A China e a cooperação Sul-Sul
As actuais dinâmicas da política externa da República Popular da China (RPC)
resultam das suas prioridades internas: assegurar o acesso a recursos
energéticos para garantir os actuais níveis de desenvolvimento e evitar o
reconhecimento internacional de Taiwan como Estado soberano. Estas duas
prioridades alimentam o nacionalismo, instrumento cada vez mais usado pelo
Partido Comunista Chinês (PCC) para assegurar a estabilidade política interna e
a sua manutenção no poder. No plano externo, o crescimento económico é a base
para a ascensão a grande potência1. Isto explica as direcções, aparentemente
contraditórias, da política externa chinesa: por um lado, uma atitude
assertiva, para legitimar o lugar do PCC no poder e para garantir a obtenção de
recursos naturais essenciais ao crescimento; por outro, um grande pragmatismo,
para assegurar o papel de actor internacional responsável, que é motivo de
orgulho e alimenta o nacionalismo, e para garantir a estabilidade regional
essencial à economia. Consequentemente, os meios utilizados por Pequim para
atingir os objectivos políticos têm variado. Embebida por um forte pragmatismo
assertivo, a política externa chinesa escuda-se em conceitos securitários que
procuram transmitir uma imagem pacífica ' «ascensão pacífica» e
«desenvolvimento pacífico» ' bem como em princípios nacionalistas defensivos '
«uma China única» e «não-ingerência nos assuntos internos dos outros estados».
É neste contexto que a RPC enquadra a sua presença no hemisfério Sul no âmbito
da cooperação Sul-Sul, considerando-se o maior país subdesenvolvido do mundo e
disponível para ajudar os outros no caminho para o desenvolvimento. Ao
apresentar o seu modelo de desenvolvimento económico, dissociado da
democratização política, como uma solução viável nas regiões onde o modelo
ocidental não tem apresentado os resultados esperados, e posicionando-se como
um parceiro e não como um guia que dita as regras do relacionamento, a China
constitui uma alternativa aos dadores ocidentais na África e na América Latina.
Para alguns líderes, a presença chinesa é particularmente bem-vinda,
constituindo uma alternativa ao relacionamento com os países ocidentais,
desafiando os interesses europeus e transatlânticos nessas regiões. A mudança
de paradigma na forma como a China é percepcionada ' de fraca e politicamente
frágil a forte ' e o sucesso do seu modelo económico, levaram à aceitação
generalizada da sua influência cada vez mais visível no «Sul». Torna-se cada
vez mais relevante analisar o impacto desta influência no sistema normativo
internacional.
Dinâmicas da Política Externa Chinesa no Hemisfério Sul
A posição que o hemisfério Sul ocupa na política externa chinesa é referida num
estudo feito em Janeiro de 2008 pela Academia Chinesa de Ciências Sociais
(CASS), o think tankdependente do Conselho de Estado da RPC, consultado pelo
Ministério dos Negócios Estrangeiros chinês aquando da tomada de decisão em
relação a novas políticas. O relatório «Modernização da China 2008» sublinha
que a rpc só deve investir em relações com países que tenham alguma das
seguintes características: «ser inovador, ter muitos recursos, ter uma grande
população, ter cultura, ser amigável, ou estar nos arredores da China»2. Os
recursos naturais e a população do «Sul» são, assim, factores explicativos da
consolidação progressiva da presença chinesa na África e na América Latina.
De facto, a actual abordagem chinesa para estas regiões reflecte preocupações
internas, nomeadamente a necessidade de manter os níveis de desenvolvimento
económico por forma a assegurar estabilidade política nacional e o estatuto de
potência a nível internacional. Essa necessidade agravou a dependência de
recursos naturais externos, sendo o Médio Oriente o fornecedor tradicional. No
entanto, as crescentes vagas de instabilidade nesta região e o reforço da
presença dos Estados Unidos na sequência da Guerra do Iraque, levaram os
líderes chineses a procurar outros parceiros energéticos, investindo em zonas
geográficas tradicionalmente consideradas marginais, e a assinar contratos com
os líderes africanos e latino-americanos que garantam condições privilegiadas
de acesso, nomeadamente a petróleo e gás3. As três principais companhias
energéticas chinesas, a China National Petroleum Corporation (CNPC), a China
Petroleum & Chemical Corporation (SINOPEC) e a China National Offshore Oil
Corporation (CNOOC), compraram dezenas de concessões petrolíferas e de gás em
países africanos e reforçaram a sua presença no sector energético na América
Latina, concentrando-se, por um lado, na exploração de recursos e, por outro,
na aquisição de alta tecnologia.
