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A Agência Nacional de Educação e Formação de Adultos (ANEFA): Um marco na europeização da agenda pública do setor

Introdução A Resolução do Conselho de Ministros (RCM) n.º 92/98, de 25 de junho, introduziu a ideia de que compete à educação e formação de adultos contribuir para o imperativo nacional de integração da formação social portuguesa "na sociedade do conhecimento globalizada", dando resposta às "mutações da vida profissional no mundo actual", especialmente quando

largas camadas da população activa portuguesa, jovem e adulta, quer no que se refere a níveis educativos e culturais, quer no que se refere a níveis de qualificação profissional, coloca[m] Portugal numa situação particularmente desfavorável, tanto em termos de coesão social interna e de cidadania activa como de condições de empregabilidade e competitividade (RCM n.º 92/98).

Assim, foi através desta Resolução, articulada com o Documento de Estratégia para o Desenvolvimento da Educação de Adultos - Uma Aposta Educativa na Participação de Todos, de 1998 (Documento de Estratégia), criado para o setor, que se estabeleceram os termos segundo os quais se deveria criar um programa de desenvolvimento estratégico de educação e formação de adultos, que deveria, por sua vez, englobar o conjunto de processos de aprendizagem, formais e não formais, combinando uma lógica de serviço público com uma lógica de programa e propiciando o estabelecimento alargado de parcerias. Este programa foi traduzido normativamente no Projecto de Sociedade S@ber +, Programa para o Desenvolvimento e Expansão da Educação e Formação de Adultos, 1999-2006, de 1999 (Programa de Acção S@ber +), no qual foi concebido um conjunto diverso de atribuições de que destacamos, pelo potencial que continham para o alargamento do campo, especialmente: a criação, por um processo participado, de uma Agência Nacional de Educação e Formação de Adultos; a articulação estratégica com as autarquias, escolas, parceiros sociais e entidades privadas visando a elaboração de planos e unidades territoriais de educação de formação de adultos; a organização e animação de uma rede nacional de animadores locais; e a construção experimental e gradual de um sistema de validação formal dos saberes e competências informais.

Deste modo, para lançar e executar este projeto foi criado, pela mesma RCM, um Grupo de Missão para o Desenvolvimento da Educação e Formação de Adultos (GMEFA), que foi tutelado pelo Ministério da Educação e pelo Ministério do Trabalho e da Solidariedade, tendo sido composto por funcionários de ambos os Ministérios e coordenado por Alberto Melo. Nas palavras de Melo (2001), o GMEFA tinha "dois grandes objectivos: criar a Agência Nacional de Educação e Formação de Adultos (ANEFA) e colocar os alicerces de uma nova oferta, mais acessível, flexível e adequada" (pp. 105-106). Não obstante ser possível retirar desta RCM, como notam Lima, Afonso, e Estêvão (1999), que este projeto deveria, quer pelo seu elevado potencial estratégico de desenvolvimento do setor, quer pela possibilidade de participação nas várias fases de consulta e experimentação, ter propiciado ainda a criação de "estruturas maleáveis de organização, com soluções diversificadas e inovadoras em termos de oferta educativa e de articulação institucional" (p. 42), na realidade houve aspetos que, tendo sido sugeridos e contemplados no Documento de Estratégia, ficaram aquém das expectativas aquando da redação desta RCM. De acordo com Melo (2006), "o que aconteceu na realidade foi o tradicional ‘processo de deitar abaixo' que acontece sempre que se tomam decisões sobre a educação de adultos em Portugal" (p. 182).

Construindo uma Agência, reconstruindo um setor: A agenda política nacional para a EFA na viragem para o século XXI Ora, foi com este enquadramento, e a partir daqui, que o Grupo de Missão solicitou, por um lado, à Unidade de Educação de Adultos (UEA) da Universidade do Minho (UM), a realização de um estudo "relativo à criação e organização de uma estrutura nacional de desenvolvimento e coordenação da educação e formação de adultos" (Lima et al., 1999, p. 9), e, por outro, ajudou o poder político a iniciar a construção de um 3º setor autónomo ' mas complementar do sistema escolar de cursos noturnos e das ações de formação profissional ': o sistema EFA, tão desescolarizado quanto possível, mas capaz de assegurar a possibilidade de certificação oficial, assim como a participação, como entidades formadoras, de uma vasta gama de instituições (Melo, 2001, p. 106).

