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Aprovação de empréstimos a governos subnacionais no Brasil: há espaço para comportamento político oportunista?

INTRODUÇÃO O Brasil é uma Federação composta de 26 estados e um Distrito Federal. A Constituição Federal impõe limites quantitativos e condições qualitativas às quais os governos subnacionais devem atender para serem legalmente autorizados a contratar empréstimos. A Secretaria do Tesouro Nacional - STN e o Senado Federal são as instituições encarregadas de determinar se os governos subnacionais atendem ou não aos padrões fixados na legislação. Neste artigo, testaremos se o tempo necessário para aprovação, no Senado, dos pedidos de autorização para endividamento está correlacionado ou não com variáveis políticas. Se os senadores estivessem simplesmente "seguindo as regras procedimentais", não seria de se esperar a existência de correlação entre o prazo de aprovação e as variáveis políticas.

Há na literatura de economia política uma lista de evidências sobre comportamentos oportunistas em momentos eleitorais. Desde o trabalho de Nordhaus (1975), muitos artigos procuraram investigar se os governos aumentam seus déficits orçamentários antes das eleições para aumentar suas chances eleitorais1. A maior parte das evidências das décadas de 1980 e de 1990 respaldava essa possibilidade, demonstrando um comportamento oportunista do Executivo.

A literatura empírica referente a países latino-americanos mostra evidências da presença de ciclos eleitorais orçamentários. Ames (1987) documenta um aumento considerável dos gastos no ano que precede a eleição, seguido de uma redução concomitante no ano seguinte. Canitrot (1975), Mejía Acosta e Coppedge (2001), Amorim Neto e Borsani (2004) e Melo (2005) também encontram evidências de ciclos eleitorais orçamentários e de relações causais entre algumas características institucionais dos regimes fiscais dos países e seus gastos públicos e déficits fiscais2.

Um importante resultado encontrado na literatura é que a possibilidade de aumentar os gastos e, com eles, o déficit é maior quando o ocupante do cargo tem acesso ilimitado a empréstimos para financiar seus déficits. Como seria de se esperar, a possibilidade de tomar empréstimos ilimitados estimula e amplia os ciclos orçamentários. Para evitar esse problema, muitos países impõem restrições legais ao endividamento público. A questão se agrava em países de regime federativo, em que os governos subnacionais podem assumir empréstimos com garantias federais implícitas ou explícitas3. Essas garantias criam uma situação conhecida na literatura como "restrição orçamentária fraca" (soft budget constraint)4.

A maior parte da literatura se concentrou na análise da manipulação política e das regras que poderiam tornar o orçamento mais rígido. Que seja de nosso conhecimento, não se dedicou tanta atenção ao estudo de existência ou não de manipulação política das regras de restrição ao endividamento5. Pretendemos, com este artigo, preencher parcialmente essa lacuna da literatura.

No Brasil, as regras de controle do endividamento público foram estabelecidas na Constituição Federal de 1988, que conferiu ao Senado Federal a função de impor limites e condições ao endividamento público. No que diz respeito ao controle do endividamento estadual, o Senado conta com o apoio da STN, que atua como órgão assessor. O Senado define os limites (quantitativos e qualitativos).

Se um governo subnacional (estadual ou municipal) pretende tomar um empréstimo, deve apresentar a proposta à STN, que, agindo como órgão auxiliar do Senado, analisará a solicitação com base em parâmetros técnicos. Estando a solicitação dentro das conformidades legais, é enviada ao Senado para ratificação. Se rejeitada pela STN, é devolvida ao governo subnacional sem possibilidade de recurso.

Uma vez que a solicitação chega ao Senado, um senador é destacado como relator pela Comissão de Assuntos Econômicos - CAE. O relatório redigido pelo relator é apresentado no plenário da CAE e, depois, em sessão plenária do Senado para aprovação final. Nosso estudo investiga se há manipulação política interna no Senado a fim de atrasar ou de agilizar processos em função de interesses políticos. O tempo relevante começa a ser contado a partir do momento em que o pedido chega ao Senado e é considerado como terminado no momento em que é aprovado na plenária do Senado.

