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Privatização e processo decisório

INTRODUÇÃO A reconsideração da estratégia de intervenção direta do Estado na economia como produtor de bens e serviços foi em grande parte impulsionada pela crise econômica mundial que eclodiu na década de 1970, contribuindo também para colocar a venda das empresas estatais na agenda política de diferentes países.

A privatização passou a ser apresentada como peça fundamental da reforma ou da reestruturação do Estado,que não se resumiu à retração do setor produtivo estatal. O receituário reformista, que em sua forma mais acabada ficaria conhecido como Consenso de Washington, abrangia também a liberalização do comércio, as reformas fiscal e previdenciária, e a estabilidade econômica (Williamson, 1990).

Neste artigo examino os determinantes políticos da privatização do setor de telefonia em quatro países a partir de uma abordagem neoinstitucionalista histórica e do método comparado. Todos esses países se depararam com pressões similares favoráveis à privatização das operadoras de telefonia fixa. Essas pressões, oriundas das crises econômica efiscal do Estado, das mudanças tecnológicas e das organizações internacionais, apontaram para uma aparente convergência na organização do setor em torno de um novo arranjo institucional centrado na tríade privatização, concorrência e regulação. Apesar de os quatro países terem, em alguma medida, aderido à privatização, sua adoção se deu em momentos e com escopos distintos, guardando cada país certas características particulares que podem ser atribuídas à peculiaridade do contexto institucional e das preferências dos atores envolvidos no processo.

A exposição do trabalho está dividida em cinco partes. Na primeira, apresento uma pequena introdução à privatização, ressaltando os principais argumentos presentes na literatura sobre o tema. Na segunda, delineio a abordagem utilizada, bem como os critérios que orientaram a seleção dos casos analisados, e apresento as hipóteses gerais investigadas. Na terceira, descrevo o setor de telecomunicações e indico as possíveis causas da crise do modelo de intervenção baseado na empresa estatal, dentro do que chamo de pressões convergentes para mudança. Na quarta, confronto as hipóteses gerais de pesquisa a partir da análise comparada da privatização das telecomunicações em quatro países, sendo dois da América Latina - Brasil e Argentina - e dois da Europa - Inglaterra e França. Por fim, encerro com uma breve conclusão comparativa.

EM BUSCA DO IMPACTO DAS INSTITUIÇÕES SOBRE A POLÍTICA DE PRIVATIZAÇÃO A política de privatização é um dos principais pontos da chamada agenda de reformas estruturais do Estado. A sistematização mais conhecida dessa agenda foi realizada por Williamson (1990) a partir de um conjunto de políticas advogado pelas "instituições sediadas em Washington" e endereçado principalmente aos países em desenvolvimento durante a década de 1990. Boa parte de suas prescrições, contudo, foi testada antes, "em casa", durante os governos de Margaret Thatcher e Ronald Reagan, ainda no início da década de 1980 (Smith, 1987)1. A "nova direita" que ascendia ao poder encontrou, nesse con-junto de políticas orientadas para o mercado, tanto uma resposta pragmática para a crise fiscal do Estado quanto um programa ideológico contra o intervencionismo estatal (King, 1987).

No entanto, a crise do padrão de intervenção estatal que vigorou desde 1930 não pode ser atribuída exclusivamente à nova direita, embora esta se tenha dela aproveitado. Suas raízes podem ser encontradas nas transformações econômicas e sociais que alteram o equilíbrio de poder entre os atores que davam suporte ao "consenso do pós-guerra", ou desenvolvimentista, como ficou conhecido na América Latina (Hall, 1992; Sallum Jr. e Kugelmas, 1993). A crítica desse padrão, bem como o anúncio de seu fracasso, pode ser encontrada também em alguns autores marxistas, como O'Connor (1973) e Offe (1994), que atribuem a crise às contradições do próprio capitalismo. Da mesma forma, a necessidade de se encontrar uma solução para a crise do intervencionismo estatal desafiou tanto a esquerda quanto a direita em países desenvolvidos e atrasados.

Apesar de a crise fiscal e a globalização fornecerem um mote comum paraamudança do papel do Estado, alimentando o consenso quanto às diretrizes gerais da reforma, este rapidamente desaparece quando olhamos para as características específicas do desenho das políticas implementadas em cada país. Essas diferenças são explicadas ora pelo sucesso ou fracasso do padrão de intervenção anterior, ora pela crise fiscal, ou ainda pelas características do sistema político e de intermediação de interesses que influenciam a capacidade de os governos se adaptarem a novos contextos. Esse último ponto conduziu à visão de que as reformas poderiam ser solapadas pelos interesses estabelecidos (vested interests) de pequenos grupos orientados para a obtenção de renda extraordinária (rent-seekers), levando alguns autores a formular, de maneira equivocada, os determinantes das reformas, bem como o impacto da concentração do poder político sobre o processo.

