Dinâmicas migratórias e riscos de segurança: A velha Europa
Os movimentos migratórios representam uma das manifestações mais evidentes do
estreitamento do planeta. As regiões com melhores indicadores de bem-estar e
oportunidades tornaram-se, na sua quase totalidade, espaços de imigração. As
oportunidades geradas pela globalização económica, os avanços das comunicações
e dos transportes e a difusão de informações sobre níveis regionalmente
diferenciados de qualidade de vida e bem-estar irão fazer aumentar o volume de
migrantes. As próximas décadas serão de desafio e oportunidade. Ao deslocar
pessoas e homogeneizar culturas, comportamentos, padrões de vida, acesso a
determinado tipo de bens, a globalização elimina as diferenças entre culturas
espacialmente definidas, que constituíam as denominadas culturas nacionais. Em
simultâneo com este processo, e em parte por sua causa, a globalização de
informação também potencia novas percepções de insegurança, nomeadamente as
veiculadas pelos media. Mas de que estaremos a falar de facto?
Lidamos desde logo com novas noções de segurança. À tradicional função do
Estado enquanto garante da defesa do território e independência política junta-
se o dever de assegurar independência económica, identidade cultural e
estabilidade social2. Os conceitos de segurança, liberdade e justiça tendem
hoje a ser reestruturados em função do cidadão e de um novo paradigma de
segurança, assente em novas hierarquias geográficas e noções de
territorialidade, onde se destaca o conceito de «segurança humana». Mas lidamos
também com novas populações, cuja imprevisibilidade de comportamento
complexifica a compreensão real dos mesmos e respectivo exercício de previsão3.
As migrações são o aspecto mais imprevisível do comportamento humano, por serem
mais sensíveis às alterações de curto prazo das variáveis económicas, sociais e
políticas e porque interagem mais directamente com os fenómenos que as
influenciam.
Para a generalidade dos países receptores, e, em particular, para a Europa
envelhecida com percentagens cada vez mais elevadas de residentes estrangeiros
4
, o impacto dos fluxos migratórios torna-se difícil de prever a médio e longo
prazo. Será a imigração uma das respostas aos desafios que a Europa enfrenta?
Que papéis podem os imigrantes protagonizar no desenho futuro da Europa? Como
se firmam as suas relações nas sociedades de acolhimento? Existem riscos de
segurança nestes processos de mobilidade, hoje e no futuro próximo, ou seja,
«migrantes de risco»? Como defini-los?
Figura 1 > Conceitos e lógicas migratórias - O espaço migratório
Figura 2 >Tipologia do imigrante
ESPAÇOS E POPULAÇÕES. UM MUNDO DESIGUAL
5
O mundo do século XXI herdou do anterior a necessidade de compreender e regular
os desafios e oportunidades gerados pelo processo de globalização, mas também a
urgência de enfrentar os riscos a ela associados. Adoptam-se novos significados
e conteúdos para os conceitos de Estado, segurança, identidade política ou
migrações e criam-se novos conceitos, como os de sociedade em rede ou de
informação, cidades globais, economia em arquipélago
6
. Transforma-se a noção de espaço e o modo como as populações humanas, também
elas novas populações, o percepcionam e utilizam. A realidade mundial em
construção não esbate as diferenças entre povos, antes parece acentuar a
distância entre ricos e pobres, associada a processos de exclusão, passíveis de
tradução espacial e entendidos como passíveis de poder constituir focos de
insegurança
7
.
Entre 1900 e 2000 a população mundial quadruplicou e somos hoje 6,8 mil
milhões8. Embora na recta final da centúria se observe uma ténue redução das
dinâmicas de crescimento demográfico, ele é ainda pautado por grandes
assimetrias geográficas, que se manterão9. Até final do século o acréscimo do
número de homens, estimado em cerca de três mil milhões, será a consequência
incontornável do factor de inércia demográfica. Mais de 70 por cento desta nova
população terá origem asiática e africana
10
. Variações demográficas de 30 a 70 por cento farão aumentar a pressão nos
recursos naturais, serviços e infra-estruturas, adaptando-se a uma população
predominantemente urbana, mais idosa e mais instruída
11
. Este será mais um desafio global do milénio, embora a questão não seja tanto
o número de homens, mas o seu estilo de vida12.
O século XXI será o século do envelhecimento demográfico, tornado global, mas
este facto só será preocupante para as sociedades incapazes de recriar novos
equilíbrios intergeracionais. As regiões mais desenvolvidas económica e
socialmente, entre as quais o continente europeu, ficarão dependentes das
migrações. Nos países atractivos, elas conseguirão evitar até 2025 tendências
recessivas do número de residentes, mas estimam-se descidas
13
de 10 pontos percentuais em vários países da Europa Central e de Leste,
designadamente na Rússia e na Ucrânia. Em todo o continente europeu o
ratioentre activos e inactivos atingirá valores mínimos porque, pese embora a
ligeira subida prevista dos níveis de fecundidade, é impossível inverter a
tendência de envelhecimento nas primeiras idades. Por seu turno, o aumento da
esperança média de vida acentua a pressão crescente do total de inactivos
(pensionistas), num contexto em que será inviável aumentar a carga fiscal. O
volume de migração líquida necessário para equilibrar esse processo é
inexequível, pelo que, apesar dos saldos positivos, também os activos serão
cada vez em menor número14. O impacto real do processo de envelhecimento em
termos de mercado de trabalho e produtividade, bem como o grau futuro de
dependência face às migrações económicas de algumas regiões do mundo, sobretudo
dos países europeus, tem sido objecto de avaliação
15
. E nem sempre os cenários são pessimistas ou de incerteza, ao destacarem as
potencialidades decorrentes do grau de qualificação dos imigrantes, que
acompanha a transformação do tecido produtivo das sociedades atractivas, no
contexto de globalização económica
16
.