Surgiram assim, no ano de 1999, os frutos diretamente resultantes destas medidas, tais como o estudo encomendado (elaborado por uma equipa de especialistas constituída para o efeito) que foi apresentado ao Grupo de Missão em janeiro de 1999, contemplando um vasto conjunto de propostas para a construção de um modelo institucional para a ANEFA. Tratou-se de propostas regidas pelos princípios de responsabilização do Estado e valorização do domínio público, pelo princípio de descentralização e autonomia e pelo princípio da representatividade e participação ' três elementos que justificaram a opção pela Direção colegial, pela negociação e concertação (cf.

Lima et al., 1999, pp. 42-79).

Em abril de 1999, o Grupo de Missão apresentou então o Programa de Acção S@ber +. Tratou-se de um plano de ação do qual, basicamente, se esperaria, embora com moderado entusiasmo, a concretização das medidas políticas globais que, desde sempre, têm persistido em se pautar pela ausência, no panorama do agendamento político inerente à história portuguesa do campo da educação de adultos (Castro, Sancho, & Guimarães, 2006). Como sublinhou Lima (2000), "este plano de acção e a Agência Nacional podem-se tornar a última oportunidade para preparar um período de transição para o próximo século e milénio onde, finalmente, teríamos uma política pública intencionalmente orientada para a constituição e desenvolvimento de um sistema de educação contínua de adultos em Portugal" (p. 11).

Deixando claro o tipo de mandato equacionado politicamente para o futuro de um setor que se pretendia renovado, os dois responsáveis políticos à data mais diretamente envolvidos na criação deste subsistema em Portugal ' a Secretária de Estado da Educação e Inovação e o Secretário de Estado do Trabalho e da Formação ' esclareceriam, respetivamente, que "aquilo que se pede à educação e formação de adultos, hoje em dia, é ter respostas adequadas à diversidade das situações e poder responder a grupos-alvo prioritários" (Ana Benavente, cit. em Melo, Matos, & Silva, 2001, p. 9), e que "o essencial do problema, em particular na população não-jovem, é simultaneamente de qualificação profissional e de capacitação escolar. Logo, é preciso encontrar respostas articuladas entre o trabalho que se faz no domínio da educação ao longo da vida, e o que se faz na formação profissional contínua" (Paulo Pedroso, cit. em Melo et al., 2001, p. 9).

Deste modo, o Programa de Acção S@ber +, com que se veio a iniciar a agenda do século XXI, mais do que atualizar as Propostas e os Relatórios precedentes1, veio apresentar e disseminar uma nova conceptualização do campo que deixou, por definição decretada oficialmente, de ser de Educação de Adultos (EA) para passar a ser de Educação e Formação de Adultos (EFA), entendendo-se por tal "o conjunto das intervenções que, pelo reforço e complementaridade sinérgica com as instituições e as iniciativas em curso no domínio da educação e da formação ao longo da vida, se destinam a elevar os níveis educativos e de qualificação da população adulta e a promover o desenvolvimento pessoal, a cidadania activa e a empregabilidade" (Melo et al., 2001, p. 11), tendo sido a sua estratégia e sentido "a promoção da articulação entre os domínios da educação, formação e emprego, através do reconhecimento dos processos de aprendizagem não formais, nomeadamente os ligados aos contextos de trabalho" (Melo et al., 2001, p. 6).

Nesta transição conceptual, que foi apresentada como sendo o libertar da área da EA, tutelada tradicionalmente pelo Ministério da Educação ' que se encontraria prisioneiro de uma visão "algo incompleta ou mesmo redutora, já que a ‘educação de adultos' nas sociedades de hoje não pode e não deve esquecer ou deixar de fora as questões relevantes e críticas da empregabilidade, do emprego, do trabalho, da formação qualificante e de qualidade para todos" (Trigo, cit. em Melo et al., 2001, p. 5) ', detetámos, efetivamente ' salvaguardando, não obstante, as várias formas segundo as quais se pode pretender não deixar de fora as referidas questões relevantes2  ', um certo potencial na ideia, de facto inovadora, que "tem de haver respostas integradas, e as entidades têm de se articular: aquilo que significa avanço profissional tem de ser também avanço em termos de educação, de formação geral da pessoa" (Melo et al., 2001, p. 11). Mas o que nos parece de absoluta relevância enfatizar é que se trata de um potencial que só se reverte em impacto significativo para o campo (entenda-se para os seus atores principais: educandos adultos e educadores, compreendendo-se aqui os vários elementos das equipas técnicas criadas posteriormente, tais como os profissionais de reconhecimento e os formadores) se ' e unicamente se ' as modalidades de educação, certificáveis ou não, não se subsumirem nas modalidades certificáveis de formação profissional e vocacional, caso em que estaríamos em condições de assistir a uma interessante "recomposição do sector" (Rothes, 2005).

