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Deterioração dos termos de intercâmbio, substituição de importações, industrialização e substituição de exportações: a política de comércio exterior brasileira de 1945 a 1979

O presente artigo tem por objetivo analisar a evolução da política de comércio exterior brasileira no período 1945 a 1979. Considerando que o foco de atuação externa do Brasil girava em torno do Nacional-desenvolvimentismo, os principais temas a serem tratados neste artigo são: limitada capacidade de importação e exportação, industrialização, dependência em relação ao capital estrangeiro e o papel desempenhado pela diplomacia brasileira como instrumento de promoção comercial. Dessa forma, propõe-se a compreensão da política de comércio exterior brasileira em duas fases. A primeira estende-se entre o imediato pós- guerra, correspondente ao Governo Dutra, e o início da década de 1960, referente ao final do Governo Kubitschek. A delimitação inicial tem como marco a instituição do sistema de controle de importações e o novo regime de câmbio com licença prévia. Nesse período, a política de comércio exterior foi movida pela deterioração dos termos de intercâmbio e da relativa inelasticidade da demanda por produtos primários. Tais fatos levaram as autoridades do período a subestimar a capacidade de expansão das exportações. Isso explicaria a persistência de taxas de câmbio valorizadas e a ênfase no controle de importações. As taxas de câmbio valorizadas permitiam que as exportações, com demanda externa inelástica, financiassem as importações e, ao mesmo tempo, o controle seletivo de importações redirecionava a pauta de importações para os bens de capital e produtos intermediários, para a continuidade do processo de industrialização.

Finalmente, na fase relativa ao período 1961-1979, o desenvolvimento industrial da década de 1950 encarregou-se de sugerir uma mudança de foco na política de comércio exterior. Em 1961, o Brasil já havia atingido elevado grau de maturidade econômica e, conseqüentemente, promoveu-se uma nova inserção do País no comércio internacional, mediante a transformação do Brasil em exportador de produtos manufaturados. Os países avançados cercearam a realização desse objetivo mediante os contingenciamentos que se tornaram regra na Europa e nos Estados Unidos. Dessa forma, a diplomacia brasileira reviu sua postura e buscou penetrar no mercado da África, Oriente Médio e América Latina em uma tentativa de implantar e consolidar o Modelo Substitutivo de Exportações.

1 - A política de comércio exterior de 1945-1961: o controverso modelo substitutivo de importações.

Antecedentes: os anos 1930 A ascensão de Getúlio Vargas após o triunfo da Revolução de 1930 representou um novo momento para o Brasil1. Esse novo momento revelou o desenvolvimento de duas tendências importantes para a compreensão da política de comércio exterior brasileira no período de 1945 a 1979. Em primeiro lugar, o Estado foi levado a desempenhar funções cada vez mais complexas no conjunto da economia. Em segundo lugar, a política econômica governamental tornou-se mais ambiciosa, chegando a suscitar uma confiança nos destinos da Nação que, em seu sentido mais amplo, configura o que se poderia denominar Nacionalismo-desenvolvimentista2. No plano externo, a crise dos preços do café e a depressão capitalista representavam novos desafios para os formuladores da política comercial e, no plano interno, a determinação de promover como opção política o crescimento das indústrias traduzia os interesses das massas urbanas que demandavam emprego e renda, da burguesia nacional que demandava espaço para seus negócios e das Forças Armadas que requeriam meios para assegurar sua responsabilidade em matéria de segurança e defesa. O objetivo-síntese consistia na modernização, que então se confundia em boa medida com a industrialização3.

Nessa perspectiva, seria indispensável realçar o comércio exterior para captar insumos necessários ao processo de modernização interna. Tais insumos traduziam-se em mercados de exportação para elevar a capacidade de importação de máquinas e equipamentos, mercados para deslanchar grandes empreendimentos e tecnologias para viabilizá-los. Para fazer face à estagnação do comércio exterior brasileiro, o Governo Provisório adotou como estratégia os Tratados com Cláusula de Nação Mais Favorecida (NMF), na suposição que se desse respeito ao princípio da liberdade de comércio, apregoado pela Liga das Nações. Entre 1930-1933, o Itamaraty chegou a assinar mais de trinta acordos dessa natureza, sendo a absoluta maioria deles com países europeus. Entretanto, ao perceberem que as Nações recorriam a medidas indiretas de controle das importações, outra estratégia foi posta em execução, a dos tratados de reciprocidade e, posteriormente, de comércio compensado4.