Mapa_1 > Imigrantes e emigrantes no mundo, por regiões
A União Europeia (UE) deverá passar de 495 para 521 milhões de habitantes entre
2008 e 2035, altura em que começará a diminuir progressivamente, atingindo 506
milhões no ano de 206017. Então a percentagem de pessoas acima dos 65 anos será
de 30 por cento (17,1 por cento em 2008), 12,1 por cento dos quais com 80 ou
mais anos (4,4 por cento em 2008)18. Os imigrantes irão ser chamados a
protagonizar um papel de destaque no desenho do futuro da Europa, porque
representam uma oportunidade. São, no entanto, também um desafio e os riscos
associados aos novos perfis de população estrangeira devem ser pensados. Qual o
posicionamento da Europa envelhecida?
Em 2008, existiam 214 milhões de migrantes internacionais (3,1 por cento da
população mundial)
19
, total que incluía 20 a 30 milhões de indivíduos em situação irregular (10 a
15 por cento)
20
, um terço dos quais na Europa. Assim, considerando a escala, o perfil e a
complexidade destes valores, torna-se urgente o desenvolvimento de estratégias
que potenciem os efeitos positivos da migração legal e minimizem os seus
eventuais efeitos negativos, o que só poderá ser feito com base numa óptica
integrada de cooperação. Com efeito, o processo de globalização em curso teve
efeitos ambivalentes em termos de segurança e na forma como os estados-nação se
posicionam, ao serem forçados a coexistir com novos actores, dinâmicas
regionais e inseguranças. O conceito de segurança vai para além de uma
perspectiva estatocêntrica e estrita do uso da força, e compreende não só o
Estado, mas também as pessoas, abrangendo questões tão diversas como as
ambientais ou de saúde pública. Trata-se do primado da segurança humana,
baseado nos princípios do Estado de direito, da boa governança e dos Direitos
do Homem. Só assim se pode promover o desenvolvimento sustentável, a melhoria
da qualidade de vida e a estabilidade e percepção de segurança individual
21
.
A percentagem de população estrangeira nos países europeus varia entre cinco e
39 pontos percentuais22e a Europa continuará a atrair naturais da África e da
Ásia, zonas mais jovens, com fortes dinâmicas de crescimento e menos
desenvolvidas, independentemente do sentido das políticas de migração
23
. Com efeito, a velha Europa vive uma situação complexa e única, mesmo para a
Europa atractiva, porque é impossível compensar com entradas de cidadãos de
países terceiros a redução da população activa e dos ratiosentre jovens e
idosos. A imigração pode mitigar os efeitos da quebra populacional, mas não
resolve os problemas associados ao envelhecimento e não substitui a necessidade
de reformas económicas
24
.
SEGURANÇA GLOBAL E POLÍTICAS DE IMIGRAÇÃO EUROPEIA
A avaliação do impacto migratório apresenta dificuldades de partida, como a
inépcia para contabilizar o volume e estatuto dos fluxos ou a sua distribuição
geográfica no tecido social dos países de acolhimento, os quais dificultam a
tomada de medidas e a decisão25. É possível contabilizar com alguma fiabilidade
os imigrantes legais, permanentes e temporários de longa duração26, tal como os
requerentes de asilo, embora estes sejam mais difíceis de classificar. Porém a
questão torna-se complexa, quando se trata de estimar as entradas e
permanências não autorizadas
27
, facto agravado por serem as migrações ilegais, irregulares e não autorizadas
as que registaram nos últimos anos maiores aumentos, atingindo valores máximos
na Rússia e nos países do Sul.
Na Europa de finais do século XX a redução dos fluxos emigratórios coexiste com
o aumento da imigração, da mobilidade interna e do número de refugiados e
deslocados. A UE lidera o fluxo de entradas, compostas por três grandes grupos:
a migração intracomunitária, realizada ao abrigo de diferentes tratados e
acordos de Schengen; a dos refugiados e deslocados, ao abrigo da Convenção
Internacional para os Refugiados; e a de trabalhadores de países terceiros.
Estas categorias têm origens e perfis distintos, implicando diferentes
estratégias a nível legislativo e de políticas públicas, de âmbito social, de
integração e de segurança interna. As políticas europeias de imigração têm até
recentemente centrado as suas actuações no sector da justiça e segurança
(designadamente no controlo e regulação dos fluxos), ao invés de enquadrarem as
novas populações numa óptica de desenvolvimento sustentável. A gestão dos
fluxos, remetida para decisões dos governos nacionais, só recentemente trata a
questão da integração dos seus não nacionais e raramente considera a
importância da sua relação com a restante sociedade civil, naquilo que é também
a procura de um novo perfil de cidadão europeu.
O impacto dos fluxos migratórios é sentido em vários sectores da sociedade28,
mas a mudança de perfil do universo migratório e a dependência da Europa face
às migrações obriga a alterar a atitude reservada do discurso político sobre
essa matéria. Há que direccionar o discurso centrado no tema da entrada e
regulação de fluxos, para as mais-valias da imigração no combate ao declínio e
envelhecimento populacionais. Para fazer face aos objectivos de desenvolvimento
e poderio económico estabelecidos pela Estratégia de Lisboa, a imigração
apresenta-se como parte da solução, ao preencher franjas de actividade
económica pouco desejadas pelos naturais. Acresce que os migrantes potenciam
uma melhor distribuição geográfica do capital humano, mesmo o mais qualificado
e não provocam pressões adicionais no sistema de protecção social, quando
inseridas no mercado de trabalho, podendo contribuir para a sua
sustentabilidade a médio prazo
29
. A reconfiguração demográfica da Europa traduz-se também no aumento das
minorias étnicas e religiosas de origem maioritariamente extra-europeu. Este
aspecto é importante, porque nas próximas décadas elas manterão dinâmicas
demográficas e níveis de integração geograficamente desigual em função da
proximidade dos seus valores culturais, o que potencia novos graus de risco30.