Ainda do ponto de vista económico, a presença chinesa nas duas regiões resulta
da necessidade interna da China em procurar novos mercados para escoar os seus
produtos, como têxteis e equipamento electrónico, que vende a preços muito
competitivos comparativamente com as manufacturas ocidentais. A exportação
destes produtos é um aspecto cada vez mais pertinente dada a actual crise
internacional. Outro aspecto resulta do excesso de mão-de-obra que se faz
sentir na RPC, também agravado com o encerramento de fábricas motivado pela
crise. Numa tentativa de evitar tensões sociais resultantes do crescente
desemprego, Pequim envia trabalhadores para a construção de infra-estruturas na
África e na América Latina.
O interesse chinês nestas regiões também se reveste de uma dimensão política.
Por um lado, a maioria dos países que reconhecem Taiwan como Estado soberano
são africanos ou latino-americanos. Consumada a reunificação dos territórios de
Hong Kong e de Macau (em 1997 e 1999, respectivamente) Taiwan permaneceu como o
objectivo último da política de reunificação nacional chinesa, usada para fins
nacionalistas. Aumentando os laços de dependência com a África e a América
Latina, Pequim procura reduzir as bases de apoio de Taipé na cena internacional
4
. Por outro lado, a crescente cooperação com as duas regiões permite à China
aumentar o número de aliados em forainternacionais, nomeadamente na ONU,
obtendo apoio não só em relação a Taiwan e à política da «China única», mas
também na recusa de interferências externas relativamente às questões do
Tibete, Xinjiang e violações de direitos humanos. Por fim, todas estas manobras
diplomáticas e a presença chinesa na África e na América Latina contribuem para
a crescente afirmação da RPC como potência mundial.
Para consolidar esta presença no hemisfério Sul, a diplomacia chinesa recorre
ao soft power' capacidade de influenciar pela persuasão e não pela coerção ' a
sua arma mais potente em termos de política externa. Se na definição original
de Joseph Nye soft powerera exclusivamente o poder de atracção que uma nação
exercia através dos seus valores, ideais e normas, o poder «brando» chinês
envolve todas as actividades que extravasam a esfera securitária, como a ajuda
humanitária, a cultura, a diplomacia bilateral e multilateral e o próprio
Investimento Directo Estrangeiro (IDE)5. A tendência chinesa para aliar a
dimensão cultural e civilizacional à capacidade de atracção económica repete-
se. Tal como o Império do Meio conseguiu estabelecer um sistema tributário em
que girava à volta dos valores confucionistas e do comércio, hoje a RPC usa
mais uma vez o seu legado civilizacional e a economia para influenciar a região
(e o mundo).
A mudança de paradigma na forma como a China é percepcionada ' de fraca e
politicamente frágil a forte ' e o seu crescente soft powerlevaram à aceitação
generalizada da sua influência cada vez mais visível em várias regiões6. Os
pressupostos do modelo de desenvolvimento chinês e a capacidade de atracção
económica são, assim, manipulados por Pequim para gerir os seus interesses
recorrendo a princípios diplomáticos específicos, como os Cinco Princípios da
Coexistência Pacífica ' respeito mútuo pela soberania e integridade
territorial, não-agressão mútua, não-ingerência nos assuntos internos dos
outros estados, igualdade, e benefício mútuo (relações win-win). Do ponto de
vista chinês, as relações com a África e a América Latina são mutuamente
benéficas, pois se a China procura diversificar a origem das suas importações
energéticas, os países fornecedores também procuram diversificar os destinos
das suas exportações. Em coerência com os Princípios da Coexistência Pacífica,
que também servem para justificar a recusa em aceitar interferências nos já
referidos assuntos que considera internos, a China põe em prática uma política
de no-strings-attached. Assim, a sua Ajuda Pública ao Desenvolvimento é
incondicional, não exigindo o respeito de normas de boa governação ou respeito
pelos direitos humanos. Esta incondicionalidade da ajuda constitui um
importante veículo do soft powerda rpc na África e na América Latina, tendo em
conta que se tornou um dos principais dadores nestas regiões. O impacto que
estes princípios «com características chinesas» têm fora da China é conhecido
por Consenso de Pequim
7
, pois Pequim apresenta uma fórmula para atingir o desenvolvimento radicalmente
diferente da proposta pelo Consenso de Washington. O sucesso limitado das
instituições de Bretton Woods na África e na América Latina e a postura
arrogante de que Washington sabe melhor como é que os outros se devem
governar8contribuíram para a boa aceitação da abordagem de desenvolvimento
chinesa, que defende a total independência, soberania e igualdade do mundo em
desenvolvimento.
