Construção da democracia, diálogo político e capital social na transição de
Timor-Leste para a independência
Introdução
A crise de 2006 em Timor-Leste foi uma crise política de uma democracia
emergente. O governo não conseguiu lidar adequadamente com as queixas dos
soldados. Nem a liderança militar nem o governo procuraram comunicar com o
grupo de soldados descontentes ou peticionários cujo número chegara a quase
600, correspondendo a perto de metade das Forças Armadas. Em vez disso,
dispensaram-nos a todos abruptamente sem considerarem as consequências de
demitir um tão grande número de soldados de uma só vez.1 Os líderes do país
pareciam distantes e desligados das realidades que as pessoas diariamente
enfrentavam. Quando a juventude frustrada se juntou aos motins e um novo grupo
de rebeldes chefiado pelo comandante da polícia militar2 surgiu, os líderes de
governo começaram secretamente a armar civis para defender os seus interesses.
Este facto, quando foi denunciado, não só revelou a incapacidade do governo de
entender o problema, mas também desacreditou de forma fatal a liderança.
Rapidamente se multiplicaram os apelos à demissão do Primeiro-Ministro, mesmo
até entre os membros do governo.3
Por detrás da crise estava a situação económica, política e social desde a
restauração da soberania do país, ou da independência, em 2002. A economia
tinha continuado a contrair-se após a retirada do pessoal da ONU e outros
colaboradores de programa de auxílio (UNDP, 2006: 1). Os críticos alegaram que
o sistema político se tinha tornado cada vez mais autoritário (Siapno, 2006) e
que a rivalidade de longa data entre Xanana Gusmão e Mari Alkatiri tinha
polarizado mais ainda a política (Shoesmith, 2003). Os políticos da oposição e
os jornalistas sentiam-se inseguros perante as declarações desassombradas do
primeiro-ministro e os ativistas da sociedade civil encontravam-se desmotivados
pela indiferença geral, embora não antagónica, do governo relativamente ao
ativismo cívico. A juventude educada na Indonésia sentia-se alienada pela
política de língua do governo, que pretendia promover o português (Grove et
al., 2007). O desemprego aumentou, e os gangs e grupos de artes marciais
tinham-se tornado um problema de segurança nos subúrbios urbanos de Díli, que
se encontravam em rápida expansão (Scambary, 2006).
Identificar as causas da crise e definir estratégias para abordar cada uma
delas eram tarefas imediatas para a Organização das Nações Unidas (ONU) e para
o Governo de Timor-Leste. Uma lição óbvia foi a necessidade de reforma do setor
de segurança. O Grupo Internacional de Crise recomendou uma revisão abrangente
do papel e das necessidades futuras do setor de segurança (ICG, 2006). No
contexto da intervenção internacional, Matthew B. Arnold argumentou que são
cruciais para o setor da segurança mandatos abrangentes da ONU e/ou forças de
paz internacionais e afirmou ainda que o timing é crucial para a tomada de
ações decisivas (2009: 447-448). A Comissão Especial Independente de Inquérito
para Timor-Leste das Nações Unidas estabeleceu a responsabilidade dos diversos
atores e instituições e fez recomendações sobre medidas de responsabilização
a serem concretizadas através do sistema judicial nacional (United Nations,
2006).
Escusado será dizer que eram necessárias medidas imediatas para combater as
causas, mas é igualmente importante perguntarmo-nos o que não funcionou no
processo de construção da paz em Timor-Leste. Porque a crise foi uma crise
política e o sistema político naquela época tinha sido criado principalmente
aquando da Administração Transitória das Nações Unidas em Timor-Leste, a UNTAET
(1999-2002). O declínio democrático que os observadores testemunharam nos
primeiros quatro anos de independência de Timor-Leste deve ser entendido como
resultado de uma fraca construção da democracia sob a vigência da UNTAET.
Oliver Richmond e Jason Franks (2008) apresentaram uma análise abrangente do
insucesso da construção da paz liberal em Timor-Leste e referem o fracasso da
construção de um contrato social entre a sociedade e suas instituições de
governação e a legitimidade social dos atores internacionais (2008: 186). Os
autores criticaram ainda o sequestro dos processos de democratização pela
Fretilin como representando um fracasso dos atores internacionais e das elites
de Timor-Leste a quem os primeiros concederam autoridade para contornar a
democracia através da marginalização de outros atores e da instituição de um
regime de partido único (ibidem: 194). Os meus dois artigos anteriores
analisaram os problemas da construção da democracia, especialmente as fraquezas
do enquadramento e das políticas institucionais durante a UNTAET (Matsuno, 2008
e 2009). Referi o desequilíbrio derivado do Estado e da criação de instituições
centrada na capital, as disposições constitucionais que permitiram o
autoritarismo e a falta de transparência do processo decisório. Este artigo
visa trazer mais um pequeno contributo para o debate sobre a construção da
democracia em Timor-Leste, chamando especialmente a atenção para a necessidade
de interação de três atores na construção da democracia: os peacebuilders
internacionais, as elites políticas nacionais e a sociedade civil. O artigo
incide sobre o período da Administração Transitória de 1999 a 2002, a fim de
identificar mais especificamente alguns dos problemas da construção da
democracia nesse período. É claro que os fatores que subjazem à crise de 2006
não se limitam àqueles que tiveram origem nesse período e é fácil encontrar
mais causas imediatas da crise no período pós-independência de 2002 a 2006.