Essa nova tendência do comércio exterior brasileiro significava o abandono do paradigma liberal para o benefício compartido, com vantagem para o Brasil, que passou a intercambiar seus produtos primários por máquinas e equipamentos para tocar a industrialização5. Com efeito, o comércio exterior brasileiro passou a fundar-se em três princípios básicos: primeiro, aproveitar as rivalidades dos blocos antagônicos em formação, para provocar a competição interna e elevar o poder de barganha nas negociações externas; segundo, manter a política de comércio liberal do lado dos Estados Unidos, forçando-os, contudo, a agir em razão das condições de competição provocadas; terceiro, incrementar o intercâmbio com a Alemanha e a Itália por meio de mecanismos de comércio compensado6. Por meio desses princípios, os interesses tanto da agroexportação quanto da burguesia urbana nacional foram atendidos. O comércio compensado, bilateral e anti-liberal, revelou excelente desempenho, uma vez que elevou a Alemanha, em 1938, à posição de primeiro fornecedor externo do Brasil. O descontentamento do Governo norte-americano fora traduzido em pressões diplomáticas que Vargas converteu em poder de barganha para negociação de vantagens concretas e compartilhadas, já no contexto de preparação da II Guerra Mundial7.

Com o advento da II Guerra Mundial e a entrada oficial dos Estados Unidos no conflito bélico, em dezembro de 1941, os efeitos positivos da estratégia política de Vargas já estavam assegurados. A cooperação de Guerra era natural e ainda poderia trazer vantagens adicionais, como o treinamento e o reequipamento das Forças Armadas, créditos para as exportações, condições especiais de entrada de capital externo e financiamentos para exportações de tecidos brasileiros aos mercados latino-americanos e sul-africanos. Essas circunstâncias concederam ao Brasil excelentes resultados junto aos Estados Unidos e permitiram ao País obter financiamento para a construção da Usina Siderúrgica de Volta Redonda8.

Com efeito, os anos 1930 e o contexto da II Guerra Mundial revelaram que para implantar uma política de comércio exterior destinada a auxiliar o projeto de desenvolvimento econômico do País, era necessário não manifestar uma tendência explícita na condução de tal política. Nessa linha, caberia ao Brasil agir e reagir ante as circunstâncias e as tendências do comércio internacional, não mais ostentando uma política de comércio exterior. Esta tendência deve ser considerada como uma manifestação básica do novo projeto de industrialização do País. Em um nível mais geral, aquela corresponderia a uma progressiva racionalização do referido projeto. Racionalização provocada pela crescente diferenciação das relações e estruturas do poder político e econômico do País9.

Deterioração dos termos de intercâmbio, ação do Estado e industrialização Terminada a II Guerra Mundial, o Brasil possuía grandes reservas cambiais. O cruzeiro estava sobrevalorizado10, e a inflação brasileira no período havia sido superior à norte-americana. Desde o imediato pós-guerra, o interesse norte-americano em apoiar iniciativas econômicas brasileiras, inclusive o desenvolvimento industrial, demonstradas durante a década de 1930 e nos anos de conflito bélico, mudou completamente. As prioridades daquele País estavam claramente centradas na Europa e, posteriormente, na Ásia, sendo que já em 1946 era pública a posição dos Estados Unidos de que as necessidades de financiamentos da América Latina e os recursos externos dependeriam da habilidade dos governos latino-americanos de criar condições favoráveis ao investimento estrangeiro. A política de comércio exterior do Governo Dutra, ex- militar e político de idéias conservadoras, traduziu, inicialmente, os valores disseminados pelos norte-americanos desde a II Guerra Mundial. Nesse sentido, as teses de Bretton Woods encontraram defensores no Brasil por se compatibilizarem perfeitamente com o princípio de complementaridade entre as economias do centro e da periferia.

