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Construção da paz: A interface entre abordagens nacionais e internacionais

Introdução Desde a sua entrada no léxico da política internacional em 1992, com o muito citado relatório Uma agenda para a paz (United Nations, 1992), do, na altura, Secretário-Geral da ONU Boutros-Boutros Ghali, o termo construção da paz tem vindo a ser adotado nos mais diversos círculos, das agências internacionais de desenvolvimento às organizações não governamentais locais. Ao mesmo tempo, tem sido produzido um corpo impressionante de bibliografia, suscitando debates importantes sobre as características fundamentais e as principais realizações e limitações da construção da paz.1 Curiosamente, ainda não existe uma definição comummente aceite de construção da paz, o que levou à expansão constante do conceito, que inclui um leque de atividades que vai da prevenção de conflitos à reconstrução pós-conflito (Barnett et al., 2007). Após o 11 de Setembro de 2001, o conceito foi ainda mais ampliado, uma vez que passou a confundir-se com construção do Estado, construção da nação, mudança de regime e intervenção humanitária. É agora usado indiscriminadamente no contexto dos combates no Afeganistão, das operações de paz no Darfur, bem como da criação de instituições a longo prazo na Serra Leoa e em Timor-Leste, o que afeta seriamente a utilidade e a credibilidade do conceito. No entanto, a construção da paz continua a ser uma área estimulante ' embora controversa ' para decisores políticos, profissionais e académicos.

Este artigo concentra-se num problema que continua a preocupar quer a teoria, quer a prática da construção da paz ' o fosso entre entendimentos e abordagens nacionais e internacionais relativamente à construção da paz e osresultados mistos que caracterizam os atuais esforços para ajudar os países que saem de conflitos violentos. O artigo baseia-se na premissa de que a construção da paz no pós-Guerra Fria se distingue pela sua forte dependência do envolvimento da comunidade internacional.2É cada vez mais difícil falar da construção da paz na atualidade sem fazer referência à grande variedade de atores internacionais que têm vindo a desempenhar um papel importante nos países afetados pela guerra.

Estes atores normalmente têm valores, interesses e mandatos diversos (e, por vezes, conflituantes) que não estão necessariamente em linha com as realidades, necessidades ou os objetivos locais. Muito se tem escrito sobre as consequências intencionais ou não do envolvimento de atores externos em zonas de conflito (Anderson, 1999; Uvin, 1999). Com base nessa bibliografia, o foco deste artigo incide mais concretamente na interface entre atores nacionais e internacionais através da lente do conceito de hibridismo e de dois novos mecanismos com o objetivo de nivelar o campo de atuação entre os países afetados por conflitos e os seus parceiros internacionais.

O artigo divide-se em quatro secções. A primeira fornece uma breve visão geral sobre as aspirações e limitações da construção da paz internacional a fim de situar a problemática subjacente ao artigo no âmbito da prática e da investigação. A segunda secção revê os debates atuais sobre hibridismo como uma oportunidade para repensar as dicotomias enganadoras de externo e interno, e de cima para baixo e de baixo para cima que caracterizam o discurso de construção da paz contemporâneo. Tomando o hibridismo como uma lente útil para investigar o encontro complexo e assimétrico entre as agendas nacionais e as internacionais, a terceira secção analisa dois novos mecanismos que visam fortalecer as vozes dos países afetados por conflitos na conceção e prestação de assistência internacional para a construção da paz. A última secção apresenta alguns comentários finais sobre o futuro da construção da paz.

I. O projeto internacional de construção da paz: uma visão geral A agenda de construção da paz no pós-Guerra Fria foi desenhada mais por necessidade do que por um projeto intencional. Ao longo da década de 1990, à medida que os conflitos duradouros da Guerra Fria chegavam ao fim e novas guerras, emergências complexas e conflitos intraestatais eram catapultados para o centro do palco no que respeita aos assuntos internacionais, verificou- se um aumento significativo na reivindicação de que as Nações Unidas e outros atores internacionais deveriam assumir um papel concertado no auxílio a países afetados por conflitos. Inicialmente, não era evidente que forma iria esse auxílio tomar e como se iria enquadrar nas ferramentas e nos instrumentos de política e de programação existentes. No entanto, as Nações Unidas, outras organizações internacionais e regionais, agências de doadores, organizações não-governamentais e profissionais da linha da frente do desenvolvimento, dos direitos humanos e de organizações humanitárias envolveram-se numa série de atividades, projetos e programas que iam além do sistema compartimentado de assistência internacional que esteve em vigor desde o final da Segunda Guerra Mundial. A construção da paz surgiu neste contexto altamente fluido e provou ser um conceito particularmente útil na medida em que superou os limites das ortodoxias da Guerra Fria.