Na discussão acadêmica sobre o tema, há dois argumentos em torno do sucesso ou do fracasso das reformas que deixam transparecer esse engano. O primeiro diz respeito à necessidade ou não de concentração de poder no Executivo para que a reforma ocorra, dado o alto custo de mudança do status quo. Esses custos estão diretamente ligados às características institucionais que determinam a relação entre os poderes Legislativo e Executivo. O segundo argumento está relacionado à possível resistência dos grupos articulados em torno do setor produtivo estatal, na forma de coalizões distributivas, o que remete a análise à consideração das características do sistema de intermediação de interesses e seu impacto sobre as reformas e as estratégias perseguidas pelo governo e pelos sindicatos durante o processo.

Determinantes Políticos das Reformas A centralização de poder político em torno do chefe do Executivo aparece em diversos trabalhos como um ponto fundamental para explicar a adoção das reformas e da privatização. Entretanto, há um claro viés na literatura ao abordar a questão em países desenvolvidos e subdesenvolvidos. Apesar de utilizarem as variáveis pertinentes na análise do processo político decisório, os estudos de caso sobre a América Latina geralmente acabam por explicar o sucesso ou o fracasso na adoção das reformas pela fraqueza ou falha das instituições políticas nesses países, e não por seu êxito. O ponto comum desses trabalhos é justamente a aceitação da insuficiência das explicações centradas em aspectos puramente econômicos para determinar o sucesso ou o fracasso, e mesmo o formato das reformas empreendidas em cada país.

Ao analisarem a adoção das reformas na América Latina, Haggard e Kaufman (1995: 9) concluem que seu sucesso está positivamente relacionado ao grau de insulamento do Executivo. As maiores centralização e coesão do Executivo, apoiadas por sistemas eleitorais pouco fragmentados e polarizados, permitiriam contornar a oposição à reforma, inclusive dentro da própria burocracia governamental. Um argumento semelhante para explicar o andamento das reformas na região é formulado por Geddes (1991), mostrando que sistemas eleitorais com representação proporcional e alta fragmentação partidária dificultaram a adoção das reformas2. Essas conclusões podem surpreender aqueles familiarizados com a literatura sobre a adoção da privatização nos países desenvolvidos, ao singularizarem os efeitos dessas variáveis no caso dos países subdesenvolvidos.

A importância da centralização de poder no Executivo e da fragmentação e da polarização dos sistemas eleitoral e partidário que surgem das análises do tema na América Latina permite um interessante paralelo com a análise do impacto do sistema político sobre a privatização entre os países desenvolvidos. Boix (1997), por exemplo, mostra que governos de coalizão ou divididos, em que a capacidade de ação autônoma do Executivo é restrita, estiveram associados a programas de privatização mais moderados, enquanto governos "unitários" estiveram mais aptos a promover programas de privatização mais "radicais", ao concentrarem mais autoridade no chefe do Executivo.

Por trás dessa análise está a concepção de que o partido ou a coalizão no poder não podem implementar suas políticas a seu bel-prazer, mas devem seguir certas regras e se submeter a um conjunto de procedimentos que fazem parte do jogo político. Dentre essas regras e procedimentos se destacam aquelas que definem o sistema eleitoral e a divisão constitucional de poder entre os diferentes ramos do governo, e suas consequências para o sistema político, como o grau de fragmentação interna dos ministérios (ibidem:480). Contudo, essas regras não agem sozinhas. Como mostra o autor, as preferências dos partidos são também importantes para determinar a capacidade de o governo implementar sua plataforma, assim como para explicar as diferenças nos programas de privatização entre países.

Ao comparar a adoção da privatização em países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), entre 1978 e 1993, Boix (ibidem:473) mostra que governos divididos tenderam à conservação do status quoe governos conservadores, ou de direita, estiveram mais propensos a adotar a política de privatização que governos social-democratas. Não se deve inferir dessa conclusão que governos de esquerda, ou populistas, não privatizam, mas apenas que governos de direita tenderam a privatizar mais e a realizar programas mais abrangentes. No entanto, essa associação entre a privatização e a ideologia do governo parece ter arrefecido ao longo do período, o que se refletiu na rápida difusão da privatização na década de 1990 e na adoção de medidas privatizantes por governos dominados por partidos de esquerda, ou social-democratas.

