BrBRHUHu0011-52582006000200002

Os determinantes da existência e dos poderes das câmaras altas: federalismo ou presidencialismo?

INTRODUÇÃO Vários autores afirmam haver uma associação entre bicameralismo e federalismo (Wheare, 1953; Duchacek, 1970; Almond e Powell Jr., 1978; Lowenberg e Patterson, 1979; Rydon, 1988; Longley e Oleszek, 1989; Longley e Olson, 1991; Lane e Ersson, 1994; Sartori, 1997; Anckar, 1999; Massicotte, 2001, Stepan, 2001; Sharman, 1987; Tsebelis, 2002; Gerring, Thacker e Moreno, 2004; Lijphart, 1999). Outros chegaram a encontrar neste último uma explicação para a força das câmaras altas1 ' CA nos diferentes países (Patterson e Mughan, 2001; Tsebelis e Money, 1997; Lijphart, 1984, 1999).2 Este pensamento está ligado ao fato de ter sido esta a justificativa inicial para a criação do Senado norte-americano, em que, por meio do chamado "grande compromisso", os estados pequenos concordaram em se juntar em uma confederação, desde que tivessem representação igual aos estados maiores em uma das casas legislativas.

No entanto, a estrutura federativa e um Senado forte não foram os únicos legados proporcionados pelos Estados Unidos. Deve-se considerar também que instituições mudam ao longo do tempo e se adaptam às circunstâncias peculiares a cada país. Portanto, a análise deve ser multivariada; para se identificar a contribuição efetiva do federalismo na explicação deste fenômeno, é necessário controlar a influência de outras variáveis que possam gerar o mesmo efeito.

O meu objetivo principal neste artigo é o de identificar quais são os determinantes da existência e da força política das câmaras altas, aqui entendida como os poderes que ela exerce em relação aos outros poderes do Estado, especialmente diante do Executivo e da Câmara Baixa ' CB, envolvendo a capacidade de iniciar ou vetar legislação, de investigar e controlar as ações do Poder Executivo, de escolher, aprovar a escolha ou destituir autoridades governamentais etc. Para isso, trabalharei com variáveis que expressam diversidades geográficas, étnicas, culturais, sociais e políticas. A minha hipótese principal é de que o sistema de governo, e não a estrutura federativa, é a principal variável explicativa para a força das câmaras altas. Elas tendem a ser mais fortes à medida que se aumenta a separação de poderes entre o Executivo e o Legislativo, isto é, são mais fortes nos sistemas presidencialistas e mais fracas nos sistemas parlamentaristas.

Uma das principais inovações com relação a estudos anteriores sobre câmaras altas será a ampliação da gama de atribuições observadas. As atribuições relacionadas à elaboração de leis não são as únicas, e talvez não sejam as principais, exercidas pelas câmaras altas. De acordo com Tsebelis e Money (1997), o simples fato de as câmaras altas poderem atrasar a tramitação de uma legislação faz com que elas exerçam influência substancial sobre o processo legislativo3. Ora, se esta prerrogativa é tão importante assim, por que deixar de considerar outras capazes de trancar toda a pauta de decisões? Qual é o impacto, por exemplo, da instalação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito ' CPI na Câmara Alta ou da rejeição da aprovação de uma autoridade indicada pelo presidente? Uma pesquisa com grande número de casos e com detalhamento minucioso de procedimentos legislativos, como a realizada por Tsebelis e Money, envolve um trabalho árduo para a coleta dos dados, que seria multiplicado com a inclusão de outras atribuições. No entanto, o foco sobre uma única questão pode prejudicar a percepção de outros aspectos fundamentais.

Outra preocupação foi a de incluir todos os sistemas políticos bicamerais e democráticos atualmente4. Com isso, ficou garantida a diversidade deste tipo de arranjo institucional, que envolve países muito diferentes em termos de tamanho, grau de desenvolvimento e localização geográfica, que se distribuem pelos cinco continentes. Um dos poucos estudos que se preocupou em medir os poderes das câmaras altas (Lijphart, 1999) cometeu um viés de seleção ao concentrar mais da metade de sua amostra em países localizados na Europa Ocidental, quando eles representam apenas 22% dos sistemas bicamerais existentes hoje no mundo; por outro lado, os países latino-americanos e africanos ' que representam 18% e 16%, respectivamente, daquele tipo de arranjo constitucional ' foram relegados a um segundo plano. Outro problema é que a amostra de Lijphart compreende apenas três países presidencialistas, embora eles representem aproximadamente 25% dos sistemas bicamerais existentes hoje no mundo democrático.

