Políticas públicas desportivas: avaliação do nível de execução e eficácia nos
municípios da Área Metropolitana do Porto
INTRODUÇÃO
O papel das autarquias no capítulo desportivo tem vindo a ser reforçado. No
entanto, ao mesmo tempo que se verifica uma uniformidade legislativa, as
práticas parecem demonstrar a existência de alguma diversidade na intervenção.
Importa assim, analisar as razões dessa diversidade de modo a aquilatar da
existência, ou não, de um desempenho específico e/ou comum por parte dos
Municípios da Área Metropolitana do Porto, na estruturação e desenvolvimento de
uma política pública desportiva.
Atendendo ao objecto de estudo, situado no interesse político das autarquias
locais no âmbito desportivo, os grandes propósitos desta pesquisa são os
seguintes:
1. Conhecer as propostas de fomento e apoio à actividade física e desportiva de
âmbito municipal;
2. Identificar e classificar as ofertas desportivas municipais;
3. Avaliar o cumprimento das atribuições e competências legais das autarquias
locais.
Com este trabalho pretendemos dar ênfase a uma área de estudo pouco discutida e
desenvolvida em Portugal. Deste modo, parece-nos relevante o impacto da nossa
pesquisa ao propugnar:
1. Avaliar o nível de execução e eficácia das medidas políticas dos
municípios da Área Metropolitana do Porto.
2. Apurar, se os resultados se enquadram entre os princípios orientadores
plasmados nos textos internacionais e na legislação europeia, assim como, nos
principais textos normativos e políticos nacionais: Constituição da República
Portuguesa, Programas de Governo Constitucionais, Lei de Bases da Actividade
Física e do Desporto e Lei das Atribuições e Competências das Autarquias
Locais.
3. Identificar a importância atribuída às actividades físicas e desportivas
como factor de promoção da saúde, bem-estar e qualidade de vida das populações.
A amostra enquadra os municípios da Área Metropolitana do Porto que agrupa 14
concelhos (Póvoa de Varzim; Vila do Conde; Trofa; Santo Tirso; Maia; Valongo;
Matosinhos; Porto; Gondomar; Vila Nova de Gaia; Espinho; Santa Maria da Feira;
S. João da Madeira; Arouca).
MATERIAL E MÉTODOS
Em conformidade, adoptaremos os seguintes procedimentos metodológicos:
1. Recurso a entrevista semi-estruturada no intuito de colher depoimentos junto
dos Presidentes de Câmara Municipal e/ou Vereadores de Desporto de cada
município amostrado acerca das ideias, preferências, expectativas e medidas de
política pública desportiva.
2. Recurso à análise de conteúdo de documentação política oficial, como técnica
amplamente utilizada em investigação qualitativa nesta área do conhecimento.
Neste cenário, procederemos à inclusão, selecção e análise dos documentos que
constituirão o "corpus" do nosso estudo, a saber:
1. Programas eleitorais sufragados.
2. Plano de actividades e Orçamento aprovados em Assembleia Municipal.
3. Relatórios de Gestão, Balanço e Demonstração de Resultados.
Da necessidade de proceder ao levantamento e tratamento de dados nas Câmaras
Municipais justificamos a premência, em estabelecer quadros teóricos de suporte
à decisão, em matéria de política pública desportiva.
Perseguindo tais objectivos propomo-nos:
1. Proceder ao enquadramento teórico subjacente aos conceitos/palavras-chave
desta investigação (políticas públicas desportivas; autarquias; actividade
física e desportiva) e que dizem respeito aos modelos, teorias e quadros
conceptuais que estão na base do problema de investigação. 2. Enquadrar a nível
normativo a regulamentação vertida nos textos internacionais que abriram
caminho a um reconhecimento quase universal do desporto. 3. Delimitar os
preceitos constitucionais plasmados na Constituição da República Portuguesa que
de forma expressa ou implícita, contribuam para a análise do objecto em estudo.
