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Anatomia de uma reforma: descentralização da educação pública de Minas Gerais e mudança institucional

Uma dimensão importante da recente democratização política no Brasil é o redimensionamento do desenho institucional do Estado. Como contraponto à centralização do aparato estatal no regime militar, o tema da descentralização político-administrativa passa a ocupar espaço privilegiado no debate sobre a reforma do Estado, galvanizando o apoio de amplos setores da sociedade. Para os setores que faziam oposição ao regime militar, institucionalizar a participação popular na gestão pública implicaria a adequação democrática entre as demandas da sociedade e as políticas públicas. Além disso, a participação, imaginavam, seria pedagógica no sentido de educar para a cidadania. Com a descentralização, buscavam também um efeito prático: enfraquecer o controle do Estado pelos grupos no poder, restringindo-lhes o monopólio das decisões e potencializando, em contrapartida, o poder dos movimentos sociais de direcionar as políticas públicas. A descentralização, mesmo que na maior parte das vezes retoricamente, aparece também como intenção dos grupos no poder, visando sua legitimação entre setores oposicionistas mais moderados e setores reivindicantes da população. O Banco Mundial, por sua vez, ao aplicar recursos em projetos sociais, impõe aos governos a articulação de espaços de participação do público-alvo das políticas públicas, visando garantir sua eficiência. Dessa forma, com conteúdos e objetivos diferentes, o discurso político, tanto das oposições como dos governantes e do Banco Mundial, passa a privilegiar a temática da descentralização e da participação popular como parâmetro para a reforma das instituições públicas.

É sabido que qualquer processo de mudança institucional envolve um reequacionamento de dada estrutura de poder. A própria existência de instituições implica a distribuição desigual dos recursos de poder, o que habilita certos indivíduos ou grupos a delimitar o espaço de ação de outros.

Pode-se dizer que a luta política, nessa perspectiva, visa manter ou modificar os arranjos institucionais que satisfaçam os objetivos de poder dos diversos atores políticos (Levi, 1991:79). Sendo assim, sob certo aspecto, o processo de descentralização no Brasil, seus sucessos e insucessos, deve-se ao resultado dos conflitos entre atores que buscam maximizar suas posições em relação aos recursos de poder que a manutenção ou modificação de certa forma de estruturar as instituições estatais oferece. Dessa maneira, o entendimento do processo de descentralização do Estado, iniciado com a crise do regime autoritário, passa pelas características que estruturam o jogo político no Brasil.

Uma constatação que se pode fazer sobre as características da política brasileira, ao longo de sua história, é a permanência de relações clientelistas, que estão sempre se reproduzindo segundo novas formas (Andrade, s/d:22). Em grande medida, pode-se dizer que o acesso à capacidade de manipulação de recursos públicos define as estruturas de poder no Brasil. Pelo menos desde a República Velha, o jogo político dá-se em torno da disputa de posições no interior do Estado, visando garantir a possibilidade de controlar e manipular os seus recursos, com o objetivo de garantir apoios e votos. Nesse sentido, as disputas sobre o desenho adequado das instituições públicas envolvem estratégias distintas, relacionadas com o controle dos recursos de poder estatais, tanto para facilitar sua utilização política como para neutralizar esse mesmo uso por parte de adversários.

Este trabalho visa explicar a mudança institucional da educação pública estadual mineira na década de 80 e início da de 90, cuja experiência é das mais relevantes no país e na América Latina. O objetivo das mudanças é a descentralização do sistema estadual de educação1, objetivando dar autonomia de funcionamento às escolas e criar espaços para a sua gestão participativa, com o objetivo de impedir a instrumentalização da gestão da educação para fins político-partidários, o que implica o efeito politicamente problemático de subtrair a capacidade de utilização pelos governantes dos recursos de poder que a administração das instituições da educação fornecia. Não surpreendem, portanto, dadas as características da política brasileira, as resistências que surgem contra a reforma do sistema público estadual de educação por parte de grupos no poder.

O esforço de implementar essa reforma envolve, em cerca de uma década, um conjunto de atores que entram em conflito e/ou estabelecem consensos, redundando em movimentos de avanços e recuos no sentido da sua concretização.

Partidos políticos, parlamentares e lideranças do Legislativo, burocratas de diversos níveis, governantes e seus auxiliares mais próximos, instituições internacionais e movimentos sociais agem no sentido de afirmar seus valores e realizar seus interesses.