O soft powerchinês na África e na América Latina tem sido projectado através de
outros instrumentos, nomeadamente as crescentes trocas comerciais, o ide em
países ricos em recursos naturais, o fornecimento de armamento, a construção de
infra-estruturas, a atribuição de bolsas de estudo na RPC para estudantes
africanos e a chamada diplomacia médica9. Mas o conceito de «multilateralismo
lucrativo»
10
talvez seja o expoente máximo da sofisticação da diplomacia chinesa. A China
cria ou participa em organizações multilaterais, um instrumento de soft
power,para gerir interesses de realpolitik, usufruindo das vantagens do
multilateralismo sem assumir as obrigações geralmente inerentes a este tipo de
diplomacia. A criação de foratrans-regionais na África institucionaliza canais
de comunicação, facilitando trocas comerciais e investimento e promovendo, do
ponto de vista político, as relações sino-africanas, aumentando a influência
chinesa no continente. Assim, o multilateralismo institucionalizado garante não
só as relações comerciais, que alimentam o crescimento económico, mas também a
projecção de influência e poder.
Vamos referir brevemente dois exemplos. Em primeiro lugar, o Forum on China-
Africa Cooperation (FOCAC), criado em 2000, contando com a participação de 45
países africanos, reúne de três em três anos e abriu um novo capítulo na ajuda
chinesa ao desenvolvimento na África. Em segundo lugar, em 2003 a rpc criou uma
nova forma de cooperação trans-regional, o Fórum para a Cooperação Económica e
Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa, conhecido como Fórum
de Macau, pelo facto de o seu secretariado permanente estar sediado nesta
Região Administrativa Especial chinesa11. Este fórum constitui uma instância de
cooperação económica e comercial muito específica, através do estabelecimento
de contactos regulares entre os participantes ' um verdadeiro instrumento de
soft power, em que a atracção económica chinesa é usada para ganhar espaço na
cena internacional através da cooperação com aquele grupo de países
(maioritariamente africanos), numa região que esteve sob administração
portuguesa, capitalizando nas afinidades culturais e linguísticas. Mas a
astúcia da diplomacia chinesa vai para além desta eficiência em usar o comércio
para atingir objectivos políticos. A criação deste tipo de instituição na
Região Administrativa Especial de Macau comprova que a política externa chinesa
é um reflexo das suas prioridades internas. Ao contribuir para a diversificação
da economia macaense, altamente dependente da indústria do jogo, o Fórum de
Macau evidencia o sucesso da fórmula «um país, dois sistemas», tentando atrair
Taiwan no sentido da reunificação12.
Outra das características da presença chinesa na África e na América Latina é o
facto de Pequim estabelecer um relacionamento directo com as elites como forma
de assegurar os seus interesses. Assim, a análise do impacto da cooperação Sul-
Sul nestas regiões tem de considerar dois grupos genéricos: os líderes e as
populações. O relacionamento poderia ser muito mais vantajoso se os parceiros
chineses estabelecessem condições, nomeadamente acordos justos e uma gestão
adequada dos capitais gerados. Grande parte dos benefícios resultantes do
envolvimento chinês vão directamente para as elites e não para as populações,
não apenas porque se trata de governos centralizadores e corruptos
(principalmente no caso africano) mas porque a China leva a sua própria mão-de-
obra e invade os mercados locais com produtos baratos, levando à falência
muitas fábricas e agravando o desemprego. A população de ambas as regiões ainda
enfrenta a redução de quota de mercado na Europa e nos Estados Unidos, também
receptores de produtos chineses. Além disso, os empréstimos chineses, ao travar
os esforços para associar a ajuda pública ao desenvolvimento ao respeito pelos
direitos humanos, democracia e boa governação, têm reduzido a elegibilidade dos
governos africanos e latino-americanos para financiamentos de instituições
financeiras internacionais
13
.
De facto, se a presença chinesa na África e na América Latina pode ser
percepcionada por alguns como positiva ' China enquanto parceira no
desenvolvimento, transmitindo a sua experiência e o seu modelo de sucesso
económico ' noutros suscita visões negativas: concorrente, que não tem em conta
as necessidades locais e apenas se preocupa com a obtenção de recursos a curto
prazo, ou ainda um neocolonizador, com uma estratégia de longo prazo para
substituir a tradicional orientação ocidental das duas regiões.