Este artigo também está relacionado com o estudo de Spiller e Tommasi (2007) que analisa o equilíbrio político na Argentina6. Como esses autores, poderíamos interpretar o sistema de aprovação de endividamento do Senado como um "jogo" entre agentes do Senado e do Executivo. Esse jogo poderia ser dividido em quatro subjogos (sub-games) ou etapas. Na primeira etapa, o presidente da CAE define o relator; na segunda, o relator publica seu relatório; na terceira, o relatório é aprovado ou encaminhado para análise mais aprofundada no plenário da CAE; na última etapa, o relatório é aprovado ou devolvido para análise mais aprofundada pelo plenário do Senado. Em cada etapa, há diferentes jogadores que podem ou não estar participando de um jogo cooperativo. Nesse caso, a cooperação significa que o senador segue as regras do processo. A cooperação pode ser atingida em um jogo não-cooperativo se os senadores temerem punição por outros senadores ao deixarem de seguir as regras processuais. Também pode ser atingida se os senadores travarem um jogo cooperativo em que todos elaborem seus relatórios de modo "razoável"7. Em nosso arcabouço, não é possível inferir se a cooperação (quando observada) resulta de jogo não-cooperativo, com punição, ou de jogo cooperativo.

Como todas as solicitações encaminhadas ao Senado passam antes pelo crivo da STN, em uma análise (supostamente) técnica das regras, resta pouco espaço para o veto sumário às solicitações. Entretanto, observamos em nossa amostra uma dispersão considerável do prazo de ratificação, o que levanta a hipótese de que a manipulação política pode estar sendo feita mediante aceleração (ou postergação) da aprovação dos pedidos com maior (ou menor) suporte político.

É claro que a diferença de prazos de aprovação pode estar ligada a muitos fatores "não-políticos". Se assim fosse, poderíamos não identificar correlação entre o prazo de ratificação e as variáveis políticas. Assim, testar a correlação entre prazo de aprovação e variáveis políticas é um meio de testar o comportamento oportunista ou não dos senadores nessas comissões, ou, em jargão de teoria dos jogos, testar se o jogo é ou não cooperativo8.

A principal conclusão deste artigo é que alguns fatores políticos se encontram correlacionados com o prazo de aprovação no Senado. Diversas variáveis mostraram coeficientes não-significativos. As variáveis consistentemente correlacionadas com o prazo de aprovação são a ligação política entre o governador do Estado solicitante e o relator; e o acúmulo excessivo de solicitações nos seis meses anteriores a um novo pedido. Quando o governador e o relator pertencem à mesma coalizão, o processo se acelera. Se o relator pertencer à mesma coalizão que o governador, mas ocorrer uma mudança que encerre essa ligação (por exemplo, uma mudança de relator, sendo o novo relator não-pertencente à coalizão do governador), o processo passa a tramitar mais devagar. Interpretamos esse resultado como evidência de comportamento oportunista por parte de alguns senadores ou, em jargão de teoria dos jogos, como evidência de ausência de cooperação entre governadores e relatores que não pertençam à mesma coalizão política.

Apesar de cada pedido de autorização de endividamento pelos Estados ser analisado individualmente, os senadores podem estar menos inclinados a aprovar solicitações de Estados que as apresentem em número excessivo ou que tenham aprovado recentemente um grande número de empréstimos. No jogo político, atos que favoreçam excessivamente um Estado ou governador podem perturbar o equilíbrio de forças políticas existente na Federação. De fato, constatamos que Estados que enviam muitas solicitações em um curto espaço de tempo precisam, em média, esperar mais tempo pela aprovação de suas demandas.

No que diz respeito às variáveis que não apresentaram coeficientes significativos, é possível que não tenhamos conseguido defini-las de forma a espelhar, satisfatoriamente, o comportamento estratégico dos senadores. Outra explicação possível para a escassez de evidências de influência política é que o aperfeiçoamento das regras de controle ao longo dos anos (descrito adiante) pode ter limitado o espaço para manipulação política (as reformas do processo de controle teriam sido bem-sucedidas na preservação dos critérios técnicos, reduzindo a possibilidade de influência política).

Outra possibilidade é que o poder da STN tenha aumentado com as novas regras; com isso, a barganha política, em vez de ser feita no Senado, talvez se tenha deslocado para dentro da STN. Essa é uma questão a ser explorada em outro estudo. No momento, não há dados disponíveis para testar tal hipótese.

Este artigo está dividido em cinco seções, sendo a primeira delas esta introdução. A segunda seção trata do processo de aprovação de empréstimos adotado pelo Senado e fornece um panorama da evolução institucional das regras de endividamento subnacional que puseram fim à falta de controle federal sobre as dívidas subnacionais. A seção seguinte descreve o jogo que ocorre no Senado e que pode influenciar no prazo de aprovação de solicitações de empréstimos pelos Estados. Também trata da fonte da influência política que poderia afetar o processo de autorização e define as variáveis explicativas. O principal conceito é o "elo político" definido pela coincidência de coalizão entre jogadores. A quarta apresenta os resultados empíricos e discute brevemente as limitações da análise. A análise econométrica sugere haver apenas um equilíbrio não-cooperativo em todo o processo senatorial. A última seção enfatiza esse resultado e fornece alguns argumentos possíveis para compreender o quebra- cabeça que essa interpretação implica. Também afirma haver outras interpretações possíveis para o resultado obtido e conclui com a proposição de uma agenda de pesquisa sobre a relação entre o federalismo fiscal brasileiro, as regras internas do Senado, políticas partidárias e de coalizões.

FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO E APROVAÇÃO DE EMPRÉSTIMOS SUBNACIONAIS A Constituição Federal de 1988 estabelece limites máximos e condições de endividamento público dos governos estaduais9. A Constituição atribui ao Senado a função de controlar o endividamento estadual, uma vez que a principal função do Senado é cuidar do equilíbrio entre unidades da Federação10. Composto de três representantes de cada um dos Estados e do Distrito Federal, a missão do Senado é restabelecer o equilíbrio de forças na Federação, dado que o número de assentos na Câmara dos Deputados é mais proporcional à população de cada Estado. Assim, o Senado é, por natureza, o foro para discussão e eventual solução de conflitos federativos. Conseqüentemente, é o Senado que controla o endividamento dos Estados, assegurando que alguns poucos não imponham ao restante do país o ônus de um endividamento excessivo.

Desde meados da década de 1980 o Brasil evoluiu de uma situação de elevado desequilíbrio fiscal nos governos municipais, estaduais e federal para um estado de equilíbrio sólido. Foram estabelecidas diversas instituições que favoreceram a responsabilidade fiscal e reduziram os incentivos ao endividamento (irresponsável) do setor público. As regras de controle do endividamento por parte do Senado evoluíram no mesmo sentido, passando de meras declarações de intenção para um controle relativamente eficaz.

Até o começo da década de 1990, a política fiscal havia sido marcada por uma sucessão de resgates financeiros proporcionados pelo governo federal a Estados e municípios. Os Estados eram proprietários de bancos freqüentemente usados para fins políticos e sem a devida atenção a normas básicas de solvência11. O resultado freqüente era a falência dessas instituições que, no entanto, se mantinham solventes graças a aportes significativos dos tesouros estaduais ou, mais usualmente, do tesouro federal.

Com o Plano Real, implementado em 1994, encerrou-se o regime de inflação elevada e a taxa de juros real explodiu, dificultando o financiamento dos déficits dos governos estaduais. Com isso, o governo federal implementou um plano de resgate para refinanciar letras e outras dívidas dos Estados, atrelando o refinanciamento a um rigoroso programa de ajuste fiscal e à amortização da dívida junto ao Tesouro Nacional ao longo de um período de trinta anos. As condições desse empréstimo estabeleciam sanções muito severas para os que deixassem de atender a suas obrigações. Governos estaduais que deixassem de pagar uma única parcela da dívida poderiam ter suas contas bancárias bloqueadas, de modo que o Tesouro pudesse retirar delas o que lhe era devido.

Esses contratos, firmados12 em torno de 1997, anunciaram o começo de uma nova era de controle do endividamento público. Do ponto de vista do Senado, a janela de oportunidade para aumentar a eficácia do controle sobre o endividamento dos Estados se abriu em 1996. Uma Comissão Parlamentar de Inquérito - CPI descobriu uma série de fraudes na emissão e na negociação de títulos públicos estaduais.

Naquele momento, dado o número excessivo de títulos estaduais no mercado, o Senado somente aprovava a emissão de novos títulos para financiar o pagamento de precatórios dos Estados13. Por isso, alguns Estados criaram fraudulentamente condenações inexistentes para obter autorização para emitir letras. Além disso, descobriu-se que essas emissões fraudulentas estavam associadas a esquemas de negociação no mercado secundário que eram igualmente fraudulentos e geravam perda de recursos públicos e lucros para alguns bancos e corretoras.

A exposição ao público das fraudes nas sessões da CPI criada para investigá-las permitiu aprovar diversas melhorias da legislação de controle do endividamento pelo Senado. Em 1998, foi aprovada a Resolução 78, que introduziu as seguintes mudanças: a) O relator da solicitação de endividamento não poderia ser do Estado solicitante. O principal motivo para isso se baseava no temor de que um governador do mesmo Estado e da mesma coalizão tendesse a aprovar solicitações que não cumprissem as regras de endividamento ou, em caso de rivalidade política, que a decisão fosse adiada.

b) A obrigação de que o órgão de assessoria (Banco Central até 2000 e a STN de 2000 em diante) declarasse claramente a conformidade ou não da solicitação com as normas. Antes de 1998, o órgão de assessoria do Senado freqüentemente emitia relatórios com conclusões ambíguas, abrindo a possibilidade de negociação política pela aprovação no Senado.

c) Solicitações que não atendessem aos requisitos legais seriam devolvidas ao Estado solicitante e consideradas rejeitadas.