Inicialmente, a construção da paz foi apresentada em Uma agenda para a paz no âmbito de uma progressão de intervenções discretas que iam do restabelecimento e da manutenção da paz à construção da paz no pós-conflito. No entanto, na prática, os atores internacionais depressa se confrontaram com o facto de os conflitos pós-Guerra Fria não serem unilineares na sua natureza; nem poderem ser abordados sequencialmente. Reconhecendo as limitações de mandatos fragmentados e das departamentalizações institucionais, os primeiros construtores da paz começaram a trabalhar no nexo ainda inexplorado entre a ajuda humanitária, o desenvolvimento e a segurança (Jenkins, 2013; Tschirgi, 2004). Indo além das perspetivas centradas no Estado, um número crescente de atores internacionais procurou lidar com os conflitos intraestatais através de novas abordagens multissetoriais, incluindo operações de paz multidimensionais.

A nova agenda de construção da paz oferecia uma oportunidade invulgar para a ação multilateral inovadora num momento em que as políticas e os instrumentos da Guerra Fria há muito estabelecidos eram claramente insuficientes para resolver os conflitos intraestatais e as guerras civis. Assim, na década posterior à Guerra Fria, a construção da paz anunciou uma nova era na cooperação internacional e na assistência multilateral. À medida que diversos atores a trabalhar em direitos humanos, assuntos humanitários, resolução de conflitos, manutenção da paz ou desenvolvimento se envolveram em países afetados por conflitos, verificou-se uma proliferação de atividades, projetos, programas e políticas na interseção da segurança e do desenvolvimento que, no seu conjunto, veio a ser conhecida como construção da paz.3 Não obstante a sua forte retórica internacionalista, a construção da paz era essencialmente um projeto ocidental e foi implementada principalmente através do sistema existente de organizações internacionais, agências de doadores e várias organizações governamentais e não governamentais. Embora extremamente fragmentado, ad hoc e experimental na natureza, a agenda internacionalmente orientada de construção da paz foi em larga medida influenciada pelo conceito de paz liberal e encontrou ressonância no etos liberalizador dos assuntos internacionais do pós-Guerra Fria (Baranyi, 2008; Richmond, 2009; Tadjbakhsh, 2011). De Moçambique e do Camboja a El Salvador, os atores internacionais apoiaram políticas e programas que refletiam um forte compromisso com os valores liberais, incluindo a boa governação, o Estado de direito, direitos humanos, participação política, eleições livres e justas, igualdade de género, mercado livre, transparência e prestação de contas.

Não é de estranhar que as aspirações liberais da construção da paz internacional não tenham encontrado terreno fértil em países com ordens políticas altamente conflituantes e problemas socioeconómicos profundamente enraizados. À medida que os ensinamentos dos países afetados por conflitos começaram a surgir, o otimismo da década de 1990 deu lugar a sérias preocupações sobre a adequação e a sustentabilidade do projeto de construção da paz liberal impulsionado a partir do exterior. Entretanto, um número crescente de estudos de avaliação foi determinante na revelação dos fracos resultados alcançados pelos esforços de construção da paz (Goodhand, 2001; Smith, 2004; Sørbø et al., 1998; Waller, 2000). Assim, à medida que a necessidade de assistência internacional para a construção da paz continuou a aumentar, foram surgindo sérias dúvidas sobre a sua eficácia e o seu impacto.

Face às origens práticas da construção da paz, a comunidade académica acabou por chegar mais tarde ao terreno. No entanto, à medida que os testemunhos provenientes do terreno se iam acumulando, verificou-se uma rápida proliferação da bibliografia académica na interseção da teoria, das políticas e da prática.

Bibliografia esta que é tão rica como diversificada. No entanto, existem duas correntes distintas que representam perspetivas divergentes sobre a construção da paz: a abordagem convencional da resolução de problemas e a abordagem crítica (Newman et al., 2009). A abordagem convencional aceita a construção da paz como uma parte essencial da agenda internacional liberal da era pós-Guerra Fria e concentra-se principalmente nas deficiências existentes na sua aplicação. Os investigadores têm documentado de forma convincente as limitações da construção da paz internacional, que vão desde a ausência de uma estratégia coerente e de recursos adequados à falta de coordenação entre os atores externos que desempenham papéis de destaque em países afetados por conflitos.