O trabalho inicia-se com uma parte descritiva, onde serão apresentadas as etapas da reforma da educação pública em Minas Gerais. O processo começa a se desenhar no final dos anos 70 com o surgimento de um vigoroso movimento dos funcionários do ensino público pressionando o governo estadual para a realização de mudanças no setor. O ciclo cumpre-se nos primeiros anos da década de 90. O período será dividido em três momentos que se articulam, coincidindo com o mandato de três governos estaduais, cada qual guardando características próprias. O primeiro, que vai de 1983 a 1987, abrange o mandato de Tancredo Neves, o primeiro governador de oposição eleito diretamente depois da supressão das eleições diretas para os executivos estaduais na década de 60. É nesse governo que ações concretas objetivando a reforma das instituições educacionais começam a ser adotadas pela direção da Secretaria de Estado de Educação ' SEE, caracterizada por posições progressistas e oriunda dos movimentos de oposição ao regime militar. O segundo momento, que vai de 1987 ao início de 1991, coincide com o mandato do governador Newton Cardoso, no decorrer do qual é elaborada a Constituição estadual. Neste momento, dois objetivos contraditórios sobrepõem-se, ou seja, manutenção dos esquemas centralizados e clientelistas por parte do Executivo versus princípio constitucional de descentralização e participação: se a ação do Executivo implica retrocesso no processo de reforma, refletindo a hegemonia de políticos abertamente clientelistas no governo, a Constituição consolida formalmente os princípios de descentralização e participação como referência para a estruturação do sistema público de ensino.

O terceiro cobre a primeira metade do mandato do governador Hélio Garcia, que se inicia em 1991 e se caracteriza pela consolidação do processo de reforma, sob a responsabilidade de um empresário da educação assessorado por técnicos ligados ao Banco Mundial. Durante o período, esse processo se explica a partir de contextos e fatores diferenciados. Uma constante, porém, é a resistência dos interesses clientelistas às mudanças.

Em uma segunda parte deste trabalho, buscarei analisar a dinâmica da luta política pela reforma do sistema público estadual de ensino, com relação aos sucessos e insucessos das medidas descentralizadoras em cada um dos três governos. O que se objetiva é desvendar a lógica do jogo de poder que possibilita a descentralização do sistema educacional público mineiro. O caso abordado mostra que a mudança institucional é resultado de uma multiplicidade de fatores. A capacidade de pressão dos diversos grupos de interesse envolvidos na reforma educacional é um fator relevante, mas apenas quando relacionado com o contexto institucional que conforma as disputas. O estudo demonstrou que as decisões tomadas em cada momento não resultam diretamente da capacidade de pressão dos grupos de interesse. As regras que orientam o jogo político limitam ou potencializam a capacidade de sucesso de cada um dos atores nos diferentes momentos, pois colocam os parâmetros da sua ação e determinam as lógicas envolvidas no processo de tomada de decisões. Tanto a relação entre os diversos interesses sociais e o Estado como a relação entre o Executivo e o Legislativo dependem do contexto político no qual os diversos atores atuam. Demonstra-se, além disso, a importância da difusão das idéias orientadoras da reforma entre uma parcela da burocracia pública. A constituição de um grupo de funcionários públicos com uma concepção precisa do que deveria ser feito mostra-se fator fundamental para o reequacionamento das instituições da educação pública. O trabalho revela também que fatores estruturais como aumento da competitividade eleitoral (como aumento do número de partidos e eleitores) e mudanças ocorridas no âmbito internacional (globalização, neoliberalismo, terceira revolução tecnológica) têm impacto importante no caso abordado. Na última parte deste artigo, buscarei desenvolver algumas conclusões.

O PROCESSO DE REFORMA DA EDUCAÇÃO EM MINAS GERAIS: UM BREVE HISTÓRICO A reforma do sistema público de educação de Minas Gerais está inserida no processo de descentralização das instituições públicas na área das políticas sociais, presente na agenda da maioria dos estados brasileiros. No caso específico das políticas educacionais, há uma grande variedade de experiências de descentralização no Brasil. Em parte isso ocorre em decorrência do poder central não se preocupar em traçar diretrizes para todo o país, dado que a oferta pública de ensino fundamental é de primordial responsabilidade dos estados. Assim, as experiências de descentralização do sistema público de educação foram diversificadas segundo as diferentes condições políticas, financeiras e administrativas de cada estado (Almeida, 1995). Em Minas Gerais, a ênfase da reforma foi conceder autonomia administrativa, financeira e pedagógica para as escolas, possibilitando sua gestão através da participação dos seus professores e funcionários, pais e alunos.