Gráfico 1 > UE27 -1 de Janeiro de 2061. Estimativas de população residente
Gráfico 2 > UE27 -1 de Janeiro de 2061. Factores de crescimento
Na nova ordem mundial, sustentada por uma rede de relações internacionais
complexa, pela interdependência económica e ecológica e perante as ameaças das
armas de destruição maciça, o Estado-Nação tem sido forçado a reequacionar o
seu papel, tendo assumido em certas áreas estratégias comuns
intergovernamentais, sobretudo na segunda metade do século XX31. Não obstante,
a segurança nacional continua a ser vista como uma atribuição fundamental do
Estado moderno, a quem, na tradição vestefaliana, continua a ser conferido o
monopólio do uso da força e o estabelecimento e manutenção da ordem e paz
social. Compete-lhe em todas as circunstâncias assegurar a integridade do
território, proteger a população, preservar os interesses nacionais contra
ameaças e agressões
32
. A globalização alterou este quadro político-constitucional, por obrigar à
transposição das fronteiras do Estado-Nação e fragilizar as ligações robustas
entre espaço e identidade nacional33. A Europa deixou de ser o centro do mundo
para liderar um amplo movimento de integração regional, já que nela existem
mais identidades nacionais que estados
34
. A circulação de pessoas e bens cria novas realidades e fenómenos sociais,
políticos e económicos, que levantam a questão da identidade nacional, agora
múltipla, e alteram a distinção entre segurança externa e interna.
O conceito de segurança compreende espaços, actores e instituições com graus
variáveis de autonomia e poder, que mantêm relações nem sempre fáceis com o
Estado embora se reconheça às forças de segurança a competência para zelar
pelas necessidades da sociedade civil, protegendo-a do crime e da desordem
interna e externa35. Resta saber até que ponto deixou de fazer sentido a
construção de uma política de segurança fundada num centro a partir do qual as
forças da autoridade, ordem e identidade combatem a anarquia, o caos e a
diferença, abrigando os que pertencem a esse contexto e fechando fronteiras aos
que não pertencem ao quadro normativo preestabelecido. A reconceptualização da
segurança obriga ao reconhecimento da presença de estranhos como elemento
definidor das actuais sociedades, que não se identificam com os discursos
identitários dominantes e que, por esse facto, podem ser vistas como factor de
instabilidade, porque não se enquadram no conceito de segurança clássico.
Ao deslocar o objecto de estudo da segurança do Estado para a sociedade, a
segurança relaciona-se com situações em que as sociedades descobrem uma ameaça
em termos identitários. Quando determinado tema ou grupo põe em perigo a
continuação da construção da identidade, ele tende a ser securitizado. Numa
fase inicial é-o pelas elites, tornadas agentes de securitização, que definem
as ameaças do grupo e convencem a comunidade da sua validade, o que lhes
confere legitimidade e concede os meios extraordinários para debelar a ameaça
36
. A médio prazo, a separação entre controlo e território obriga o Estado a ser
plural e a iniciar um processo de des-securitização, que permita a pluralidade
identitária de um dado território sob um mesmo quadro normativo. Este aparente
paradoxo é o garante da estabilidade.
E é neste contexto que surge o conceito de risco, aplicado a situações de
insegurança indesejada, de probabilidade variável37. O risco será tanto maior
quanto maior a vulnerabilidade face à sua ocorrência. Assim, perante a sua
inevitabilidade, será preferível tomar medidas de protecção e redução de
vulnerabilidade e não medidas de redução de produção de risco, o qual é
incontornável. Os riscos são factores de instabilidade de abrangência alargada,
que estão associados a aspectos de desconhecimento, incerteza e probabilidade,
numa inter-relação entre sector económico, político, social e de segurança e
defesa38. O recurso a novas tecnologias de vigilância e o reforço do controlo
fronteiriço são dois exemplos de atitudes de medo, tal como o são a
categorização de grupos ou perfis de risco, na tentativa de antecipar
comportamentos indesejados. A aposta consiste em transformar factores encarados
pelas sociedades de acolhimento como de perigo e instabilidade em factores de
segurança e desenvolvimento
39
.
Na nova concepção alargada de segurança, as migrações podem ser vistas como um
risco para a soberania do Estado, da sociedade como um todo e dos vários grupos
que a compõem, incluindo as minorias étnicas, porque provocam uma alteração da
composição identitária até então vigente
40
. A abordagem multissectorial das questões de segurança no âmbito das relações
internacionais, proposta por Buzan, Waever e Wilde41, remete-nos para as formas
de segurança política e social. A primeira engloba todas as ameaças à soberania
do Estado, a segunda prende-se com a preservação da identidade e com a
insegurança gerada sempre que a sobrevivência da comunidade parece estar em
risco, mesmo que tal não seja verdade. Este é o enquadramento teórico em que se
movem as relações Estado-migrantes-sociedade, objecto privilegiado de abordagem
de políticos, forças policiais, serviços secretos, ONG e media, definidos como
managers of uneasee construtores dos conteúdos do binómio imigração
insegurança. A percepção de insegurança aumenta com o carácter difuso e
intangível do conceito e com a dimensão dos volumes migratórios, que pode fazer
com que partes da sociedade de acolhimento associem o migrante a terrorismo,
crime organizado e tráfico de seres humanos. O primeiro passa a ser visto em
determinados contextos como potencial ameaça ao Estado e à sociedade, muitas
vezes identificado como «mau cidadão», aquele que «não faz parte de nós», cuja
entrada sem controlo e em larga escala provocará alterações difíceis de
prever42. A importância da percepção pública e da informação é assumida nos
estudos realizados pelas Nações Unidas, designadamente sobre muçulmanos e
indivíduos de origem árabe43. As diferenças entre ameaças reais e construídas
são classificáveis em três categorias:
Figura 3> Tipologia das ameaças
Acresce ao impacto potencialmente negativo destes grupos, a instabilidade
social gerada pela existência de minorias étnicas fortes no seio das fronteiras
políticas, com dinâmicas inter-regionais variáveis
44
. O impacto da imigração é moldado em simultâneo pelas suas características e
pelas da sociedade de acolhimento
45
. Veja-se um exemplo: as relações preexistentes (raciais ou étnicas) entre
residentes nacionais e estrangeiros afectam o funcionamento do mercado laboral
e moldam as atitudes intergrupais; alteram a estrutura do mercado laboral;
modificam as recomposições étnicas da sociedade receptora, já que o imigrante
procura na sociedade de acolhimento não só um lugar físico (casa, emprego,
acesso a educação, saúde), mas também um espaço sociocultural46. As lógicas
migratórias no contexto da globalização são pouco sensíveis às políticas dos
estados47. Não existe um espaço europeu de valores e atitudes comuns face à
imigração e às questões de cidadania. Para Diamanti
48
dois aspectos explicam parte significativa do porquê das diferenças entre
cidadãos europeus e imigrantes, sendo a idade, o nível de instrução e as opções
políticas vistos como predictorsdessa diferença:
· uns consideram o migrante como um risco social e uma ameaça à
cultura, contestam a concessão de direitos de cidadania e entregam ao Estado as
funções de regulação nesta matéria;
· outros optam por lhe garantir o usufruto de plenos direitos sociais e
políticos, remetendo para a sociedade e as instituições o papel regulador da
integração.
