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Teoria informacional e a seleção de relatores na Câmara dos Deputados

1. INTRODUÇÃO Os primeiros meses do ano de 1997 foram marcados por forte tensão entre os partidos da coalizão de apoio ao presidente Fernando Henrique Cardoso. Ao longo dos dois primeiros anos do mandato do presidente, várias reformas constitucionais foram aprovadas, mas uma, em especial, chamava a atenção de parlamentares do governo e da oposição: a emenda que aboliu o monopólio estatal na área de telecomunicações. O novo marco regulatório do setor dependia da tramitação e aprovação de pelo menos duas ou três proposições legislativas importantes, a principal delas sendo a Lei Geral de Telecomunicações, enviada em fins de 1996. Imediatamente, o Partido do Movimento Democrático Brasileiro ' PMDB e o Partido da Frente Liberal ' PFL, donos das duas maiores bancadas da Câmara dos Deputados, começaram a travar intensa disputa para indicar o relator da matéria ' o PMDB sugerindo o nome do deputado Alberto Goldman, do Partido da Social Democracia Brasileira ' PSDB de São Paulo, e o PFL, o nome de Paulo Bornhausen, de Santa Catarina. Uma das fórmulas imaginadas para diluir o conflito foi a de dividir o projeto em três partes, o que desagradou o ministro Sérgio Motta, principal formulador da nova política. Finalmente, a complexidade da lei permitiu ao presidente da Câmara, deputado Luís Eduardo Magalhães, do PFL da Bahia, instalar uma comissão especial para apreciar o projeto, fato que conferiu ao governo e aliados a margem de manobra necessária para solucionar a contenda ' a relatoria ficou com o deputado Goldman, cabendo ao Paulo Bornhausen presidir a comissão especial1.

Essa curta narrativa ilustra a importância que o cargo de relator de uma matéria sensível tem para o governo, partidos e o conjunto de parlamentares.

Não obstante, e a despeito da recente evolução de estudos sobre o funcionamento do Congresso brasileiro, não se encontra disponível na literatura nenhum trabalho que discuta a importância da relatoria no processo decisório do Legislativo, tampouco que analise o processo de seleção de relatores nas comissões permanentes, seja da Câmara dos Deputados, seja do Senado Federal.

Nosso objetivo neste artigo é dar um primeiro passo no preenchimento dessa lacuna, especificando o mecanismo através do qual o relator influencia a decisão da comissão e identificando (à luz daquele mecanismo) os determinantes da sua seleção. Esperamos, assim, estar contribuindo para a elucidação do processo decisório no Legislativo brasileiro.

O primeiro passo de nossa investigação foi a leitura atenta do Regimento da Câmara, mais especificamente dos artigos que definem os poderes do relator de comissão. Ao fim da leitura, e para nossa surpresa, deparamo-nos com uma espécie de puzzle: embora comumente tido como um dos atores-chave no processo decisório do Legislativo brasileiro, o relator não tem poderes formais suficientes para influenciar a decisão final da comissão. Isto porque, na votação final, uma maioria da comissão pode aprovar qualquer proposta alternativa ao parecer do relator. Como justificar, então, a percepção de que o relator é um "ator-chave"? Seria essa percepção incorreta? Nós argumentamos que o relator é um ator influente no processo decisório da comissão, mas que o fundamento da sua influência não é o seu poder formal (por exemplo, de seleção de emendas). A importância potencial do relator decorre, a nosso ver, de sua função de agente informacional da comissão, i.e., de sua delegação para coletar e compartilhar com seus pares informação a respeito das conseqüências de uma política pública específica. Como explicaremos mais adiante, o uso estratégico dessas prerrogativas (especialmente a segunda) é o mecanismo através do qual o relator influencia a decisão final da comissão.

Nossa tese do relator como agente informacional da comissão2 está ancorada, do ponto de vista teórico, na literatura que analisa a tomada de decisão sob condição de incerteza e, em particular, nos trabalhos que analisam a escolha de fontes de informação por decisores racionalmente ignorantes. Nosso principal resultado, com base naquela literatura, é que um relator moderadamente contrário à proposta original é mais informativo do que um relator extremamente contrário, favorável ou neutro. Aplicando essa abordagem à seleção de relatores, na Câmara dos Deputados, durante a legislatura 1995-98, conseguimos explicar um fenômeno até então não adequadamente esclarecido: a designação de um número substancial de deputados da minoria oposicionista para relatar projetos do Executivo. A partir de dados originais relativos às características dos deputados, seus partidos e as comissões a que pertenceram, apresentamos forte evidência em favor da validade empírica da nossa explicação e, mais remotamente, da nossa tese a respeito da função do relator.