Como vimos, tais objetivos se chocam com interesses clientelistas, na medida em que a educação aparece, historicamente, entre as políticas utilizadas para fins eleitorais pelos governos e seus aliados. A interferência político-eleitoral e partidária no setor transforma questões administrativas, como contratação de professores, pedidos de licença, aposentadoria, remoção, pedidos de transferência, aplicação de punições, requisição de professores para cargos administrativos etc., em atribuição da administração central, que decide segundo a rede de influências políticas que cerca cada caso específico. Os casos de recrutamento de diretores e professores são exemplares deste aspecto.

Desde o fim da ditadura Vargas, era reservado aos políticos governistas majoritários em cada região ' ou seja, os políticos da base do governo mais votados nas localidades ' a prerrogativa da indicação dos diretores das escolas situadas em seus redutos eleitorais. Esse sistema tornava as escolas instrumento de barganhas políticas e implicava, ao mesmo tempo, alta rotatividade de alguns diretores e perpetuação no cargo de outros, independentemente de sua performance administrativa. Os professores eram também recrutados em geral sem se levar em conta critérios técnicos: as indicações obedeciam a critérios políticos e de nepotismo. Os embates político-partidários contaminavam, assim, a administração das escolas.

O processo de reforma visando conceder autonomia às escolas busca justamente romper essa lógica que submete a sua administração a objetivos eleitorais. Os aspectos da descentralização que mais contraditam os esquemas clientelistas e que, portanto, apresentam mais conseqüências políticas são: a adoção dos Colegiados escolares, em 1983; a contratação de professores pelo critério de concurso público, que se faz mais presente a partir de 1984; e, principalmente, pelo seu impacto político, a adoção de eleições diretas para o provimento do cargo de diretores de escola, em 1991. Tais objetivos se foram consolidando ao longo do mandato de três governos estaduais, com avanços e recuos. Nas partes que se seguem, desenvolverei um breve histórico dos eventos ocorridos em cada um dos governos.

Os Progressistas no Comando da Educação O período inicial do processo de reforma, que vai de 1983 a 1987, cobre o mandato de Tancredo Neves2, o primeiro governador de oposição eleito pelo voto direto da população depois de quase duas décadas em que os governadores eram indicados de forma indireta. Posteriormente, em agosto de 1984, o governador desincompatibiliza-se do cargo para disputar a presidência da República, assumindo o seu vice, Hélio Garcia, que mantém a mesma equipe de governo, incluindo a direção da Secretaria de Estado de Educação ' SEE. Esse período se caracteriza pelo amadurecimento de questões que estavam colocadas na agenda, tanto do governo estadual quanto dos movimentos sociais, desde o final dos anos 70. Tal fase é marcada pela primeira reforma no sentido da descentralização do sistema público estadual de ensino, no período da chamada abertura.

A década de 80 inicia-se com movimentos sociais bastante ativos e aglutinados em torno dos partidos de oposição. O objetivo principal das oposições é alcançar a democratização política e derrotar o regime militar. Os trabalhadores do setor público contribuem de forma marcante para a mobilização da sociedade e, dentre estes, os professores estaduais têm posição de destaque, mobilizando-se de forma intensa, tanto por questões salariais como por reformas democratizantes. Seu padrão de organização rompe, em finais dos anos 70, com o sindicalismo atrelado ao poder vigente. O movimento sindical passa a funcionar com autonomia em relação ao Estado e deflagra greves mesmo contra a legislação em vigor, que limitava o direito de representação e reivindicação dos funcionários públicos. Além disso, as lideranças das entidades representativas dos trabalhadores do ensino, em sua grande maioria, militam em partidos de esquerda, principalmente no PT, o que leva, inevitavelmente, a uma certa "contaminação" da condução dessas entidades pela lógica eleitoral3. Se anteriormente o sistema partidário se caracterizava pelo bipartidarismo, que contrapunha partido do governo (ARENA) e partido da oposição (MDB), com a reforma partidária de 1979 a oposição fragmenta-se em diversos partidos como, por exemplo, PMDB, PT e PDT. Tal fato implica o fraturamento do bloco das oposições, antes reunidas sob a sigla do MDB. Os setores oposicionistas passam a adotar estratégias divergentes que são reproduzidas pelos movimentos sociais.