4. Enquadrar os Programas de Governo Constitucionais ' Iº ao XVIIº, como
elementos-chave de "leitura política" da importância do desporto. 5. Analisar e
interpretar a Lei de Bases da Actividade Física e do Desporto ' Lei n.º 5 de
2007, de 16 de Janeiro, enquanto texto normativo mais recente no quadro legal
do sistema desportivo, cujo articulado, no domínio das políticas públicas
assaca "ao Estado (...) e às autarquias locais, a promoção e o desenvolvimento
da actividade física e do desporto. 6. Identificar as Atribuições e
Competências das Autarquias Locais ' Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro e Lei
n.º 169/99, de 18 de Setembro, que imputam, respectivamente e de forma expressa
aos municípios, atribuições no domínio dos "Tempos livres e desporto" e
competências no apoio ou comparticipação a "actividades de interesse municipal,
de natureza social, cultural, desportiva, recreativa ou outra.
Da evolução das etapas anteriores propomo-nos definir a problemática do estudo
e de seguida, proceder à construção do modelo de análise. Tal, assentará no
conceito de Política Pública Desportiva e nas Dimensões "Desporto de elite" e
"Desporto para todos". Os Indicadores recairão, respectivamente em:
1. Selecção de Talentos, Formação Desportiva e Espectáculo Desportivo.
2. Democratização do acesso à prática, Lazer e Sectores específicos da
população.
DISCUSSÃO
Numa perspectiva global o papel essencial e fundamental do Município é o de
promover e co-promover a melhoria das condições de vida das suas populações.
Atendendo à realidade nacional e ao vasto espectro de actuação dos municípios,
o modelo de desenvolvimento desportivo a nível local, que defendemos, é
sustentado nomeadamente em Paz
(14)
, Pires
(15),
Carvalho
(2, 3)
, Constantino
(7)
, Carvalho
(4)
, autores de referência no estudo desta temática. A sua tese assenta
fundamentalmente na satisfação das necessidades básicas, estruturando a
actividade física e desportiva numa perspectiva de saúde, bem-estar e qualidade
de vida das populações. As restantes dimensões da prática desportiva serão
auxiliares/complementares do referido objectivo. Perante esta concepção de
desenvolvimento desportivo, não basta às autarquias locais confinar-se apenas
aos domínios clássicos das infra-estruturas e equipamentos desportivos mínimos.
Nesta perspectiva, não se perseguiriam as Grandes Opções do Plano 2005-2009
(Lei n.º 52/2005, de 31 de Agosto) dado, no âmbito da 3.ª opção ser
expressamente referido: Mais e melhor desporto modernizar e melhorar a
qualidade do desporto português, tendo por finalidade o aumento da qualidade de
vida e o contributo para a melhoria da saúde pública, articulando o desporto
com as políticas de turismo, de ambiente e desenvolvimento autárquico.
Para que tal não suceda, urge promover uma autarquia centrada no cidadão, que
leve em linha de conta que as pessoas manifestam a sua actividade física e
desportiva de diversas formas e por variadas razões. Muito provavelmente, as
políticas públicas de desenvolvimento desportivo local não se têm desenhado em
função de tais premissas mas, porventura, assentes num modelo piramidal que
teima em persistir.
Lembramos que o sedentarismo é um dos comportamentos morbidogénicos que afecta
a nossa sociedade e cuja prevalência em Portugal é extremamente elevada. Impõe-
se por isso, procurar novos caminhos e idear uma prática acessível a toda a
comunidade ainda que, a sua implementação possa ser classificada de utópica.
Mais, materializam a inoperância das medidas e/ou o alheamento dos decisores
políticos. Esta problemática reveste-se ainda, de uma maior importância pelo
motivo de atingir indiscriminadamente crianças, jovens e adultos. Colocados
perante esta realidade, impõe-se a todos os que directa ou indirectamente
intervêm nesta área que não fiquem indiferentes, muito menos, se resignem
porque, a cultura do conformismo e da resignação obstam à inovação. As
sinergias estratégicas são, em matéria de inovação, factor fundamental e são,
simultaneamente, a base de uma cultura empreendedora na comunidade local, na
justa medida em que contribuem para o desenvolvimento de uma visão partilhada
do futuro. A própria Direcção Geral de Saúde, publicou recentemente (21 de Maio
de 2007) a circular informativa n.º 12/DIR, documento que classificamos de
extrema importância por tratar-se de um problema de saúde pública e com dados
alarmantes no tocante à nossa situação. Estabelece, esta circular, que a
elevada prevalência da obesidade em Portugal, o aumento da sua incidência, a
morbilidade e mortalidade associadas e os elevados custos que determina,
explicam a necessidade da criação da Plataforma Contra a Obesidade, cuja origem
está seguramente, nos reduzidos níveis de actividade física e em padrões
desequilibrados de comportamento alimentar. Daí a questão que se coloca: será
possível, isto é, será legítimo, manter esta situação por mais tempo? Estamos
em crer que não. Neste cenário, e conforme estudo por nós realizado
(12)
, idealizamos para o presente e a pensar no futuro uma autarquia agilizada,
indutora de estilos de vida activos, com efeitos benéficos na saúde e
potenciadora dentro das suas atribuições e competências de a) uma adequada
promoção desportiva capaz de contemplar de forma eficaz o tempo livre da
população e b) consequentemente, assegurar uma melhor qualidade de vida.