Organizamos este artigo da seguinte forma: na próxima seção, fazemos uma revisão da literatura sobre o problema da informação no Legislativo e como este problema se apresenta no caso da Câmara dos Deputados. Na terceira seção, analisamos o modo pelo qual a seleção e os poderes dos relatores encontram-se regulamentados, e propomos nossa interpretação informacional do poder do relator de influenciar a decisão final da comissão. Na quarta, discutimos como o problema informacional é um complicador para a aplicação da teoria do cartel legislativo ao caso brasileiro (Amorim Neto et alii, 2003), e como a capacidade explicativa desta pode ser melhorada adotando-se a nossa perspectiva. Ainda na quarta seção, derivamos algumas hipóteses de trabalho acerca dos determinantes da seleção de relatores de projetos do Executivo. Na quinta, testamos nossas hipóteses através de análise econométrica aplicada a uma base de dados originais contendo os deputados designados para relatar, nas comissões, as matérias do Executivo, durante o primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso. Na sexta e última seção, concluímos com uma discussão dos nossos principais achados e com indicações dos potenciais desdobramentos desta agenda de pesquisa.

2. PROCESSO E COMPORTAMENTO LEGISLATIVO SOB A PERSPECTIVA INFORMACIONAL É de interesse coletivo que as decisões do Legislativo sejam bem informadas no que tange à relação entre a política adotada e seus resultados. Todavia, o legislador individual pouco ou nada sabe a respeito das conseqüências da maioria das políticas sobre as quais deve decidir. Como é possível, então, que o Legislativo chegue a uma decisão bem informada acerca de uma política qualquer quando a maioria dos seus membros não tem informação suficiente a respeito dos efeitos daquela política? Esta questão motivou uma série de estudos sobre o Congresso norte-americano, que foram publicados na segunda metade da década de 1980 e que se revelaram seminais (Austen-Smith e Riker, 1987; e, principalmente, Gilligan e Krehbiel, 1987; 1989). Com a publicação, em 1991, de Information and Legislative Organization, de Keith Krehbiel, ganhou notoriedade a chamada "perspectiva informacional" dos estudos legislativos. Em contraposição direta à abordagem distributivista3, essa nova perspectiva enfatiza dois postulados que haviam sido abandonados pelos principais proponentes da primeira abordagem: o majoritário e o da incerteza. Pelo postulado majoritário, fica estabelecido que as decisões tomadas no Legislativo, nas comissões ou em plenário, têm como fundamento a vontade da maioria. O postulado da incerteza afirma que os legisladores decidem sem conhecer com certeza os resultados das políticas públicas que aprovam. O problema organizacional do Legislativo seria, então, o de garantir que as decisões sejam tomadas, em primeiro lugar, atendendo-se às preferências da maioria e, em segundo, com base na maior quantidade possível de informação, com vistas a reduzir a incerteza sobre os efeitos das políticas públicas. A redução da incerteza é, na perspectiva informacional, um dos bens coletivos fundamentais a ser alcançado através da estrutura institucional do Congresso, o que vale dizer que as instituições legislativas serão tanto mais eficientes quanto mais conduzirem os congressistas a adquirir e compartilhar conhecimentos especializados. Assegurar que as políticas aprovadas no Legislativo tenham por base o máximo de informação disponível e que essa informação tenha sido acessada pelo legislador mediano são a medida de sucesso de um Congresso bem organizado.

De que maneira a contribuição de Krehbiel e Gilligan ajuda a entender o processo decisório interno do Legislativo no Brasil? Teria a perspectiva informacional alguma relevância para este caso? Em geral, as análises sobre o Congresso brasileiro dividem-se entre as que enfatizam o elemento distributivo no comportamento dos legisladores, oriundo de incentivos eleitorais de natureza personalizada, e as que privilegiam o poder de agenda dos líderes partidários e a influência do Poder Executivo na condução dos trabalhos das Casas legislativas4. Nosso propósito neste trabalho não é o de tomar posição no debate, embora esperemos que nossos achados possam contribuir para iluminar alguns de seus aspectos mais salientes. O importante a ressaltar da literatura é o fato de haver um consenso quanto à ausência de incentivos institucionais para a aquisição e distribuição de informação no interior do Legislativo brasileiro. Em outras palavras, não existiria o componente informacional no modo pelo qual o Congresso se encontra institucionalmente estruturado.