A categoria dos professores estaduais foi a que maior número de greves fez no período que vai do final dos anos 70 ao início dos 90, mobilizando um imenso número de pessoas e com um enorme poder de desgaste sobre os governos. Na verdade, juntamente com o setor da saúde, a educação foi o setor cujos funcionários demonstraram maior poder de pressão sobre os governos estaduais.

Tanto pelo seu poder de mobilização, traduzido no número de paralisações que efetuaram, como pela repercussão negativa que as escolas paradas causavam em amplos setores da opinião pública. Essa capacidade de ação é fruto, em certo grau, da reação à desorganização em que o setor se encontrava. Além da questão do autoritarismo do regime militar, outras questões mais específicas serviam como combustível para a mobilização da categoria. A situação do setor da educação era de clientelismo na administração das escolas, patronagem na ocupação de cargos de direção, falta de plano de carreira para os funcionários, salários defasados, contratações provisórias e sem concursos, favoritismos e fisiologismo. Mesmo quando conquistavam ganhos salariais, estes eram corroídos pela alta taxa de inflação do período. Os governos não respondiam satisfatoriamente ao enfrentamento dessas questões.

Os trabalhadores do ensino público expressavam o anseio de mudança no direcionamento político das escolas, no sentido da participação de todos os interessados nos destinos das mesmas, além da exigência de melhores condições salariais e de trabalho. O diagnóstico era que o autoritarismo tinha penetrado todas as instituições e cabia, portanto, democratizá-las. O recrutamento de professores por concurso público, a constituição de Colegiados como espaços de decisão no qual estivessem representados todos os setores ligados às escolas e eleições diretas para diretores eram as principais bandeiras levantadas pelos trabalhadores do ensino como forma de alcançar tal intento.

Em 12 de maio de 1979, os professores da rede pública estadual deflagram uma greve que dura 41 dias e tem adesão em 420 cidades mineiras, apesar da dura repressão sofrida. Essa greve tem conseqüências importantes para a organização da categoria. A Associação dos Professores Públicos de Minas Gerais ' APPMG, entidade que representava os professores até então, mas que orientava suas ações de forma a não confrontar os interesses governamentais, não assume a greve. Os professores decidem, assim, conduzir o movimento à revelia de sua entidade representativa, montando uma estrutura alternativa. Surge daí a União dos Trabalhadores de Ensino ' UTE, entidade sindical que se caracteriza pelo chamado "novo sindicalismo" e que vai representar não só os professores, mas o conjunto dos trabalhadores do ensino, como supervisores pedagógicos, orientadores educacionais e administradores escolares. A partir daí, é a UTE que vai liderar o movimento dos trabalhadores do setor4.

Quando a oposição assume o governo estadual em 1983, as idéias de descentralização e participação passam a orientar a ação do governo, especificamente nas áreas sociais. O governador Tancredo Neves coloca a SEE sob a direção da ala esquerda do PMDB, os chamados "autênticos" do partido, que buscam reorientar a política educacional do Estado. No entanto, a equipe montada na SEE é heterogênea, contemplando também setores conservadores do partido. Tal fato implica a existência de resistências dentro da própria SEE ao projeto de reforma proposto pela sua direção. Com o objetivo de contornar tais resistências, a direção da SEE buscou se apoiar na burocracia de carreira da instituição afinada com suas propostas, a quem reservou parte dos cargos de direção. Mais que isso, buscou formar "quadros" na burocracia da SEE para sustentar o projeto de descentralização do setor. Tais funcionários estarão, a partir daí, participando na formulação e implementação das reformas.

Os cargos estratégicos da SEE eram assim ocupados por pessoas que vinham do movimento de oposição ao regime militar e estavam empenhadas em reformar as instituições da educação, no sentido de sua democratização. As principais metas traçadas para o setor pelo grupo dirigente da SEE são a expansão da oferta de vagas, atendimento prioritário aos mais necessitados, ênfase na qualidade de ensino e democratização e autonomia das escolas. O discurso oficial passa a apresentar forte ênfase no aspecto político, ressaltando a participação da população nas decisões públicas como meio de formação do cidadão para a democracia e para a promoção das classes desfavorecidas, ao contrário do discurso proferido até então que se caracterizava por argumentos que buscavam despolitizar a discussão sobre a administração da educação pública.