Sendo um objectivo que nunca se esgota, advertimos para a necessidade de as
autarquias serem criativas e inovadoras, quer nos objectivos e na gestão, quer
na definição de novas políticas e estratégias em busca de uma mudança nas
pessoas e na sociedade
(9)
. Como em todos os sectores da vida, também no capítulo desportivo, somos
confrontados com a resistência à mudança. Independentemente do reconhecimento
geral do papel do poder local, em termos de intervenção e incremento
desportivo, existe como que um sentimento de impotência em termos de
intervenção, porque não se sabe a todo o momento como actuar. A justificação
decorre, não só, pela diversidade e multiplicidade das práticas, como também,
devido à extensão permanente de fenómenos de exclusão de origem local. Além do
mais, conduz com frequência, a que a responsabilização e tratamento local
desses fenómenos seja aligeirada em função da sua componente nacional
(16)
. Não obstante, e baseando-nos na nossa experiência e vivência nos últimos
anos, as políticas desportivas municipais traduzem modos de relação particular
entre o poder político e o desporto pelo que, advogamos, que os municípios em
matéria de política pública desportiva devem, face ao futuro, erigir como
prioridades segundo Lacoba
(13)
as seguintes funções:
- Administrar os recursos disponíveis com eficácia e eficiência controlando os
gastos e reduzindo o défice (Função Administradora). Ex. Capitalizar as
receitas.
- Reduzir paulatinamente o protagonismo em todos os programas, implicando cada
vez mais os clubes, o movimento associativo e dando importância crescente a
outras instituições intermédias (Função Coordenadora). Ex. Potenciar a
utilização das infra-estruturas desportivas.
- Gerir e regulamentar o uso de instalações, espaços desportivos e a
participação do cidadão (Função Reguladora). Ex. Potenciar a utilização do
espaço público.
- Facilitar a prática desportiva a todos os cidadãos como instrumento
potenciador de qualidade de vida (Função Integradora). Ex. Potenciar programas
dirigidos a nichos de população.
- Criar redes de equipamentos públicos, facilitadoras do acesso à prática
desportiva (Função Inversora). Ex. Potenciar equipamentos de proximidade,
multilúdicos e desportivos.
- Definir objectivos concretos e desenhar estratégias para a sua prossecução,
assim como, prever e quantificar os meios e recursos necessários para os prazos
estabelecidos (Função Planificadora). Ex. Socorrer-se de um programa municipal.
Apesar da diversidade das políticas públicas desportivas
(19)
, cada município faz incidir, em regra, a sua intervenção de forma dominante ou
especificamente num dos seguintes domínios:
1. Material: centrada na infra-estruturação de equipamentos desportivos no
território municipal, numa lógica de a) centralidade ou b) proximidade (bairro/
quarteirão).
2. Individual: centrada na oferta de serviços e animação desportiva
circunscrita aos munícipes locais e reduzida abertura ao exterior.
3. Promocional: centrada na mediatização territorial e nas relações externas
explorando exponencialmente todo o potencial do desporto na vertente da a)
competição, b) nos eventos e c) no turismo da região.
Vergnes(19) contrariando esta visão política de intervenção predominante num
dos domínios, sustenta a tendência actual para:
1. Políticas de equilíbrio ' que não privilegiem unicamente um eixo de
intervenção.