Na literatura, a estrutura de incentivos individuais com a qual se deparam os legisladores é a variável explicativa fundamental desta ausência do elemento informacional. No que tange aos incentivos individuais, o cerne do argumento diz respeito à inexistência de mecanismos endógenos de formação de especialistas em políticas públicas. Pelo menos quatro pontos são relevantes neste particular: 1) Os líderes partidários possuem fortes prerrogativas sobre a organização das atividades legislativas. Cabe a eles falar pela bancada no encaminhamento das votações, nomear e retirar membros das comissões, definir a pauta das votações no Colégio de Líderes, agilizar a tramitação de matérias através dos pedidos de urgência, e uma série de outras prerrogativas que acabam por esvaziar o poder das comissões temáticas, lócus, em última instância, no qual os parlamentares podem exercer alguma influência nas políticas públicas5; 2) Não existe na Câmara dos Deputados o sistema de senioridade pelo qual a indicação para postos de mando, notadamente nas comissões, é definida pelo número de anos de serviço no Legislativo ou em uma comissão permanente. A literatura sobre o Congresso norte-americano, desde o estudo seminal de Polsby (1968), é farta em exemplos que demonstram a relevância da seniority para a consolidação de carreiras dedicadas ao Legislativo, em geral, e em comissões especializadas, em particular6; 3) Sobre carreiras legislativas também existe abundante material acerca dos reduzidos incentivos para a continuidade de mandatos legislativos. Os postos no Executivo, no âmbito federal, estadual e até municipal, seriam mais valorizados, o que levaria a taxas relativamente baixas de reapresentação no Legislativo7; e 4) A sobrevalorização dos cargos no Executivo é, por sua vez, decorrência das prerrogativas deste Poder na condução do processo decisório. Os poderes orçamentários, especialmente o poder de contingenciar verbas, as áreas de iniciativa exclusiva, a capacidade de definir o regime de tramitação de matérias fundamentais, o poder de nomear e demitir dirigentes de agências públicas. Tudo isto compõe um enorme elenco de poderes políticos que favorecem os membros do Executivo no processo de definição de políticas públicas8.

Pelos motivos apontados anteriormente, pode-se dizer que os parlamentares brasileiros enfrentam um "problema informacional", ou seja, a estrutura institucional do Legislativo não gera incentivos para a produção endógena e sistemática de informação especializada. Ausentes os incentivos institucionais, também não é de se esperar que os parlamentares busquem soluções individuais para o problema dado que informação a respeito da relação entre políticas públicas e seus resultados é um bem coletivo. Isto posto, uma das motivações teóricas e empíricas para nossa análise refere-se ao que identificamos como um vazio na literatura sobre o Legislativo no Brasil, pois ao diagnóstico já explicitado dever-se-ia seguir a indagação natural: como os parlamentares brasileiros lidam com o problema informacional? De que maneira a incerteza em torno da votação de matérias cruciais é reduzida? Uma resposta consistente com a experiência brasileira seria que o problema é resolvido via "partidarização" do governo ' i.e., através da nomeação para o ministério de agentes dos partidos que apóiam o governo no Congresso. Cada um desses agentes, por ter o controle formal da informação (no caso, a expertise da burocracia) e deter a iniciativa de fato sobre certa área de políticas públicas, tem incentivo para tornar-se melhor informado a respeito da relação entre políticas específicas e seus resultados. Todavia, os ministros brasileiros estão longe de ser agentes perfeitos dos parlamentares9, o que nos leva a crer que, havendo conflito de interesse entre o governo e sua base parlamentar em torno de uma política pública qualquer, aquele tem amplo incentivo para fazer uso estratégico da sua vantagem informacional em benefício próprio e em detrimento dos interesses dos parlamentares. Em função disto, existe amplo terreno para que os parlamentares colham benefícios se não da produção, ao menos da coleta de informação alternativa à do governo.