Contudo, o que nos foi dado a ver seria a "mutação deste subsistema" (Barros, 2009), já de si diminuído, em algo efetivamente novo mas que em nada viria a contribuir para a criação de um mundo melhor, ou seja, mais justo e mais democrático (Caride, Peres, Sanjurjo, Ortega, & Pose 2009) ' que é, afinal, o primeiro e último desiderato, desde sempre, de uma conceção de educação de adultos ampla e criticamente orientada (UNESCO, 1976), que, ao ser relançada, como se prometeu em início de ciclo de governação socialista, no ano de 1996, deveria sê-lo, desde a nossa ótica, para aprofundar esta visão, e não para a bloquear, e isto com o propósito maior de, como defende Guimarães (2008), "sublinhar e relevar a interdependência solidária entre as pessoas, entre os povos, as sociedades, na relação entre o global e o local, e na eco-esfera no seu todo" (p. 16).

Itinerários do lançamento de uma nova oferta educativa pública Objetivamente, o Programa de Acção S@ber + apresentou um conjunto diverso de finalidades e objetivos que enformaram a base dos princípios gerais para as ações que coube à ANEFA executar. Estas ações foram estruturadas segundo três eixos de intervenção, designadamente: a motivação das pessoas adultas para a procura; a oferta adequada, flexível e diversificada de educação e formação, por parte das entidades formadoras; e a formação de agentes. Ora, tendo-se apresentado formalmente como estando inscritas "no quadro da filosofia de cariz humanista" (Melo et al., 2001, p. 15), veio a ser paradoxal constatar a significativa valorização implícita de uma lógica de mercado que se traduziu na promoção de atividades destinadas a motivar uma procura para satisfazer uma oferta. Assim, no âmbito do primeiro eixo de intervenção, dirigido ao aumento da procura, a aposta foi feita numa forte e constante campanha de comunicação e na criação e apoio aos Clubes S@ber + (cf. Melo et al., 2001, pp. 29-32).

Afigura-se fundamental, neste ponto, assinalar que estes Clubes, que foram pensados como "espaços de convívio, acolhimento, informação e orientação de adultos" (Melo et al., 2001, p. 30), parecem-nos ter sido, no panorama geral deste Programa, o coração de um sistema EFA com possibilidades, a partir daqui, de escapar a uma mera instrumentalização do setor para benefício da economia.

No segundo eixo de intervenção, que pretendeu diversificar a oferta, a aposta veio a ser maioritariamente orientada para a consolidação de um novo sistema EFA de estrutura modelar centrado no reconhecimento, validação e certificação dos resultados da autoformação da população adulta, priorizando-se a criação das estruturas necessárias para permitir que os adquiridos informais fossem alvo de uma "análise rigorosa e reconhecimento formal, traduzidos numa validação oficial: creditação (outorga de créditos) com equivalência, parcial (dispensa de uma certa parte do percurso de formação) ou total (certificação, obtenção imediata de diploma oficial)" (Melo et al., 2001, p. 33).

Por fim, o terceiro eixo de intervenção visou investir na "formação dos diferentes tipos de profissionais que serão responsáveis pela concretização do presente programa" (Melo et al., 2001, p. 39), agrupados em quatro categorias principais: organizadores locais; avaliadores de competências-chave; formadores; e responsáveis de Clubes S@ber +. Nestes termos, previu-se, para a implementação (entre 1999-2006) do Programa de Acção S@ber +, um papel-chave a desempenhar pela ANEFA (cf. Melo et al., 2001, pp. 13-15), quer no incremento alargado de diversas parcerias com o terceiro setor, quer na promoção de múltiplas articulações com sistemas já existentes, tais como o sistema de formação profissional, o sistema escolar e o sistema nacional de certificação.