Para além das pressões econômicas e político-ideológicas, o processo de difusão da política de privatização está também associado a uma espécie de efeito demonstração em que fica clara a capacidade de os atores aprenderem com a experiência ao longo do tempo (própria e alheia) e assim reconsiderarem suas preferências. Essa hipótese foi discutida inicialmente por Ikenberry (1990), que apresentou três fatores de difusão: a) estímulo externo; b) cópia; e c) aprendizado. Entretanto, a análise de Ikenberry falha ao buscar generalizar a tese de que, nos países subdesenvolvidos, a adoção da privatização seria motivada pela cópia, em virtude da suscetibilidade de suas elites às pressões externas e de sua falta de expertise(capacidade técnica), enquanto, nos países desenvolvidos, poderia ser explicada pelo aprendizado, devido justamente à grande capacidade técnica e ao alto grau de interação de suas elites, sem fornecer nenhuma prova convincente para tanto.

Apesar das diferenças apontadas, há um amplo consenso na literatura de que a motivação para a adoção da privatização deriva basicamente da frustrante performanceeconômica, dos déficits orçamentários e da internacionalização das economias nacionais (Boix, 1997; Bortolotti, Fantini e Siniscalco, 2001; Megginson e Netter, 2001). Mas essa relação não é automática; algumas variáveis importantes ligadas ao sistema político interferiram no processo. A conclusão de Boix (1997:496; tradução do autor) nesse sentido é clara e encontra ressonância na literatura sobre "variedades de capitalismo": "[...] mesmo que os governos, pressionados por fatores externos, sejam levados a adotar políticas macroeconômicas similares, eles provavelmente perseguirão estratégias econômicas divergentes do lado da oferta (supply side)".

Tanto os trabalhos qualitativos quanto os quantitativos, que partem de uma abordagem neoinstitucionalista para explicar a adoção e o formato da privatização, apresentam uma clara convergência em torno de quais variáveis independentes serão utilizadas. Nos dois casos, há uma percepção de que as variáveis convergentes têm um papel importante para explicar a privatização, mas essa explicação só pode ser completada pela introdução de variáveis propriamente políticas aos modelos. Ainda assim, mesmo nesse grupo de autores, é possível encontrar divergências. Enquanto Hulsink (1999:316), da mesma forma que Boix, também rejeita a hipótese da convergência, afirmando que as pressões externas não conduzem necessariamente a políticas uniformes, autores como Thatcher (1999) acabam por descartar a forte hipótese institucionalista de path dependenceem favor da ideia da convergência.

Apesar de chegar a uma conclusão similar à de Boix, Hulsink (1999) utiliza uma metodologia distinta ao incorporar à análise das características do sistema político o que chama de "ambiente político legal". Assim, em vez de lidar com as variáveis do sistema político de forma "desagregada", como fazem os estudos quantitativos, o autor trabalha com a ideia de que os sistemas políticos cristalizam diferentes estilos de fazer política. Entre as características centrais que diferenciam os países edeterminam seu "estilo"estariaa"força relativa e a autonomia do Estado vis-à-visa sociedade" (ibidem:20; tradução do autor), inferida a partir da distribuição de poder entre Estado, empresas e sindicatos. Segundo Hulsink, o padrão específico de interação desses três con- juntos de atores pode "acelerar ou impedir o desenvolvimento e a difusão de inovações e desenvolvimentos tecnológicos [...]" (ibidem), entre os quais a própria privatização e liberalização.

A partir dessa ideia, o autor identifica três modelos ou estilos de fazer política que explicam as diferenças no ritmo e no andamento das políticas de mudança no setor de telecomunicações. O primeiro é o modelo "liberal- pluralista", no qual se encaixam os países anglo-saxões. O segundo é o modelo ou estilo "voltado para a negociação", característico dos países com estruturas corporativistas de intermediação de interesses. O terceiro, por sua vez, seria o modelo "dirigista ou estatista", em que a burocracia estatal e o governo central atuam de forma decisiva no direcionamento, na articulação e no planejamento da economia. Cada um desses modelos estaria associado a um padrão específico de ajuste do setor de telecomunicações.