O peso relativo destas duas tendências numa mesma sociedade é ainda
influenciado pela história de cada Estado e por outros factores, como a
afinidade étnica ou religiosa ou a simples capacidade de absorção do mercado de
trabalho49. A análise da relação entre imigração e segurança permite entender
as várias situações em que os primeiros podem ser percepcionados como ameaça
potencial. Da mesma forma justifica o pendor securitário da gestão do
desconhecido, em que apenas pontualmente se transformam e pode ser influenciada
pelo grau de integração dos «estrangeiros». Neste sentido, as políticas de
integração constituem um desafio nas próximas décadas e do seu sucesso poderão
depender as formas do binómio que tende a estabelecer-se entre segurança
interna ou internacional, migrações e mobilidade.
O século XXI será o século das migrações, tornada uma das principais fontes de
preocupação, sobretudo devido ao aumento dos clandestinos. Desde a Declaração
de Barcelona, em 1995, até ao Acto Europeu sobre Imigração e Asilo, assinado em
Outubro de 2008, várias iniciativas foram tomadas com vista a delinear uma
política de imigração comunitária baseada em grandes linhas de força, de que
cumpre sublinhar o reforço:
· da cooperação em matéria de migração legal e nas áreas da integração
social, justiça e segurança, partilhando iniciativas comuns no sector da
migração legal e ilegal;
· do controlo dos fluxos migratórios ilegais, garantindo o seu regresso
aos países de origem, numa perspectiva compreensiva, holística e integrada, que
contribua para o desenvolvimento interno das regiões de saída;
· do controlo fronteiriço;
· da construção de uma Europa de asilo;
· do consenso sobre o papel positivo de uma boa gestão, que possa
contribuir para optimizar os benefícios económicos e sociais das migrações e
reforce o entendimento mútuo entre culturas e civilizações;
· do desejo de promover um tratamento condigno aos imigrantes, lutando
contra a discriminação religiosa, o racismo e a xenofobia e promovendo o
diálogo entre culturas;
· da luta contra o terrorismo e a criminalidade50.
A adopção pelo CE do Pacto Europeu de Imigração e Asilo reflecte o desejo de
uma política comum, embora mais coesa no que respeita a asilo
51
, dado que a política migratória se baseia na afirmação dos princípios
genéricos comuns atrás enunciados, mas reconhece a diversidade de situações e
as diferentes perspectivas dos estados-membros
52
. Entre todos esses princípios destaca-se a integração holística do imigrante e
respectiva família, expresso na Agenda Comum para a Integração de 2005, no
Manual Europeu sobre Integração de 2007 e responsável pela eleição de 2008 como
Ano Europeu do Diálogo Intercultural
53
. O esforço de integração passa pela inserção no mercado de trabalho, a
facilitação de competências linguísticas e educacionais, o acesso a habitação,
a serviços de saúde e assistência social, o envolvimento e participação activa
na vida cívica, a aquisição de nacionalidade. O processo envolve direitos e
deveres para ambas as partes, sem descurar as suas identidades específicas.
A partir do 11 de Setembro as questões migratórias passaram da lowpara a high
politicse também por esse facto a formulação de uma política comunitária coesa
de migração, prevista no Tratado de Lisboa, tem sido difícil de obter como
prática efectiva. Existe uma contradição entre a natureza transnacional dos
fluxos migratórios e a natureza nacional com que se continuam a formular as
políticas públicas de imigração e com que a sociedade civil percepciona esses
mesmos fluxos. A relação entre migrações e insegurança pode ainda ser
justificada por factores de natureza interna, relacionados com o discurso
populista, xenófobo e racista, que continua a ser minoritário em «termos de
opinião pública», embora aumente de tom. As migrações internacionais não
representam para a UE uma ameaça de segurança não tradicional54, mas sim um
desafio ligado a três sectores específicos: imigração ilegal, tráfico de seres
humanos, criminalidade e terrorismo. Os atentados de 2001 deram azo a discursos
que associavam imigração a terrorismo e foram pretexto para reforçar o controlo
de fronteiras, detenção, deportação e expulsão de ilegais ou indesejados.
Ao falar de desenvolvimento em segurança e do papel da UE em termos de política
externa, João Cravinho
55
lembrava a necessidade de conciliar o respeito rígido pelo poder do Estado com
as dinâmicas de promoção de segurança humana e o quanto esse facto dificulta a
procura de um equilíbrio entre soberania estatal e segurança dos cidadãos56.
Poderíamos transpor esses desígnios, enunciados numa óptica de intervenção
externa, para a questão da actuação sustentada face às migrações e discutir se
esta deve ser considerada uma questão, atendendo à «percepção de insegurança»
implícita no termo. Que componentes de segurança podem ser ameaçadas pelas
migrações? O esforço futuro deverá ser direccionado para uma acção política
concertada, que minimize as percepções de risco associado ao binómio migrações-
segurança. A securitizaçãonão resolve o desafio, apenas o torna de mais
complexa resolução. Vivemos uma era de incerteza e numa fase de reavaliação
quanto à evolução futura das migrações e aos riscos a elas eventualmente
associados. As consequências serão imensas e colocam-se a vários níveis57.