Foi deste modo que nasceu, finalmente, no panorama português, nas palavras de Antunes (2011a), "um esforço de criação de um sistema e uma política públicos, globais e integrados de educação e formação de adultos como projeto de sociedade" (p. 37), e que surgiu, no seu âmbito, uma Agência Nacional específica para este setor educacional. A ANEFA foi então criada, em setembro de 1999 (pelo Decreto-Lei n.º 387/99, de 28 de setembro), como instituto público dotado de personalidade jurídica, com autonomia científica, técnica e administrativa, e sob a tutela e superintendência dos Ministérios da Educação e do Trabalho e da Solidariedade. Nos termos deste articulado, a ANEFA, que foi colocada em regime de instalação por dois anos3, seria "concebida como estrutura de competência ao nível da concepção de metodologias de intervenção, da promoção de programas e projectos e do apoio a iniciativas da sociedade civil, no domínio da educação e formação de adultos, e ainda da construção gradual de um sistema de reconhecimento e validação das aprendizagens informais dos adultos" (cf. Decreto-Lei n.º 387/99). Nesta linha de entendimento, foi-lhe imputado um conjunto de oito atribuições destinadas a expandir o setor, de entre as quais destacamos: a de celebrar contratos-programa com outras entidades públicas e privadas, investindo também na formalização de parcerias territoriais; a de construir um sistema de reconhecimento dos adquiridos da população adulta, visando a certificação escolar e profissional; e a de motivar, informar e aconselhar as pessoas adultas relativamente à possibilidade e oportunidade da aprendizagem ao longo da vida.

No essencial, foram estas, portanto, as ações e medidas políticas com significado para o campo da ' desde então publicamente designada ' ‘educação e formação de adultos' que tiveram lugar em Portugal na primeira legislatura, iniciada em 1996, do Governo socialista, que, em outubro de 1999, seria reeleito, dando lugar ao XIV Governo Constitucional. O seu Programa de Governo reassumiu, assim, sem surpresas, as principais linhas de intervenção já iniciadas, tendo-se orientado a ação governativa por duas grandes apostas transversais: a sociedade da informação e do conhecimento e a igualdade de oportunidades. No âmbito das políticas sociais, a educação, formação e emprego reemergiriam como os eixos estruturantes da agenda política nacional para a educação, encarada como "absolutamente necessária para que possamos disputar a batalha da produtividade e da qualificação do emprego" (Programa do XIV Governo, 2000, p. 22), podendo-se encontrar, neste âmbito da atuação política, como uma das prioridades "o desenvolvimento da educação e formação de adultos" (p. 25), perspetivada como um elemento fundamental para "operar no terreno um conjunto de grandes transformações" (p. 28).

Pretendeu-se que estas grandes transformações fossem provocadas por doze propostas de ação, de que destacamos: o mandato atribuído à ANEFA no sentido de desenvolver um trabalho conjunto de promoção da educação e formação ao longo da vida, contribuindo para reformar o ensino recorrente; a meta de qualificar os trabalhadores portugueses de todas as gerações, formando, a partir de 2002, pelo menos 10% da força de trabalho em cada ano; o objetivo de promover a obtenção da escolaridade obrigatória nos cidadãos adultos através de modalidades que permitam essa certificação; e a intenção de alterar as regras de cofinanciamento da formação, promovendo a qualidade das ações e a estabilidade das instituições que a desenvolvem, novas oportunidades de acesso individual à formação e uma maior descentralização na tomada de decisão. Ora, durante a governação socialista, tornou-se, pois, particularmente visível a emergência de um hibridismo ambivalente nas orientações da política educativa para este subsistema, que, também aqui, combinou, como sustentam Teodoro e Aníbal (2006) para a educação em geral, "discursos de pendor construtivista numa perspectiva crítica com discursos apologistas de eficiência social que submete a utilidade da educação à produtividade económica" (p. 15).

Foi com este enquadramento de fundo, e para dar prossecução a este mandato já implícito nas suas atribuições, que foram criadas, no âmbito da Comissão Instaladora da ANEFA, quatro equipas de projeto, designadamente: a equipa de projeto de reconhecimento e validação de competências (Despacho Conjunto n.º 1092/2000, de 24 de novembro - DR n.º 272, II Série); a equipa de projeto de oferta de educação e formação de adultos e de sistema de educação e formação de adultos à distância (Despacho Conjunto n.º 1112/2000, de 29 de novembro - DR n.º 276, II Série); a equipa de projeto de gestão administrativa e financeira (Despacho Conjunto n.º 1113/2000, de 29 de novembro - DR n.º 276, II Série); e a equipa de projeto de produção e gestão da informação e do conhecimento (Despacho Conjunto n.º 1114/2000, de 29 de novembro - DR n.º 276, II Série).