Dentro da nova filosofia de trabalho, como etapa para a produção de um projeto educacional para o estado, é realizado, de agosto a outubro de 1983, o I Congresso Mineiro de Educação. Para efetuar um amplo diagnóstico da situação da educação e sugerir soluções, são mobilizados, em todo o estado de Minas, todos os setores da sociedade com interesse no tema. Profissionais do ensino, especialistas, alunos e pais, sindicatos, universidades, prefeituras e representantes de diversos setores sociais, coordenados pela SEE, discutem os problemas da educação e fornecem uma lista de 42 propostas para sua resolução.

Dentre elas há sugestões para a implantação de Colegiados como forma de viabilizar a administração participativa das escolas e para a adoção de concurso público como critério para recrutamento de professores. É proposta também "a eleição do Diretor por voto direto da comunidade escolar, por um período de 4 anos, com direito à reeleição por apenas mais um mandato consecutivo, devendo recair em elemento que pertença ao quadro do magistério da própria escola" (Minas Gerais, 1983:13).

O governo adota, em parte, as propostas resultantes do I Congresso Mineiro de Educação. Os Colegiados são implantados na grande maioria das escolas do estado através do Programa de Renovação da Prática Educativa, subproduto do Plano Mineiro de Educação 1984/1987. Acabam por se constituir, junto com as Comissões Municipais de Educação, na principal estratégia da SEE para a implementação da administração participativa nas escolas. O Colegiado é um conselho capaz de decidir sobre as prioridades e metas educacionais a serem desenvolvidas pela unidade escolar, como, por exemplo, conteúdo do ensino, calendário escolar, espaço físico necessário, suporte material e outros itens; compõe-se de professores, funcionários, pais e alunos maiores de 16 anos. Já as Comissões Municipais de Educação são integradas pelos diversos segmentos sociais do município e visam "possibilitar a integração dos vários interesses dos cidadãos e definir as prioridades educacionais desde a necessidade de novas escolas até aquelas relativas a tipos e formas de treinamento de professores, de assistência aos educandos, de articulação entre o poder municipal e estadual, no que diz respeito à educação" (Rodrigues, 1984:13-14).

O governo inicia-se assim tomando decisões que atendem às reivindicações de reforma do sistema educacional. Porém, com o decorrer do tempo, ficam claros os limites de suas intenções reformistas e sua incapacidade de resolver vários dos problemas do setor. No primeiro ano de mandato, o movimento dos trabalhadores do ensino dá uma trégua ao governo, talvez pela expectativa de que um partido de oposição no poder, com forte discurso social, fosse atender às suas expectativas. No entanto, a partir do segundo ano, são realizadas três greves: uma que se inicia em março de 1984, e que dura 14 dias; outra iniciada em maio de 1985, com duração de 25 dias; e, finalmente, outra em abril de 1986, com duração de 28 dias. Entre reivindicações salariais e outras mais gerais, como eleições diretas para presidência da República, os servidores continuam a lutar pela realização de concurso público para contratação de professores e pelas eleições diretas para diretores de escolas. As pressões recaem tanto sobre o Executivo como sobre o Legislativo.

A realização de concurso público para professores é alcançada na greve de 1985.

Na verdade, anteriormente, em 1980, depois de vários anos, realiza-se um concurso para recrutar professores. Porém vai ser a partir de meados dos anos 80 que tal critério será periodicamente adotado5. Na greve de 1986, o governo aceita eleições diretas para diretor, vice-diretor e delegado de ensino e chega mesmo a anunciar os critérios. Porém, tal acordo não é concretizado. Havia grande resistência da maioria dos deputados para a adoção das eleições, posto que eles se beneficiavam com o critério de indicação política. Se a minoria de parlamentares progressistas apoiava as eleições, entre os parlamentares conservadores a maioria era contra a modificação da indicação dos diretores escolares por critérios políticos, sem no entanto caracterizar uma unanimidade nesse segundo grupo. A Associação de Diretores das Escolas Oficiais de Minas Gerais ' ADEOMG, entidade que representava os interesses dos diretores escolares, na sua maioria indicados por critérios políticos, também trabalha contra a adoção das eleições diretas de diretores, inclusive exercendo pressão sobre os deputados e o governador. No Legislativo, diversos projetos de parlamentares são apresentados propondo eleições diretas para diretores de escolas, que nem mesmo conseguem ser votados em plenário, já que param na Comissão de Constituição e Justiça6. O poder da Comissão de impedir a apreciação de uma matéria desse conteúdo em plenário foi importante, pois, caso contrário, os deputados ficariam expostos à pressão dos trabalhadores do ensino. Em março de 1987, o Diário do Legislativo publica proposição do governador Hélio Garcia, sintomaticamente no último dia do seu mandato, adotando eleições diretas para diretores. O governador subseqüente, Newton Cardoso (PMDB), envia ofício quase 15 dias depois retirando o Projeto de Lei de tramitação.