DESAFIOS, POLÍTICAS DE IMIGRAÇÃO E SEGURANÇA
As políticas de imigração europeia estruturam-se em torno de quatro eixos
principais:
· o controlo dos fluxos, nomeadamente no que diz respeito a condições
de entrada e permanência, estandardizando, reformulando ou apenas clarificando
a actual legislação, no sentido de um progressivo endurecimento;
· o acentuar da luta contra a imigração clandestina, através do reforço
das fronteiras territoriais e da aposta em acções concertadas de fiscalização
dos locais de trabalho pelas autoridades competentes;
· a consolidação de políticas de integração das comunidades imigrantes,
garantindo aos já instalados condições favoráveis de estabilidade e recuperando
os excluídos das redes regulares de imigração;
· o desenvolvimento de políticas de cooperação internacional, no
sentido de uniformizar os procedimentos no universo dos países receptores e
promover a fixação de migrantes nos países emissores.
Como vimos atrás, em termos teóricos, os migrantes podem ser vistos como
potenciais agentes e/ou factores de instabilidade a nível militar, político,
económico, social ou ambiental, afectando directa e indirectamente a segurança
do Estado.
Figura 4 > Os migrantes e os sectores de segurança
Que desafios futuros se colocam aos decisores políticos no âmbito da regulação
das populações imigrantes? Quais as relações entre migrações e segurança? Que
perspectivas em termos de segurança interna e externa?
Os fluxos migratórios positivos, a par do fenómeno do envelhecimento, são
indicadores de mudança social, inevitáveis e passíveis de influenciar
comportamentos e percepções de segurança
58
. Mas devemos olhar as migrações como uma parte integrante dos processos de
transformação global e não tanto como um problema a resolver. Desde logo
porque, numa perspectiva de sustentabilidade socioeconómica, a Europa precisa
garantir a renovação demográfica para enfrentar os objectivos de
desenvolvimento e poder económico estabelecidos na Estratégia de Lisboa, sendo
a imigração um factor não negligenciável para esse efeito. A comunidade
migrante é fonte de diversidade, flexibilidade e inovação, garante o desempenho
de actividades económicas pouco desejadas pelos naturais, obvia os custos com
formação avançada em áreas especializadas, e constitui parte da solução para a
insustentabilidade dos regimes de protecção social.
Sabemos que os estados-membros comunitários centralizam as políticas de
imigração nos assuntos internos e justiça, na óptica do controlo e regulação de
fluxos, mais que numa perspectiva holística de desenvolvimento sustentável. No
entanto, a gestão dos fluxos e perfis migratórios, tal como o tema da inclusão,
são objecto de medidas com carácter nacional, da qual esses estados não
pretendem abdicar, porque envolve elementos de soberania sensíveis. Mesmo entre
as sociedades mais integradoras continuam a existir diferenças apoiadas numa
história institucional e sociopolítica diversa. O desafio passa, em nosso
entender, por:
· tornar o espaço europeu um espaço de cidadãos;
· fomentar políticas de proximidade em termos de integração local
comunitária;
· garantir um melhor acesso à informação sobre o fenómeno migratório;
· reduzir os factores de afastamento entre países emissores, de
trânsito e receptores, bem como uma política de imigração ilegal (política de
vistos, controlo de fronteiras externas, relacionamento com países terceiros e
acordos de readmissão).
Os responsáveis pela segurança colectiva têm de articular o novo paradigma da
realidade mundial, onde coexiste a globalização e a concomitante circulação de
pessoas, bens e informação, as quais potenciam numa sociedade de risco a
percepção de insegurança individual e colectiva.
A segurança não é um dado adquirido, tem de ser construída diariamente e o
futuro implica uma nova «cultura de imigração». Esta terá de garantir a gestão
sustentável entre fluxos migratórios variáveis, comunidades residentes
progressivamente mais complexas e distintas, necessidades do país em termos de
desenvolvimento económico a escalas diversas (nacional, comunitária e global) e
direitos e garantias (segurança humana).
Falamos de intervenções em tempos diferentes, o que introduz factores de enorme
complexidade. Por um lado, a dinâmica própria das sociedades e economias
nacionais, que decorre num tempo curto, em que se exigem respostas consistentes
para a resolução ou mitigação de problemas reais imediatos (por exemplo,
quotas, controlo de redes criminosas); por outro, a implementação de medidas
preventivas redutoras dos riscos directa ou indirectamente associados aos
fluxos migratórios, onde se destacam os processos de integração e de
consolidação das comunidades existentes, mas que é um tempo de média duração,
cujos resultados se inscrevem numa lógica de futuro.
Notas:
1
Este texto é inspirado nas páginas 1 a 12 do trabalho de investigação
individual (TIF) realizado e defendido publicamente pela autora no Instituto de
Defesa Nacional – MDN, no âmbito do curso de Auditor de Defesa Nacional 2009,
intitulado «Portugal. Dinâmicas Migratórias e Riscos de Segurança».
2
KISSINGER, Anna – «International migration as a non-traditional security threat
and the UE responses to this phenomenon». In Central European Forum for
Migration Research. Working paper N.º 2, Varsóvia, 2004, p. 13.
3As previsões demográficas desenvolvem-se a partir de modelos baseados na
regularidade das tendências do passado e utilizam tendências passadas para
prever o futuro próximo. Mas apesar da melhoria verificada em termos de dados e
técnicas prospectivas, os resultados dos modelos actualmente realizados estão a
aumentar as suas margens de erro, porque a compreensão real dos comportamentos
humanos é cada vez mais complexa.
4
Representam hoje nove por cento na Europa, um por cento na Ásia e América
latina, dois por cento na África e 14 por cento na América do Norte (NAÇÕES
UNIDAS ' World Migrant Stock. The 2008 Revision. Nova York, 2009).
5 RODRIGUES, Teresa – «Espaços e populações do século XXI». in Janus 2010.
Portugal no Mundo. Meio século de independências africanas. Lisboa: UAL/
Público, 2010, pp. 56-57.