Assim, enquanto na Inglaterra teríamos um ajuste orientado para o mercado, promovido por um governo relativamente insulado das pressões sociais, na Holanda teríamos um caso de ajuste negociado de forma abrangente com a sociedade por meio das instituições e dos atores que integram o arranjo corporativista. A França, por sua vez, adotaria um exemplo da mudança política liderada pelo Estado, em que este permaneceria como ator decisivo no novo arranjo do setor.

As diferenças metodológicas e de recorte temporal entre os trabalhos, sobretudo na definição e na mensuração das variáveis dependentes, acabam permitindo que, mesmo nos trabalhos de cunho neoinstitucionalista, haja certa divergência quanto ao papel das instituições e sua influência sobre os resultados políticos observados. Thatcher (1999:319), por exemplo, inicialmente adere à tese da resistência institucional ao mostrar que, apesar das motivações econômicas e da forte pressão internacional por mudanças, os arranjos institucionais do se-tor de telecomunicações em cada país resistiram ao processo, contribuindo para que as reformas seguissem "caminhos nacionais específicos". Em uma análise posterior, porém, o próprio Thatcher (2003:26; tradução do autor) mostra que, na década de 1990, "[...] desenvolvimentos econômicos e tecnológicos transnacionais, combinados com reformas pelo mundo, e o desenvolvimento de instituições supranacionais de regulação ofereceram um poderoso coquetel para rápida e abrangente convergência da reforma institucional".

Bartle (2002) é outro autor que procura, por meio da análise de dois setores - telecomunicações e energia -, explorar a hipótese do impacto das instituições nacionais em oposição à hipótese da convergência entre setores. Tomando França, Alemanha e Inglaterra como casos paradigmáticos, Bartle oferece duas alternativas às explicações centradas nas instituições expostas por Thatcher e Hulsink. A primeira se baseia na primazia das variáveis ligadas às forças econômicas, incluindo o avanço tecnológico; a segunda, nas ideias que orientam os principais atores relevantes em cada setor; sua intenção não é invalidar a hipótese institucionalista, mas pôr em xeque o que seria um certo espírito fundamentalista nos trabalhos que utilizam essa abordagem. Na visão do autor, a aversão do neoinstitucionalismo ao pluralismo, ou ao que ele chama de "impustismo", teria levado alguns autores a negligenciar, ou simplesmente a subdimensionar, a influência dos determinantes econômicos e sociais, particularmente o papel do avanço tecnológico e das ideias sobre a intervenção.

Nos três países analisados, o ímpeto reformista teria vindo de uma pequena elite tecnoburocrática e de partidos comprometidos com os ideais liberais, ao que parece um ponto comum entre as reformas na Europa e na América Latina (Haggard e Kaufman, 1995; Haggard e Webb, 1994; Kay, 2001). As instituições, por sua vez, foram capazes de influenciar "o andamento e o tempo" da privatização nos dois setores, mas não os resultados do processo no longo prazo. A quebra do consenso em torno do monopólio e do controle direto do Estado no setor de telecomunicações se explicaria a partir das mudanças tecnológicas e de uma espécie de lobbyinternacional, que teriam contribuído para alterar o interesse dos atores envolvidos, bem como a constelação desses atores. A maior relevância desses fatores, no setor de telecomunicações, e a menor, no setor de energia, explicariam por que a privatização foi mais rápida e abrangente no primeiro.

Em seu conjunto, esses trabalhos indicam um apanhado importante de variáveis institucionais para explicar a adoção da privatização. Contudo, nem sempre são capazes de mostrar, de forma convincente, o impacto das instituições sobre o andamento do processo em diferentes países, apontando que mecanismos institucionais permitiram aos diversos grupos envolvidos converter ou não suas preferências em disposições legais presentes no desenho final da política implementada. Tampouco são capazes de mostrar, de forma convincente, a origem das diferenças do processo entre países desenvolvidos e subdesenvolvidos sem precisar recorrer às características excepcionais desses países.

Os Sindicatos em Face da Privatização Na tentativa de explicar essa variação e apontar a influência dos grupos sobre as reformas, seja na tentativa de apoiá-las, seja na de rejeitá-las, duas ideias são recorrentes na literatura. A primeira diz respeito à possibilidade de alterar a preferência dos grupos envolvidos no processo por meio da modificação dos custos e benefícios com que eles se deparam quando enfrentam as reformas (Nelson, 1990). A segunda se refere à questão do "poder sindical", que pode ser avaliada de duas maneiras: 1) pelo arranjo institucional do sistema de intermediação de interesses, que determina grande parte da capacidade de ação coletiva dos sindicatos; e 2) pelos recursos de poder das organizações sindicais, que os pluralistas identificam como certos atributos conjunturais, tais como o número de filiados, sua localização setorial e geográfica, e os recursos financeiros.