Assim, tanto o ano de 2000 como o ano de 2001 foram marcados, sobretudo, pela entrada em cena do funcionamento da ANEFA, o que, segundo Santos Silva (2002), representou "um passo qualitativo fundamental na reorganização da oferta pública numa matéria tão decisiva para o nosso futuro quanto a qualificação da nossa população activa" (p. 67). Deste modo, seriam promovidas atividades destinadas, no essencial, a ir ao encontro da situação educacional da população ativa mediante a "criação de soluções flexíveis que articulem a educação e a formação, através de percursos organizados, a partir de processos de reconhecimento e validação de saberes adquiridos e de sistemas modulares de formação" (ANEFA, 2001c, p. 29).

A par do Ensino Recorrente de Adultos (ERA), Básico e Secundário, e da Educação Extra-Escolar (EEE), presentes no panorama português desde a Lei de Bases do Sistema Educativo de 1986 (LBSE - Lei n.º 46/86, de 14 de outubro. Esta Lei veio a sofrer duas alterações: a primeira em 1997 e a segunda em 2005), a estruturação da nova oferta de EFA compreendeu, neste período, as seguintes modalidades: uma oferta de Cursos de Educação e Formação de Adultos (cursos EFA); uma oferta de Ações S@ber +; e uma oferta de Reconhecimento, Validação e Certificação de Competências (RVCC) ' pelo que, como resultado das políticas públicas efetivadas pela ANEFA, se veio a constatar um real alargamento da rede nacional afeta ao setor e, portanto, antes de mais, uma expansão da diversificação da oferta, apesar da excessiva concentração de esforços apenas numa parcela da população adulta: a população ativa.

Ora, sinteticamente, podem-se destacar algumas das principais diacríticas de cada uma destas novas possibilidades referentes ao sistema EFA. Assim, no respeitante à oferta de cursos EFA, o que sobressaiu, desde o início, como mais característico e inovador foi a sua conceção numa lógica de dupla certificação (escolar e profissional) a partir de um modelo, que se quis integrado, baseado num referencial de competências-chave (RCC) e assente no princípio transversal de iniciar cada curso EFA com base num reconhecimento e validação das competências (RVC) adquiridas previamente por cada adulto/formando. Tratou-se, no essencial, de procurar instituir um novo ponto de partida para os processos pedagógicos que envolviam os adultos, ambicionando-se superar "a dupla herança" (cf. Canário, cit. em ANEFA, 2002c, p. 50) que tem vindo a caracterizar a história recente da EA em Portugal, nomeadamente a da vertente escolarizante, que persistiu no ensino recorrente de adultos, e a da vertente da formação profissional, tendente a reproduzir uma perspetiva funcionalista da relação entre a formação e o trabalho. De acordo com Canário (cit. em ANEFA, 2002c), "estas duas tradições situam-se nos antípodas de uma formação que se pretende baseada na centralidade do sujeito que aprende, a partir do reconhecimento e validação de adquiridos experienciais e tendo como referência não uma listagem de conteúdos, mas sim um conjunto alargado de competências a construir" (p.

50). Neste sentido, toda a conceção curricular destes cursos, inovadora no setor, envolveu, e ainda envolve, um sistema modular criado "numa perspectiva de individualização e diferenciação dos trajectos de educação-formação, incluindo componentes integradas de formação profissionalizante e de formação de base que possibilitem a obtenção de uma certificação única" (ANEFA, 2002a, pp. 7-8) num dos três níveis básicos de certificação4 com que o projeto-piloto dos cursos EFA começaria por ser implementado no contexto português, vindo, depois de 2007, a estender-se ao nível secundário.

É de referir que o balanço público, resultante da análise dos primeiros 13 Cursos EFA em observação, foi apresentado, em 2002, como globalmente positivo, encorajando "o alargamento e consolidação progressivos deste novo tipo de oferta educativa, dirigido a públicos adultos não escolarizados ou cuja escolarização não cobre a educação básica obrigatória" (Canário, cit. em ANEFA, 2002c, p. 49). No que concerne à administração central desta nova oferta, há que destacar a adoção de um modelo que, de acordo com Trigo (2002b), "faz um convite e um apelo a todas as organizações da sociedade civil, acreditadas pelo INOFOR (Instituto para a Inovação na Formação), para desenvolverem cursos EFA" (p. 116) ' o que neste âmbito representou, sobretudo, a indução clara de novas formas de governação educacional no setor.