Este corpo bibliográfico veio a ser conhecido como a abordagem convencional da resolução de problemas, uma vez que defende a perspetiva de que as limitações da construção da paz podem ser aliviadas através de políticas, práticas e instituições mais eficazes (Newman et al., 2009; Tadjbakhsh, 2011).

A bibliografia sobre a resolução de problemas tem sido extremamente influente.

Na conceção e execução das sucessivas intervenções de consolidação da paz, os decisores políticos e os profissionais têm tirado partido das perspetivas de um corpo cada vez maior de estudos académicos operacionais e de avaliação.

Simultaneamente, tem havido importantes iniciativas de reforma, incluindo a criação de uma nova arquitetura de construção da paz da ONU (que integra a Comissão de Consolidação da Paz, o Fundo para a Consolidação da Paz e o Gabinete de Apoio à Consolidação da Paz), a adoção de novas orientações para as políticas de manutenção e construção da paz, e uma maior atenção às questões relacionadas com a sua aplicação (Cutillo, 2006; Tschirgi, 2004). Enquanto isso, dados de contextos nacionais concretos permitiram aos investigadores e académicos levar a cabo análises comparativas entre o que funciona e o que não funciona em diferentes ambientes. Em resultado disso, tem havido uma considerável sinergia e influência mútua entre políticas, prática e investigação, o que deu origem a uma comunidade epistémica distinta em torno da construção da paz convencional.

Uma das questões que ganharam uma maior atenção entre os decisores políticos, bem como entre a comunidade de investigação associada à resolução de problemas, foi a separação entre as abordagens internacionais e locais para a construção da paz. Embora tenha sido repetidamente afirmado que a construção da paz é um processo de origem interna, as estratégias de construção da paz foram frequentemente concebidas e executadas por atores externos apenas com uma consulta limitada ou superficial aos seus homólogos nacionais. Embora não fosse claro o que envolvia a apropriação local, os mantras da apropriação e da parceria, da coordenação e da coerência, da harmonização e do alinhamento tornaram-se rapidamente os princípios indispensáveis para o discurso e a prática dominantes da construção da paz (Chesterman, 2007; Donais, 2009). A questão da apropriação local era particularmente relevante para a Comissão de Consolidação da Paz da ONU, uma vez que passou a estar envolvida na Serra Leoa e no Burundi, que foram os primeiros países na sua agenda.

No entanto, as reformas em curso não se traduziram prontamente em resultados mais eficazes na construção da paz. Uma vez que a distância entre as ambições e o desempenho real da construção da paz internacional se manteve apesar de importantes inovações, surgiu um corpo paralelo de bibliografia que veio questionar os principais pressupostos da construção da paz internacional.

Operando inicialmente à margem do discurso dominante, esta abordagem crítica à construção da paz tem vindo a conquistar terreno de forma constante. A nova bibliografia crítica desafia a própria base da agenda liberal de construção da paz ao levantar questões sobre o tipo de paz que está a ser construído e ao questionar a sustentabilidade do modelo promovido pela comunidade internacional (Richmond, 2006; Tadjbakhsh, 2011). Após o 11 de Setembro, este debate foi ainda mais afetado pela combinação da construção da paz com as preocupações internacionais relativamente à segurança, com o início do combate global contra o terrorismo (Tschirgi, 2013). À medida que a construção da paz começou a exigir um aumento da dependência do uso da força, os analistas começaram a questionar as motivações e os objetivos da agenda internacional de construção da paz e a viabilidade do modelo liberal de construção da paz nas sociedades não ocidentais afetadas por conflitos (Baranyi, 2008; Tschirgi, 2013). Houve mesmo quem defendesse que as estratégias dominantes de construção da paz não eram apenas inadequadas para resolver os multifacetados e estruturais problemas com que os países saídos de conflitos se confrontavam, como poderiam inclusivamente contribuir para a sua perpetuação.

Assim, as atenções dos investigadores críticos voltaram-se para as questões normativas e estruturais subjacentes ' e não para os desafios operacionais ' que afligiam a construção da paz internacional. Entre outras, essas questões incluíam as assimetrias de poder, quer ao nível global, quer interno, as motivações económicas dos conflitos e os impactos das políticas dos principais Estados e organizações internacionais sobre os conflitos nas regiões periféricas. Ao contrário da abordagem pragmática convencional, que procurava soluções para melhorar a eficácia da construção da paz, a abordagem crítica defendia que as estratégias promovidas pela construção da paz liberal estavam erradas uma vez que não se encontravam em sintonia com as realidades, necessidades e aspirações locais e não tinham em conta a questão central da legitimidade (Newman et al., 2009; Pugh, 2013; Tadjbakhsh, 2011).