Especificamente sobre as eleições de diretores, o governo adota uma postura dúbia. Enquanto acata o "veto" de sua base no Legislativo, libera ações contrárias à indicação de diretores por critérios políticos por parte da direção desta. Com incentivo da direção da SEE, professores, funcionários e pais de alunos de escolas onde havia maior capacidade de mobilização realizavam eleições informais e depois pressionavam o deputado com direito de indicar o diretor a assumir o nome escolhido pela comunidade. Dessa forma, em diversas escolas os parlamentares acabavam tendo de indicar o nome consagrado nas eleições informais. Não há dados quantitativos sobre o resultado dessa estratégia, mas depoimentos de atores envolvidos indicam que sua incidência foi considerável. Tal situação é exemplo da estratégia do governador para buscar compatibilizar interesses opostos dentro do próprio governo.

Interregno: Clientelismo como Estilo de Governo O segundo período do processo de reforma da educação pública estadual vai de 1987 ao início de 1991, cobrindo o mandato do governador Newton Cardoso.

Apresenta como momento privilegiado e de especial interesse a elaboração da nova Constituição estadual, promulgada em 1989.

Nas eleições de 1986, o PMDB volta a ganhar o governo estadual com Newton Cardoso7. Agora, porém, há nítida hegemonia dos setores mais conservadores do partido, que saem fortalecidos não só no Executivo, mas também na Câmara Federal e na Assembléia Legislativa. A ala esquerda do partido, que abre dissidência e não apóia o seu candidato, sai amplamente derrotada das eleições e alijada da participação no governo.

O novo governo, apesar de ser do mesmo partido do anterior, apresenta características bastante diversas. O governador toma decisões de forma centralizada, auxiliado por um grupo de assessores oriundo de sua gestão na prefeitura de Contagem. Na SEE, a burocracia da área de educação é ignorada, sendo que quase todos os cargos de chefia são ocupados por pessoas sem qualquer experiência no setor, indicados por critérios estritamente clientelistas. Os espaços de participação popular na gestão das políticas sociais passam a ser desconsiderados. Especificamente, a administração participativa das escolas estaduais é abandonada, e os Colegiados são desativados. Os recursos financeiros do Estado são centralizados em um caixa único, sendo liberados conforme os interesses políticos imediatos do governador, sem obedecer a uma estratégia de desenvolvimento fundada em uma visão temporal mais alargada. O discurso governamental, vago, sustenta o apoio "aos mais pobres". O governador privilegia contatos diretos e individuais com a população, amplamente divulgados na publicidade governamental, em detrimento do estabelecimento de canais com os movimentos organizados da sociedade. O novo governo foi caracterizado, com procedência, como "populismo conservador" (Somarriba e Afonso, 1987).

A postura do governo acirra o conflito entre os movimentos sociais organizados e o governo. O governador passa a desqualificar as entidades representativas dos servidores públicos como interlocutor, não negociando inúmeras greves, não cumprindo acordos e não atendendo às reivindicações da categoria. Além disso, estimula a atuação de organizações paralelas, compostas por pessoas ligadas ao governo, que se arvoram em representantes dos funcionários; passa a implementar a estratégia de colocar a população contra o funcionalismo, divulgando uma imagem negativa da categoria.

O setor da educação, como tantos outros da administração pública, passa a funcionar em estado precário: alunos sem professores, escolas em péssimo estado físico, demissão de pessoal e eliminação de funções nas escolas, como supervisores e orientadores. São alterados os mais diferentes aspectos da estruturação do setor por intermédio de decretos, elaborados pelo governador ou seus auxiliares mais próximos, em nome de uma racionalidade administrativa que se reduz ao aspecto de cortar gastos. O chefe do Executivo tenta ainda, sem obter sucesso, dada a forte reação dos prefeitos de todo o estado, passar a responsabilidade da gestão de pessoal dos funcionários da educação para os municípios, visando eliminar um fator de desgaste para o governo estadual: as freqüentes greves no setor.