Dessa forma, as autoridades monetárias confiaram na livre manifestação da demanda, sendo instituído o mercado livre, com a abolição das restrições a pagamentos existentes desde o início dos anos 1930. O Decreto-lei 9.025, de 27.02.1946, concedeu liberdade total ao mercado de câmbio e às operações comerciais e financeiras no exterior. Os principais objetivos dessa política constituíam-se em: atender a demanda contida de matérias-primas e de bens de capital para o reequipamento da indústria, desgastada durante a guerra; forçar a baixa dos preços industriais por meio do aumento da oferta de produtos importados pelo câmbio sobrevalorizado; fazer política antiinflacionária reduzindo as reservas em dólares por meio de saldos negativos na balança comercial; estimular novos ingressos de capitais privados no futuro por meio da liberalização de saídas de capital11.

Todavia, os anseios por importações manifestados pela população tenderam a superar, em escala considerável, as reais possibilidades de pagamentos no exterior. Em pouco mais de um ano as reservas brasileiras desapareceram, sendo indispensável introduzir uma política seletiva de compras no exterior. Em vista da crise cambial brasileira, sem querer desvalorizar o cruzeiro em razão das pressões inflacionárias que o País enfrentava e dada a ausência de alternativas politicamente viáveis, o Governo Dutra foi obrigado a estabelecer o controle cambial e o Regime de Câmbio com Licença Prévia como um dos pilares de sua política econômica.

Entre 1947 e 1953, um sistema de licença foi utilizado para controlar o nível e a estrutura das importações no Brasil, sendo as divisas distribuídas a partir do seguinte sistema de prioridades: "(i) produtos de absoluta essencialidade; (ii) produtos de relativa essencialidade; e (iii) produtos de eventual ou imediata conveniência". As disponibilidades de câmbio deveriam ser aplicadas em 75% para as importações isentas de licença e aquelas inclusas na categoria de absoluta essencialidade, 20% para a categoria de relativa essencialidade, restando poucos recursos para os bens de consumo final não-essenciais. Na prática, tal sistema foi um estímulo importante à industrialização, embora essa não tenha sido uma política explícita do Governo. A manutenção da taxa de câmbio fixa ao nível de antes da II Guerra Mundial, enquanto a inflação aumentou o nível de preços domésticos aproximadamente em 4,5 vezes, foi um importante subsídio à importação de bens de capital, uma vez que estes se beneficiavam da preferência no sistema de alocação de divisas12. Até 1961, esse sistema permaneceu, com pequenas variações, inalterado e servindo de mecanismo de ação para o processo de industrialização. Assim, pode-se afirmar que fora o próprio Governo Dutra que criou os mecanismos que seriam utilizados pelos governos posteriores para acionar o Nacional-desenvolvimentismo consoante o Modelo de Substituição de Importações.

O retorno de Getúlio Vargas ao poder em 1951 significou, do ponto de vista norte-americano, uma injeção de nacionalismo na política exterior brasileira.

As expectativas da economia, no âmbito das relações com o exterior, eram animadoras. Além do novo quadro de relações com os Estados Unidos, consubstanciado na formação da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos (CMBEU), a situação das transações comerciais externas também era bastante favorável, graças à elevação do preço internacional do café em agosto de 1949. A política de comércio exterior nos dois primeiros anos do Governo manteve a taxa de câmbio fixa e sobrevalorizada e o regime de concessão de licenças para importar. Houve, entretanto, extremo relaxamento na política de concessão dessas licenças nos sete primeiros meses do Governo. Atribuiu-se o relaxamento na política de concessão dessas licenças às expectativas brasileiras com relação ao novo quadro de relacionamento com a Potência do Norte e à alta nos preços do café. Todavia, essa política cambial acarretou um surto nas importações e uma retração nas exportações. Enquanto os gastos com importações chegaram a US$ 1.703 milhões, as exportações alcançaram a cifra de US$ 1.400 milhões. O déficit na conta-corrente de 1951 chegou a US$ 615 milhões, financiado basicamente pelo acúmulo de atrasados comerciais. A perda temporária do controle sobre o comércio exterior gerou uma crise cambial em 1952. Esta complicou-se ainda mais com o agravamento da defasagem entre a concessão de licenças e a efetivação das importações13.