A audiência pública é o mecanismo regimental mais diretamente voltado para a coleta de informação (alternativa à do governo) sobre as conseqüências de políticas públicas. Todavia, entendemos que existem duas limitações importantes para o uso efetivo deste mecanismo pelo parlamentar individual. Em primeiro lugar, o comparecimento a audiências públicas representa um alto custo de oportunidade para parlamentares, cujas agendas costumam estar cheias de compromissos mais prementes como, por exemplo, contatos com suas bases eleitorais. Em segundo lugar, mesmo que se supere o custo de oportunidade, resta ainda o custo (ou esforço) de se aprender as informações disponibilizadas através da audiência pública. Em função desses desincentivos, o mecanismo da audiência pública não é suficiente, per se, para resolver o problema de ação coletiva que enfrentam os parlamentares brasileiros na produção de informação10.

Nós identificamos na figura regimental do relator de comissão uma solução possível para esse problema. Nosso argumento é que o relator é um agente informacional da comissão, cuja função consiste na coleta e divulgação de informação sobre as conseqüências de uma política pública específica. Na próxima seção, nós desenvolvemos este argumento e especificamos os mecanismos através dos quais o relator cumpre tal função.

3. RELATOR: SELEÇÃO, PODERES E INFLUÊNCIA O regimento interno da Câmara dos Deputados estabelece que toda proposição apreciada no âmbito das comissões permanentes deve ser inicialmente examinada por um relator (Câmara dos Deputados, 2004, art. 56). Em termos gerais, ao relator cabe proferir parecer sobre a matéria, sugerindo sua rejeição ou aprovação, esta última do texto original ou substitutiva que, a seu critério, pode ou não incorporar eventuais emendas apresentadas pelos demais membros da comissão.

A escolha dos relatores (e dos chamados relatores substitutos) é atribuição exclusiva do presidente da comissão, não havendo restrição alguma quanto a quais membros da comissão e por quantas vezes podem ser designados para relatar projetos (idem, art. 41)11. O presidente, por sua vez, embora formalmente selecionado pela maioria dos membros da comissão, na prática deve seu cargo às lideranças partidárias. Isto porque o mesmo critério proporcional que se aplica ao preenchimento dos cargos da Mesa Diretora e das próprias comissões estende- se também à escolha da presidência destas12. O fato de o presidente escolhido não espelhar necessariamente a preferência do mediano (i.e., a possibilidade da distância entre seus respectivos pontos ideais ser significativa) é importante porque aumenta a chance de ser selecionado um relator cuja preferência é distinta da do mediano.

O relator tem a metade do tempo concedido à comissão para oferecer o seu parecer, variando esse tempo em função da natureza da matéria: cinco sessões, se o projeto tramita em regime de urgência; 10, quando o faz em regime de prioridade; e 40 nas ocasiões em que a tramitação ordinária é usada (idem, art.

52). É possível, entretanto, haver dilatação de prazo (por até a metade das sessões previstas inicialmente), a pedido do relator e com a concordância do presidente, exceto para o caso de tramitação em regime de urgência. Se o prazo é esgotado, a maioria dos membros da Comissão tem a prerrogativa de solicitar envio das matérias para plenário, pendente de parecer. Caso o relator não ofereça o parecer, o presidente da comissão deve designar outro deputado para fazê-lo.

Na elaboração do seu parecer, o relator tem total liberdade para emendar ou mesmo alterar o projeto original, podendo ou não levar em conta as preferências dos seus pares. Se o parecer é aprovado em todos os seus termos, é tido como parecer da comissão e enviado para a Mesa da Câmara para entrada na ordem do dia. Se ao parecer forem sugeridas alterações com as quais o relator concorde, é dado um prazo para a incorporação das modificações e para a oferta da nova redação. Se o voto do relator não for acatado pela maioria da comissão, caberá a um relator substituto preparar o novo texto nos termos aprovados pela maioria ' tendo este também seu voto vencido, o presidente designa novo deputado para formular o parecer da comissão (idem, art. 57).