O movimento dos trabalhadores do ensino, bem como do restante do funcionalismo, reage à situação aprofundando sua mobilização. Diversas greves com manifestações públicas expressivas são realizadas. Em abril de 1987, registra- se uma greve que dura 71 dias, atinge 564 cidades no estado e é caracterizada por amplas manifestações públicas da categoria, incluindo a ocupação pelos grevistas da Assembléia Legislativa, onde ficam acampados por cerca de um mês.

No início de 1989, o governo desvincula o pagamento dos professores do salário mínimo, o que ocasiona mais uma greve, que dura 33 dias e atinge 263 cidades mineiras. Como o governador não cumpre o acordo de greve firmado com a direção do movimento, a categoria paralisa suas atividades por 16 dias no segundo semestre do mesmo ano. Finalmente, os trabalhadores do ensino realizam mais uma greve em 1990, último ano de mandato do governador Newton Cardoso, que dura 46 dias e tem adesão em cerca de 400 municípios. No geral, as greves não resultam no atendimento das reivindicações da categoria, especialmente as relativas à democratização do sistema estadual de educação.

No Legislativo há reações a toda essa situação, mesmo por parte de parlamentares governistas, sem qualquer desdobramento prático mais consistente.

Dada a impermeabilidade do governo às reivindicações da categoria dos trabalhadores do ensino, a UTE passa a recrudescer suas pressões sobre os parlamentares, inclusive em suas bases eleitorais. Naturalmente, os parlamentares de oposição buscam capitalizar o descontentamento dos funcionários públicos. A base de apoio ao governador, no entanto, composta por deputados conservadores e de estilo clientelista, salvo algumas poucas exceções de militantes de esquerda, especificamente do MR-8 (Movimento Revolucionário 8 de Outubro) cai em um dilema: tem de sustentar as posições do governador para garantir acesso aos recursos fundamentais para suas barganhas clientelistas, mas ao mesmo tempo sente-se afetada pelas pressões dos trabalhadores do ensino.

Assim, vários parlamentares governistas passam a expressar desconforto com tal situação, demandando, mesmo que timidamente, algumas ações no sentido do atendimento de reivindicações. Todavia, uma questão continua sendo consensual entre o governador e sua base parlamentar: o veto às eleições de diretores. Em março de 1989, há uma tentativa de aprovação das eleições diretas para diretores de escola a partir de proposta apresentada pelo deputado Otacílio Miranda (PDT)8, que é obstada pela Comissão de Constituição e Justiça da Assembléia Legislativa de Minas Gerais, controlada por deputados governistas, que considera o projeto inconstitucional.

Em 1989, realiza-se a IV Assembléia Estadual Constituinte. Pelo caráter especial das regras que a orientam, pela maior autonomia do Legislativo, pela intensa participação popular que suscitou e, logicamente, pelas profundas conseqüências das decisões tomadas, esse é um momento privilegiado para o embate dos diversos interesses. Vários setores da sociedade mobilizam-se para pressionar os deputados constituintes, visando ao atendimento de seus interesses. A Constituição Estadual contempla a universalização dos direitos sociais e a descentralização como princípios de organização da saúde e educação públicas. Porém, no caso da educação, no momento de traduzir esses princípios constitucionais em artigos específicos as reações se acirram.

No processo constituinte, a eleição direta para diretores de escola é uma das principais reivindicações da categoria dos trabalhadores do ensino. Foram várias as propostas apresentadas nesse sentido. No momento da votação do artigo referente a tal tema, os trabalhadores do ensino encontravam-se em greve, o que significa mobilizados. Apesar da forte pressão que exerceram sobre os deputados, o artigo aprovado fala vagamente de "seleção competitiva". Assim, o artigo 196, inciso VIII da Constituição define a adoção de "[...] seleção competitiva para o exercício de cargo comissionado de Diretor e da função de Vice-Diretor de escola pública, para o período fixado em lei, prestigiados, na apuração objetiva do mérito dos candidatos, a experiência profissional, a habilitação legal, a titulação, a aptidão para a liderança, a capacidade de gerenciamento, na forma da lei, e prestação de serviços no estabelecimento de ensino por dois anos, pelo menos." O texto constitucional, no caso, é ambíguo, expressando a posição dos deputados contrários à eleição direta e a da ADEOMG, que, não podendo defender abertamente o critério da indicação política dos dirigentes das escolas, pela impopularidade de tal posição junto à opinião pública, optam por uma redação pouca clara da matéria9. Portanto, um dos assuntos mais polêmicos da Constituinte, a tese da eleição como único critério de escolha dos diretores, defendida pelos trabalhadores do ensino, é assim derrotada.