A CONSTRUÇÃO DE UM ÍNDICE DE PODER Para medir a minha variável dependente ' a força política das câmaras altas ', identifiquei as atribuições formalmente estabelecidas nos respectivos textos constitucionais, vigentes no ano 2000. Apenas as prerrogativas presentes em pelo menos 5% dos países foram incluídas; não estará sendo considerada, por exemplo, uma atribuição privativa e importantíssima do Senado brasileiro ' que é a de aprovar o endividamento externo de estados e municípios ' por ser característica de um único país5.

A relação das atribuições analisadas, com seus respectivos pesos no cômputo dos poderes totais e suas respectivas freqüências, pode ser vista na tabela que se segue; uma descrição detalhada delas foi realizada no Apêndice 1.

Conforme se observa na Tabela_1, as atribuições foram divididas em quatro grupos. No primeiro deles, elas receberam um peso maior (2 e 2,5) por se tratar da função precípua de qualquer Parlamento no mundo: legislar.

As atribuições do segundo grupo receberam um peso um pouco menor (1,5) do que as do primeiro grupo. Elas estão relacionadas a outra função tradicional dos parlamentos em países democráticos: controlar autoridades governamentais, especialmente as do Poder Executivo. As atribuições do terceiro grupo também estão relacionadas à função de controle, exercida aqui por meio da reação antecipada, isto é, as preferências das câmaras altas devem ser consideradas por quem escolhe as referidas autoridades, sob pena de ter a sua escolha rejeitada. Elas receberam um peso ligeiramente menor (1), em relação às atribuições do grupo anterior, por se tratar de um controle que não pode mais ser exercido depois que a escolha foi aprovada. O quarto grupo envolve atribuições e características menores, exercidas apenas eventualmente, mas ainda assim importantes pelo seu caráter simbólico. A atribuição de aprovar tratados e acordos internacionais recebeu peso 1 (maior do que o recebido pelas outras atribuições daquele grupo) por conta do papel cada vez mais proeminente que os parlamentos vêm exercendo na política externa de seus países e por ser exercida freqüentemente.

A partir da soma dos pesos de cada uma das atribuições exercidas por cada Câmara Alta, construí um índice de poder, que varia de um mínimo de 4 (Santa Lúcia) até o máximo de 32 (Bolívia); a média é de 15,8, a mediana é de 13 e o desvio padrão é de 7,7. Desta forma, foi possível obter um índice com variação bem mais ampla do que o elaborado por Lijphart (1999), que apresenta apenas quatro classes6. O índice criado pode ser visto na Tabela_2.

Reconheço não ser esta uma forma de medição ideal, haja vista a subjetividade na definição do peso de cada variável. Além disso, a importância de uma atribuição é limitada e definida pelo contexto de cada país: é provável que a atribuição de declarar guerra tenha uma importância bem maior em um país que esteja freqüentemente em conflitos ' como os Estados Unidos ' do que em um de índole pacífica, como o Brasil. Alguém poderia sugerir como solução o recurso a um conselho de especialistas, adotando-se como peso final a média dos pesos sugeridos por cada um deles. Isto, no entanto, não resolveria o problema da subjetividade, e os peritos tenderiam a ser influenciados pelas experiências de seus respectivos países.

Esta não é a primeira pesquisa a incorrer no problema da subjetividade. Na verdade, ela não é tão incomum na ciência política e na economia política.

Exemplos disso são: Alesina (1989), Grilli, Masciandaro e Tabellini (1991), Cukierman, Webb e Neyapti (1992), que classificaram a autonomia de bancos centrais7; Shugart e Carey (1992), Haggard e McCubbins (2001) e Metcalf (2000) mediram os poderes legislativos e não-legislativos de presidentes. Para medir o grau de coalescência dos gabinetes presidenciais, Amorim Neto (2000) deu pesos iguais para os ministérios, quando no mundo real as coisas não são assim, conforme afirma o próprio autor. Apesar de estarem sujeitas a críticas severas, há que se reconhecer que tais pesquisas proporcionaram importante contribuição para as suas respectivas áreas de estudo.

DETERMINANTES DA EXISTÊNCIA E DOS PODERES DAS CÂMARAS ALTAS Para tentar explicar a destinação de tais poderes às câmaras altas, recorri tanto a características endógenas quanto exógenas aos países em que estão presentes, as quais envolvem aspectos físicos, geográficos, étnicos, políticos, sociais, culturais, religiosos, históricos e econômicos. Todos os dados coletados tiveram como referência o ano de 2000, isto é, a mesma data de vigência das atribuições constitucionais.