As perspetivas quer da abordagem convencional, quer da crítica inspiraram importantes debates e controvérsias não resolvidas sobre o que constitui uma paz sustentável e como pode esta ser alcançada. Na verdade, ambas as abordagens são consideravelmente mais diversas e heterogéneas do que aquilo que se sugere na breve revisão que se acabou de fazer. No entanto, elas convergem na preocupação que partilham pelas consequências, intencionais ou não, da construção da paz internacional nas sociedades afetadas por conflitos e na necessidade de a construção da paz se basear nas realidades locais. Ao promover uma agenda liberal de construção da paz, a abordagem dominante tem apelado a estratégias internacionais diferenciadas, com base em esforços determinados pelo contexto, com sustentação local e sensíveis ao conflito, em colaboração com parceiros locais. Por seu lado, académicos críticos têm progressivamente vindo a argumentar que, na melhor das hipóteses, a construção da paz pode produzir resultados híbridos em resultado do encontro entre a agenda liberal ambicionada e as dinâmicas políticas complexas em países afetados por conflitos. Em suma, não obstante a retórica estereotipada de muitos documentos sobre políticas, existe um crescente entendimento de que a construção da paz não é uma empresa monolítica mas, sim, um processo confuso com resultados imprevisíveis (Newman, 2009: 46). A essa luz, o conceito de hibridismo oferece um interessante prisma para reexaminar a viabilidade da agenda de construção da paz duas décadas após ter obtido aceitação generalizada.

Especificamente, o hibridismo fornece uma nova perspetiva para compreender as relações assimétricas, mas interdependentes entre a gama variada de atores externos e internos envolvidos na construção da paz, ao mesmo tempo que levanta a questão central da legitimidade que se verifica nessa mesma construção (Aguirre e van der Borgh, 2010; Boege et al., 2009). Com origem nas ciências naturais, há muito tempo que o hibridismo é usado nas ciências humanas e sociais para desafiar os discursos e as práticas hegemónicas. Não existe uma definição comummente aceite de hibridismo na sua aplicação à construção da paz.

Na verdade, o conceito e a sua utilidade são bastante contestados.No entanto, o hibridismo na construção da paz pode ser descrito como o processo e o resultado da contestação entre os diferentes sistemas normativos e sociopolíticos que levou à criação de um novo sistema que é suficientemente distinto dos seus progenitores. Por outras palavras, o hibridismo ocorre na interação disputada entre as agendas internas e internacionais de construção da paz.

II. Reenquadrar a construção da paz: da paz liberal ao hibridismo Há duas razões principais pelas quais o conceito de hibridismo tem encontrado cada vez mais terreno fértil na construção da paz. Primeiro, capta a heterogeneidade e diversidade no seio das sociedades à medida que estas entram em contacto com o projeto internacional de construção da paz. Em contraste com a suposição implícita de que as sociedades afetadas por conflitos são tabula rasa que estão abertas a modelos de paz externamente induzidos, o conceito de hibridismo reconhece a existência de ordens políticas internas com regras e reivindicações rivais de autoridade, poder e legitimidade que interagem e coexistem com várias misturas de tradições modernas, indígenas, formais e informais. Em segundo lugar, o hibridismo admite que os esforços para construir a paz liberal coexistam com atores nacionais e sejam mediados por estes, através de uma mistura complexa de resistência local, cooptação, cumprimento e rejeição (Liden et al., 2009: 588).

Assim, o hibridismo é um ponto de partida útil para novas formas de conceptualizar a construção da paz. Desloca o foco da construção da paz da eficácia para a legitimidade, ligando-a mais diretamente ao interesse crescente na construção do Estado, ao mesmo tempo que desafia a perspetiva da construção do Estado limitada às suas instituições formais. Como já foi observado, o desafio consiste em

procurar formas e meios de criar a adaptação mútua positiva do Estado e dos mecanismos e instituições consuetudinárias não-estatais ou da sociedade civil ' que, na prática, não são de todo domínios isolados, mas elementos de um contexto sociopolítico local particularmente confuso ' para que possam emergir novas formas de comunidade política que sejam mais capazes, eficazes e legítimas do que aquelas geradas por modelos ocidentais de Estado concebidos de forma restrita. (Boege et al., 2009: 608)