Existe uma série de análises destas causas mais imediatas, incluindo a minha
própria (2009), mas talvez se justifique o estreitamento do foco, uma vez que
as origens dos fatores estruturais que levaram à crise foram estabelecidas
basicamente no período da Administração Provisória.
O quadro ambíguo da UNTAET
Ninguém nega a importância da construção da democracia em sociedades pós-
conflito. Juntamente com a segurança, o Estado de direito, os direitos humanos
e a governação, a democracia faz parte, e muito corretamente, do vocabulário
essencial da construção da paz, e torna-se particularmente importante quando um
novo Estado independente está a ser criado numa sociedade que não tem a
experiência prévia de um regime democrático. Defendo que sem democracia é
difícil conseguir uma estabilidade política durável, a qual é o objetivo último
de todos os projetos de construção da paz.
No entanto, a construção da democracia parece ser a área de atuação menos
desenvolvida. A democracia no contexto da construção da paz foi mencionada pela
primeira vez em An Agenda for Peace (Uma Agenda para a Paz), de Boutros Ghali
(A/47/277-S/24111, 1992), embora o conceito tivesse mais a ver com direitos
humanos e não tanto com instituições e dispositivos políticos. Pode ler-se no
parágrafo 81 que a democracia exige respeito pelos direitos humanos e pelas
liberdades fundamentais, bem como uma mais profunda compreensão e respeito
pelos direitos das minorias e o respeito pelas necessidades dos grupos mais
vulneráveis da sociedade, especialmente as mulheres e as crianças. A Cimeira
Mundial de 2005 reafirmou que a democracia é um valor universal que se baseia
na vontade livremente expressa das pessoas de determinar os seus próprios
sistemas políticos, económicos, sociais e culturais e a sua plena participação
em todos os aspetos das suas vidas.4 Depois disso, as Nações Unidas iniciaram
a tradução da sua retórica em ações concretas. A Nota de Orientação do
Secretário-Geral das Nações Unidas sobre Democracia (2007) enumera oito
domínios de intervenção nos quais a ONU tem uma vantagem comparativa: (1)
facilitação política; (2) participação popular e eleições livres e justas; (3)
cultura da democracia; (4) pluralismo político; (5) transparência e
responsabilização; (6) Estado de direito; (7) governação inclusiva e com
capacidade de resposta; e (8) uma sociedade civil dinâmica. O Fundo das Nações
Unidas para a Democracia (UNDEF) iniciou o financiamento em 2007 e, todos os
anos, 50 a 60 projetos da sociedade civil são selecionados para financiamentos
de valor entre 50 000 e 400 000 dólares.5 Em geral, entendemos que, entre os
governos do mundo, há agora um vago consenso sobre democracia, definida de
forma ambígua, e a ONU dá apoio a projetos da sociedade civil, embora pareça
existir pouco envolvimento direto com as instituições fundamentais do Estado.
Em 1999, a UNTAET funcionava num quadro muito mais ambíguo. Além disso, a
construção da democracia não era explicitamente referida no mandato da UNTAET.
A Resolução 1272 (25 de outubro de 1999) do Conselho de Segurança sobre a
UNTAET referia como elementos do mandato, entre outros, garantir a segurança e
manter a lei e a ordem, estabelecer uma administração eficaz e apoiar a
criação de competências para a autogovernação. Quando comparada com a
Resolução 1244 (10 de junho de 1999) do Conselho de Segurança sobre a Missão de
Administração Interina das Nações Unidas no Kosovo (UNMIK), que incluía a
criação e supervisão de desenvolvimento de instituições provisórias de
autogoverno democrático (ênfase do autor), a ausência do atributo
democrático referente ao autogoverno na Resolução sobre a UNTAET é curiosa.
No entanto, penso que tanto na comunidade internacional como entre os
timorenses havia um amplo consenso relativamente à necessidade de se
estabelecer com firmeza uma democracia em Timor-Leste independente. Mas que
tipo de democracia teriam em mente, uma vez que o país não tinha uma história
de experiências democráticas? Como observador que visitava frequentemente
Timor-Leste na época pós-referendo, julgo que, pelo menos, as pessoas em geral
consideravam a Indonésia da Nova Ordem ou o regime de Suharto como um mau
exemplo. Para a maioria dos timorenses que haviam experimentado diretamente a
ocupação indonésia, o sistema de governo indonésio era um sinónimo de
corrupção, arrogância e arbitrariedade. Parecia que as pessoas tinham a ingénua
esperança de virem a ter um governo limpo e preocupado com as pessoas, líderes
dedicados e funcionários públicos esforçados.