Anteriormente, tais casos seriam remetidos ao Senado e possivelmente autorizados mediante negociação política.

d) Proibição de diversos tipos de operação que, de maneira camuflada, permitiam que Estados e municípios aumentassem seus níveis de endividamento. Um exemplo típico era a contratação de obras públicas sem recursos fiscais correspondentes. O governo firmava com a empreiteira um termo de compromisso de pagamento futuro14. Outro exemplo era a emissão de debêntures de empresas estatais estaduais, seguida de uso dos recursos para pagamento adiantado de impostos ao Estado controlador da estatal.

e) A partir de 1999, operações que envolvessem a antecipação de recursos orçamentários - créditos bancários de curto prazo - passariam a ser obrigatoriamente realizadas por leilão eletrônico centralizado no Banco Central. Essas regras se justificavam porque essas operações eram uma fonte de endividamento excessivo e de corrupção. Um pequeno grupo de bancos dominava o mercado, oferecendo recursos a custo elevado a governos de pequenas cidades que não tinham capacidade técnica para tomar dinheiro por conta própria ou avaliar as propostas que firmavam.

f) Proibição de tomada de empréstimos nos seis últimos meses de mandato do governador ou do prefeito.

g) Proibição de emissão de novos títulos públicos até 2010.

h) Obrigação de Estados e municípios com mais de 50 mil habitantes a fornecer periodicamente informações financeiras à STN. Esta, por sua vez, ficou obrigada a divulgar essas informações pela internet.

i) Proibição do regime de urgência para avaliação de pedidos de autorização de endividamento. O regime de urgência, que acelerava o processo no âmbito do Senado, reduzia o tempo disponível para análise técnica da solicitação de empréstimo, facilitando a aprovação de solicitações em desacordo com as exigências legais.

Posteriormente, a Lei de Responsabilidade Fiscal15, cujo objetivo era estabelecer padrões de gestão pública voltados para a estabilidade fiscal, levou à substituição do Banco Central pela STN na função de órgão de assessoria do Senado. Essa substituição foi importante porque o Banco Central, ao ser incluído entre os órgãos públicos responsáveis pelo controle da dívida dos Estados, era muitas vezes chamado a emitir títulos ou moeda para realizar operações de resgate. A escolha do Tesouro Nacional também foi estratégica, já que o órgão também era responsável pela administração dos contratos de refinanciamento da dívida dos Estados. Concentrar em uma só instituição todas as informações relevantes acerca das finanças dos Estados e dar a ela autoridade legal para impor restrições ao endividamento estadual aumentou a eficácia do órgão de assessoria.

A partir de 2001, quando foram consolidadas todas essas novas regras16, passaram a ser submetidos ao Senado apenas os seguintes tipos de operação de crédito: empréstimos externos; emissão e rolagem de títulos de dívida pública; emissão de bônus por empresas públicas que não gozassem de autonomia financeira; contratos de empréstimo para compra de bens e serviços do exterior.

Todos os demais tipos de operação de crédito passam a ser analisados e aprovados (ou rejeitados) exclusivamente pela STN. Pode-se dizer que, ao restringir a análise a esses tipos de empréstimo, os senadores passaram a estudar mais detalhadamente as operações com maior potencial de geração de riscos para a Federação. O histórico brasileiro de crises de câmbio implica a necessidade de mais cautela ao analisar a dívida externa. Um endividamento excessivo em letras, por outro lado, pode gerar uma crise no mercado financeiro, algo que já ocorreu em meados da década de 1980. Finalmente, a emissão de debêntures, hoje rara, foi caracterizada no passado por corrupção ou pela superação dos limites de endividamento, justificando sua inclusão entre as operações que exigem análise por parte do Senado.

Atualmente, o procedimento para autorização de operações de crédito começa com o envio da solicitação à STN, que avalia se o pleito atende às restrições de endividamento. Satisfeitas essas condições, a STN encaminha a solicitação ao Senado. O presidente da CAE distribui a solicitação a um senador que será o relator do pedido. O relatório é então analisado e votado pelo plenário da CAE e, finalmente, em sessão plenária do Senado.