Igualmente importante é o facto de que permitir o hibridismo tem implicações na adaptação da ajuda externa para a construção da paz. O hibridismo não se limita a implicar a necessidade de uma maior colaboração, alinhamento, harmonização e sincronização de esforços entre os atores externos e internos ' embora estes possam servir para resolver algumas das falhas atuais das estratégias dominantes de construção da paz. Em vez disso, o hibridismo sugere que as relações de construção da paz não podem ser reduzidas às de doadores vs.

destinatários ou nacionaisvs. atores internacionais, mas que devem ser vistas como parte de um processo altamente político de negociação de múltiplas agendas ' muitas vezes concorrentes ' no amplo espectro de atores internos e externos (Barnett e Zurcher, 2009). Como Boege et al. referem:

As possibilidades de influenciar externamente estruturas de governação podem ser reexaminadas, deslocando o foco dos modelos restritos de construção do Estado para o entendimento e envolvimento com atores e instituições não-estatais em ordens políticas híbridas, numa tentativa de formar comunidades políticas não na ignorância dos mundos da vida locais ' ou mesmo em oposição a eles ', mas integrando-se neles. Atualmente, no entanto, os doadores e outros atores externos tendem a assumir o papel de ensinar aos políticos e às pessoas dos chamados Estados frágeis a forma de adotar as instituições estatais ocidentais de forma eficaz. Fala-se muito de apropriação, mas frequentemente isso não passa de mera retórica. Na verdade, a população local deve apropriar-se daquilo que quem vem de fora lhes diz ' a apropriação local significa claramente a ‘sua' apropriação das ‘nossas ideias'. (Boege et al., 2009: 611)

Por outras palavras, o hibridismo diz respeito quer aos processos, quer aos resultados da construção da paz e requer uma mudança de foco, passando dos modelos liderados externamente para processos políticos abertos, continuamente negociados e conduzidos a partir de dentro com resultados incertos e imprevisíveis. Uma mudança de foco deste tipo tem de ser dinâmica, sensível ao conflito e com base local, caso pretenda evitar ser dominada pelos interesses instalados, assim como mudar as realidades nos países saídos de conflitos.

No entanto, o conceito de hibridismo, como o da própria construção da paz, tem até agora encontrado pouca adesão entre os analistas e profissionais nos países afetados por conflitos ' particularmente no Sul ' refletindo a enraizada assimetria Norte-Sul na construção da paz. De facto, as perspetivas analíticas que até à data têm informado as políticas e práticas da construção da paz têm sido largamente dominadas por académicos do Norte/ocidentais. Com poucas exceções, a construção da paz não existe como campo de estudo específico nas universidades e instituições de investigação do Sul. Isto deve-se em grande medida ' embora não exclusivamente ' à fraqueza geral das ciências sociais e à ausência de um lar académico natural para um campo transdisciplinar como é a construção da paz. Os investigadores e os profissionais do Sul que trabalham em problemas como a reforma agrária, gestão de recursos naturais, recuperação com base na comunidade, mecanismos de justiça tradicional ou governação democrática não rotulam necessariamente o seu trabalho genericamente como construção da paz. Como resultado, existe apenas um corpo limitado de estudos académicos locais sobre a construção da paz que serve de contrapeso aos discursos dominantes de construção da paz no Ocidente. Ao invés, os académicos do Sul ' especialmente de países afetados por conflitos ' têm-se envolvido amplamente em debates com origem no Ocidente. Embora as políticas e práticas ocidentais tenham sido fortemente criticadas pelos académicos do Sul, há um défice de esforços sistemáticos que articulem quadros analíticos que permitam fazer um contrabalanço. A inexistência de um corpo robusto de literatura empírica ou teórica por parte de analistas, investigadores e académicos do Sul tem contribuído para perpetuar o viés ocidental na construção da paz contemporânea (IDRC, 2008). Como foi observado por Liden et al.:

Um dos aspetos notáveis dos estudos académicos sobre a construção da paz internacional contemporânea é que as vozes dos pacificados, ou dos destinatários da paz liberal, estão com frequência ausentes. Cada vez mais há um desacordo entre aqueles que apoiam a paz liberal nas suas formas mais coercivas e aqueles que procuram dar um maior peso às questões de consentimento local, autodeterminação, identidade e sustentabilidade. (2009: 593)