Enfim, se na Constituição fica consagrado o princípio da gestão participativa das políticas sociais, a atuação do governo Newton Cardoso representa a negação das políticas implementadas no governo anterior e reivindicadas pelos movimentos sociais. Caracteriza-se pela extrema centralização decisória e utilização clientelista dos recursos públicos e pela confrontação com os setores organizados da sociedade. Isso tudo redunda na desorganização do setor público e do sistema estadual de educação, legando ao governo posterior um exemplo concreto dos efeitos nefastos da utilização clientelista das políticas sociais.

A Reforma Educacional de 1991 O terceiro período inicia-se em 1991 com a posse de Hélio Garcia no governo estadual10. O governador concorre pelo Partido das Reformas Sociais ' PRS, que foi articulado no estado, pelo grupo de Garcia, especialmente para a disputa do governo. Logo no início do governo é realizada uma ampla reforma do sistema estadual de ensino. Apesar de certos aspectos inovadores, pode-se dizer que se fecha o ciclo iniciado no final dos anos 70, pois a reforma implementada é tributária em grande parte de elementos que estavam presentes na agenda dos governos, da burocracia estatal e/ou dos movimentos sociais durante todo esse tempo. A idéia orientadora continua a ser a da descentralização, tanto como forma de democratizar como de buscar a eficiência do sistema. O responsável pela condução das reformas foi o secretário da SEE Walfrido S. dos Mares Guia Neto11. Para assessorá-lo, foram contratados técnicos ligados ao Banco Mundial12. Além disso, foram nomeados para ocupar cargos estratégicos da secretaria funcionários que participaram das mudanças implementadas no governo de Tancredo Neves/Hélio Garcia e que traziam, portanto, uma concepção do que deveria ser feito.

O novo governo encontra o setor da educação desorganizado e ineficiente. Os problemas, apesar de históricos, foram agravados pelo governo anterior. O alto índice de repetência (quase 50% dos alunos da primeira série do ensino fundamental, por exemplo) e de evasão escolar coloca a necessidade, segundo os argumentos oficiais, de alcançar um sistema eficiente e produtivo (Secretaria de Estado de Educação de Minas Gerais ' Centro de Produção e Administração de Informações). A estratégia proposta para se alcançar esses objetivos é a de inverter a situação existente, até então, de concentração do poder de decisão nas instâncias superiores da SEE e nas Delegacias Regionais de Ensino ' DREs, fornecendo autonomia e poder de decisão às escolas. Na verdade, a reforma é em parte orientada pelos parâmetros impostos pela Constituição estadual de 1989, que desenha um sistema de gestão descentralizado e participativo para a educação pública estadual.

Nessa direção, são estabelecidas cinco prioridades, a saber: autonomia da escola, nos aspectos financeiro, administrativo e pedagógico; fortalecimento da direção da escola através do reforço do poder de decisão do diretor e do Colegiado; implementação de programas de aperfeiçoamento e capacitação, com o treinamento de professores, especialistas e funcionários; avaliação do Sistema Estadual de Educação, prevista pela Constituição; e integração das redes estadual e municipal. A autonomia da escola significa transferência de atribuições e competências para que esta possa resolver os seus problemas. O objetivo final é dotar as escolas de instrumentos para capacitá-las a elaborar e executar um projeto educacional próprio, atendendo à sua clientela específica.

A gestão participativa da escola tem vários momentos. Talvez o mais importante seja a assembléia geral, que consiste na reunião dos responsáveis pela gestão da escola, ou seja, servidores, pais de alunos e alunos maiores de 16 anos. A assembléia tem o poder de constituir as instâncias que irão compartilhar a direção da escola: o diretor e o Colegiado. Há uma reunião anual para escolha dos representantes do Colegiado e mais duas para deliberação de assuntos gerais. As decisões devem ser levadas pelos representantes dos servidores e dos pais e alunos para discussão no Colegiado.