O "JOGO" POLÍTICO NO SENADO Todas as solicitações enviadas ao Senado no período analisado foram aprovadas.

Mesmo na década de 1980, quando o Senado analisava quase qualquer tipo de operação de crédito e o órgão de assessoria (o Banco Central na época) não gozava de autonomia para rejeitar solicitações (mesmo as que estivessem em desacordo com os limites eram enviadas ao Senado), muito poucas solicitações foram rejeitadas. O motivo para isso era possivelmente político. Os senadores provavelmente praticavam uma política de reciprocidade segundo a qual um senador não votaria contra empréstimos ao Estado de outro para que o representante desse Estado não votasse, no futuro, contra o Estado do primeiro17. As reformas descritas anteriormente tiveram como principal objetivo diminuir as chances de aprovação de solicitações fiscalmente irresponsáveis.

Tendo em vista a atual situação fiscal, aparentemente as reformas foram bastante bem-sucedidas18.

Assim, a variância da aprovação de solicitações enviadas ao Senado é bastante baixa (quase todas as solicitações são aprovadas). No entanto, a variância do prazo de aprovação após o encaminhamento ao Senado é bem elevada. Uma solicitação pode ser aprovada em apenas um dia ou demorar até 636 dias. Trata- se, claro, de casos extremos e a maioria das solicitações é aprovada em menos de 200 dias: apenas 24 de 530 pedidos levaram mais de 200 dias para serem aprovados. Mesmo desconsiderados os 24 valores extremos, o desvio padrão do número de dias necessários para aprovação no Senado ainda permanece em torno de 80 dias, revelando uma ampla variância. A diferença no prazo de aprovação pode estar ligada a eventos aleatórios ou a interesses políticos.

Se o prazo de aprovação de uma solicitação estiver correlacionado com determinados fatores políticos que caracterizam cada solicitação (como a coincidência na coalizão ou no partido entre o Estado do governador solicitante e o relator; ter ou não ter ligações políticas com o presidente; entre outros), isso pode ser evidência de que o mecanismo de controle de dívidas não é neutro.

Ou, em outras palavras, que pode ser influenciado por fatores políticos.

Entendemos por "fatores políticos" aqueles que levam a negociações não associadas com o objetivo principal do mecanismo de controle sobre endividamento (preservar a liquidez e a solvência das contas públicas), em que a prerrogativa senatorial de "criar dificuldades" para aprovação de uma solicitação é usada por senadores para "vender facilidades". Não falamos aqui de corrupção, mas do uso do mecanismo de controle de dívidas para obter ganhos políticos, como uma manipulação oportunista à luz do ciclo eleitoral, conforme mostra a literatura. Por exemplo, um aumento dos recursos para seu próprio Estado ou uma posição vantajosa em disputas eleitorais vindouras.

É importante observar que o procedimento de aprovação discutido anteriormente, após a apresentação da solicitação ao Senado, envolve quatro etapas: 1) o presidente da CAE nomeia um relator; 2) o relator apresenta um relatório; 3) a solicitação é votada na CAE; 4) a solicitação é votada no plenário do Senado.

Nas duas primeiras etapas, um só senador tem poder sobre o prazo de aprovação; primeiro o presidente da CAE e, depois, o relator. Nas etapas 3 e 4, muitos senadores têm influência sobre o prazo de aprovação. Em jargão da teoria dos jogos, dizemos que o "jogo" inclui quatro "subjogos". Em cada subjogo (etapa), o governador do Estado solicitante terá de jogar com um ou mais senadores. A cada etapa pode haver um "equilíbrio político cooperativo" em que os senadores seguem os procedimentos de praxe por medo de que futuras solicitações de sua própria coalizão (ou de seu próprio Estado) não sigam pelos caminhos normais (semelhante ao equilíbrio de logrolling da aprovação anteriormente discutido19). No entanto, há um "equilíbrio político não-cooperativo" em que os senadores atrasam ou aceleram estrategicamente solicitações, dependendo de suas preferências políticas. Se o equilíbrio for cooperativo, não veremos correlação entre o prazo de aprovação e fatores políticos.