No que respeita, por seu turno, à oferta de Ações S@ber +, o que sobressaiu, desde o princípio, como mais característico, aqui, foi a estrutura destas ações de formação de curta duração, que foram concebidas, inicialmente, para abranger um vasto leque de domínios possíveis de formação, permitindo aos adultos usufruir de um ou mais módulos (de 50 horas cada) diferenciados entre si, por serem: ou de iniciação, ou de aprofundamento, ou de consolidação de conhecimentos (cf. ANEFA, 2001c, p. 31). A sua criação foi pensada como suporte às restantes ofertas, para atingir o objetivo de "desenvolver ou reforçar competências em domínios profissionais, escolares e pessoais" (ANEFA, 2001b, p.

45; 2002b, p. 37), cumprindo a estratégia geral afeta à criação do novo sistema EFA, designadamente: "promover a aprendizagem ao longo da vida, contribuindo para uma resposta eficaz às exigências da terciarização e do desenvolvimento económico" (ANEFA, 2001b, p. 45; 2002b, p. 37).

Por fim, no que diz respeito, por sua vez, à oferta de RVCC, o que sobressaiu desde a origem como mais característico foi, desde logo, o seu enquadramento numa estratégica que passou por assumir que "existe em Portugal uma subcertificação" (ANEFA, 2001c, p. 39), sendo por esta via justificada a criação de "duas grandes áreas de intervenção ( ) [para] ser dada a oportunidade a todos os cidadãos e, em particular, aos menos escolarizados e aos activos empregados e desempregados de verem reconhecidas e certificadas as competências e conhecimentos que, nos mais variados contextos, foram adquirindo ao longo do seu percurso de vida" (ANEFA, 2001b, p. 21). Tratou-se, pois, por um lado, da arquitetação do sistema de RVCC, e, por outro lado, da construção, gradual, de uma rede de Centros de RVCC (reconvertidos em Centros Novas Oportunidades desde 2006). Assim, segundo Santos Silva (2002), competiria à ANEFA mobilizar-se extensivamente nesta matéria para intervir com base no princípio de que "é possível e necessário valorizar a experiência e as capacidades profissionais, além de pessoais e cívicas, dos adultos para melhorar também o seu nível educacional" (p. 73).

Foram, deste modo, prioridades da ANEFA, entre 1999 e 2002, desenvolver o essencial dos processos metodológicos inerentes ao sistema de RVCC, nomeadamente no que respeita: às bases do modelo de organização e intervenção inerente ao processo de RVCC; aos materiais específicos de apoio ao desenvolvimento estrutural e organizacional das práticas (exemplo dos kits para o processo de RVCC); aos diversos instrumentos diretos de apoio para os profissionais de RVCC e para os adultos em processo; aos dispositivos indiretos de apoio para uma documentação técnica/pedagógica adequada a todos os intervenientes no processo de RVCC; ou, ainda, à compilação e divulgação de materiais de suporte teórico ao processo de balanço de competências e à construção do dossier pessoal (ou portefólio) dos adultos (cf. ANEFA, 2001b, pp. 21-38; 2002b, pp. 19-23). A sua atividade neste domínio passou, concomitantemente, por estabilizar os procedimentos relativos: ao registo nacional de avaliadores externos; à definição da gestão técnico-pedagógica5 dos Centros com oferta de RVCC; e à acreditação de entidades potenciais promotoras de novos Centros de RVCC. Tudo isto foi feito com vista a conduzir, progressivamente, à consolidação futura do funcionamento nacional dos Centros de RVCC, que se pretendeu, alegadamente, em rede e numa lógica de parcerias.

De sublinhar é o facto que, inscrevendo-se esta oferta, em particular, numa linha de enfrentamento do problema da subcertificação, as orientações de política educativa teceram-se, talvez aqui de modo mais vincado, segundo linhas híbridas em que, reconhecendo-se o potencial do processo de RVCC para a "construção de oportunidades e percursos de formação congruentes com os trajectos e as aquisições passadas dos formandos" (Santos Silva, 2002, p. 142), se admitiria a necessidade de evitar que esta oferta se transformasse numa "atribuição administrativa de títulos escolares" (Santos Silva, 2002, p. 142), ao mesmo tempo que se redefiniriam as metas físicas (sempre irrealistas e exageradas) que cada Centro de RVCC teria de cumprir, em termos de certificação, para tornar este investimento eficaz no objetivo de contribuir para "recuperar, tão depressa quanto possível, o atraso acumulado" (Santos Silva, 2002, p. 141). Posto isto, ficam assim, no essencial, mapeadas as opções que sustentaram a estruturação nacional da nova oferta pública de EFA.