6DURAND, M. F. et al. – Atlas de la Mondialisation. Comprendre l'espace mondial
contemporain. SciencesPo. Paris, 2008; BADIE, Bertrand ' La fin des
territoires. Essai sur le désordre international et sur l'utilité sociale du
respect. Paris: Fayard, 1995; BAYLIS, John, e SMITH, Steve – The Globalization
of World Politics. 3.ª edição. Oxford: Oxford University press, 2005; LOMBORG,
Bjorn (ed.) – Global Crisis, Global Solutions. Cambridge: Cambridge University
Press, 2004; LOMBORG, Bjorn (ed.) – Solutions for the World’s Biggest Problems:
Costs and Benefits. Cambridge: Cambridge University Press, 2007.
7
Pensemos na abordagem do conceito de «segurança» na perspectiva da teoria das
relações internacionais, designadamente a tendência multiculturalista
humanitária de Ken Booth, Richard W. Jones, Bill Mcsweeney, João Reis Nunes e
J. Pedro T. Fernandes, entre outros. (LEAL, Catarina – Riscos de instabilidade
no Magrebe e segurança energética em Portugal. Dissertação de doutoramento em
Relações Internacionais. FCSH-UNL, Lisboa, 2009, pp. 7-16).
8
PRB – World Population Data Sheet. Demographic Data and Estimates for the
Countries and the Regions of the World. Washington: Population Reference
Bureau, 2009, p. 6.
9De acordo com as projecções efectuadas: UNPF (http://www.unfpa.org/public/
News/pid/2218), EUROSTAT (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/
population/data/database) e PRB (http://www.prb.org).
10 Os gigantes asiáticos tenderão a estabilizar; África voltará a duplicar o
seu volume de residentes.
11Dois terços dos 50 países com maior previsão de aumento pertencem à África
subsariana (mais 250 milhões), os restantes ao médio Oriente e à Ásia do sul
(NATIONAL INTELLIGENCE COUNCIL – Global Trends 2025. A Transformed World,
Washington, 2008, p. 19. [Consultado em: 18 de Junho de 2009]. Disponível em:
http://www.dni.gov/nic/pdf_2025/2025_global_trends_final_report.pdf).
12PISON, Giles – Atlas de la Population Mondiale. Faut-il craindre la
croissance démographique et le vieillissement?. Paris: Jacquard, 2009;
RODRIGUES, Teresa – «A dinâmica das populações humanas e os modelos de
mortalidade». In Fórum sociológico, Lisboa. Nºs 11-12, 2004, pp. 11-29.
13Designadamente, ao assegurar a sobrevivência alimentar e o acesso a cuidados
de saúde (RODRIGUES, Teresa et al. – Regionalidade demográfica e diversidade
social. Porto: edições Afrontamento, 2009).
14Estima-se uma redução após 2017-2020 (NATIONAL INTELLIGENCE COUNCIL – Global
Trends 2025. a Transformed World. Washington, 2008, pp. 22-23. [Consultado em:
18 de Junho de 2009]. Disponível em: http://www.dni.gov/nic/pdf_2025/
2025_global_trends_final_report.pdf).
15Mau grado a dificuldade em garantir uma recolha e tratamento fiáveis sobre os
volumes envolvidos (PARSONS et al.' Quantifying the international bilateral
Movements of Migrants. development research centre on migration, Globalisation
& Poverty. Working paper T13. SUSSEX, 2005. [consultado em: 5 de Junho de
2009]. Disponível em: http://www.migrationdrc.org/publications/working_papers/
Wp-t13.pdf.)
16SACZUK, K. – «Development and critique of the concept of replacement
migration». In CEFMR, Working Paper. Varsóvia. N.º 4, 2003, faz o estado da
arte sobre o tema. para o caso europeu cf. BIJAK, John et al. – «Population and
labour force projections for 27 European countries, 2002-2052: impact of
international migration on population ageing». In European Journal of
Population. N.º 23, 2007, pp. 1-31.
17 Entre 2008 e 2060 os maiores aumentos demográficos terão lugar em Chipre
(+66 por cento), Irlanda (+53 por cento), Luxemburgo (+52 por cento) e Reino
Unido (+25 por cento); os maiores declínios na Bulgária (-28 por cento),
Letónia (-26 por cento), Lituânia (-24 por cento) e Roménia (-21 por cento). A
partir de 2015, o número de óbitos deverá suplantar o de nascimentos, tornando-
se total a dependência face às migrações. Em meados dos anos 2030, o saldo
migratório positivo já não conseguirá compensar a variação negativa natural e a
população começará a reduzir-se. Em 2060, os estados-membros mais populosos da
União Europeia serão Inglaterra (77 milhões), França (72 milhões), Alemanha (71
milhões), Itália (59 milhões) e Espanha (52 milhões). (NAZARETH, Manuel –
Crescer e envelhecer. Constrangimentos e Oportunidades do Envelhecimento
Demográfico.Lisboa: Editorial Presença, 2009, pp. 148-160).
18cf. EUROSTAT (Ageing Characterises the demographic Perspectives of the
European Societies, Statistics in Focus. Population and Social Conditions,
2008. [Consultado em: 18 de Junho de 2009]. Disponível em: http://
epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/itY_OffpUb/Ks-sf-08-072/eN/Ks-sf-08-072-eN.pdf)
19IOM – World Migration 2008: Managing Labour Mobility in the evolving global
economy. Genebra, 2008. [Consultado em: 18 de Junho de 2009]. Disponível em:
http://publications.iom.int/bookstore/
index.php?main_page=product_info&cpath=7&products_id=62
20NAÇÕES UNIDAS – World Migrant stock. the 2006 RevisionNova York, 2006.
[consultado em: 18 de Julho de 2009]. Disponível em: http://esa.un.org/
migration/
21TEIXEIRA, Nuno Severiano – Intervenção na Reunião Informal de Ministros do
Desenvolvimento, Funchal, 2007. [Consultado em: 5 de Agosto de 2009].
Disponível em: http://www.mdn.gov.pt/Nr/rdonlyres/307b09c9-511b-4694-89d1-
A6860617b337/0/mdN200907_rimdesenv_funchal_final.pdf.