O que se pode concluir das regras de tramitação de matérias nas comissões? Fundamentalmente, que o relator não possui poder de agenda, isto é, a capacidade de definir quais propostas e quando vão a voto na comissão. Vejamos, em primeiro lugar, a questão do conteúdo das proposições. Um agenda setter pode selecionar as emendas que constarão da versão final do projeto, de forma a aproximá-lo tanto quanto possível da sua alternativa mais preferida (ou ponto ideal), respeitando os limites definidos pela curva de indiferença do legislador mediano na comissão. Todavia, aos membros da comissão, no momento mesmo de votação do parecer do relator, é permitido oferecer alterações ao texto apresentado por ele. Conseqüentemente, o mediano é capaz de, em última instância, aprovar uma versão final do projeto que corresponda ao seu ponto ideal. Em segundo lugar, vejamos a questão dos prazos. Se as preferências do agenda setter e do mediano a respeito de uma proposta são tais que o que este aprova não é do interesse daquele, então o agenda setter pode agir estrategicamente não colocando a proposta em votação. Vimos, contudo, que o relator não tem esta prerrogativa ' é perfeitamente possível para uma maioria da comissão forçar a apreciação de qualquer matéria no plenário desta nos casos em que o relator deixe de oferecer seu parecer dentro do prazo estabelecido.

À primeira vista, a inexistência de poderes formais que possibilitem ao relator influenciar a decisão da comissão parece contradizer a avaliação impressionista segundo a qual o relator é um ator-chave no processo decisório. Contudo, a nosso ver, o relator é, de fato, um ator estratégico no processo decisório intracomissão, não por conta, porém, de seus supostos poderes formais, tal como o poder de agenda, simplesmente porque ele não os tem. Alternativamente, nós propomos que o poder do relator decorre da sua função informacional ou, mais especificamente, da delegação que ele recebe da comissão para coletar e transmitir informação sobre o impacto da proposta que está relatando.

3.1. Uma Rationale Informacional para a Influência do Relator Partindo do pressuposto de que os legislatores não têm certeza quanto às conseqüências das políticas públicas sobre as quais têm que decidir, pode-se, sob a perspectiva informacional, interpretar o relator como um agente da sua comissão cuja incumbência é coletar e compartilhar informação sobre o impacto de uma política específica. Para fundamentar teoricamente esta interpretação, fazemos uso da literatura sobre decisão sob condição de incerteza, mais especificamente dos trabalhos que dizem respeito à produção, transmissão e uso de informação, e que têm aplicação à questão substantiva que estamos analisando (Calvert, 1985; Crawford e Sobel, 1982; Dur e Swank, 2005; Krishna e Morgan, 2001; Milgrom e Roberts, 1986).

Pela perspectiva informacional, a interação entre o relator e o legislador mediano da comissão pode ser descrita nos seguintes termos gerais: 1) O legislador mediano de uma comissão recebe uma proposta de política pública para aprovação cujas conseqüências não conhece com certeza; 2) O presidente da comissão seleciona um dos seus membros para relatar o projeto, i.e., para coletar informação a respeito das conseqüências da política proposta e recomendar uma decisão ao mediano da comissão. A qualidade da informação coletada pelo relator é uma função crescente do seu esforço, que não pode ser observado pelo legislador mediano. De posse das informações coletadas, o relator faz uma recomendação cuja qualidade depende do uso daquelas informações, o que também não pode ser observado pelo mediano; 3) Após tomar conhecimento do parecer do relator, o legislador mediano atualiza sua crença a respeito do impacto da política proposta e, então, decide sobre o projeto13.

Mesmo reconhecendo que o grau de incerteza do legislador mediano varia positivamente com o grau de complexidade de cada proposta, em virtude do "problema informacional" do parlamentar brasileiro (definido na seção 2), é nossa premissa que o mediano tem elevada incerteza com relação à grande maioria dos projetos sobre os quais deve decidir14. A incerteza só não é um problema para o mediano sob condições muito especiais: quando seu ponto ideal coincide com o do autor da proposta e este é totalmente informado a respeito da política (Crawford e Sobel, 1982). Isto porque o autor, para evitar que o legislador mediano tome uma decisão "errada" devido à incerteza, tem tão mais incentivo para revelar sua informação privada quanto menor a distância entre o seu ponto ideal e o do mediano ' e quanto maior esse incentivo, maior a credibilidade da informação revelada pelo proponente. Somente na situação extraordinária em que os pontos ideais são iguais e o autor da proposta é totalmente informado, o mediano decide sob condições informacionais ótimas. Ordinariamente, porém, ou os pontos ideais não são perfeitamente alinhados, levando o autor a omitir qualquer informação que leve o mediano a tomar uma decisão menos favorável àquele, ou o autor não é completamente informado, fazendo com que, mesmo quando os pontos ideais coincidem, ao mediano não seja revelada toda a informação relevante. Por isso, em geral, o mediano tem a possibilidade de aumentar a base informacional da sua decisão através do relator.