Um fator político que pode influenciar na duração de um processo no contexto dos procedimentos normais é uma disputa entre regiões20. Há grande desigualdade social e econômica entre os Estados e as regiões do Brasil. Os Estados de menor renda têm maioria no Senado (os Estados do Norte e do Nordeste têm a menor renda per capita e, juntos, 59% dos assentos no Senado). Pode haver um jogo político em andamento nesse ponto, em que os Estados mais pobres usam sua maioria política para obter vantagens econômicas dos Estados mais ricos. Assim, senadores dos Estados mais pobres podem criar dificuldades quando se trata de aprovar solicitações dos Estados mais ricos. A Tabela_1 a seguir mostra a desigualdade de renda entre as regiões do Brasil:

Os Estados da região Sudeste apresentam a mais elevada renda per capita do Brasil. O Estado de São Paulo, por exemplo, que pertence a essa região, é o mais rico do país e tem renda per capita superior à média da região. Dada essa situação, os senadores podem não ver com bons olhos a autorização de dívida para uma região mais rica (Sudeste) ou para o Estado mais rico (São Paulo), seja porque tais operações financiariam uma maior expansão da economia da região ou do Estado, seja porque os representantes de outros Estados podem agir em bloco contra solicitações da região mais rica como meio de negociar vantagens fiscais para seus próprios Estados21. Por isso, testamos se solicitações do Nordeste, do Centro-Oeste e do Norte foram aprovadas mais rapidamente do que outras.

A existência de influência política também pode ser vista no número de solicitações feitas por Estado. Apesar de cada processo ser analisado individualmente, os senadores teriam menor tendência a aprovar solicitações de Estados que as apresentem em número excessivo ou que tenham tido um grande número de empréstimos aprovado recentemente. No jogo político, atos que favoreçam excessivamente um Estado ou governador em particular poderiam alterar o equilíbrio de forças políticas presente na Federação. A autorização de empréstimo para um governo estadual representa uma extensão de sua restrição orçamentária e um acúmulo de capital político que pode ser usado nas eleições.

Embora o prazo de aprovação seja definido pelo Legislativo, o presidente da República costuma ter influência sobre o Congresso. Assim, uma solicitação apresentada por um governador aliado do presidente, por exemplo, poderia adquirir peso político e ser aprovada mais rapidamente desde que o presidente contasse com maioria sólida e fiel no Senado. Entretanto, se o presidente não contar com tal maioria no plenário ou na CAE, seus aliados podem se deparar com prazos de aprovação mais longos. O senador usaria esse poder (temporário) para obter outros benefícios, como financiamento federal para projetos de interesse de sua própria base eleitoral22. Nesse caso, o resultado seria um maior atraso da análise de solicitações de governadores ligados ao presidente. Quase metade das solicitações apresentadas ao Senado (47%) apresenta alguma ligação entre o governador e o presidente.

Neste artigo, definimos um "elo político" entre dois políticos quando ambos concorreram nas eleições anteriores como membros de uma só coalizão partidária.

Com essa definição, podemos passar a estabelecer relacionamentos capazes de afetar o processo decisório do Senado, admitindo que haja influência política sobre o prazo de aprovação. Além da ligação entre o governador do Estado solicitante e o presidente, também consideramos o elo político entre o governador solicitante e o presidente da CAE e o senador nomeado relator do processo.

O elo político entre o governador solicitante e o presidente da CAE poderia afetar o prazo de aprovação, dado que é o presidente da CAE quem define o relator, como visto anteriormente. Se o presidente da CAE pretender dificultar a aprovação, pode escolher como relator um senador que compartilhe da mesma intenção (ou seja, adiar ao máximo a aprovação). O presidente da CAE também tem o poder de adiar ou acelerar a própria definição do relator, por meio da concessão de prazos regimentais para análise ("pedidos de vistas"). Pode ainda conceder ao relator uma prorrogação de prazo para que avalie mais detidamente o processo. Cerca de 40% das solicitações apresentadas ao Senado trazem algum elo entre o governador solicitante e o presidente da CAE.

O elo político entre o governador solicitante e o relator também pode influenciar no prazo de aprovação. O relator é sempre um membro da CAE e deve apresentar um relatório indicando à comissão se recomenda ou não a aprovação do empréstimo a um Estado específico. O relator é o senador que analisa detalhadamente a solicitação. Muito embora a STN já tenha dado seu parecer de conformidade da solicitação com a legislação, um relator que deseje criar problemas pode divergir do parecer do Tesouro e sugerir que a análise do órgão tenha sido descuidada. O relator também pode divergir e produzir argumentos contra o investimento que seria financiado com o empréstimo em tela. Por outro lado, um relator aliado ao governador interessado no empréstimo poderia acelerar o processo e apresentar um relatório não muito detalhado em um prazo mínimo. Dos 530 processos submetidos à apreciação do Senado, 43% apresentavam elo político entre o governador solicitante e o relator.