As decisões a respeito da adoção de políticas compensatórias e do formato da privatização são contingentes à capacidade de influência dos sindicatos ligados às estatais em face da capacidade de o governo agir com autonomia; portanto, à habilidade que eles têm para organizar e exercer pressão em favor de seus objetivos. Da ótica do governo, não vale a pena adotar esse instrumento se os sindicatos não se mostram capazes de exercer uma pressão efetiva sobre o processo, uma vez que tais políticas são custosas e seu ônus tem de ser absorvido pelos compradores, ou pelo próprio governo, na forma, por exemplo, de uma redução no preço de venda. Dessa forma, como observa Przeworski (1994:243- 244), os governos se veem diante de duas opções: "Para levar adiante as reformas, os governos têm que buscar o apoio mais amplo possível dos sindicatos, dos partidos de oposição e outras organizações abrangentes e centralizadas, ou procurar enfraquecê-los e torná-los ineficazes".

A capacidade de influência dos sindicatos sobre o processo de privatização aparece de forma interessante na formulação de Duch (1991:260; tradução do autor), para quem "políticas de liberalização das barreiras de entrada ou de privatização das empresas estatais são mais prontamente adotadas em nações com instituições pluralistas, em oposição às com instituições estatistas ou corporativistas". Sua conclusão está em linha com outros trabalhos, como os de Hulsink, que explicam as diferenças nos processos de privatização a partir da configuração de certos estilos de "fazer política". Duch enquadra ainda a influência dos grupos no paradigma corporativista de análise das políticas públicas, que fornece uma importante ferramenta teórica para a análise comparada.

Duch parte de uma abordagem marcada pela literatura sobre corporativismo, na qual a influência dos sindicatos é inferida basicamente por meio de certos atributos estruturais, como o grau de monopólio, o número de sindicatos em um mesmo setor ou indústria e a existência de canais institucionalizados de acesso aos sindicatos no sistema político decisório. Essa abordagem fornece um arcabouço interessante para a análise comparada do processo de privatização entre os países das diferentes regiões analisadas pelos autores, o que permite uma maior generalização do argumento. Nas páginas que seguem, procuro reunir os argumentos destaseção edaanterior, epor meio destasíntese formular dois conjuntos de hipóteses investigadas.

METODOLOGIA, ABORDAGEM E HIPÓTESES DE PESQUISA A adoção da política de privatização em diferentes países pode ser mais bem compreendida a partir de uma abordagem neoinstitucionalista e do método comparado (Immergut, 1996; Lijphart, 1975:164). Como procurei mostrar, tanto nos trabalhos qualitativos quanto nos quantitativos sobre o tema, as variáveis independentes são extraídas do arranjo institucional específico de cada país, incluindo o sistema político formal e o sistema de intermediação de interesses3. Entretanto, nem todos esses trabalhos pressupõem que a relação entre as variáveis e seu efeito sobre o comportamento do sistema é a mesma, havendo uma diferença entre os que analisam países desenvolvidos e subdesenvolvidos.

A seleção dos casos analisados obedeceu a dois critérios. Primeiro, garantir a variação institucional do sistema político formal e de intermediação de interesses, assim como a variação do nível de desenvolvimento. Depois, garantir também certa homogeneidade analisando apenas o setor de telecomunicações e países distintos com o mesmo nível de desenvolvimento. Nesse sentido, a seleção de países na América Latina e na Europa permite manter certo grau de controle sobre variáveis não consideradas e, ao mesmo tempo, aproveitar a variação entre países, misturando tanto o que Mill chamou de most similar systems designquanto de most different systems design.

Essa opção possibilita explorar uma importante falha na literatura sobre o tema, que, por analisar separadamente países desenvolvidos e subdesenvolvidos, não consegue unificar suas conclusões a respeito do impacto do arranjo institucional sobre a privatização (Levi-Faur, 2003; Larangeira, 1993; Thatcher, 2003; Murillo, 2002). A seleção dos países segundo o nível de desenvolvimento, conforme o método da máxima semelhança, tem conduzido os pesquisadores a incorrer sistematicamente em dois equívocos. Por um lado, essas análises tendem a superestimar as diferenças no processo de reforma de cada um desses países. Por outro, elas tendem a subestimar importantes relações comuns entre as principais variáveis explicativas que condicionaram o processo em ambos os casos.