A delegação ao relator, por outro lado, não está livre de problemas de agência: existem os riscos de o relator não se esforçar o suficiente na produção de informação e de usar estrategicamente a informação produzida, em detrimento do mediano da comissão (Dur e Swank, 2005). O primeiro risco diz respeito à qualidade da informação; o segundo, à qualidade da recomendação. No que tange à qualidade da informação produzida, como esta depende do nível de esforço que o relator está propenso a dispender, não é certo que ele produzirá a melhor informação possível (pressupondo aversão a esforço). Muito embora nem o nível de esforço exercido pelo relator nem a qualidade da informação produzida por ele possam ser observados pelos membros da comissão, estes podem se basear em características observáveis do relator para inferir aqueles. Uma dessas características é a preferência do relator. A partir de um modelo de seleção de "agentes coletores de informação" dentre um grupo de indivíduos com preferências heterogêneas, Dur e Swank (idem) demonstram que indivíduos muito enviesados ou a favor ou contra uma proposta (tomando como referência o ponto ideal do decisor) têm menor incentivo para se esforçar na coleta de informação.

Isto porque, em função de suas fortes crenças a respeito das conseqüências da proposta, é baixa a probabilidade de eles mudarem sua recomendação diante da descoberta de uma informação relevante. Assim, quanto mais enviesado for o relator escolhido, menor a expectativa do mediano da comissão em relação à qualidade da informação utilizada pelo relator para fazer sua recomendação.

Adicionalmente, destacamos duas outras características: expertise e grau de instrução. Um legislador com conhecimento especializado sobre a matéria precisará coletar menos informação e, além disso, dispenderá um esforço bem menor para aprender uma informação nova15. Um legislador com alto grau de instrução, mesmo sem conhecimento especializado sobre a matéria, muito provavelmente terá mais facilidade (do que um com menor grau de instrução) para aprender a informação nova. Portanto, no que diz respeito à capacidade do relator de produzir informação de qualidade, a preferência dos membros da comissão é, primeiro, por parlamentares especialistas na matéria e, segundo, por parlamentares com grau de instrução elevado.

Considere-se agora a qualidade da recomendação. Dada a qualidade da informação produzida, a menos que os pontos ideais do relator e do mediano coincidam, aquele tem incentivo para ser estratégico na sua recomendação, omitindo informação relevante de forma a induzir o mediano a decidir por uma proposta que seja a mais próxima possível do ponto ideal daquele e não deste16. Em que medida a recomendação do relator, mesmo que enviesada, pode ser informativa para o mediano da comissão? Considerando que a recomendação do relator é uma reação à proposta original, então é possível que aquela seja informativa para o mediano na medida em que sirva, senão como contraponto, ao menos como complemento à informação contida na proposta original (Krishna e Morgan, 2001; Milgrom e Roberts, 1986). Assim sendo, um relator que seja enviesado contra a proposta original é mais informativo do que um que seja ou enviesado a favor ou neutro, porque tem mais incentivo para coletar e revelar informação que contradiga a informação originalmente revelada pelo autor da proposta. Porém, como argumentamos anteriormente, relatores com viés extremo contra a proposta são menos informativos do que relatores com viés moderado, porque não é crível que a recomendação daqueles seja baseada em informação de qualidade. Portanto, o mediano da comissão tem a expectativa de que a recomendação de um relator moderadamente contrário à proposta original seja "melhor" (no sentido de ser mais informativa) do que a de um relator extremamente contrário, favorável ou neutro.

Por fim, se o mediano não tiver a expectativa de que o parecer do relator escolhido pelo presidente da comissão é baseado em informação de qualidade, então não o utilizará para rever suas crenças a respeito das conseqüências da política sob exame, decidindo assim apenas com base nas suas crenças originais, o que pode ser desfavorável para o presidente da comissão. Por isso, ao escolher um relator, o presidente tem incentivo para levar em conta a preferência e a incerteza do mediano17. Isto implica que, em equilíbrio, o presidente seleciona um relator cuja proposta (i.e., parecer) faz parte do conjunto de alternativas passíveis de serem aprovadas pelo mediano, e tem a menor distância em relação ao seu ponto ideal (do presidente).