A expectativa é de que a existência de uma Câmara Alta e a sua respectiva força política estejam associadas à heterogeneidade do país, nos seus diferentes aspectos, isto é, ela foi criada e fortalecida como uma forma de permitir que interesses variados tivessem representação no sistema político. Espera-se, portanto, que países extensos, populosos, federativos, com grande diversidade étnica, cultural e religiosa e de grande desigualdade social tendam a adotar o bicameralismo e a destinar mais poderes às suas câmaras altas. Outra sugestão é a de que a força da Câmara Alta esteja relacionada ao sistema de governo: países presidencialistas destinam amplos poderes aos seus senados. Nas subseções que se seguem, descrevo detalhadamente as variáveis explicativas e as justificativas para sua utilização.

Tamanho da População e do Território A inclusão destas variáveis baseia-se na idéia suscitada por alguns autores de que o tamanho do país está associado à diversidade e, conseqüentemente, à adoção de um sistema bicameral (Dahl e Tufte, 1973; Haug, 1967; Lijphart, 1984, 1991; Longley e Olson, 1991; Almond e Powell Jr., 1978). De acordo com Massicotte (2001), nos países com território pequeno, a necessidade de uma segunda câmara é menos óbvia, tendo em vista que a população está menos espalhada. De fato, a verificação empírica mostra que países com grande extensão territorial, com a exceção da China, adotam um sistema bicameral.

No que diz respeito ao tamanho da população, parece também existir uma associação com a adoção do bicameralismo; segundo Massicotte (idem), dos 77 países com menos de 5 milhões de habitantes, 55 têm um Legislativo unicameral.

Nada obstante, há países de pequena extensão territorial que adotam o bicameralismo. Isto faz com que a diversidade quanto ao tamanho do território e de sua população seja muito grande, indo de 20 mil habitantes (Palau) até mais de 1 bilhão (Índia) e de 431 mil km2 (Barbados) a quase 10 milhões de km2 (Canadá). Para que pudesse utilizar dados tão díspares em minha análise de regressão, eles foram logaritmizados8.

Diversidade Étnica Segundo alguns autores (Lijphart, 1991; Longley e Olson, 1991; Almond e Powell Jr., 1978), as câmaras altas são canais de representação de grupos étnicos e minoritários e de redução das tensões sociais em sociedades altamente divididas. De fato, há países em que grupos étnicos contam com cadeiras reservadas na Câmara Alta para esta finalidade9. Ao analisar os países bicamerais do Caribe, Anckar (1999) verificou que aqueles com maior descontinuidade territorial ' e, conseqüentemente, maior diversidade cultural, maior utilização de dialetos e maior conflito entre as unidades ' estavam mais propensos a adotar um Legislativo bicameral10.

Como medida de fragmentação étnica, utilizei os índices criados por Anckar e Eriksson (2002), que, por sua vez, adaptaram a fórmula construída por Rae (1967) para medir o grau de fragmentação do sistema partidário11. Eles variam entre 0 e 1, sendo que os valores próximos a 0 indicam que o grau de fragmentação é baixo, enquanto os valores próximos a 1 indicam que o país é altamente fragmentado do ponto de vista étnico12.

Federalismo e Grau de Urbanização do País Vários autores afirmam que a existência de uma segunda câmara está associada à adoção de um sistema federativo. De forma enfática, Sartori (1997) fez a seguinte afirmação: "Nas estruturas federativas, não há dúvida de que há necessidade de duas casas (a opção unicameral não chega a ser uma opção), pois é necessária uma câmara alta que represente os estados membros e que seja, portanto, baseada na representação territorial". De fato, o bicameralismo é a forma de organização legislativa predominante nos países federativos, havendo somente seis exceções entre os 25 que adotaram aquela forma de organização das suas subunidades territoriais: Micronésia, Emirados Árabes Unidos, St. Kitts e Nevis, Camarões, Sérvia e Montenegro e Venezuela13.

Lijphart (1984: 104 e 171) afirma não apenas que existe uma correlação entre as duas variáveis, mas também que "um federalismo forte demanda uma câmara federal forte". Na mesma linha, Tsebelis e Money (1997) afirmam que um dos caminhos seguidos no desenho de sistemas bicamerais enfatizou o aspecto territorial e implementou câmaras altas cujos poderes podem até igualar-se aos das câmaras baixas. Por este motivo, os dois autores defendem que "faz muito sentido começar uma pesquisa sobre câmaras altas a partir da comparação e do contraste entre senados federativos e unitários".