Não há, contudo, por que esperar que um menor ou maior número de jogadores com capacidade de veto ou que governos de partido único versusgovernos de coalizão tenham impacto distinto sobre o processo decisório nos dois conjuntos de países. Também não há por que atribuir a privatização e a quebra do monopólio nos países da América Latina à "incapacidade de os governos financiarem o desenvolvimento do setor em razão da crise fiscal que abala as finanças desses países desde meados dos anos de 1970", como faz Larangeira (1993:90). É como se apenas nesses países "periféricos" os "monopólios no setor de telecomunicações" fossem de "propriedade estatal ou controlados pelo Estado". Essa conclusão se baseia em um controle errôneo dos casos, pois, de um lado, nos países desenvolvidos, o Estado também controlava as empresas do setor; de outro, a crise fiscal atingiu tanto a América Latina quanto a Europa, embora com intensidades distintas4.

Para evitar esse equívoco, abordo as duas regiões tomando como exemplo Inglaterra e França, de um lado, e Argentina e Brasil, de outro. Essas duplas permitem a comparação de diferentes pares definidos pelas similaridades e diferenças, tal como sugerido por Collier e Collier (2002). Para não comprometer o alcance da explicação, a seleção dos casos contempla tanto países onde o Estado se retirou completamente da empresa operadora quanto nos quais o Estado se retirou parcialmente5. O controle estatal sobre a empresa varia conforme a quantidade de ações mantida pelo Estado e o arranjo institucional após a venda, podendo ir da nomeação de diretores e do presidente da empresa até o poder de veto sobre fusões e incorporações. A análise dos casos que apresentam o mesmo resultado para variável dependente é útil para excluir variáveis explicativas sistematicamente ausentes quando esse resultado ocorre.

Em todos esses países, o Estado atuou de maneira decisiva no setor de telecomunicações, como regulador e como empreendedor. A escolha do setor de telecomunicações se justifica pelo fato de este ser um dos principais setores privatizados e um dos mais polêmicos, por se tratar de um bem público cujo acesso deve, a princípio, ser universal. O setor passou também por mudanças tecnológicas significativas e por uma expressiva internacionalização, o que favorece os argumentos em favor da convergência, a despeito das diferenças no contexto institucional de cada país. As alterações tecnológicas foram evocadas pelos grupos favoráveis à liberalização e à privatização nos quatro países, contribuindo para quebrar a ideia de que as telecomunicações são um "monopólio natural" e alterando os "preços relativos" que caracterizavam o equilíbrio institucional anterior (Noam, 1987; North, 1991).

Todos os casos partilham de um mesmo período inicial, ou herança comum, em que as principais operadoras se encontravam nas mãos do Estado, seja como empresa estatal controlada, seja como departamento ligado ao ministério responsável. A privatização aparece, nesses países, não apenas como um fato isolado, mas também como partedareforma do Estado. No setor de telecomunicações, essa mudança se expressa pela passagem de um modelo institucional em que o Estado atuava como produtor direto para um modelo em que a atuação estatal se concentrava cada vez mais na regulação. O momento da reforma pode ser entendido a partir do que Collier e Collier (2002) chamam de "caso crítico", um período de mudanças significativas que ocorrem de diferentes maneiras em cada país e está associado a diferentes heranças ou legados.

Assim, a variável dependente a ser explorada para que se possa compreender o impacto das instituições que compõem o sistema político sobre a mudança do papel do Estado não será apenas a adoção ou não da privatização, mas também o formato da privatização adotado em cada país, caracterizado principalmente pela abrangência, timing. As diferenças observadas nos resultados mostram que, ao contrário da mera convergência, o que se vê é uma miríade de alternativas políticas perseguidas pelos principais atores envolvidos em contextos institucionais distintos. A observação da variável dependente se concentrará no tempo decorrido, desde a tramitação da lei de privatização até o momento da venda, e na porcentagem vendida.

Abordagem e Hipóteses de Pesquisa A insuficiência das explicações centradas nos fatores convergentes mencionados deixa em aberto o desafio de explicar diferenças relevantes entre os processos de privatização de cada país. Para ser aprovada, a privatização deve percorrer um extenso caminho ao longo do processo político decisório; percurso que, por sua vez, não é neutro. Ao contrário, como mostra Immergut (1992), as regras do processo decisório influenciam diretamente a agregação desses interesses e os resultados políticos, podendo indicar quais atores e estratégias terão maior chance de sucesso, sem, contudo, determinar o resultado político. Dessa forma, as políticas adotadas não representam o puro equilíbrio da disputa entre os grupos sociais, como seria de se esperar em uma abordagem pluralista tradicional, nem são resultado exclusivo das motivações externas à esfera política.