Tendo em mente que a disputa eleitoral pelo Senado se dá no âmbito de cada Estado (o distrito eleitoral, segundo as normas brasileiras) e que o (atual) senador pode concorrer futuramente ao cargo de governador, não só os elos partidários mas também o "elo estadual", definido para abranger os casos em que os dois políticos pertençam ao mesmo Estado, podem afetar a análise das solicitações de endividamento. De maneira mais fraca, o "elo regional", que se define por dois políticos pertencentes à mesma região, pode influenciar no prazo de aprovação. Embora mais fraco, usamos o elo regional em vez do estadual porque desde 1998 não se permite que o relator seja do Estado solicitante e desejamos manter a consistência no uso da variável ao longo do tempo. Assim, controlamos para o elo regional entre o presidente da CAE e o governador do Estado solicitante e para o elo regional entre o relator e o governador, interagindo cada "elo regional" com o "elo político". É de se esperar que um senador pertencente à mesma coalizão eleitoral e à mesma região do governador solicitante esteja mais interessado em minimizar a duração do prazo de aprovação do que um senador que apenas pertença à mesma coalizão.

ANÁLISE EMPÍRICA Neste artigo, usamos um método dedicado à análise do prazo decorrido, chamado de duration (duração), até que se dê um dado evento. Esse método foi originalmente desenvolvido a partir do que se chama survival analysis (análise de sobrevivência), inicialmente aplicada na área médica em estudos de sobrevida de pacientes submetidos a determinado tratamento ou acometidos por determinada doença. Na análise de sobrevivência, estamos interessados em como diversos tratamentos ou características demográficas afetam o tempo de sobrevivência. Os artigos seminais no campo são os de Cox e Oakes (1984), Kalbfleisch e Prentice (1980) e Lancaster (1990)23. Em nossa análise, estamos interessados em entender como variáveis políticas estão ligadas à "sobrevivência" da solicitação no Senado. Ou seja, em todos os modelos usados, a probabilidade de que o Senado atrase a aprovação em t dias pode ser entendida como função sobrevivente da solicitação: uma solicitação com maior prazo de sobrevivência é aquela que leva mais tempo para ser aprovada. Estamos interessados sobretudo em testar a presença de correlação entre sobrevivência e variáveis políticas.

Outro conceito fundamental é a função risco. Essa função mede a razão entre a probabilidade de uma determinada solicitação em particular ser aprovada e a função de sobrevivência (não-aprovação de uma solicitação) em um dado intervalo de tempo. A análise empírica a seguir considera todas as solicitações apresentadas ao Senado entre 1989 e 2001.

Começamos a análise pela apresentação dos resultados de um teste não- paramétrico da amostra que emprega o método Kaplan-Meier. Vamos partir da função risco de toda a amostra. Essa função, extraída dos dados referentes a solicitações de empréstimos aprovadas pelo Senado Federal, consta do Gráfico_1 a seguir.

O eixo vertical representa o risco/tempo; o horizontal, o tempo. Como esperado, a probabilidade de aprovação aumenta com a duração da estada no Senado.

Empregando o método de Kaplan-Meier, a função de sobrevivência pode ser vista no Gráfico_2.

A curva da função sobrevivência é suave e próxima da origem. Quatrocentos dias após a apresentação ao Senado, a chance de uma solicitação ainda não ter sido aprovada é quase zero. A maioria das solicitações apresentadas ao Senado foi aprovada em menos de 200 dias. Embora a análise não-paramétrica (non- parametric) descreva as características do processo de aprovação em geral, estamos mais interessados em entender se há fatores políticos (tais como definidos na seção anterior) que afetam a sobrevivência da solicitação no Senado.

Nosso principal objetivo é verificar se há influência política sobre o prazo necessário para aprovação de um empréstimo no Senado. Para testar essa correlação, precisamos adotar modelos paramétricos e semiparamétricos que nos permitam acrescentar co-variantes aos testes. Em suma, como visto anteriormente, a hipótese nula é de que não há qualquer relação entre prazo de aprovação e variáveis políticas. Se houver um equilíbrio logrolling do prazo de aprovação ou cooperação no âmbito do Senado, este seria o resultado esperado de fato. Cabe lembrar que, neste artigo, afirmamos haver diversos subjogos durante o processo de aprovação, cada um com diferentes jogadores. Como não observamos cada um dos subjogos, mas apenas o momento de apresentação da solicitação ao Senado e o momento de sua aprovação, nossas variáveis políticas buscam captar o impacto dos diferentes jogadores. O sinal e a significância das co-variantes podem sugerir o equilíbrio nos diferentes subjogos.