Perante o facto de que os académicos ocidentais (e especialmente os proponentes da abordagem da resolução de problemas) têm vindo a exercer uma influência crescente nos círculos políticos, as perspetivas dominantes externamente enquadradas têm dominado nos estudos, políticas e práticas da construção da paz. Alguns académicos identificaram isso como um défice grave do campo, observando que levanta

questões sérias sobre o papel da academia na assistência ou reciclagem dos mantras associados das políticas através de investigação pragmática orientada para as políticas, que reproduz versões conservadoras da paz liberal/neoliberal, em vez de se focar em inovações teóricas, empíricas, éticas e metodológicas que visam produzir dinâmicas emancipatórias da construção da paz. (Liden et al., 2009: 588)

É neste contexto que o hibridismo pode ajudar a reenquadrar os discursos e práticas que moldaram a construção da paz nas duas últimas décadas. A questão- chave na construção da paz não se refere à validade de perspetivas e agendas internas face às externas, mas à sua interação, que tem consequências importantes. Assim, o hibridismo não é uma abstração, mas uma realidade que precisa de ser investigada empiricamente. Ao desafiar as dicotomias enganadoras de externo vs. interno, formal vs. informal e moderno vs. tradicional que até agora têm caracterizado o discurso, a política e a prática da construção da paz, o hibridismo força uma análise rigorosa da dimensão em que os objetivos, agendas e estratégias desenvolvidas por vários atores contribuem para processos e resultados sustentáveis no terreno.

A escassez de investigação, análise e estudos sobre a construção da paz localmente produzidos em países afetados por conflitos continua a ser um sério impedimento para transformar a agenda internacional de consolidação da paz. Mas se os construtores da paz internacionais são culpados de ignorar ou subestimar as dinâmicas e os contributos locais, os construtores da paz locais são igualmente negligentes, ao fazerem uma leitura errada e confundindo as agendas e os contributos internacionais por causa da sua própria falta de conhecimentos sobre a evolução das políticas e práticas internacionais nos últimos vinte anos. Em resultado disso, o encontro do local e do internacional assenta muitas vezes em premissas falsas. Em demasiados casos, a construção da paz é reduzida a modelos técnicos com base em listas de verificação e modelos para evitar a política. Noutros casos, a construção da paz torna-se extremamente politizada, ao mesmo tempo que lhe falta um enquadramento comum em torno do qual se possam mobilizar interesses e agendas concorrentes. Para superar essas limitações, o hibridismo na construção da paz exige uma análise e uma cartografia mais sistemáticas da dinâmica do conflito por parte dos atores locais e internacionais. Mas também exige plataformas, instituições e mecanismos credíveis que possam reunir os atores locais e internacionais em torno de um quadro comum ' tanto a nível do país como a nível global. Na secção seguinte, procede-se a uma breve análise de dois desses mecanismos a nível global. Ainda que seja apenas ilustrativa, essa análise pretende estimular uma reflexão crítica sobre as formas de superar o fosso existente entre os discursos, políticas e práticas locais e os internacionais.

III. Superar o fosso a nível global Como se referiu anteriormente, a gestão das interações entre os diversos atores externos e internos é uma das principais preocupações na construção da paz. A forma como estas relações são percebidas, definidas e alinhadas é um aspeto essencial da construção da paz. Grande parte da literatura dominante define o envolvimento entre os atores locais e internacionais enquanto um processo de apropriação local e não como um processo complexo de negociação e contestação.

Assim, considera-se que o principal mecanismo para esse envolvimento reside numa melhor coordenação através da utilização de numerosas ferramentas e estratégias. Isso pressupõe um maior grau de unidade e coerência entre os atores nacionais e os internacionais, o que acontece raramente. As discussões sobre a coordenação têm de ser precedidas por uma compreensão mais precisa de quem e o que deve ser coordenado e dos seus respetivos interesses e agendas.

Uma vez que não se pode assumir que os atores nacionais ou internacionais partilham agendas similares ou uma visão comum sobre a construção da paz, as suas interações têm que ser intermediadas a partir do ponto de vista da construção da paz. A próxima secção analisa dois mecanismos concebidos para juntar os países afetados por conflitos com os atores internacionais de forma a identificar estratégias mais eficazes de construção da paz. Ambos constituem esforços experimentais e o seu impacto na construção da paz continua em aberto.

Na verdade, existem sérias preocupações de que estas sejam iniciativas centradas nos Estados que não levam devidamente em conta os interesses e as agendas concorrentes, quer a nível local como internacional. No entanto, constituem inovações importantes que merecem mais atenção.