No entanto, o bicameralismo não está limitado aos sistemas federativos; na verdade, 70% dos sistemas bicamerais estão localizados em países unitários (Patterson e Mughan, 1999), o que nos leva a questionar até que ponto as duas variáveis estão de fato correlacionadas. Além disso, a amostra de Lijphart cobre apenas metade dos países federativos e bicamerais e está concentrada nos países desenvolvidos14. Ao considerar todos os países que se encaixam nesta classificação e controlar o efeito de outras variáveis, é possível ter uma visão mais precisa desta realidade. A variável foi codificada como "1" quando o país era federativo e "0" quando era unitário15.

Ainda no intuito de verificar a importância da justificativa federativa/ regional na determinação dos poderes das câmaras altas, utilizei também a variável "população urbana". A hipótese é de que países mais urbanos ' portanto, menos rurais ' terão uma Câmara Alta mais fraca; afinal, um dos principais argumentos na criação do Senado norte-americano era o de evitar que os estados pequenos e pobres ' que em muitos países apresentam uma configuração rural ' fossem "engolidos" pelos estados grandes e ricos. Esta era também a percepção que Duverger tinha do Senado francês, chegando a chamá-lo de "casa da agricultura" (Lijphart, 1999).

Estágio de Desenvolvimento Político e de Desigualdade Social Vários autores sugeriram existir relação entre o grau de democracia e de desigualdade social no país e a criação, manutenção e destinação de poderes às câmaras altas (Lijphart, 1999; Blondel, 1973; Taagepera e Recchia, 2002; Longley e Olson, 1991; Massicotte, 2001; Samuels e Snyder, 2001; Macuane, 2000). Uma das justificativas mais comuns para o seu aparecimento na Inglaterra e nas suas colônias na América é que as câmaras altas, por meio da sua capacidade de veto, funcionavam como uma proteção às classes abastadas (Wood, 1969; Tsebelis e Money, 1997). Por outro lado, com a independência dos Estados Unidos, o Senado apareceu como um contrapeso institucional contra a tirania da maioria e uma garantia dos direitos da minoria. Ele decorreu de uma demanda dos estados menores, que, para consentirem na criação de uma federação, exigiram igualdade de representação em uma das casas legislativas. Desta forma, o bicameralismo passaria a funcionar como um contrapeso às desigualdades sociais e regionais, contribuindo para um melhor funcionamento do regime democrático (Reynoso, 2004), especialmente em países muito heterogêneos. Além disso, a criação do Senado norte-americano representou um claro reforço do princípio de separação e de controle mútuo entre os poderes. Na mesma linha, Nolte (2002) também ressalta o papel democrático das câmaras altas, afirmando que o aumento de cargos eletivos, no mínimo, ajuda a reduzir a concentração de poder.

Além da igualdade de representação de estados, a população de câmaras altas apresenta grande variação em outras características que podem influenciar o seu papel de representação democrática, tais como: duração do mandato, renovação parcial e forma de seleção de seus membros. Neste último aspecto, Neiva (2004) mostrou que, das 51 câmaras altas existentes atualmente em países democráticos, 20 são eleitas diretamente, 16, pelo voto indireto, e 14 são nomeadas. Para avaliar a relação entre o poder das câmaras altas e o grau de desenvolvimento democrático, recorri à classificação elaborada pela Freedom House para medir o estágio de respeito aos direitos políticos em diversos países no mundo, amplamente utilizada na área de ciência política16. Tal classificação ordena os países com valores de 1 a 7, sendo que o valor mais baixo (1) representa maior grau de democracia. A minha suposição é que os poderes das câmaras altas estão negativamente relacionados com o grau de democracia no país.

Sistema de Governo O sistema de governo tem sido uma variável desprezada pela literatura sobre câmaras altas17. Da mesma forma, os estudos sobre o relacionamento entre o Executivo e o Legislativo também não têm levado em consideração aquelas casas legislativas. Esta parece ser uma atitude equivocada, haja vista que elas interferem no grau de separação entre os poderes, podendo influenciar substancialmente os resultados políticos obtidos. Há grande divergência entre os autores quanto aos procedimentos de classificação dos sistemas de governo, chegando a gerar inconsistências e ambigüidades18. A multiplicidade de desenhos constitucionais parece ter desencorajado os especialistas a desenvolverem uma classificação envolvendo um grande número de países. Uma exceção a este estado de coisas é creditada a Gerring, Thacker e Moreno (2004), cuja classificação, realizada com base na situação vigente no ano 2000, será utilizada neste artigo.