Pairava um ponto de interrogação sobre o conceito de democracia da Fretilin. Em
1975, a Fretilin procurava um sistema de partido único e, após a invasão da
Indonésia, radicalizou-se mais ainda, acabando numa luta interna mortal a
propósito de ideologias e estratégias. Mais tarde, a Fretilin aderiu ao
Concelho Nacional da Resistência Maubere (CNRM, que se tornou Conselho Nacional
da Resistência Timorense ' CNRT em 1999), uma organização unificada para a
independência sob a liderança do nacionalista moderado Xanana Gusmão. Mas visto
que a Fretilin nunca discutiu publicamente o seu passado sombrio, permanecia
uma dúvida sobre as suas credenciais democráticas.
O que a UNTAET pensava sobre a construção da democracia em Timor-Leste também
não era muito claro. A democracia não ocupava um lugar importante no discurso
da ONU sobre os preparativos para a independência. A sua perspetiva sobre esses
preparativos enquadrava-se num contexto mais tecnocrático que colocava a
prioridade na criação de diversas instituições de Estado nos setores
administrativo, judiciário, de segurança e do serviço social.6 E esses
preparativos tinham de ser concluídos com as restrições existentes de tempo,
orçamento e recursos humanos. Havia alguns projetos de educação cívica, mas que
preconizavam a democracia em termos muito gerais. Apesar de toda esta
ambiguidade, é talvez possível dizer que existia um amplo entendimento segundo
o qual a democracia deveria significar um sistema multipartidário liberal com a
divisão de poderes entre o legislativo, o executivo e o judiciário.
Os preparativos políticos começaram muito tarde, em julho de 2001, dezoito
meses após o início da missão, com o processo eleitoral para a Assembleia
Constituinte. E foi nessa campanha eleitoral de seis semanas que a velha
rivalidade veio à superfície. A afirmação perentória da Fretilin de que tinha
sido ela quem defendera a independência durante vinte e quatro anos, aliada à
simpatia geral dos eleitores pela Fretilin como partido histórico que
sacrificara tanto para a libertação do país, resultou na sua vitória
esmagadora.7 A Assembleia Constituinte, dominada pela Fretilin, elaborou uma
constituição mais favorável ao partido por via do enfraquecimento dos poderes
tanto do Presidente como do Parlamento. Quando, em março de 2002, a Assembleia
Constituinte decidiu manter-se como Assembleia Nacional, a Fretilin conseguiu
garantir o seu domínio por mais cinco anos.
Richmond e Franks argumentam que, devido à pressão de Nova Iorque para o
estabelecimento de uma democracia e um governo que funcionassem, a UNTAET
organizou eleições de forma algo apressada, antes mesmo de se terem criado
instituições políticas eficazes. O resultado foi a consolidação da Fretilin
numa posição de poder sem par (Richmond e Franks, 2008: 192-193).
Retrospetivamente, pode-se dizer que a ONU tinha subestimado a gravidade dos
problemas políticos internos dos timorenses e o seu impacto sobre os processos
democráticos pós-referendo que geria. É realmente irónico, como escrevem
Richmond e Franks, mesmo sob a orientação da ONU, os processos de
democratização (em Timor-Leste) foram sequestrados (ibidem: 193).
Desenvolvimento institucional Dili-cêntrico
A construção do Estado levada a cabo pela UNTAET centrou-se, como seria de
esperar, em Díli. Historicamente, Díli foi construída como um posto colonial
português, isolado da sociedade agrária feudal de Timor-Leste. Posteriormente,
a Indonésia tornou Díli o centro de políticas de segurança e de desenvolvimento
do regime ocupante. Durante ambos os períodos, Díli não conseguiu incorporar
nem desenvolver o território (Moxham, 2008: 7). Nenhum dos regimes foi capaz de
desenvolver um sistema político representativo de baixo para cima que fizesse
chegar ao centro as vozes locais. A construção do Estado centrada em Díli sob a
UNTAET exacerbou o isolamento político de Díli e a relação de cima para baixo
entre Díli e os distritos.
A UNTAET estabeleceu os ramos executivo, legislativo e judiciário do governo e
criou a burocracia, a Polícia e as Forças Armadas. Tomou também decisões sobre
os princípios básicos da política para áreas importantes como finanças,
segurança e gestão de recursos minerais ' tudo em conformidade com o mandato
que detinha para estabelecer uma administração eficaz. Mas estas instituições
faziam parte do governo central e, naturalmente, concentraram-se em Díli.