A arquitetura de construção da paz da ONU Uma das principais reformas institucionais destinadas a gerir as relações entre os países afetados por conflitos e o sistema multilateral sob os auspícios da Organização das Nações Unidas foi a criação, na Cimeira Mundial de 2005, da chamada arquitetura de consolidação da paz das Nações Unidas. Esta arquitetura consistiu na Comissão de Consolidação da Paz (Peacebuilding Commission - PBC), no Fundo para a Consolidação da Paz (Peacebuilding Fund - PBF) e no Gabinete de Apoio à Consolidação da Paz (Peacebuilding Support Office - PBSO). Enquanto órgão intergovernamental da ONU, a PBC foi concebida como mecanismo catalisador para reparar a natureza fragmentada, dispersa e errática do apoio internacional à construção da paz, através da criação de um conjunto de novas instituições com o mandato explícito de superar essas fragilidades e responder melhor às necessidades e realidades locais (United Nations, 2000, 2004). Resumindo, a PBC (e, por extensão, o PBF e o PBSO) tinha como objetivo i) chamar a atenção para as necessidades prementes dos países saídos de conflitos; ii) promover uma melhor coordenação e coerência entre a miríade de atores envolvidos na construção da paz; iii) reunir recursos para a construção da paz; e iv) aumentar a base de conhecimentos para uma política e uma prática mais eficaz de construção da paz. A expectativa era de que a nova arquitetura iria servir de interlocutor, assim como de advogado, aos países afetados por conflitos na procura de apoio internacional. Além disso, estava subjacente a presunção de que, ao contrário de outros órgãos da ONU, a PBC não ficaria refém de interesses nacionais limitados, mas que lhe seria permitido guiar-se pelas necessidades dos países na sua agenda.

Infelizmente, essas expectativas foram reduzidas como consequência das resoluções fundadoras da PBC, que refletiam as profundas clivagens políticas nas Nações Unidas na altura. A PBC foi criada como órgão consultivo, quer para o Conselho de Segurança, quer para a Assembleia-Geral. Em resultado disso, a Comissão não tinha qualquer autoridade independente ou poder de tomada de decisão sobre outros organismos (Ponzio, 2007). Além disso, embora a intenção fosse que a Comissão constituísse uma plataforma ágil em que todos os atores envolvidos na construção da paz num determinado contexto pudessem discutir e chegar a acordo sobre a estratégia e as prioridades comuns, durante as negociações a participação na PBC tornou-se significativamente mais fixa e formalizada (Hearn et al., 2014: 4). Estas decisões iniciais tiveram consequências de grande alcance para as operações da PBC nos países que vieram a fazer parte da sua agenda.

Os dois primeiros países a fazer parte da agenda da Comissão foram o Burundi e a Serra Leoa. Não obstante as suas limitações intrínsecas e o significativo processo de aprendizagem, a PBC deu início a um extenso (e complicado) processo de envolvimento com os atores nacionais e outros intervenientes relevantes nesses países através do que se designou por estratégia integrada de construção da paz (Integrated Peacebuilding Strategy - IPBS). O processo IPBS específico de cada país destinava-se a fazer com que os diversos atores chegassem a um entendimento comum da dinâmica do conflito em cada contexto e fossem guiados pelas necessidades e prioridades identificadas em conjunto para que isso servisse de base a respostas internacionais mais eficazes. No entanto, o processo IPBS veio a interligar-se inevitavelmente com uma miríade de outros processos e mecanismos, acrescentando mais uma camada de complexidade ao envolvimento internacional com atores nacionais e locais. Talvez igualmente importante, dada a participação de 31 Estados com múltiplas agendas cruzadas que iam para além das necessidades dos países afetados por conflitos, a PBC nunca se conseguiu tornar o órgão consultivo consensual que dela se esperava (Ponzio, 2007). Além disso, dado o seu caráter intergovernamental, a PBC viu nos governos o seu principal interlocutor, não se envolvendo de forma eficaz com outros atores nacionais e locais importantes, em particular o setor não governamental.

No entanto, o processo IPBS tornou-se o principal instrumento de envolvimento da PBC, à medida que novos países vieram a integrar a sua agenda, refletindo mais uma tendência para uma trajetória de dependência do que uma vontade de compreender melhor a dinâmica política e os desafios da construção da paz, sempre diferentes em cada contexto de conflito (Heemskerk, 2007; McCandless e Tschirgi, 2010). Na verdade, com cada adesão sucessiva à PBC ' Guiné-Bissau (2007), República Centro-Africana (2008), Libéria (2010) e, finalmente, Guiné- Conacri (2011) ', a necessidade de abordagens diferenciadas tornou-se bastante óbvia. No entanto, cada novo país também expôs as deficiências da Comissão de Consolidação da Paz, sobretudo a sua incapacidade de responder adequadamente às dinâmicas políticas em mudança em diversos cenários de conflito.