Como descrito anteriormente, na primeira etapa, o presidente da CAE nomeia o relator. Para captar o elo político entre o governador do Estado solicitante e o presidente da CAE, usamos uma dummy que assume valor 1 se o senador presidente da CAE pertencer à mesma coalizão que elegeu o governador e valor 0 caso contrário. Chamamos a essa variável GovPresCAE. Se esperamos que o elo possa reduzir o prazo de aprovação, a quebra do elo poderia ter o efeito contrário. O elo pode ser rompido por motivos eleitorais. Entre 1989 e 2001 houve três eleições para os cargos de governador e senador (1990, 1994 e 1998) e três para o de presidente (1989, 1994 e 1998)24. Ademais, a presidência da CAE se alterna entre os senadores, e o presidente da comissão pode ser derrotado por outros motivos durante seu mandato. A quebra do elo é representada por outra dummy (GovPresCAEChange), que assume valor 1 apenas se o elo original for positivo (GovPresCAE = 1), mas se tenha quebrado durante a aprovação, seja por uma mudança da presidência da CAE, do governador ou de ambas. O elo político entre o governador do Estado solicitante e o relator é captado por duas dummies semelhantes, uma para o começo do processo (GovSen) e outra para captar os efeitos de uma alteração do elo (GovSenChange). Mais uma vez GovSen assume valor 1 se o relator no princípio do processo for da mesma coalizão que elegeu o governador e 0 caso contrário. GovSenChange segue o mesmo critério, isto é, assume valor 1 apenas se GovSen for 1 e o elo político tiver sido rompido antes da aprovação. O elo entre o relator e o governador pode mudar por motivos eleitorais, mas também pode se alterar durante o processo por meio de solicitação do presidente da CAE, por solicitação do relator (que desiste de relatar a matéria) ou por mudança na composição da CAE (o relator deixa de ser membro da comissão).

Além dos jogos travados no Senado, acreditamos que o Executivo federal também participe do jogo por meio da influência exercida sobre a Câmara Alta. Como foge ao escopo deste artigo analisar o caminho do presidente (da República) até o Senado e dali para o governador, procuramos captar o elo direto entre o governador solicitante e o presidente da República. Para tanto, agimos exatamente da mesma maneira que na análise anterior e usamos duas dummies, GovPres e GovPresChange. É preciso ter em mente, contudo, que usar o mesmo conjunto de variáveis para analisar a influência política do presidente sobre a aprovação pode ser simplista. Por exemplo, se o presidente for fraco no âmbito da CAE, pertencer à coalizão do presidente pode até aumentar o prazo de aprovação. Voltaremos a essa questão mais adiante.

Na última etapa, a solicitação é submetida ao plenário da CAE e, finalmente, ao Senado em sessão plenária. Em outras palavras, nessa fase, qualquer senador pode aumentar o prazo de aprovação. Como a composição política da CAE poderia refletir a do Senado, acreditamos que esses dois jogadores "compostos" sejam semelhantes. Usamos duas variáveis que procuram revelar as preferências do Senado. Com a variável GDPpercapita, procuramos captar, por meio da renda per capita estadual (base = 2000), um possível viés político contra os Estados de maior renda. Como já foi dito, pode haver uma tendência dos Estados de regiões mais pobres para operar politicamente contra solicitações de empréstimos de regiões mais ricas. Também procuramos usar as variáveis regionais diretamente; porém, obtivemos resultados contraditórios que não são apresentados neste artigo25.

A variável Nnumber procura captar se os senadores atrasariam processos em curso normal se observassem um número excessivo de solicitações do mesmo Estado. Como vimos, atos que favorecem um Estado ou governador em particular podem alterar o equilíbrio político da Federação. Autorizar um empréstimo a um governo estadual significa flexibilizar sua restrição orçamentária imediatamente após a aprovação e representa um acúmulo de capital político que pode ser usado no momento das eleições. Como os senadores podem estar voltados para o curto prazo, essa variável mede o número de solicitações apresentadas por Estado nos seis meses anteriores. Embora essa variável possa refletir preferências gerais, também revela a posição do relator e pode até ser razoável do ponto de vista técnico. Um relator que se depare com uma solicitação que conte com outras simultâneas ou que tenham saído recentemente do Senado pode desejar analisar os relatórios anteriores, o que pode complicar o processo.

Além das variáveis políticas e econômicas, também usamos uma variável de controle (Res78) que assume o valor 1 após a implementação da Resolução 78.

Como descrito anteriormente, houve uma queda significativa do número de solicitações apresentadas ao Senado após a aprovação dessa legislação. Como a Resolução representa uma alteração profunda do procedimento, podendo distorcer nossa análise, controlamos para essa mudança institucional.