Também as agências da ONU, os governos estrangeiros, as organizações
internacionais e as organizações não governamentais (ONG) tinham os seus
gabinetes e representações sobretudo em Díli. A UNTAET estabeleceu gabinetes
para os administradores de distrito, mas sem qualquer objetivo de representar a
população local, apesar de os administradores terem relações de trabalho com os
líderes locais através, por exemplo, da antiga organização de resistência
CNRT.8
Para cerca de 85% da população, que vivia fora da capital (UNDP, 2002: 13),
isso significava que não existia praticamente nenhuma instituição ou nenhum
mecanismo que pudesse canalizar as suas necessidades locais de forma a fazê-las
chegar às autoridades centrais. Esta situação deixou as pessoas dependentes de
ligações pessoais, tais como laços de família ou redes clandestinas, para fazer
ouvir as suas exigências.
O crescimento rápido de Díli foi trazido peloboom da economia durante o período
da UNTAET. A população de Díli em 1995 era de 157 460 pessoas, incluindo
possivelmente dezenas de milhares de indonésios (Pedersen e Aneberg, 1999:
180). Na sequência do caos pós-referendo em setembro de 1999, quase toda a
população de Díli fugiu para as montanhas ou foi deportada para Timor
Ocidental. Quando, em 2001, foi realizado um inquérito à população, a população
de Díli tinha recuperado, somando então 120 474 pessoas (Suco Survey, 2001) e
quando o primeiro censo foi realizado, em 2004, aquele número tinha aumentado
para 167 777 (Projeções Populacionais 2004-2050). A taxa de crescimento entre
2001 e 2004 foi de 39,4%, o que indica que as oportunidades económicas de Díli
sob a administração da UNTAET atraíram muitos imigrantes dos distritos. O facto
de a ONU não ter sido capaz de travar a concessão de poder a uma Díli já
privilegiada tornou os distritos ainda mais dependentes do centro.
Enquanto isso, havia um subinvestimento nas instituições locais. A UNTAET
atribuiu um orçamento para o governo subnacional pela primeira vez no seu Fundo
Consolidado de Timor-Leste (FCTL) de 2001-2002. Foram atribuídos 2 milhões de
dólares, ou seja, 30 000 por subdistrito, correspondendo apenas a 1,94% do
orçamento total de 103,3 milhões de dólares (Matsuno, 2008: 54). Ao contrário
do Kosovo, as eleições locais não foram realizadas sob a administração das
Nações Unidas. Quando a UNTAET deixou Timor em 2002, havia apenas uma
hierarquia administrativa de cima para baixo, da capital até à aldeia, e não se
elegeram chefes administrativos nem conselhos locais. Foi só em 2004 que a lei
sobre eleições dos Chefes de Suco (aldeia) e dos Conselhos de Suco e o decreto-
lei sobre autoridades comunitárias foram anunciados. As primeiras eleições para
os Conselhos de Suco decorreram durante vários meses, de 2004 a 2005.
Se as eleições locais deveriam ser realizadas antes das nacionais ou não
continua a ser tema de debate. No Kosovo, a ONU decidiu realizar as eleições
municipais em primeiro lugar, não apenas porque as eleições nacionais não eram
ainda viáveis devido à incerteza sobre o estatuto final do Kosovo, mas também
porque a realização de eleições nacionais foi considerada como não mais do que
uma parte do processo de desenvolvimento institucional a longo prazo (Cogen e
de Brabandere, 2007: 678). Larry Diamond refere-se à realização precoce de
eleições locais antes das nacionais como uma das sete lições aprendidas no
Iraque. O autor argumenta que é muito lógica a realização prévia de eleições
locais (2005: 20). Esta daria aos líderes locais não só uma oportunidade para
ganhar experiência, mas também lhes concederia legitimidade como representantes
do povo perante as autoridades centrais.
Em Timor-Leste, o Banco Mundial realizou um projeto muito interessante chamado
Projeto de Capacitação Comunitária (Community Empowerment Project ' CEP). O CEP
financiou mais de 1000 projetos comunitários, num total de 2,5 milhões de
dólares. Cada aldeia recebeu uma quantia média de 5000 dólares para os projetos
de desenvolvimento que a população desejasse. Para decidir o que construir ou
comprar, estabeleceram-se conselhos de desenvolvimento da aldeia. Os conselhos
incluíam pelo menos dois representantes de cada aldeia democraticamente
escolhidos, com um número igual de homens e mulheres. A conceção do CEP era
suficientemente democrática, mas enquanto exercício de construção da democracia
teve apenas um efeito limitado. Os conselhos foram criados somente para lidar
com os fundos de desenvolvimento e nada mais. Os líderes locais e tradicionais
foram especificamente proibidos de serem membros do conselho. O processo foi
concebido para dar transparência e fomentar responsabilização relativamente aos
projetos, e não para resolver questões políticas ou discutir estratégias de
desenvolvimento comunitário de longo prazo.