A governação pluriescalar do setor: O nível nacional Ora, ainda neste âmbito, e embora não tendo feito parte do núcleo central de atenção da ANEFA ' de que fizeram também parte o lançamento de várias edições, publicações periódicas e materiais de informação e divulgação ', merecem-nos ainda uma referência especial duas intervenções, sobretudo por terem representado, segundo o nosso entendimento, duas tentativas concretas de expandir, numa lógica mais abrangente e democratizante do que aquela que se tornaria dominante, a nova oferta geral de EFA criada. Foram duas iniciativas com carácter muito mais efémero do que as anteriores (e que aqui desejamos propositadamente visibilizar), nomeadamente: a conceção de um quadro de referência para a criação futura da então prevista rede de Clubes S@ber +; e a realização das edições do Concurso Nacional S@ber +. Desta forma, se a primeira iniciativa pretendia investir na disseminação de espaços de convívio, acolhimento, informação e aconselhamento dos adultos, visando estimular, pela lógica de proximidade e informalidade, a sua participação em atividades de natureza educativa e cultural (cf. Melo, 2001), a segunda, de acordo com Alberto Melo, que presidiu aos concursos, afigurava-se como um concurso verdadeiramente estratégico com potencial para ativar ações complementares para um desenvolvimento pleno e alargado do setor, na medida em que

para além do conhecer e reconhecer, para lá do premiar e divulgar, é um facto que através desta actividade tem sido possível levar o nome, o programa e ‘a maneira de estar' da ANEFA a um sem número de localidades e de entidades, que descobrem enfim o tão desejado interlocutor dentro do aparelho de Estado, para as matérias de educação de adultos [sendo igualmente importante que] reciprocamente, por parte da Agência Nacional, foi a descoberta do muito e do bom trabalho que se tem feito por esse país fora, a partir, muitas vezes, de organizações que se desconheciam ou de que não se suspeitava sequer que pudessem dedicar-se a actividades de natureza educativa com públicos adultos (Melo, cit. em ANEFA, 2001a, pp. 7-8)

O que releva daqui é essencialmente a base do nosso argumento que encontra contradições profundas entre os princípios mais humanistas, declarados na parte retórica dos discursos oficiais das políticas públicas recentes para o setor, e a sua parte programática, que, ao invés, desinveste precisamente nas intervenções com maior potencial emancipador. Por outras palavras, se era, de facto, numa política construtivista e humanista de EFA que se queria investir, então, entre outras e desde uma perspetiva crítica, estas duas linhas de intervenção prevista da ANEFA, que agora referenciamos, seriam forçosamente um eixo prioritário a desenvolver, na medida em que representavam uma via facilitadora de articulação e integração entre os pressupostos do mundo da educação e os pressupostos do mundo da formação.

Ora, se a este definhamento de linhas promissoras inicialmente previstas no âmbito do Programa de Acção S@ber + (já recomendadas, inclusive, pelas Propostas e Relatórios que o precederam) como parte das atribuições de uma "ANEFA imaginada" (cf. Lima, 2001, pp. 55-56) juntarmos os retrocessos já substantivamente visíveis na "ANEFA decretada" (Decreto-Lei n.º 387/99, de 28 de setembro), que se agudizariam na ação da "ANEFA materializada" ' que, tendo sido criada em regime de instalação, foi extinta (Despacho 21974/2002, de 25 de setembro, e Decreto-Lei n.º 208/2002, de 17 de outubro) ainda antes de ter sido efetivamente instalada ', então a disseminada retórica de desenvolvimento e expansão do campo da EFA pelo novo sistema EFA transformar-se-á, afinal (por via de uma análise crítica de desocultação), num mero mecanismo de legitimação de um novo tipo de produção de políticas sociais, que compreenderiam o setor, próprias de um Estado ainda profundamente heterogéneo (Sousa Santos, 1993), que atribuiu sobretudo um mandato económico às políticas educacionais.