2. Políticas adaptadas às especificidades do território (o nosso País tem aqui,
uma enorme janela de oportunidades) valoradas em função da (i) situação
geográfica (mar, montanha, ) (ii) demográfica (jovem, reformados, ) (iii)
socio-económica (operários, desempregados) e (iv) escolar.
Acresce, neste particular, que as assimetrias territoriais ao não serem muito
díspares, implicarão a possibilidade de uma intervenção desportiva de carácter
mais específico, e tendencialmente, dirigidas a projectos emblemáticos que
potenciem uma imagem de marca da localidade, podendo ser encarados como novos
catalizadores do fenómeno desportivo. Isto leva-nos a falar da premente
necessidade de articulação supra-municipal das políticas desportivas, facto que
suscita a Laurentino Dias
(8)
a tese de que, só estabilizando uma oferta desportiva, que seja genuinamente
uma marca para a promoção de cada região e dos municípios que a compõem e se
coadune com o seu planeamento estratégico, poderá existir um desenvolvimento
sustentável para a política desportiva em Portugal.
Por outro lado, fruto das mudanças contínuas, extremamente céleres e
imprevisíveis que se registam actualmente no fenómeno desportivo, implicarão
nestes territórios novas e diferentes adaptabilidades, que serão determinantes
e imperativas na tomada de decisão em tempo oportuno dos decisores políticos.
Este último indicador, alerta-nos assim, para uma possível metamorfose da
política desportiva municipal (municipalização) e possível tendência, para um
pendor mais abrangente de cariz metropolitano (metropolização). Desta
tendência, retiramos a possibilidade de funcionamento em rede e potencialização
da afirmação territorial, gerando novos públicos, promovendo a
intercircularidade e intermunicipalidade desportivas e engrandecer no quadro
internacional, a promoção de uma região ou do próprio país. Esta visão,
decorre, igualmente, do pensamento de Clayes
(6)
de que o problema das políticas desportivas assenta, fundamentalmente, na
possibilidade de os cidadãos terem acesso às respectivas práticas, qualquer que
seja a sua localização porque, de acordo com Silvano
(18)
a ideia de se ser de algum sítio é estruturalmente relativa. Dito de outro
modo, depende da escala a que num determinado contexto de interacção social, o
sujeito (ou grupo de pessoas) se coloca e por outro lado, ao argumento de que
as actividades não deverão ser destinadas apenas aos cidadãos do concelho até
porque, o território municipal é povoado por mais cidadãos que não apenas os
seus habitantes. Porém, conceber o contributo do desporto autárquico nas novas
dinâmicas metropolitanas, sem desvirtuar grandemente e com impacto negativo as
particularidades e especificidades de cada município e valorizar
simultaneamente a sua dimensão estratégica, só está ao alcance de líderes
locais esclarecidos5 dependentes, obviamente, da qualidade de cooperação que
suscitarem entre si em prol dos cidadãos. Apesar de ser possível detectar a
existência desta cooperação em determinadas autarquias, a tendência aponta para
a sua quase inexistência, o que poderá querer sugerir duas coisas (1) que as
redes intermunicipais têm vindo a ser negligenciadas ou hierarquizadas em
função do protagonismo de determinados actores (2) que os políticos receiam o
que não controlam.
Tecnicamente, cremos que esta cooperação supra-municipal que nós apelidaríamos
de política de boa vizinhança, poderia germinar, se estruturada por um Conselho
Consultivo e decidida politicamente no quadro de um Conselho Metropolitano de
Vereadores do Desporto, subjacente a uma estratégia concertada com a Comissão
de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte (CCDR-N). Percebe-se, assim,
claramente, o alcance e o potencial de benefício mútuo em resultado desta
cooperação, qual seja, desde logo, adquirir escala no contexto regional,
nacional, europeu e/ou internacional. Numa versão minimalista importa evitar
duplicações e garantir a coerência das intervenções pública e privada. Esta
situação, confronta-nos ainda com a convicção de que os serviços desportivos só
se podem desenvolver e hoje em dia implementar eficazmente, numa área
geográfica e de densidade populacional maior que o estritamente municipal. As
fronteiras devem, portanto, neste campo, ser abolidas deixando de fazer
sentido, pensar numa lógica paroquial para idear outra supra-municipal.