Aqueles autores classificam como parlamentaristas os países em que o Poder Executivo (o primeiro-ministro e o gabinete) é escolhido e responde a um corpo eleito (o Legislativo), criando assim um local único de soberania no âmbito nacional19. Já o presidencialismo, o seu contrário, é entendido como um sistema no qual o poder de tomar decisões é dividido entre duas instâncias eleitas separadamente: o Legislativo e o presidente. Embora este geralmente seja eleito pelo voto popular, também pode ser por um colégio eleitoral (como acontece nos Estados Unidos). A duração de seu mandato não pode ser reduzida pelo Parlamento, exceto em casos excepcionais de grave quebra de decoro. Nesse sistema, o presidente desempenha um papel político (partidário) e está ativamente engajado na elaboração de políticas públicas.

Entre estes dois extremos, encontram-se muitas variações, conhecidas genericamente como sistemas semipresidencialistas. Sendo assim, Gerring, Thacker e Moreno (2004) estabelecem a diferenciação entre presidencialismo e parlamentarismo como um continuum em duas dimensões. A primeira delas diz respeito ao grau de separação (independência) entre o presidente e o Parlamento: nos sistemas parlamentaristas, eles estão unidos e nos sistemas presidencialistas, separados. A outra refere-se ao poder relativo dos dois atores: quanto mais poder o presidente possui, mais presidencialista é o sistema.

É importante acrescentar alguns critérios estabelecidos por esses autores (idem) na sua classificação dos sistemas políticos. Segundo eles, quando um presidente é eleito diretamente mas não tem nenhum poder decisório efetivo, como na Islândia e na Irlanda, o sistema deve ser considerado parlamentarista.

Por outro lado, quando este é escolhido pelo Legislativo mas conta com mandato fixo e possui poderes significativos, o sistema é classificado como semipresidencialista. Para os autores, esta é a forma mais comum de semipresidencialismo20.

APLICAÇÃO DO MODELO, CONTROLANDO UM POSSÍVEL VIÉS DE SELEÇÃO O ideal em uma pesquisa sobre os poderes das câmaras altas seria avaliá-los no momento de sua criação. Tal procedimento, no entanto, inviabilizaria este artigo, haja vista a indisponibilidade de dados para a maioria dos países que estão sendo aqui considerados. Basta lembrar que algumas câmaras altas foram criadas há mais de um século e que seus poderes mudaram ao longo deste período.

Isso não quer dizer que se deva desconsiderar completamente os fatores que levam à escolha de uma Câmara Alta. Para se avaliar os seus poderes, é necessário verificar também as motivações para a sua existência, isto é, o porquê da sua criação. Neste intuito, a primeira comparação a ser feita será entre países bicamerais e unicamerais, de forma a se evitar um possível viés de seleção ao se trabalhar apenas com os países bicamerais.

Para isso, utilizarei o procedimento proposto por Heckman (1979), que desenvolveu uma metodologia para levar os casos faltantes em consideração. O modelo Heckman é executado em dois passos: o primeiro (selection model) avalia a probabilidade de existência de uma Câmara Alta; o segundo (outcome model) avalia o poder das câmaras altas, acrescentando um fator de controle de viés gerado na primeira equação, que será chamado de Lambda. O fator de correção (Lambda) reflete todas as características não medidas que estão relacionadas ao fato de se criar, ou não, uma Câmara Alta; ele leva em consideração informações existentes nos países unicamerais, que provavelmente teriam poderes maiores que "zero", caso tivessem uma Câmara Alta. Ao entrar como variável independente, ele libera os outros regressores deste efeito, os quais produzirão coeficientes não tendenciosos. Caso ele não apresente significância estatística, pode-se concluir pela independência entre as duas equações e pela não existência de viés, o que torna desnecessário estimar o modelo de seleção.

Uma importante condição para a utilização do modelo Heckman é que a equação de seleção contenha pelo menos uma variável que não esteja relacionada à variável dependente na equação substancial. Caso contrário, podem aparecer problemas sérios de multicolinearidade, e a inclusão do fator de correção nesta última pode gerar coeficientes não confiáveis (Smits, 2003). Sendo assim, incluí duas variáveis na equação de seleção: fragmentação religiosa21 e commonwealth22.

Além de apresentar a equação substancial e a equação de seleção, a tabela que se segue apresenta dois modelos diferentes: o modelo 1 compara os países presidencialistas com os não-presidencialistas, e o modelo 2, os parlamentaristas com os não-parlamentaristas. A amostra envolveu os 136 países que, no ano de 2000, foram considerados minimamente democráticos pela Freedom House, isto é, que receberam daquela instituição pelo menos nota 5 no item direitos políticos.

A leitura da tabela deve ser iniciada pelo modelo de seleção (metade inferior da tabela), que tem como variável dependente o "bicameralismo". A primeira informação relevante que aparece na tabela diz respeito à não-significância estatística do mills lambda ' tanto no modelo 1 quanto no 2 ' que indica a inexistência de viés de seleção. Isto significa que, ainda que se considerassem apenas os países bicamerais, não haveria o risco de obter resultados tendenciosos.