22Residem na União europeia cerca de 474 milhões de cidadãos e migrantes
legais, dos quais 42 milhões de outros estados-membros. dos restantes, 58,2 por
cento são europeus, 17,1 por cento africanos e 11,8 por cento asiáticos. (OCDE
– International Migration Outlook 2008. Paris: Sopemi, 2008. [consultado em: 5
de Junho de 2009]. disponível em: http://www.oecd.org/dataoecd/56/63/
41256133.pdf).
23Só a parte ocidental recebe anualmente um milhão de imigrantes e nela residem
hoje mais de 35 milhões, muitos dos quais oriundos de países maioritariamente
muçulmanos (Norte de África, médio Oriente, Ásia do sul) (COLLETT, Elizabeth –
Conversations across cultures: making integration work in a changing europe.
Migration and integration. Background paper for European Year of intercultural
dialogue, 2008. [consultado em: 20 de Junho de 2009]. disponível em: http://
www.interculturaldialogue2008.eu/fileadmin/downloads/documents/
230brussels%20debates/080214_EPC_concept%20paper_KLS.pdf
24Segundo o estudo prospectivo Replacement Migrations: Is it a Solution to
Declining and Aging Population?, realizado pelo Departamento da População das
Nações Unidas (http://www.un.org/esa/population,2001utl) em alguns casos seriam
necessários saldos três vezes superiores aos do final do século XX para que
fosse possível encarar com algum optimismo o futuro crescimento da população.
25A competição entre recém-chegados e grupos locais mais frágeis é passível de
gerar descidas nos salários e o aumento das taxas de desemprego e trabalho
precário, factos potenciadores de tensões sociais. Daí a importância dos
efeitos invisíveis da imigração.
26Em Julho de 2007 a União Europeia adoptou uma série de medidas para garantir
a comparabilidade da informação estatística e a uniformização de critérios (cf.
THIERRY, Xavier – «Le défi statistique européen». In Futuribles. Analyse et
prospective. Paris. n.º 243, Julho-Agosto de 2008, p. 61). Assumem o estatuto
de legais: a) os indivíduos entrados ao abrigo do reagrupamento familiar e as
migrações laborais, qualificadas ou não; b) os estudantes, sem contar os de
cursos com três ou menos meses de duração; c) os trabalhadores temporários com
todo o tipo de qualificação (excepto os trabalhadores de curta duração ou
sazonais); d) indivíduos em comissão de duração igual ou superior a um ano, com
direito de permanência legal; e) investidores ou empresários.
27Entre eles: a) os que entram sem documentos, muitos dos quais vítimas de
tráfico; b) os portadores de documentação falsa, onde se incluem os requerentes
fraudulentos de asilo; c) os que permanecem no país para além do prazo do
visto; d) os que infringem os termos e condições dos vistos, nomeadamente
aceitando empregos. (PAPADEMETRIOU, Demetrios G. – «Gerir melhor as migrações
internacionais: princípios para maximizar os benefícios das migrações». In A
Europa e os seus Imigrantes no Século XXI, coord. de Demetrios G.
Papademetriou. Lisboa: FLAD, 2008, pp. xx-xxiii).
28KAHANEC, Martin et al. – Migration in an Enlarged EU: A Challenging
Solution?. Economic Papers 363. Bruxelas: Comissão Europeia, 2009. [Consultado
em: 20 de Junho de 2009]. Disponível em: http://ec.europa.eu/economy_finance/
publications/publication_summary14305_en.htm).
29Vários estudos destacam a importância da imigração como factor diferenciador
do futuro desenvolvimento das regiões europeias, com vantagem máxima para uma
lógica integrada de rede metropolitana (ESPON ' Scenarios of the Territorial
Future of Europe, ESPon 2006 Programme). Bruxelas: Comissão Europeia, 2008.
[Consultado em: 18 de Junho de 2009]. Disponível em: http://www.interreg3c.net/
sixcms/media.php5/2007-07-26+InTERREG+IVC+oP+final.pdf
30
As políticas de imigração adoptadas e alguma radicalização de posições entre
população autóctone e muçulmanos conservadores fomentam a tensão quanto à sua
presença em algumas sociedades ocidentais (NATIONAL INTELLIGENCE COUNCIL –
Global Trends 2025. A Transformed World. Washington, 2008, pp. 23-24.
[Consultado em: 18 de Junho de 2009]. Disponível em: http://www.dni.gov/nic/
PDF_2025/2025_Global_Trends_Final_Report.pdf)
31
BAYLIS, John, e SMITH, Steve – The Globalization of World Politics. 3.ª edição.
Oxford: Oxford University Press, 2005, pp. 238-240.
32Em geral, e desde a Revolução Francesa em particular, a imagem da segurança
como objectivo do Estado e, na prática, como bem colectivo, associou a
segurança do indivíduo à própria segurança do Estado.
33
Entendida como cultura única e espacialmente definida.
34Há que definir os limites entre interesse nacional, regional e local e
ameaças possíveis (HUNTINGTON, Samuel – Who Are We? America’s Great Debate.
Londres: The Free Press, 2005).
35Sociedade civil que inclui ONG, sindicatos, organizações profissionais de
comércio, movimentos sociais com objectivos distintos e por vezes antagónicos
(CHUTER, David – «Security Sector Reform: ambitions and reality». In
Partnership – The United Nations, the European Union and the Regional
Dimensions of Peace Operations: Examples of Cooperation within the framework of
Chapter VIII of the UN Charter. Paris: International Forum for the Challenges
of Peace Operations 2008 & CERI Science Po, 2008).
36STIVACHTIS, Yannis A. – «International migration and the politics of identity
and security». In Journal of Humanities & Social Sciences. Vol. 2, n.º 1,
2008, pp. 6-7. [Consultado em: 13 de Julho de 2009]. Disponível em: http://
www.scientificjournals.org/journals2008/articles/1387.pdf
37HANSSON, Sven Ove ' «Risk». In Stanford Encyclopedia of Philosophy. Stanford,
2007. [Consultado em: 15 de Junho de 2009]. Disponível em: http://
plato.stanford.edu/entries/risk/
38BAUMAN, Z. – Globalization: The Human Consequences. Nova York: Columbia
University Press, 1998, p. 136; ENGEL, P. ' Network Security ' What Does Risk
Mean to Me? Techniques for Measuring the Importance of both Real and Potential
Vulnerabilities, CDW.com, 2008. [Consultado em: 13 de Julho de 2009].