Falta de diálogo político
A crise de 2006, conforme foi explicado acima, revelou que a rivalidade entre
Xanana Gusmão e Mari Alkatiri, ou, mais amplamente, a rivalidade entre o grupo
de Unidade Nacional e a Fretilin, tinha ficado por resolver. Essa rivalidade
não era segredo, mas creio que muitas pessoas não poderiam prever que levaria a
uma batalha tão feroz. Até agora não existe certeza de que o problema tenha
sido resolvido com a vitória do grupo de Xanana Gusmão no final da crise e nas
duas eleições legislativas subsequentes, de 2007 e 2012. Essencialmente, nada
ficou resolvido.
Por conseguinte, o que pretendemos perceber é como devem os problemas políticos
internos ser tratados no contexto da construção da democracia ou da construção
da paz. Deve a solução desses problemas ser deixada aos líderes políticos
locais por si sós ou devem os peacebuilders externos adotar uma abordagem mais
intervencionista? No caso de Timor-Leste, a primeira abordagem revelou-se
ineficaz. Contudo, antes de avançarmos para a segunda hipótese, será útil
vermos que medidas foram disponibilizadas às elites políticas de Timor-Leste
durante a Administração Transitória.
A forma como a UNTAET poderia tomar em consideração as vozes dos timorenses não
era clara no início porque o mapa político de Timor-Leste ainda estava a ser
desenhado e a política timorense encontrava-se num processo de rápida
transformação. Inicialmente, Sérgio Vieira de Mello, Representante Especial do
Secretário-Geral (RESG) e Chefe da Missão, da UNTAET, tratou Xanana Gusmão como
líder de facto do país9 e, consequentemente, o seu círculo como parceiros de
diálogo timorenses da UNTAET no momento. Mas esta opção preocupava os líderes
da Fretilin que nem sempre haviam apoiado Xanana Gusmão como o único líder da
resistência e viria daí em diante a tornar-se uma fonte de relações menos
fáceis entre a UNTAET e a Fretilin.
A primeira medida que a UNTAET tomou para melhorar a participação timorense na
administração provisória foi a criação do Conselho Consultivo Nacional (CCN).
Sérgio Vieira de Mello chegou a Timor-Leste a 16 de novembro e, após
conversações com alguns líderes timorenses, foi criado o CCN através do
Regulamento n.º 2/1999, de 2 de dezembro. O Conselho era composto por 15
membros: quatro funcionários da UNTAET, incluindo o RESG como Presidente; sete
do CNRT, incluindo Xanana Gusmão; três dos grupos políticos exteriores ao CNRT;
e um da Igreja Católica. Os grupos políticos para além do CNRT eram a BRTT
(Frente Popular de Timor-Leste), o PNT (Partido Nacionalista Timorense) e o
FPDK (Fórum para a Unidade, Democracia e Justiça). A BRTT e o FPDK eram grupos
pró-autonomia. O PNT era liderado por Abílio Araújo, um ex-chefe deposto da
delegação externa da Fretilin baseada em Lisboa.
Xanana Gusmão, que tinha chegado a Timor-Leste em 22 de outubro, ficou
frustrado pelo modo como a UNTAET tratava o CNRT. Numa entrevista, queixou-se
de que a UNTAET tinha ocupado todos os melhores edifícios, enquanto o CNRT, que
tinha obtido 78,5% dos votos no referendo de agosto, estava com dificuldades
para encontrar uma sede. Xanana Gusmão também propôs que fossem nomeados
timorenses para cargos na UNTAET, enquanto os funcionários internacionais
deveriam apenas preencher as lacunas.10 Mais tarde, Xanana foi também citado
por Samantha Power como tendo afirmado: nós sentimos que estávamos a ser
usados. Percebemos que não estávamos lá para ajudar a ONU a tomar decisões ou
para nos prepararmos para gerir a administração. Nós estávamos lá para carimbar
os regulamentos do Sérgio de Mello, para permitir que a ONU afirmasse a sua
função de aconselhamento (Power, 2008: 307). Não é que a ONU não soubesse das
graves rivalidades internas entre as elites de Timor-Leste. Um professor de
ciência política, Vicente Faria, que mais tarde se tornaria membro do
parlamento eleito pela Fretilin, terá comentado: Agora o verdadeiro inimigo
está cá dentro. Temos muitas fações e interesses rivais, e devemos reconciliá-
los. É esse o desafio político que enfrentamos.11 A ONU pensou que era
demasiado cedo para o povo de Timor-Leste formar grupos políticos e tentou
adiar para uma fase posterior o surgimento de competição política. Na minha
opinião, foi um erro ver a rivalidade interna dos timorenses meramente como uma
competição política normal entre partidos políticos em qualquer parte do mundo.
Tratava-se de uma questão de sacrifício, honra e legitimidade. A História era
uma questão de vida ou morte para eles e as feridas históricas tinham ainda de
ser curadas. Como afirmou Vicente Faria, a reconciliação era o desafio
político que enfrentavam.