A análise da capacidade de adoção de políticas públicas pelo governo, independentemente da pressão dos grupos e da capacidade de influência dos grupos sobre essas políticas, não pode focar apenas o comportamento ou a preferência do grupo, ou as restrições externas expostas pela literatura que defende a tese da convergência. Para compreender essa capacidade, é preciso também atentar para a comparação do que Immergut (1996:143) chama de "dinâmica institucional do processo político decisório". Por meio da análise dessa dinâmica, em contextos institucionais distintos, é possível observar se as instituições, ao estruturar incentivos e restrições ao comportamento dos agentes políticos, assim como às possibilidades que se abrem para sua ação ao longo do processo político decisório, foram importantes ou não para a definição da política de privatização e quais são as variáveis institucionais relevantes.

A capacidade dos governos para conduzir as reformas é restringida por dois conjuntos de variáveis que compõem o que a autora chama de "contexto institucional" (Immergut, 1992:3). De um lado, pelas regras constitucionais que organizam a relação entre os poderes e como são preenchidos os postos decisórios; de outro, pelos resultados eleitorais que definem a distribuição de poder entre os atores. Esse contexto confere ao Executivo e ao Legislativo, assim como aos grupos de interesse, capacidades distintas de implementar determinada política ou de influenciar seu formato, ao determinar onde se localizam as oportunidades de veto e quais são os atores com capacidade de veto ao longo do processo decisório (idem, 1996:160).

Essa formulação guarda semelhança com a de Tsebelis (1995), para quem o sucesso do governo, ao implementar políticas de mudança que rompem com o status quo, é contingente não apenas ao "contexto institucional", referido por Immergut, mas também à congruência e coesão entre os atores em cada uma dasinstâncias de veto existentes. Isso porque, em alguns casos, a congruência e a coesão podem contribuir para a supressão dos "pontos de veto institucionais" que compõem o arranjo institucional do processo político decisório (Tsebelis, 2002).

Quanto maiores o número de jogadores com capacidade de veto necessário para aprovar determinada política e o número de pontos de veto localizados ao longo do processo decisório, menores as chances de concretizar sua adoção. Da mesma forma, quanto maiores a incongruência e a falta de coesão interna entre os atores com capacidade de veto, menores as chances de adoção da política em questão. Por exemplo, se o Poder Executivo conta com uma maioria coesa no Legislativo, e ambos têm preferências semelhantes em torno da política em questão, os dois poderes podem ser contados como apenas um ponto de veto, ou jogador com capacidade de veto.

Uma variável-chave para identificar o número de jogadores com capacidade de veto é o número de partidos políticos, no ministério ou no Legislativo, que compõem a base do governo vis-à-visa oposição. Neste trabalho, foram utilizados como indicadores para esse ponto tanto o número de partidos efetivos no Congresso, calculado pela fórmula consagrada por Laakso e Taagepera (1979), quanto o número de partidos no ministério e o tamanho do partido ou coalizão governista. Entretanto, é preciso explorar ainda as regras decisórias internas ao Poder Legislativo, que, como mostram alguns estudos, também podem afetar a congruência e a coesão entre os atores (Cox, 1987; Figueiredo e Limongi, 1998).

O trabalho de Immergut tem o mérito de adicionar os grupos de interesse ao modelo de Tsebelis e de mostrar que o espaço para a influência dos grupos se abre dentro de um contexto institucional específico. A autora mostra que não são as características organizacionais, mas as oportunidades institucionais que conferem aos grupos de interesse uma maior ou menor influência sobre as políticas públicas (Immergut, 1996:146). Entretanto, a evidência apresentada em seu estudo para mostrar a similaridade entre os recursos organizacionais dos grupos de interesse apoia-se quase que estritamente em uma visão pluralista do poder sindical. Mas, para se compreender a influência dos grupos de interesse sobre o processo de reforma, é preciso olhar também para as variações estruturais entre os grupos, como na análise institucional vinda da tradição corporativista (Schmitter, 1979). Dessa perspectiva, a capacidade de influência dos sindicatos deve ser investigada tanto a partir da estrutura da organização sindical, particularmente as regras que favorecem ou dificultam sua capacidade de coordenação, quanto das estratégias e preferências do movimento sindical.