No que diz respeito à percepção dos líderes, o relacionamento com a China é
visto como benéfico, uma vez que constitui uma alternativa à tradicional
relação Norte-Sul. Para alguns líderes africanos, a China é o parceiro ideal
para escapar às sanções ocidentais e ao controlo sobre questões de direitos
humanos e boa governação, obtendo com facilidade linhas de crédito e infra-
estruturas em troca de recursos naturais. Para os líderes latino-americanos,
muito críticos em relação ao Consenso de Washington devido às graves
consequências sociais da implantação das políticas neoliberais na década de
1990, a China representa uma alternativa à dependência dos Estados Unidos. Em
suma, a consolidação da presença chinesa na África e na América Latina
beneficiou dos desencontros entre os seus governos e o Ocidente. No caso do
«pátio traseiro» dos Estados Unidos, o avanço chinês foi ajudado pelo 11 de
Setembro de 2001 e as preocupações da guerra contra o terrorismo, que afastaram
a América Latina da lista de prioridades da política externa norte-americana.
Que Impacto para o Sistema Internacional?
Numa clara estratégia de smart power, alternando entre o recurso ao soft power'
envolvimento diplomático e capacidade de atracção económica e cultural ' e ao
hard power' venda de armamento e afirmação como potência militar ' a RPC tem
procurado reforçar a sua presença no hemisfério Sul. Ao defender relações
mutuamente benéficas e a não-interferência nos assuntos internos dos outros
estados, contrastando com a posição ocidental de «desrespeito» pela soberania e
imposição de sanções, a China atrai as elites africanas e latino-americanas. A
postura de não-ingerência oferece uma alternativa à condicionalidade da ajuda
na África e à dependência dos Estados Unidos na América Latina. Assim, ao
ignorar as normas ditas ocidentais impondo outras «com características
chinesas», decorrentes dos Princípios da Coexistência Pacífica, a presença
chinesa desafia os interesses europeus e transatlânticos nessas regiões.
Mas poderá o modelo de desenvolvimento chinês constituir uma alternativa para o
mundo em desenvolvimento e serão as relações da China com o Sul de facto
mutuamente benéficas? Vários dos factores acima mencionados sugerem que, na
prática, esta cooperação reproduz a típica relação Norte-Sul
14
. O modelo de desenvolvimento e os princípios diplomáticos chineses, que
rejeitam qualquer envolvimento nos assuntos internos de estados soberanos,
preocupam os actores ocidentais que têm procurado estimular a boa governação no
mundo em desenvolvimento, acusando Pequim de ignorar as violações de direitos
humanos dos governos que lhe têm garantido acesso aos recursos energéticos
vitais para o seu crescimento económico. A estas críticas os líderes chineses
respondem com o princípio sagrado do respeito pela soberania dos estados em
prol da paz internacional, evidenciando a sua política de cooperação e apoio ao
desenvolvimento.
Em busca de uma distribuição de poder mais adequada para acomodar o seu papel
como actor global emergente, a China defende a transformação do sistema
internacional em direcção ao multipolarismo
15
. Este objectivo é prosseguido através de diversos instrumentos diplomáticos,
como o recurso ao multilateralismo e o reforço da presença em várias regiões do
mundo. De facto, a forma como a diplomacia da rpc encara a cooperação com o Sul
reflecte a sua percepção do sistema internacional, defendendo o seu estatuto de
potência nos principais forapolíticos e económicos, como a ONU e a Organização
Mundial do Comércio (OMC), numa oposição clara ao domínio unilateral norte-
americano. A posição chinesa nas cimeiras do G20 ' instituição que, ao unir
poderes regionais muito diversos, constitui um exemplo importante da cooperação
Sul-Sul ' reflecte este papel de liderança que Pequim está empenhado em
prosseguir e um novo paradigma carregado de simbolismo, onde os países
emergentes querem liderar o seu próprio processo de desenvolvimento.