Contudo, não havia nenhum fórum para lidar com esse desafio. O CCN era
totalmente inapropriado, e naquela época a UNTAET em geral dava muito pouca
atenção às questões substanciais relacionadas com a construção da nação.
Durante a sua visita a Timor-Leste, em meados de janeiro de 2000, o ministro
dos Negócios Estrangeiros da Nova Zelândia, Phil Goff, comentou: a menos que
passemos rapidamente à organização da infraestrutura física e das instituições
democráticas fundamentais (ênfase minha), haverá enormes problemas sociais.12
Em 14 de julho de 2000, após consulta intensiva, a UNTAET decidiu substituir o
CCN por um novo organismo, mais amplo e quasi-legislativo, o Conselho Nacional
(CN). O CN foi criado em 23 de outubro, tendo sido projetado para poder acolher
uma participação mais ampla e mais elevada dos timorenses na tomada de
decisões. O número de membros aumentou para 36 e foi permitido ao Conselho
escolher entre os seus membros um presidente, que definiria a agenda e
conduziria as sessões. Os membros foram nomeados por Sérgio Vieira de Mello: um
de cada um dos 13 distritos, 13 dos partidos políticos, incluindo os antigos
grupos pró-autonomia, e um representante de cada um dos seguintes grupos:
juventude, organizações não-governamentais, grupos de mulheres, organizações
profissionais, agricultores, trabalhadores, empresas, igreja católica, igreja
protestante e comunidade muçulmana. Xanana Gusmão foi eleito presidente e
Milena Pires vice-presidente.
Em paralelo com o estabelecimento do CN, a UNTAET criou o Governo Transitório
de Timor-Leste (GTTL) em agosto de 2000, a fim de transferir gradualmente a
autoridade administrativa da ONU para o povo de Timor-Leste. O GTTL funcionava
sob a UNTAET e tinha nove ministérios, estando cinco das pastas sob a
responsabilidade de timorenses: Negócios Estrangeiros, José Ramos Horta;
Administração Interna, Ana Pessoa; Infraestruturas, João Carrascalão; Assuntos
Económicos, Mari Alkatiri; e Assuntos Sociais, Filomeno Jacob. Havia também
cargos para inspeção, defesa e planeamento ocupados por timorenses: Mariano
Lopes, Roque Rodrigues e Emília Pires, respetivamente.
Desde o início, o executivo e o legislativo foram concebidos como instituições
separadas sem interações significativas. O CN afinal não constituía uma
legislatura, e tinha um poder diminuto relativamente à Administração. Além
disso, à exceção de Xanana, os líderes políticos mais proeminentes de Timor-
Leste nessa altura não eram membros do CN, mas procuraram posições no GTTL.
Esta situação tornou o CN num veículo pouco atraente para os políticos.
A criação do CN e do GTTL ocorreu quando o CNRT se desintegrava em fações
políticas. O primeiro congresso do CNRT pós-referendo foi realizado em agosto
de 2000, mas a respetiva comissão organizadora tinha tido pouca participação, o
que levou Xanana Gusmão a reclamar da aparente falta de interesse.13 No
Congresso, Xanana Gusmão e os seus companheiros mais próximos monopolizaram os
cargos mais altos, diluindo significativamente a influência da Fretilin e da
União Democrática Timorense (UDT). Então, a Fretilin e a UDT praticamente
deixaram o CNRT, boicotando o seu Conselho Permanente.
A competição entre os grupos políticos tornou-se cada vez mais acesa. De
outubro de 2000 a março de 2001, o CN debateu o enquadramento das eleições para
a Assembleia Constituinte. As eleições foram realizadas em agosto de 2001, e
todas as áreas da Constituição foram objeto de intensa discussão na Assembleia.
Quando a Constituição foi aprovada pela Assembleia Constituinte, em 22 de março
de 2002, pouco tempo sobrou para os grupos políticos discutirem outras
questões. Em abril, realizaram-se eleições presidenciais, e em maio foi
anunciada a restauração da soberania.
Em retrospetiva, pensamos que o que faltou neste processo foi o diálogo
político entre os líderes e também entre as pessoas, sobre a história da sua
luta, a qual estava cheia de controvérsias. Entre os graves problemas do
passado contavam-se em especial o golpe de agosto de 1975 da UDT, que
desencadeara a guerra civil e ajudara a criar um pretexto para a invasão
indonésia, as execuções de prisioneiros da UDT e Apodeti (Associação Popular
Democrática Timorense) pela Fretilin, em Aileu, após a invasão, e a purga
daqueles que haviam sugerido a rendição à Indonésia, nas montanhas, no final de
1970. Embora a UNTAET não tivesse nada a ver com a questão do passado, julgo
que, para que a construção da paz fosse significativa em Timor-Leste, esta
questão deveria ter sido discutida. Possivelmente, Francis Fukuyama tinha razão
ao escrever que Timor-Leste não foi capaz de criar um sentido de unidade
nacional ou de uma identidade subjacente que pudesse servir de travão às
ambições de líderes individuais e de fações políticas (Fukuyama, 2006).