A segunda informação que chama a atenção refere-se à importância da variável "federalismo" para explicar a existência de uma Câmara Alta; em ambos os modelos, ela apresenta alta significância estatística. Fica, portanto, rejeitada a hipótese de que o federalismo não é uma variável importante na explicação do bicameralismo; em consonância com o que diz a literatura, países federativos tendem fortemente a adotar uma Câmara Alta. Por outro lado, outras variáveis que expressam diversidade, desigualdade, complexidade ou separação de funções ' tais como fragmentação étnica e religiosa, tamanho da população e do território, grau de urbanização, desenvolvimento humano e sistema de governo ' não apresentaram significância estatística na explicação do bicameralismo.

Embora a variável desenvolvimento humano tenha apresentado significância no modelo 2, ela está em patamar considerado baixo (no nível de 10%).

No entanto, adotar uma Câmara Alta, é bem diferente de dotá-la de amplos poderes. Conforme observamos na Tabela_2, os países diferem bastante neste particular; o que faltava era identificar as explicações para essa diferença.

Os modelos anteriores mostram que o sistema de governo é uma variável fundamental na explicação deste fenômeno. Em ambos, ela apresentou alta significância estatística (no nível de 1%), com sinal positivo para os sistemas presidencialistas e negativo para os parlamentaristas23. O fato de o país ser presidencialista aumenta em quase 10 pontos (em uma escala de 32) os poderes da Câmara Alta, e o fato de ser parlamentarista reduz a medida em mais de 7 pontos. Os resultados mostram que, com arranjos federativos ou não, as câmaras altas são mais fortes nos sistemas presidencialistas e mais fracas nos parlamentaristas. Está claro que o federalismo é uma variável fundamental na diferenciação entre sistemas bicamerais e unicamerais, mas não dentro dos sistemas bicamerais. Estes dados contestam a afirmação de Lijphart (1999) de que o federalismo explica os poderes das câmaras altas.

Isso nos leva a duvidar que tais casas legislativas, nos sistemas federativos, sejam efetivamente representantes dos estados, pois, quando são fracas, pouco podem fazer neste sentido. Em vez de evitar que os estados grandes sufoquem os pequenos, como diziam os federalistas24, é possível que elas funcionem no sentido de evitar que eles sufoquem a União. A representação igual dos estados, e a conseqüente desproporcionalidade da representação, evita que uma coalizão de dois ou três estados ricos e/ou populosos bloqueiem as ações do governo nacional. Este precisa agir no interesse geral, acima dos interesses locais e regionais. Estudos de casos de países federativos reforçam estas suspeitas (Sharman, 1987; Russell, 2001a; Backes, 1999; Abrúcio, 1988; Nacif e Guerrero, 2000; Linder e Vatter, 2001; Samuels, 2002).

A NATUREZA DOS PODERES DOS SENADOS NOS SISTEMAS PRESIDENCIALISTAS Os dados não deixam dúvida a respeito da importância dos senados nos sistemas presidencialistas. Não basta, no entanto, identificar os seus poderes; é necessário avaliar sua natureza e verificar quais atribuições marcam as diferenças destas casas legislativas com suas similares em outros tipos de sistemas políticos. No Apêndice 2, relacionei todas as atribuições observadas, com suas respectivas freqüências por sistema de governo e a contribuição que deram para essa diferenciação. Na Tabela_4, mostrei algumas das atribuições que mais colaboraram para isso. Fiz dois tipos de comparação: a primeira, entre os três grupos de países (todos); a segunda, entre os países presidencialistas e parlamentaristas. As duas colunas à direita da tabela mostram os testes de qui- quadrado, os quais permitem verificar se existe dependência entre as variáveis, isto é, se estão sistematicamente relacionadas.

A primeira característica a ser observada nas atribuições da Tabela_4 é que elas estão direta ou indiretamente relacionadas a questões que são consideradas precípuas ao Estado e de âmbito nacional, tais como: defesa, política externa, segurança interna, política monetária, uso legítimo da violência, manutenção da ordem, promoção da paz e aplicação da justiça25. A segunda característica comum entre elas é que envolvem um controle indireto dos presidentes26. Nada obstante, os senados os controlam também de forma direta por meio de outras atribuições, tais como: participando do processo de impedimento de autoridades governamentais, criando comissões de inquérito, requerendo informações do Poder Executivo, convocando autoridades governamentais para depor, autorizando o chefe de governo a ausentar-se do país, aprovando a renúncia do chefe de Estado ou do chefe de governo etc. A Tabela_5 compara estes dois grupos de atribuições com as prerrogativas relacionadas à elaboração de leis.