Em suma, o mecanismo através do qual o relator pode influenciar a decisão da comissão é o uso estratégico de informação que é cara aos legisladores. Este é, a nosso ver, o principal atrativo da relatoria para quem a exerce. Do ponto de vista dos demais membros da comissão, esse é um preço aceitável considerando-se o ganho informacional e a alternativa de dispender tempo e recursos valiosos na coleta de informação. Todavia, isso não implica necessariamente que esta delegação para o relator seja um mecanismo eficiente (no sentido paretiano) de coleta de informação ' este tipo de avaliação está além do escopo deste trabalho. Por ora, esperamos ter demonstrado que essa delegação é, pelo menos, uma solução de equilíbrio possível.

4. TEORIA DO CARTEL E SELEÇÃO DE RELATORES: UMA ÓTICA INFORMACIONAL Nesta seção, utilizamos nossa interpretação para identificar os determinantes da seleção de relatores para projetos de interesse do Executivo, durante o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-98). A opção por aquele governo foi motivada pela constatação de uma aparente anomalia: embora sua base de apoio na Câmara dos Deputados tivesse funcionado como um cartel legislativo (Amorim Neto et alii, 2003), para vários projetos de interesse do Executivo foram designados relatores de partidos de oposição. Como demonstraremos adiante, através da ótica informacional, a designação de relatores de oposição, embora seja um complicador para o funcionamento do cartel, não é inconsistente com a sua existência.

Faz-se necessário, primeiro, estabelecer de maneira precisa a noção de cartel legislativo ou parlamentar (idem). Um cartel parlamentar existe quando o presidente (da República), mediante acordos de concessão de postos ministeriais a membros de partidos representados no parlamento, obtém, em troca, o apoio de uma maioria formada por tais partidos para a aprovação de sua agenda no Legislativo. É típico, neste caso, que cada agremiação seja um ator pivotal, no sentido de que seu abandono da coalizão implica a perda da condição de maioria do cartel. Além disso, e em decorrência do pressuposto dos atores pivotais, faz parte do acordo a concessão de algum poder de veto para os partidos membros do cartel, quanto à substância e ao timing de envio das matérias a serem votadas no plenário. Por último, é pressuposto na definição de cartel parlamentar que os membros da maioria monopolizam os postos relevantes do processo decisório da Assembléia, o que assegura a confecção e aplicação de procedimentos, formais ou informais, através dos quais o poder de veto dos partidos membros é imposto.

Este último passo é importante, pois um cartel funciona em dois estágios. No primeiro, que poderia ser chamado de estágio negativo, os membros do cartel negociam a agenda decisória entre si, cada qual deixando claros os limites do que é ou não passível de acomodação. No segundo estágio, o estágio positivo, o cartel "impõe" a agenda resultante sobre o restante da Assembléia, seja mediante instrumentos legais que lhe conferem vantagens procedimentais, seja por intermédio da extração de disciplina partidária. Interessa-nos apenas o segundo estágio, ou seja, a capacidade do cartel para implementar sua agenda18.

Na aplicação da teoria do cartel ao caso brasileiro, Amorim Neto et alii não incorporam dois elementos que, a nosso ver, podem dificultar seriamente o funcionamento do cartel na implementação de sua agenda legislativa. O primeiro é institucional: os autores não levam em consideração que postos-chave do processo decisório na Câmara, tal como presidências das comissões permanentes, são sistematicamente controlados pela oposição, em virtude do critério proporcional de alocação de cargos. O segundo é comportamental: os autores não especificam como o cartel lida com o problema da indisciplina partidária entre os seus membros, o que se faz necessário especialmente porque ele continha partidos pouco disciplinados (PMDB, Partido Trabalhista Brasileiro ' PTB e, a partir de abril de 1996, o Partido Progressista Brasileiro ' PPB)19. Como argumentaremos adiante, o controle da presidência de comissões permanentes pela oposição e a baixa taxa de fidelidade partidária dentro do cartel criaram dificuldades para que a liderança do cartel fizesse valer a sua agenda no Legislativo ' e o mecanismo através do qual aqueles dois fatores tiveram efeito foi a relatoria de comissão.