Em 2010, na primeira revisão quinquenal da PBC foram sublinhadas muitas das suas limitações (United Nations, 2012). No entanto, os observadores também apontaram algumas conquistas iniciais, em especial no que respeita à adequação da ajuda e a uma maior coerência entre os atores internacionais. Relativamente ao Burundi, por exemplo, a PBC foi objeto de uma apreciação positiva relativamente ao envolvimento dos doadores bilaterais e das agências multilaterais para uma melhor coordenação entre a ajuda dos doadores e o governo e à obtenção de mais de 680 milhões dólares através dos seus esforços de sensibilização (Smith, 2013 apud Hearn et al., 2014). Da mesma forma, em relação à Serra Leoa, foi enaltecido o papel da PBC no apoio político prestado a Von der Schulenburg, Representante Executivo do Secretário-Geral, nos seus esforços para coordenar uma estratégia mais coerente no país (ibidem). No entanto, os resultados contrastantes dos países que integram a agenda da PBC em 2014 são reveladores: embora nenhum dos seis países esteja livre do risco de novos conflitos, houve retrocessos graves na Guiné-Bissau e na República Centro-Africana. Na Guiné-Bissau deu-se um golpe militar em 2012, enquanto a República Centro-Africana continua a viver uma crise prolongada. Talvez ainda mais revelador seja o facto de a PBC, enquanto instrumento eficaz de envolvimento internacional, ser regularmente ignorada relativamente a muitos outros países afetados por conflitos, como o Afeganistão, a Costa do Marfim e o Sudão do Sul.

Vai para além do âmbito deste artigo proceder a uma avaliação da eficácia e do impacto da PBC. À medida que se aproxima o 10.º aniversário da criação da Comissão de Consolidação da Paz, surgirão sem dúvida muitos estudos que avaliem o contributo da Comissão para os processos e resultados da construção da paz.4 No entanto, é importante reconhecer que o processo de IPBS tinha por objetivo gerar modalidades diferenciadas de envolvimento que permitissem uma maior capacidade de resposta às dinâmicas locais. Igualmente importante é o facto de que a PBC tem proporcionado uma plataforma em que os diversos atores governamentais e intergovernamentais podem harmonizar as suas intervenções de construção da paz de modo a que melhor se adequem às condições políticas no terreno. Em suma, a PBC reflete um entendimento crescente da necessidade de um mecanismo que proporcione o apoio atempado a processos políticos cruciais entre os principais intervenientes, ainda que a política institucional da ONU tenha até agora estado contra a atribuição à PBC de um papel de maior relevância (Berdal, 2009; Jenkins, 2013).

No entanto, uma vez que o mandato da PBC está atualmente limitado a apenas seis países na sua agenda, é evidente que continua a existir necessidade de outros mecanismos formais e informais que possam facilitar o alcance e a amplitude do envolvimento entre atores locais e internacionais. Além da PBC, os mecanismos atuais de envolvimento entre estes atores continuam em grande parte a revelar- se ad hoc, inadequados e, muitas vezes, impulsionados pelos Estados mais poderosos. Curiosamente, o interesse crescente pela segurança manifestado pelas grandes potências relativamente à fragilidade do Estado e à construção deste, levou à criação de um mecanismo inovador que promete contornar a política da ONU através do Novo Acordo.

O Novo Acordo para o Envolvimento em Estados Frágeis O Novo Acordo para o Envolvimento em Estados Frágeis (doravante, Novo Acordo) é um compromisso entre um grupo de 18 países, designado por g7+, e os seus parceiros internacionais para o desenvolvimento, que foi adotado em Busan, na Coreia do Sul, em novembro de 2011, durante o 4.º Fórum de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda. Ao contrário da PBC, que é um órgão político, o Novo Acordo concentra-se na relação entre países doadores e beneficiários no que se refere à ajuda. Constituído em 2010, o g7+ é um coletivo de países ' identificados como frágeis e/ou em situações afetadas por conflito ' comprometidos com a partilha de experiências, estratégias de desenvolvimento e a defesa e promoção da construção da paz e de Estados de uma forma mais eficaz. Em virtude do papel ativo assumido pelo g7+, que tem o seu secretariado em Díli, em Timor-Leste, o Novo Acordo promete reforçar a nível internacional a voz dos países frágeis e afetados por conflitos.