingo Cavallo, na década de 1990, a minha preocupação central era que os argentinos pudessem ser arrastados para a dolarização total e a subordinação completa aos Estados Unidos, contaminando em alguma medida a posição brasileira e solapando de vez a integração sul-americana. Depois, sobreveio a crise terrível de 1999-2002, uma das piores de que se tem notícia (2007, s/p).

Essa última, não se pode olvidar, causada, entre outras coisas, pela desvalorização do Real realizada unilateralmente pelas autoridades monetárias brasileiras. Por outro lado, a dinâmica do tandem Brasil-Argentina mostra-se muito expressiva nas negociações da Área de Livre Comércio das Américas - Alca ante os Estados Unidos. Como nota Tulchin: "Mais significativo no longo prazo foi a sofrida e lenta negociação para incluir a Argentina e o restante do Mercosul na área de livre-comércio formada pelos Estados Unidos, México e Canadá" (1998, p. 187).34 Sob uma ótica neo-institucionalista, o Mercosul parece poder ser compreendido dentro de uma visão dita de second movement,35 ou seja, como um fenômeno simultaneamente tributário de um path dependence, de uma escolha racional e de elementos cognitivos que permeiam o entendimento da sociedade civil. O intergovernamentalismo exacerbado deve-se a um apego histórico, mas recente, ao exercício da soberania conquistada após os processos de descolonização no primeiro quartel do século XIX, e a uma quase ausência de conflitos bélicos de porte que pudessem ter estimulado os Estados-nação do cone Sul, como foi o caso na Europa, a admitir com menos reticência limitações de soberania.36 O Estado- nação sul-americano é, ainda hoje, deveras enraizado em sua fórmula fundadora de centralidade,37 em que os atores estatais subnacionais têm reduzida margem de manobra. Por outro lado, não se pode negar que esse poder centralizado tem agido segundo uma análise fina da relação custo/benefício. Apesar da integração mercosulina ser assimétrica e, a curto prazo, concentrar os ganhos e socializar os prejuízos, ela é levada a cabo por ser considerada pelos seus componentes, a longo prazo, um projeto recompensador do ponto de vista político e/ou econômico. Ainda, apesar dos percalços de legitimidade que a centralidade possa engendrar, as sociedades civis dos Estados-partes não percebem o Mercosul de forma negativa, contrariamente ao que acontece, por exemplo, com a visão da Área de Livre Comércio das Américas - Alca. É como se a fase pragmática da integração sul-americana (Barbosa, 1996, p. 135), iniciada em meados dos anos de 1980, contivesse ainda um ranço romântico no imaginário dos povos e tomadores de decisão - o sonho bolivariano ainda remanescente.38 Esse reconhecimento difuso no imaginário do povo sul-americano funciona como um substrato potencial para o desenvolvimento legítimo da construção integracionista.

A volta dos regimes democráticos ao cone Sul e as reformas constitucionais argentina e brasileira são fatores determinantes para a alteração das configurações de governança. Internamente, o regime autoritário esgotara sua capacidade de legitimação via incremento econômico; na verdade uma pseudo- legitimação por outputs, visto que a presença de salvaguardas institucionais contra os abusos do poder público inexistiam. Externamente, imunes ao hermetismo intrínseco que marca os caudilhismos, Argentina e Brasil se aproximam, inaugurando pragmaticamente uma parceria inédita (Almeida, 1998). O objetivo é pensar uma re-fundação do Estado-nação sobre bases democráticas e em função da nova realidade competitiva internacional (Vaz, 1999). O Mercado Comum do Sul surge, então, na qualidade de condições intermediárias de contorno, um catalisador pedagógico e contributivo para um novo arranjo institucional (Medeiros, 2000).

A Constituição brasileira de 1988 apresenta-se como descentralizadora. Uma tendência natural após duas décadas de centralismo, em que as unidades da federação, assim como as municipalidades, pouco tinham como margem de manobra.

Em seu art. 18 estabelece: "A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição". Como assinala Frazão: "A Constituição de 1988 estende até certo ponto a competência legislativa dos estados. Ela também beneficia as autoridades municipais desta extensão" (1994, p. 318).39 Destarte, os atores estatais subnacionais brasileiros adquirem a possibilidade de maior atuação política nacional e, ao menos em princípio, na internacional, na medida em que também a Constituição de 1988 atesta, em seu art. 4: "A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações". Os elementos para a prática de uma constituent diplomacy são assim lançados e, de fato, em 1997, Fernando Henrique Cardoso cria a Assessoria de Relações Federativas - ARF no gabinete do Ministro das Relações Exteriores para estimular a aproximação com estados e municípios via escritórios regionais.40 No Governo Lula, a ARF transmuta-se em Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares - AFEPA e cria-se uma Subchefia de Assuntos Federativos com o objetivo de coordenar as ações do Executivo com as dos estados e municípios. Esses últimos, então, assumem um papel pró-ativo nas relações exteriores dentro das suas respectivas competências constitucionais, podendo, de tal sorte, englobar políticas públicas no setor de saúde, educação, cultura, meio-ambiente, transportes, entre outros. É exatamente essa Subchefia, vinculada à Secretaria de Relações Institucionais, que co-organiza com o seu homólogo argentino, em maio de 2007, o Seminário de Tucumán, reunindo os governadores do Nordeste brasileiro e do Noroeste argentino para discutir parcerias nas mais diversas áreas.41 A República Argentina, genuinamente um Estado-nação federal,42 efetua, em 1994, uma reforma constitucional que irá tanto interna como externamente ter repercussões relevantes. O art. 24 da nova carta permite a aprovação de tratados de integração "que deleguem competências e jurisdição a organizações supra-estatais em condicões de reciprocidade e igualdade, e que respeitem a ordem democrática e os direitos humanos. As normas daí derivadas têm hierarquia superior às leis".43 Essa inovação deixa clara a possibilidade de predominância do direito comunitário sobre o nacional dentro de uma visão clássica vislumbrada pela teoria monista (Kelsen, 1992, p. 352). Por outro lado, o art.