Como se pode observar na Tabela_5, as questões de Estado são as que mais diferenciam os grupos de câmaras altas. Tanto o teste de ANOVA (que mede a diferença de média entre os três grupos) quanto o teste "t" (que mede a diferença entre países presidencialistas e parlamentaristas) são muito superiores para este grupo de atribuições do que para os demais grupos. Por outro lado, seguindo o mesmo raciocínio, as prerrogativas relacionadas à produção de leis são as que menos os diferenciam. Os dados confirmam também que os senados exercem amplo controle sobre os presidentes. Ao torná-los comandantes-em-chefe das Forças Armadas e ao colocar a responsabilidade pela assinatura de tratados em suas mãos, as constituições os situam no centro do processo das políticas externa e de defesa. No entanto, eles não decidem sozinhos; o Congresso também participa, com papel de destaque para a Câmara Alta.

Por meio dessas atribuições, juntamente com a função de autorizar a nomeação de autoridades governamentais, os elaboradores das respectivas constituições colocaram limites sobre o excesso de poderes do presidente. Ainda que ele seja o ator apropriado para gerir tais poderes28, muitos deles são inerentes ao Estado. Devem, portanto, manter uma certa dissociação da pessoa que tem o exercício momentâneo do poder, das suas qualidades pessoais ou das contingências históricas ou ideológico-partidárias. Esse problema é menor nos sistemas parlamentaristas com sistema partidário forte, nos quais o Executivo e o Legislativo estão unidos pelo partido majoritário, não competindo, portanto, pelo desenho da estrutura governamental.

Ao estabelecer que o presidente dividiria tais poderes com o Legislativo, e principalmente com o Senado, os elaboradores das constituições dos países presidencialistas criaram um obstáculo ao uso arbitrário da força, um mecanismo para frear os seus impulsos. Nos países democráticos, esta divisão de poderes fornece os sentimentos de compromisso e de credibilidade e a garantia de que as negociações e os acordos serão cumpridos, requisitos fundamentais na arena internacional. Afinal, segundo Martin (2000), "a falta de constrangimentos domésticos permite que os governos ajam arbitrariamente, tornando-os parceiros não confiáveis na esfera internacional, a despeito de sua aparente liberdade de manobra".

Cabe lembrar que uma das preocupações dos federalistas na elaboração da Constituição dos Estados Unidos era a de que um presidente suficientemente poderoso para governar de forma efetiva o seria também para oprimir o povo. Na linguagem da teoria da delegação, o receio era de que os recursos ou a autoridade proporcionada ao agente para defender os interesses do principal pudessem voltar-se contra o próprio principal. Uma das formas pela qual o principal pode coibir o agente a não agir unilateralmente de forma ameaçadora é por meio do mecanismo de controle (checks and balances) institucional.

Operacionalmente, esse controle requer que, quando a autoridade for delegada para um agente, haja pelo menos um outro agente com autoridade para vetar ou bloquear as ações do primeiro (Kiewiet e McCubbins, 1991).

CONCLUSÃO A literatura sobre bicameralismo tem levantado como justificativas principais para a criação do bicameralismo as clivagens étnicas, raciais, econômicas, sociais ou territoriais existentes no país. O federalismo também tem sido freqüentemente identificado com a adoção do bicameralismo; alguns autores afirmam inclusive que câmaras altas fortes estariam associadas a este desenho institucional. Neste artigo, procurei testar estas hipóteses, ampliando o número de casos até então analisados e controlando os efeitos exercidos por outras variáveis explicativas.

Três conclusões principais foram obtidas. A primeira delas é que, conforme ressalta a literatura, o federalismo é, de fato, uma variável importante na explicação do bicameralismo. No entanto, o arranjo federativo não explica a força das câmaras altas. A principal explicação para isso é dada pelo sistema de governo: nos sistemas parlamentaristas, aquelas casas legislativas contam com poucas atribuições, enquanto, nos presidencialistas, suas atribuições são amplas.

A análise dessas prerrogativas mostrou que elas envolvem, em grande parte, assuntos de Estado, de abrangência nacional, relacionados ao controle do presidente. Nos países presidencialistas, as câmaras altas não só participam ativamente da elaboração do aparato legal, mas exercem um papel fundamental no funcionamento do sistema político como um todo, muito além das disputas políticas corriqueiras. As atribuições legislativas são importantes; elas são fundamentais em qualquer Legislativo do mundo. No entanto, não são as únicas funções desempenhadas pelas câmaras altas.