Só o tempo dirá se o recurso a estes meios por parte de Pequim para atingir um
mundo multipolar, destronando o poder unipolar norte-americano, deverá ser lido
como um objectivo permanente de garantir um mundo mais igualitário, pacífico e
harmonioso ou se se insere numa estratégia, a longo prazo, para aumentar
discretamente o seu poder até conseguir reivindicar um lugar hegemónico à
escala regional e internacional. Tal como a Índia e a Rússia, a China está
descontente com o lugar que lhe é actualmente atribuído no sistema
internacional e tem interesse em ignorar muitas das referidas normas
ocidentais. Terá a RPC, sozinha ou em conjunto com aqueles poderes, soft
powersuficiente para desafiar os Estados Unidos e a Europa impondo novas regras
no sistema internacional, quer no panorama das relações bilaterais quer no
plano multilateral, por exemplo da ONU? Tratando-se de potências que defendem
de forma inegociável a sua soberania por motivos de estabilidade política
interna, dificilmente se subordinam às normas de relacionamento implantadas no
sistema internacional, desafiando a ordem vigente. Posicionando-se como um
actor responsável, a China lança as bases para uma ordem internacional
alternativa recorrendo à persuasão. O recurso ao soft powerno hemisfério Sul
pode ser apenas uma gota de água numa estratégia muito mais abrangente.
NOTAS
1
ZHAO, S. ' «Nationalism's double edge». in Wilson Quarterly. vol. XXIX, N.º 4,
Outubro de 2005, p. 82.
2 CHINESE ACADEMY OF SOCIAL SCIENCES ' «China's Modernization 2008», Janeiro de
2008.
3
MENDES, Carmen A. ' «Dinâmicas regionais da política energética chinesa: Ásia
central, África e América Latina». in Zhongguo Yanjiu ' Revista de Estudos
Chineses. N.º 5, 2009, p. 143.
4
Quer a china quer taiwan usam o estado de subdesenvolvimento destes países
para obter reconhecimento diplomático em troca de apoio financeiro. looy,
Judith van de ' africa and China: a strategic Partnership?leida: African
studies centre, 2006, p. 3.
5
KURLANTZICK, J. ' «china's charm: implications of chinese soft power». carnegie
endowment for international peace, policy brief 47, Junho de 2006, p. 1.
6
LAMPTON, David ' «Paradigm lost ' The demise of Weak china». In The National
Interest. N.º 81, Outono de 2005, pp. 73-74.
7
O «consenso de Pequim» defende um modelo que contradiz a ideia de liberalização
política ou reformas económicas como condições fundamentais para o
desenvolvimento de longo prazo. Em vez disso, o desenvolvimento é estimulado
através do comércio e investimento em infra-estruturas e instituições sociais.
THOMPSON, Drew ' «Economic Growth and Soft Power: China's Africa Strategy». in
WALDRON, Andrew (ed.) ' China in africa. Washington: The Jamestown Foundation,
2008, p. 15.
8
RAMO, Joshua Cooper ' «The Beijing Consensus». Londres: The Foreign Policy
Centre, 2004, http://fpc.org.uk/fsblob/244.pdf, p. 4.
9
THOMPSON, drew ' «china's soft power in Africa: from the beijing consensus
to health diplomacy». in China brief. vol. v, N.º 21, 2005, p. 2.
10 HOLSLAG, Jonathan ' «the eu and china: the great disillusion». Asia paper,
brussels institute of contemporary china studies. vol. 1, N.º 3, 5 de Novembro
de 2006, p. 11.
11 Para além da RPC, fazem parte do Fórum: Portugal, Brasil, Timor-Leste,
Moçambique, Angola, Cabo Verde e Guiné; São Tomé e Príncipe tem estatuto de
observador, por ter relações diplomáticas com Taiwan. Fórum para a Cooperação
Económica e Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa, 2003,
inhttp://www.forumchinaplp.org.mo/pt/main.asp
12 Um exemplo da existência deste objectivo interno na criação do fórum de
Macau foi a atribuição a São Tomé e Príncipe do estatuto de observador: a China
espera que a pressão dos outros países de língua portuguesa o levem a cortar
relações diplomáticas com Taiwan.
13Parlamento Europeu ' Relatório do Parlamento europeu sobre a Política da
China e o seu impacto em África. Estrasburgo, 23 de Agosto de 2008, p. 24.
14SEVARES, Julio ' «¿Cooperación sur--sur o dependencia a la vieja usanza?». in
Nueva Sociedad. N.º 207, Janeiro-Fevereiro de 2007, p. 17.
15
Para mais informação sobre as iniciativas chinesas no sentido de um mundo
multipolar cf., por exemplo, LE-FORT, Martín Pérez ' «China y América latina:
estrategias bajo una hegemonía transitoria». in Nueva Sociedad, 2003, p. 91.
Rua Dona Estefânia, 195, 5 D
1000-155 Lisboa
Portugal
ipri@ipri.pt