Quais seriam as implicações da teoria do cartel para a seleção de relatores de projetos do Executivo? Por aquela teoria, espera-se que praticamente todos os relatores de projetos do Executivo sejam membros do cartel. A razão é simples: são os projetos que mais interessam à liderança do cartel que, por isto, tem incentivo para mobilizar seus membros com vistas a controlar postos-chave no processo decisório, tal como a relatoria. Porém, não é o que se observa durante os anos de 1995 e 1998: na verdade, deputados de oposição foram selecionados em 23% das designações feitas nas comissões permanentes. Este percentual inesperadamente alto de relatores de oposição pode ter decorrido simplesmente do controle da presidência de algumas comissões pela oposição. De fato, nas comissões presididas pelo cartel, apenas 13,5% das designações recaíram sobre deputados da oposição, contra 64,3% nas presididas pela oposição. Note-se, porém, que o cartel, por ser maioria, pode, sempre que lhe interessar, fazer uso do recurso de urgência legislativa para votar imediatamente qualquer projeto no plenário (Câmara dos Deputados, 2004, art.155), frustrando, assim, uma eventual tentativa do presidente da comissão de aproximar, por intermédio do relator, a proposta do Executivo do seu ponto ideal (do presidente). Em vista desse recurso, como explicar, então, o elevado percentual de relatores de oposição nas comissões controladas pela oposição? A evidência não mostra diferença significativa na freqüência com que o cartel solicitou urgência para seus projetos após a designação de relatores de oposição, o que descarta a possibilidade de comportamento não-estratégico por parte dos presidentes de comissão (i.e., deles terem feito suas escolhas sem levar em conta a reação do cartel)20. Portanto, a elevada parcela de relatorias obtidas pelos partidos de oposição (64,3%), nas comissões por eles presididas, parece-nos inconsistente com o esperado pela teoria do cartel21.

Enfim, a teoria do cartel, tal como aplicada ao caso brasileiro, não explica satisfatoriamente a elevada freqüência de deputados de oposição que foram designados para relatar projetos do Executivo no primeiro governo de Fernando Henrique. É nossa proposta que, sob a ótica informacional, e levando-se em consideração os elementos institucional e comportamental anteriormente mencionados, a elevada freqüência de relatores de oposição pode ser explicada a partir da lógica majoritária da teoria do cartel. Vejamos como.

Suponha-se que o ponto ideal do mediano de uma comissão seja suficientemente afastado do da liderança do cartel (ou seja, do Executivo). Então, sempre que o Executivo enviar para a Câmara um projeto de lei (PL) sob a jurisdição daquela comissão, ele terá incentivo para ser estratégico na justificativa da sua proposta, i.e., para omitir qualquer informação que, embora relevante para o mediano da comissão, leve este último a tomar uma decisão menos favorável àquele. Nestas condições, o mediano pode se beneficiar da seleção de um relator enviesado contra a proposta, i.e., cujo ponto ideal tenha localização oposta ao do Executivo (em relação ao mediano), exatamente porque tal relator tem incentivos para investir na coleta de informações que demonstrem que a proposta do Executivo é "ruim". Em outras palavras, a indicação de um opositor do cartel seria uma maneira do legislador mediano reduzir sua incerteza a respeito das conseqüências da política proposta pelo Executivo.

É razoável supor que o mediano de cada comissão era um membro do cartel, uma vez que este detinha a maioria, e a composição das comissões costuma obedecer ao princípio da proporcionalidade. Não obstante, é igualmente razoável supor que existia, ao menos em algumas comissões, uma razoável distância entre os pontos ideais do mediano e da liderança do cartel. Isso porque, ao longo do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, o PMDB, partido pivotal na Câmara, sempre conviveu com dissidência em sua bancada, principalmente por conta da postura nacionalista e antiprivatizante por parte de lideranças importantes daquela agremiação. O mesmo pode-se dizer com relação ao PPB no que tange ao tema nacionalismo, e ao PTB, a políticas de cunho trabalhista.

Sabemos, ao mesmo tempo, que a liderança do cartel contava com dois instrumentos para lidar com a eventualidade de uma comissão "infiel": o controle da presidência da comissão e o recurso regimental da urgência legislativa. Através do controle da presidência da comissão, o cartel é capaz de frustrar a demanda por informação do seu titular mediano, não designando membros da oposição para relatar projetos do Executivo. Através do recurso da urgência, o cartel evita que um relator de oposição tenha tempo hábil para coletar informação ou mesmo fazer recomendação contra a proposta do Executivo.