Neste âmbito, o uso do conceito de ‘governação pluriescalar' (Barros, 2009) pretende captar as lógicas ambivalentes com que se jogam hoje interesses múltiplos e transnacionais na decisão política em educação. É uma categoria teórica para apreender as complexas dimensões da governação em contexto de globalização político-económica neoliberal, particularmente em contexto europeu e desde a Agenda de Lisboa, privilegiando uma abordagem sociológica que entrecruza os diversos níveis analíticos (mega, macro, meso e micro). Pretende- se, com este contributo, que as várias escalas               inter-relacionadas de governação da nova EFA (supranacional, nacional e subnacional) e os respetivos atores institucionais principais fiquem melhor evidenciados.

De acordo com Roger Dale (2005), a governação da educação é, na atualidade, um assunto pluriescalar quer porque "potencialmente tem lugar em várias escalas, e não apenas ao nível do Estado-nação" (p. 63), quer porque "não é internacional, com as suas implicações de múltiplas localizações (tipicamente Estados-nação) na mesma escala" (p. 63). Nas palavras deste autor,

O que estamos agora a testemunhar é não apenas um desvio do Estado, que assume a responsabilidade directa por todas as actividades, e da própria regra para o Estado que determina quem assumirá a responsabilidade por elas, mas que as combinações à escala nacional de actividades [financiamento, posse, fornecimento e regulação] e instituições [Estado, Mercado, Comunidade e Família] de governação têm de ser aumentadas pelo reconhecimento de que, potencialmente, qualquer uma ou todas estas actividades podem também ser geridas a uma escala diferente [supranacional, nacional e subnacional] (Dale, 2005, p. 63).

Neste texto discutimos alguns aspetos mais relacionados com o nível nacional desta matriz de governação educacional pluriescalar, emergente no nosso contexto em 1999 e hoje claramente consolidada, que, sustentamos, teve na ANEFA um ator institucional estratégico ímpar.

Deste modo, o Estado português democrático ' que, a nosso ver, apresenta características híbridas de Estado semiprovidência e de Estado semineoliberal ', veio, pois, a desenvolver uma agenda política educacional também ela profundamente ambivalente. À nova EFA foi sobretudo conferido um mandato económico ' que, de resto, se explicita, num primeiro momento, ao nível de um agendamento desta área por via dos compromissos assumidos pelo Estado a nível supranacional, intercetando depois, num segundo momento, a nível da tomada de decisão política nacional, as prioridades políticas conjunturais com as recomendações nacionais de comissões e grupos de trabalho (de resto, neste domínio, entusiasticamente, e ciclicamente, criados para o efeito), indo-se desembocar num terceiro momento de desvinculação tácita dos processos desencadeados no momento precedente, em que se dá, no decurso da execução, uma inflexão profunda das orientações públicas concertadas na fase intermédia deste novo modo reescalonado de governação educacional, agora operante.

Trata-se, a nosso ver, de um novo processo de índole transnacional de elaboração de políticas públicas educacionais, que já foi designado também de "governação sem governo" (Rosenau & Czempiel, 1992), que emerge em Portugal coincidentemente com o novo ciclo de governação socialista (do XIII e XIV Governos Constitucionais) e que, para este subsistema em particular, teve na ANEFA a nova instituição de sustentação a nível nacional. É nesse sentido, parece-nos, que o seu papel na governação pluriescalar da nova EFA pode ser interpretado como uma porta giratória que (des)ligou os interesses de entidades supranacionais (tais como a EU, a OCDE, o BM, ou os industriais europeus) dos interesses de entidades subnacionais (materializadas na rede de novas entidades promotoras de EFA). Ou seja, a montante e a jusante das realizações efetivas resultantes do seu, curto mas decisivo, período de existência.

Assim, não estando em causa o seu evidente potencial de intervenção para fazer surgir novas paisagens educativas num campo educacional excessivamente afunilado no contexto português (Lima, 2005; Barros, 2011a; Guimarães, 2011), o que sobressaiu da sua missão mais geral envolveu, de um lado, um contributo efetivo para reestruturar o modelo de regulação social ajudando a implementar uma redefinição dos papéis do Estado, agora cada vez mais regulador e articulador, do Mercado, renovado num quase-mercado, e da sociedade civil, transfigurada num terceiro setor de parceiros sociais (Antunes, 2011b). Isto é, operando, a montante, através de um papel ativo de introdução de novas formas de governação educacional a nível nacional, que potenciou a rápida admissão, no campo, de novas combinações institucionais, assentes maioritariamente em contratos-programa, mas também na figura do partenariado e, sobretudo, num notório investimento para criar uma miríade de entidades promotoras como elementos estratégicos de uma nova ordenação dos processos e das relações sociais para a educação e formação de adultos.