Essa ideia foi desenvolvida também por Lijphart (1999), para quem os diferentes arranjos institucionais democráticos existentes conduzem a diversas formas de governar. A identificação, pelo autor, dos modelos Majoritário e Consensual, é uma função da combinação entre as instituições que definem o regime político, as regras eleitorais e a divisão de poderes. Lijphart foi também um dos pioneiros em relacionar a literatura sobre democracia e sobre corporativismo, trazendo a ideia de que cada um desses modelos de democracia está associado a um padrão específico de intermediação de interesses. Como mostra, "o sistema de grupos de interesse típico da democracia majoritária é um pluralismo não coordenado e competitivo composto de grupos independentes", enquanto o sistema típico da democracia consensual é coordenado e "orientado para o compromisso" (ibidem:171; tradução do autor).

Tal abordagem responde a um desafio da política comparada, que busca na utilização de categorias mais amplas, como governos de coalizão e governos divididos, ou jogadores com capacidade de veto e posições de veto, ampliar o escopo das comparações. Assim, a relação entre governo, sindicatos e arranjo institucional pode ser observada sob uma dupla perspectiva, da qual decorrem duas hipóteses gerais de pesquisa (Quadro_1). A primeira afirma que, quanto menor o número de posições de veto e jogadores com capacidade de veto no sistema político, maiores as chances de o governo adotar a privatização, independentemente da oposição. A segunda hipótese afirma que a capacidade de influência dos sindicatos sobre o processo é positivamente relacionada ao grau de concentração e de centralização do movimento sindical.

Essas hipóteses revelam uma perspectiva interessante para a análise da capacidade de o governo implementar políticas de mudança e para a análise da influência dos sindicatos sobre as políticas públicas, ao combinar características específicas do sistema político com aquelas do sistema de intermediação de interesses na explicação das variações entre os processos de privatização em diferentes países. Neste artigo, contudo, apresento apenas parte do argumento, restringindo-me aos efeitos desses dois conjuntos de variáveis sobre o andamento e o escopo da privatização. Em outra oportunidade, pretendo concentrar-me em seu efeito sobre o formato, quando fica mais clara a influência do arranjo do sistema de intermediação de interesses sobre o processo.

HISTÓRICO DO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES Embora a maior parte dos estudos sobre a formação do setor produtivo estatal se tenha concentrado no período posterior à crise econômica de 1929, a intervenção direta do Estado no setor de telecomunicações é bem mais antiga e remonta ao aparecimento das primeiras empresas americanas Bell, na Europa, no fim do século XIX. Inicialmente, as empresas de telecomunicação na Europa e na América Latina funcionaram como concessionárias, geralmente regulamentadas pelo ministério que cuidava dos telégrafos. Nessa fase, quase todos os países da Europa Ocidental apostaram no investimento privado para desenvolver seus setores de telefonia, mas essa política rapidamente deu lugar à crescente intervenção estatal, com a nacionalização e a estatização das empresas (Holcombe, 1911:393).

Na América Latina, a história do avanço da intervenção estatal no setor foi temporalmente distinta da Europa, mas seguiu etapas similares.

Inicialmente, o desenvolvimento do setor se deu por meio do estabelecimento de concessões públicas reguladas pelo Estado, ao passo que os serviços ficaram geralmente a cargo das empresas multinacionais. No quadro a seguir, é possível ver o escopo e o ano de estatização do setor nos países selecionados. Enquanto alguns países adotaram a estatização integral, vinculando as empresas diretamente à estrutura ministerial, outros optaram, desde o início, por um modelo misto a fim de capitalizar a empresa e garantir certa autonomia gerencial.

Até o início dos anos 1980, dos dezesseis países que compõem as Américas Central e do Sul, somente Argentina, México e Brasil possuíam capital privado no setor, ainda que minoritário. Na Europa, das treze maiores economias, apenas Espanha, Itália e Finlândia contavam com participação privada, também minoritária. No restante dos países, o controle do capital das operadoras estava inteiramente nas mãos do Estado (Levi-Faur, 2003). Nesse período, o setor foi dominado pelos ministérios dos Correios e das Telecomunicações, conhecidos na Europa como PTT (Post, Telegraph, and Telecommunication Administration). O ministério era responsável pela produção, pelo controle dos serviços e, muitas vezes, também pela produção de equipamentos.