Em dezembro de 2013, a Comissão de Acolhimento, Verdade e Reconciliação (CAVR)
realizou uma audição pública de quatro dias sobre o conflito político.14 A
audição tinha sido originalmente agendada para julho, mas a Comissão e os
vários partidos demoraram muito mais tempo do que o esperado a chegar a acordos
aceitáveis relativamente à sua organização. Na audição, Xanana Gusmão, Mari
Alkatiri, José Ramos Horta, Rogério Lobato, Francisco Xavier do Amaral, Moniz
Maia e Tomás Gonçalves falaram sobre as respetivas experiências e opiniões. Foi
a primeira vez que o povo timorense ouviu as opiniões dos seus líderes sobre o
difícil problema do passado expressas publicamente e de forma direta. Mas é
óbvio que o tempo não foi suficiente, e houve muito pouca interação entre os
líderes. No final da audição, alguns líderes abraçaram-se e a plateia aplaudiu
com entusiasmo. Contudo, como se veio a verificar depois, a encenação não
significou muito em termos de reconciliação entre as fações rivais.
Capital social subdesenvolvido
Vimos a participação dos líderes timorenses na tomada de decisões e o problema
do diálogo político entre eles. E os cidadãos? A questão é importante, porque
as sociedades com suficiente capital social construtivo são consideradas como
sendo imunes a conflitos. É, portanto, de extrema importância que os
peacebuilders tomem medidas concretas para construir, ou ajudar a construir,
capital social em sociedades pós-conflito. O capital social é construtivo
quando se esforça por evitar a violência, através de redes inclusivas com laços
transversais. Por outro lado, o capital social pode também ter um papel
negativo ao consolidar ligações entre grupos violentos (Cox, 2009).
A UNTAET deu apoio, tanto material como moral, a organizações não
governamentais. Algumas ONG conhecidas, como a Yayasan HAK e a Fokupers, bem
como algumas outras organizações, foram autorizadas a usar edifícios não
ocupados como seus escritórios, e os doadores internacionais financiaram muitos
projetos tanto de grupos com experiência como também de grupos novos. Assim, as
ajudas internacionais à sociedade civil timorense complementaram a assistência
humanitária, serviram de ponte entre as organizações internacionais e as
pessoas, entre as quais havia um défice de comunicação, e contribuíram para a
manutenção de um espaço público para o ativismo cívico, embora sobretudo no que
se refere à juventude urbana. Mas é altamente duvidoso que estas ajudas tenham
contribuído para a construção do capital social da sociedade mais ampla. O que
deveria ter sido estabelecido eram as bases institucionais que incentivassem e
apoiassem o ativismo cívico com uma perspetiva de longo prazo, de uma forma
mais geral. Obviamente, como legado de uma ocupação estrangeira que não estava
interessada em incentivar atividades cívicas espontâneas, havia muito poucas
instalações que os cidadãos comuns pudessem usar para reuniões ou eventos de
forma gratuita ou com um custo baixo. De facto, centros comunitários, centros
de juventude, centros de mulheres e outras instalações públicas para atividades
de grupo eram quase inexistentes. É de notar que, segundo os relatórios do
Banco Mundial, a primeira parcela do Community Empowerment Project (CEP 1)
financiou mais de 600 projetos subfinanciados, sendo 43% para salas de reunião
comunitárias (Matsuno, 2008: 59). Isso mostra o quanto as pessoas necessitavam
de instalações para reunir.
Os indonésios introduziram o seu sistema de bairro em Timor-Leste. De acordo
com esse sistema, uma série de agregados familiares foram agrupados em RT
(Rukun Tetangga) e depois uma série de RT num RW (Rukun Warga). Historicamente,
o sistema remonta ao período de ocupação japonesa da Indonésia, entre 1942 a
1945, em que os militares ocupantes introduziram o sistema japonês de bairro
(Tonarigumi). Na Indonésia da Nova Ordem, o sistema foi usado para organizar e
mobilizar as pessoas ou para controlar o fluxo de pessoas e, apesar da intenção
autoritária, há que reconhecer que, em certa medida, contribuiu para uma ordem
comunitária. No entanto, no que se refere a Timor-Leste, é altamente duvidoso
que tenha ajudado a construir capital social. Após o referendo, não só foi
abandonado o sistema de RT e RW como também se abandonaram outras unidades
sociais indonésias, incluindo grupos de donas de casa do programa PKK
(Pembinaan Kesejahteraan Keluarga, capacitação para o bem-estar das famílias).
No Timor-Leste pós-referendo, o sistema administrativo indonésio praticamente
deixou de existir, e a anterior organização da resistência clandestina,
principalmente o CNRT, preencheu essa lacuna, funcionando lado a lado com os
líderes tradicionais e a igreja. De qualquer forma, havia muito poucas
infraestruturas para atividades cívicas espontâneas.