Disponível em: http://www.berbee.com/public/learning/Article_Risk.aspx
39CASTELLS, Manuel – A Era da Informação: Economia, Sociedade e Cultura '
Sociedade em Rede. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2005.
40BIGO, Didier – Security and Immigration: toward a Critique of the
Governmentality of Unease, Alternatives: Global, Local, Political, 27, 2002,
pp. 1 e segs. [Consultado em: 10 de Junho de 2009]. Disponível em: http://
findarticles.com/p/articles/mi_hb3225/is_1_27/ai_n28906099/
pg_1?tag=artBody;col1; STIVACHTIS, Yannis A. ' «International migration and the
politics of identity and security».
41Só a partir desse momento estão reunidas as condições para que determinado
tema se torne objecto de securitização(cf. BUZAN, B. et al. – Security: A New
Framework for Analysis. Londres: Lynne Rienner Publishers, 1998).
42BIGO, Didier – Security and Immigration: Toward a Critique of the
Governmentality of Unease, Alternatives: Global, Local, Political. Para o
autor, a globalização das tecnologias de segurança e controlo são as grandes
causadoras desta nova percepção.
43 NAÇÕES UNIDAS – «Social dimensions of international migration». In 3rd
Coordination Meeting on International Migration. Nova York, 2004.
44
Como sucede com os migrantes do Médio oriente ou da África (Buzan, B. et al. –
Security: A New Framework for Analysis. Londres: Lynne Rienner Publishers,
1998, p. 122; WAEVER, Ole et al– Identity, Migration and the New Security
Agenda in Europe. Nova York: Saint Martin’s Press, 1993, pp. 45-48).
45São quatro as grandes dimensões que influenciam a recepção dos imigrantes: as
relações raciais ou étnicas preexistentes na sociedade; as diferenças nos
mercados laborais e instituições relacionadas; o impacto das políticas e
programas governamentais: políticas de imigração, políticas de integração,
políticas para a regulação de instituições sociais; as mudanças nas fronteiras
internacionais, como processo da globalização.
46REITZ, Jeffrey G. et al. - Race, Religion, and the Social Integration of New
Immigrant Minorities in Canada, International Migration Review. Sidney (March
4), 2008. [Consultado em: 5 de Junho de 2009]. Disponível em: http://
www.utoronto.ca/ethnicstudies/RaceReligionFinal.pdf
47Só 22 por cento dos estados procuram reduzir o volume de entradas e só 25 por
cento o procuram fazer em relação às saídas, excepção feita à fuga de cérebros
(NAÇÕES UNIDAS – Globalization and Interdependence: International Migration and
Development, 2006).
48DIAMANTI, Ilvo – «Immigration et citoyenneté en Europe». In Critique
Internationale. Paris. n.º 8, Julho de 2000, pp. 73-95.
49STIVACHTIS, Yannis A. – «International migration and the politics of identity
and security».
50Para uma descrição detalhada de cada uma destas linhas ver Ciardelli
(CIARDELLI, P. et al.– Immigration: Laws, Policies, Social/Economic and
Cultural Aspects, Integration, Internal Security, Social Conflicts, WGroup 1 –
Report: International Seminar on Safety for Mediterranean – C4/2009, Centro
Alti Studi per la Difesa, Roma) e Parecer do Comité das Regiões, ”Uma
perspectiva global da migração: o desenvolvimento de uma política europeia de
imigração laboral e a sua inserção na relação com os países terceiros”. In
Jornal Oficial da União Europeia, C257/04, 6 de Outubro de 2008.
51A adopção de quatro grandes instrumentos legislativos lançou as bases do
Sistema Comum Europeu de Asilo, o qual garante a existência de procedimentos
idênticos em todos os estados, segundo princípios de justiça, eficiência e
transparência.
52Shengen cria um «Estado de cidadãos europeus», mas limita a capacidade de
residir permanentemente em alguns deles. O imigrante só adquire plenos direitos
após cinco anos de residência continuada, confirmada pelas autoridades locais,
direitos que cessam se o mesmo se ausentar por dois anos seguidos (MERLANT –
«Le Marché de Travail Immigré». In L’Atlas des Migrations. Les Routes de
l’Humanité, 2008-2009, p. 11).
53Cf. EUAFR – EU-MIDIS at a glance, Introduction to the FRA's EU-wide
discrimination survey, 2009European Union Agency for Fundamental Rights.
[Consultado em: 18 de Junho de 2009). Disponível em: http://fra.europa.eu/
fraWebsite/attachments/Eu-MIDIS_GLAnCE_En.pdf
54STIVACHTIS, Yannis A. ' «International migration and the politics of identity
and security».
55CRAVINHO, João – «Desenvolvimento em segurança». In Nunca de Antes: Anuário
do Instituto de Defesa Nacional. Curso de Defesa Nacional 2009, IDN, Lisboa,
2009. [Consultado em: 30 de Junho de 2009]. Disponível em: http://
www.idn.gov.pt/CuRSoSidn/auditores/documentos/TextosApoio/
Seguranca_Desenvolvimento_Africa_ProfDoutorjoaoCravinho.pdf
56João Cravinho destaca a responsabilidade de proteger, de prevenir e de
estabelecer um diálogo construtivo com outras instituições afins, agilizando a
criação de modelos de actuação concertada («Desenvolvimento em segurança»).
57KISSINGER, Anna – «International migration as a non-traditional security
threat and the UE responses to this phenomenon». In Central European Forum for
Migration Research. Varsóvia. Working Paper n.º 2, 2004, pp. 1-3.
58MAI – Relatório Anual de Segurança Interna. Ano de 2008. Lisboa, 2009, pp.
59-60. (Consultado a: 10 de Maio de 2009). Disponível em: http://
www.portugal.gov.pt/pt/Documentos/Governo/MAI/RASI_08.pdf
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