Os estudos legislativos são uma das áreas mais pesquisadas atualmente pela ciência política. A grande maioria deles concentra-se no funcionamento da Câmara Baixa, embora suas conclusões costumem ser estendidas para todo o Poder Legislativo. Esta pesquisa pretende contribuir para a mudança dessa realidade, priorizando as atribuições das câmaras altas. A despeito de estar aumentando o interesse dos especialistas sobre estas casas legislativas, é necessário ainda uma grande agenda de pesquisa que possa dar conta da pluralidade destas instituições, aparentemente bem maior do que a das câmaras baixas.

NOTAS 1. As câmaras altas são também chamadas de câmaras territoriais, casas revisoras, segundas casas, senados. Esta última é a denominação de 67% das câmaras altas existentes atualmente, motivo pelo qual a utilizei indistintamente.

2. Lijphart (1999:213-215) identificou uma forte correlação entre a força do bicameralismo e o grau de federalismo e de descentralização governamental.

3. Segundo os dois autores, isso acontece porque "paciência" é também recurso de poder, já que a "impaciência" obriga que a Câmara mais forte (a Câmara Baixa, na opinião de Tsebelis e Money, 1997) ceda, no intuito de ter sua proposta aprovada mais rapidamente.

4. Não está sendo incluída, por exemplo, a Venezuela, que extinguiu o seu Senado em 1999. Também não estão sendo incluídos países bicamerais reconhecidamente não-democráticos, tais como: Haiti, Libéria, Paquistão, Suazilândia, Egito, Libéria, embora tenham sido considerados em outros estudos sobre câmaras altas (Tsebelis e Money, 1997; Taagepera e Recchia, 2002).

5. Além do Brasil, o extinto Senado do Equador também tinha esta prerrogativa.

6. Ao contrário daquele autor, não considero que as câmaras altas possam ter poderes iguais, ou mesmo equivalentes, às câmaras baixas. Meus dados mostram que elas contam com uma quantidade maior ou menor de atribuições, mas nunca igual. Isto acontece porque, nos países em que são fortes, elas contam com poderes excepcionais, que não são exercidos pelas câmaras baixas.

7. Entre outras, as seguintes características foram consideradas: quem nomeia/ demite a diretoria do Banco Central; tempo que ela permanece no cargo; se o principal objetivo do Banco Central é a estabilidade de preços; quem formula a política monetária; quem resolve conflitos; se o Banco Central pode ou não emprestar para o governo; se o Banco Central tem autonomia financeira; se o mandato de sua diretoria coincide com o do presidente do país.

8. Trata-se de uma técnica de transformação dos dados utilizada para normalizar uma distribuição, sem distorcer o seu conteúdo, muito útil para se analisar dados que são muito díspares. Isto é possível porque ela trata o erro como uma referência percentual e não como um número absoluto.

9. É o caso, por exemplo, das câmaras altas da Bélgica, de Santa Lúcia, de Barbados e de Burundi e das extintas câmaras altas da Venezuela, de Burkina Faso e de Madagascar.

10. O autor chegou a esta conclusão após verificar que os países do Caribe formados por até duas ilhas representavam menos de 15% dos países bicamerais da região; já aqueles que são formados por mais de duas ilhas chegam a 42% do total.

11. O índice criado por Anckar e Eriksson apresenta correlação de 0,86 com o utilizado por Cox e Amorim Neto (1997).

12. Embora o conceito de etnicidade tenha, nos últimos anos, incorporado características variadas como língua e cultura, os dois autores centram o foco apenas na clivagem racial. Tendo em vista que, em alguns países, a separação de raças não está claramente definida, eles optaram por considerar uma raça como distinta quando ela é vista como tal pela própria população do país.

13. Atualmente, um dos exemplos mais citados de uma Câmara Alta com forte caráter federativo é o Bundesrat alemão, em que os senadores são escolhidos pelas assembléias estaduais, a quem devem prestar contas. O Bundesrat tem poderes decisivos sobre os projetos que envolvam interesses dos estados (Lånders), que representam aproximadamente 60% de toda a legislação aprovada. A natureza territorial do Bundesrat é reforçada pela forma como as votações são encaminhadas: os parlamentares não se organizam em grupos partidários no plenário, mas de acordo com seus estados de origem. Cada delegação estadual apresenta um voto único, ponderado de acordo com o número de seus membros.

Sistema com características semelhantes é encontrado na Câmara Alta da África do Sul.

14. São os seguintes os países bicamerais e federativos analisados por Lijphart: Austrália, Canadá, Alemanha, Suíça, Estados Unidos, Bélgica, Venezuela, Áustria e Índia.