O declínio do capital social construtivo numa Díli que se expandira rapidamente
foi um fator que esteve na origem da crise de 2006. Com a deslocação de
populações em grande escala, a reinstalação e o afluxo de migrantes após 1999,
os subúrbios de Díli tornaram-se lugares onde os laços sociais eram muito
fracos. Os extremos ocidental e oriental da cidade, como Aimutin, Comoro e
Becora, eram particularmente vulneráveis ao incitamento e à mobilização. As
pessoas viviam em conjunto em áreas densamente povoadas, mas contavam com redes
de pessoas das mesmas origens e laços de família. Jovens com antecedentes
semelhantes, desempregados e frustrados, reuniam-se em torno das artes
marciais. Havia muito poucos laços transversais ou mecanismos comunitários
inclusivos que reunissem as pessoas para resolverem os seus problemas.
Conclusão
A construção da democracia em Timor-Leste durante o período transitório das
Nações Unidas esteve rodeada de condições difíceis. A própria ONU não tinha
ainda formulado em pormenor a ajuda à democracia, o mandato da UNTAET não
incluía explicitamente a construção da democracia e a UNTAET tinha de trabalhar
sob pesadas restrições de tempo, orçamento e recursos humanos. Entretanto, o
povo de Timor-Leste tinha tido muito pouca experiência de regime democrático, e
as elites políticas estavam ainda obcecadas com a grave rivalidade que tinha
raízes históricas no seu passado sombrio. O crucial diálogo político tinha
desaparecido. Além disso, o longo domínio estrangeiro não permitira o
desenvolvimento do ativismo cívico saudável, e o resultado foi a falta de uma
infraestrutura básica para atividades cívicas espontâneas. As pressões para uma
saída rápida privaram tanto a UNTAET como os timorenses do tempo necessário
para discutir e resolver de forma eficaz os problemas de construção da
democracia. Se assim não tivesse sido, os dois anos do período de transição
pós-referendo teriam sido uma oportunidade preciosa para se estabelecerem as
bases firmes de uma futura sociedade democrática. Mas perdeu-se essa
oportunidade, e um resultado dessa falha foi a crise de 2006.
Pode extrair-se uma série de lições a partir da experiência de construção da
democracia em Timor-Leste durante o período da UNTAET. Primeiro, a construção
da democracia precisa de ser firmemente integrada na agenda de construção da
paz, e deve ter um quadro claro e concebido de forma adequada a um determinado
país. Não deve ser baseada em projetos e deve apoiar-se numa perspetiva de
longo prazo. É especialmente importante aqui, de um ponto de vista da
construção da paz pós-conflitos, o conhecimento da situação local, incluindo a
história do conflito e as relações complexas dos respetivos atores. Quando as
pessoas lutam pela identidade, a rivalidade e competição não são algo que se
possa negociar. As dimensões ideológicas e psicológicas devem ser levadas em
conta e tratadas no processo pós-conflito. A criação de instituições não é
suficiente.
Em segundo lugar, a construção da democracia não deve ser de cima para baixo e
não deve considerar apenas as instituições democráticas no centro. Deve manter
o equilíbrio entre o setor do Estado e a sociedade, entre Díli e os distritos,
e entre zonas urbanas e zonas rurais. É necessário assegurar que são criados
canais de baixo para cima. A construção institucional a nível comunitário deve
ser uma prioridade.
Em terceiro lugar, a participação dos atores locais no projeto de construção da
democracia é crucial. Deverá ser permitida não apenas a consulta, mas a mais
genuína participação, porque, em última análise, são aqueles que devem assumir
a responsabilidade pelo funcionamento da democracia no futuro. Deve ser-lhes
dada a oportunidade de definir a agenda, negociar as regras e aprender a chegar
a um consenso por consulta. A ONU deve ter a coragem suficiente para facilitar
e supervisionar o processo.
Em quarto lugar, é preciso fomentar o capital social construtivo. Não se trata
apenas de apoiar grupos de pessoas com as mesmas ideias, mas de promover laços
transversais entre diferentes grupos.
A construção da democracia não deve ser entendida meramente como uma área de
políticas planeada, implementada e avaliada exclusivamente por peacebuilders.
Pelo contrário, deve ser entendida como um processo complexo no qual
peacebuilders, elites políticas e sociedade civil interagem, tendo como
objetivo comum criar um mecanismo mais inclusivo de tomada de decisões. As
políticas e os programas de construção da democracia devem ser firmemente
colocados neste contexto e concebidos para criar uma constante interação entre
si. É errado pensar que os partidos políticos que venceram as eleições podem
fazer o que quiserem, pelo facto de terem um mandato para governar. É isso
mesmo que a ONU deve provar através das suas políticas e ações.