Pretende-se com isto sublinhar que, a uma visão simplista do município como
simples executor de assuntos meramente locais e hermeticamente dirigida aos
habitantes do concelho, se deve contrapor a imagem de uma entidade cujo
protagonismo político transcende, em larga medida, esse mesmo âmbito. De acordo
com esta análise, avançamos o conceito de poder regional que, na óptica de
Fernandes
(10)
pode gerar consensos, sempre que esteja em causa a valorização da região. Uma
estratégia baseada, portanto, em valores partilhados. Desta forma, valora-se
exponencialmente a importância das Áreas Metropolitanas, dada a sua capacidade
aglutinadora das sinergias intermunicipais e consequente potencialização e
articulação de investimentos e iniciativas indutoras, de grandes projectos
estruturantes. Afinal, a sua verdadeira razão de ser.
O território metropolitano é, por conseguinte a chave para a implementação
eficaz de políticas públicas desportivas locais, parecendo-nos indispensável,
avançar para um novo princípio, o da interdependência definido por Sarmento
17
como imprescindível no ajustamento das políticas desportivas autárquicas
sustentado na a) proximidade geográfica e b) nas tendências demográficas. Além
do mais, segundo dados do estudo Prospectivas de urbanização do Mundo, do
Departamento dos Assuntos Económicos e Sociais das Nações Unidas, a Área
Metropolitana do Porto vai ter um crescente peso na demografia portuguesa,
destacando-se, em 2015 claramente, como a segunda maior área urbana do país,
com 23,9% do total da população (a Grande Lisboa, atingirá segundo o mesmo
estudo 45,3%). Sustentamos igualmente esta visão no entendimento de Giddens
(11)
ao referir que muitas questões e problemas actuais têm origem acima do nível
do estado-nação e não podem ser resolvidos no âmbito das fronteiras desse mesmo
estado, adoptando como filosofia política pensar globalmente as acções que se
devem promover localmente.
Como linhas de acção, Bento
(1)
dita cinco medidas que poderão ser encaradas como objectivos políticos
potenciadores de desenvolvimento desportivo no quadro específico da cidade e
região envolvente do Porto, a saber:
1. Desenvolver projectos desportivos que, pela sua qualidade, excelência e
inovação possam ombrear com a vanguarda internacional e servir até de
referência e inspiração para outras cidades.
2. Manter uma relação de estima, empatia, compreensão e respeito com todas as
instituições e ler nas vitórias desportivas e outras, a capacidade realizadora
e empreendedora das nossas cidades.
3. Fazer algo de substancial para que os índices de participação desportiva da
população atinjam um valor aceitável patrocinando, nomeadamente, programas e
discriminando positivamente as instituições que se envolvam de modo exemplar,
com a prática desportiva através de contratos-programa.
4. Incrementar o desporto escolar visando a aproximação e partilha de
objectivos e responsabilidades entre a escola e os clubes.
5. Equacionar no contexto da Área Metropolitana a problemática da modernidade
desportiva da cidade.
Repensar os contornos e a materialização de uma intervenção autárquica
concretizadora de projectos e acções, ganha, cada vez mais actualidade na
agenda política. É indispensável, por isso, que o Município seja encarado como
o campo privilegiado para o enquadramento e reorganização da prática desportiva
sob todos os aspectos, assumindo maiores responsabilidades, transformando-se
numa entidade mediadora de todas, ou de boa parte das acções realizadas no
concelho, com vista à promoção e desenvolvimento desportivo local. Visto desta
forma, a vida desportiva a praticar pela autarquia não é coisa de menor
importância no rol das preocupações dos decisores políticos. Encontrar caminhos
para enfrentar esta problemática, não é tarefa fácil e poucos se atrevem a
emitir uma opinião sustentada sobre o que será o desporto municipal, nos
próximos anos como fez Pires(15) ao prognosticar que as Câmaras Municipais,
em termos orgânicos, dão-nos a ideia de que no futuro o desenvolvimento do
desporto vai, necessariamente, passar por elas. Será que as previsões
falharam? O desafio está lançado! Auguramos com os resultados da investigação
gerar contributos significativos para a idealização de soluções político-
desportivas na Área Metropolitana do Porto, com impacto directo na qualidade de
vida de previsivelmente 23,9% da população portuguesa em 2015.