Para conter o desequilíbrio na balança comercial, Vargas buscou a ampliação do perfil das relações exteriores do Brasil e concentrou esforços na instalação, ampliação e consolidação de indústrias de base, com ampliação de todas as fontes disponíveis, por modo a substituir importações de petróleo e bens de capital, aliviando os encargos do balanço de pagamentos. Nesse sentido, o Governo ensaiou uma política de aproximação com a Europa Ocidental, Europa Oriental e o Oriente Médio. O relacionamento com a Europa Oriental e o Oriente Médio fora mantido em baixo perfil, permanecendo as trocas em níveis mínimos, geralmente efetivadas por meio de intermediários. A aproximação com a Europa Ocidental, sobretudo com a República Federal da Alemanha (RFA), era vista por Vargas como estratégica, já que poderia conceder a importância estrutural da vinculação entre política de comércio exterior e demandas de desenvolvimento.

Ainda em 1952, a RFA demonstrou profundo interesse em abrir e reconquistar os mercados perdidos durante a II Guerra Mundial14. Na ocasião, Getúlio manifestou o desejo de construir melhores relações com a República Federal da Alemanha e adiantou que o Brasil possuía muitos artigos interessantes para a exportação, bem como afirmou que pretendia acelerar o processo de desenvolvimento industrial e da tecnologia nuclear no País. O Governo alemão mostrou-se disposto a adquirir grande quantidade de café e couro, interessou-se pelo projeto nuclear brasileiro e, em 1953, a empresa Volkswagen manifestou o interesse em instalar-se em território nacional para a fabricação, não apenas montagem, de 13.000 a 14.000 automóveis por ano. O interesse da RFA pelo projeto nuclear brasileiro e pela nacionalização da produção de automotores despertou apreensão das autoridades em Washington, que embargaram o projeto de cooperação alemã.

Em 1953, a conjuntura econômica brasileira estava completamente dominada pelo colapso cambial, iniciado em 1952. No plano internacional, Getúlio tentava negociar um empréstimo com o Governo norte-americano que lhe permitisse negociar os atrasados comerciais acumulados, principalmente com os Estados Unidos. Contudo, em conferência pronunciada em janeiro na Câmara de Comércio de São Francisco, o Secretário Adjunto do Departamento de Estado para Assuntos Interamericanos, Edward Miller, insinuou que os empréstimos bancários ao Brasil seriam suspensos caso permanecesse a intervenção do Estado no controle do comércio, das finanças e no controle às remessas de capital estrangeiro15. Para estimular o ingresso de capitais estrangeiros, Vargas promulgou a Lei 1.807, conhecida como Lei do Mercado Livre, em 7 de janeiro de 1953, concedendo ampla liberdade de movimentos ao capital estrangeiro no Brasil, além de reconhecer plenamente o direito de reinvestimento16.

Apesar de todas essas medidas visando conter os impasses no relacionamento com a Potência do Norte, o panorama das relações internacionais brasileiras modificara-se por completo com a chegada ao poder do candidato do Partido Republicano, General Dwight Eisenhower17. Com efeito, as duas mais importantes e imediatas modificações na política dos Estados Unidos para a América Latina foram o combate ao comunismo, como resultado do acirramento da Guerra Fria, e o abandono do Ponto IV da Doutrina Truman. Com relação ao Brasil, logo se tornou nítido que Eisenhower não financiaria os projetos que a Comissão Mista Brasil- Estados Unidos elaborasse, bem como não ofereceria nenhuma colaboração tecnológica para o programa nuclear brasileiro, como compensação pelas vendas de areias monazíticas. Os Estados Unidos alegavam a necessidade de conter gastos bem como negavam a existência de compromisso no sentido de fazê-lo até determinado limite18.

Outro fator de atrito diplomático entre Brasil e Estados Unidos que se intensificou após a vitória de Eisenhower foi a questão do petróleo. Vargas ao assumir a Presidência da República tratou de redefinir os critérios de exploração do petróleo em um sentido não favorável às pretensões norte- americanas. Em 1953, o Congresso aprovou a Lei nº 2.004, que instituiu o monopólio estatal da pesquisa, exploração e lavra de petróleo, com a fundação da Petrobrás, empresa encarregada de executar aquelas tarefas19. Nesse caso, as pressões norte-americanas tornaram-se contraproducentes. A ameaça de boicote ao abastecimento do Brasil não se concretizou e o Governo em Washington terminou por fornecer-lhe os equipamentos destinados à instalação de refinarias e à exploração de petróleo, a fim de evitar que o Governo brasileiro os comprasse na Europa, cujos países voltavam a competir no mercado mundial20.

Após o final precipitado da CMBEU, Getúlio compreendeu que pouco poderia esperar dos entendimentos com os Estados Unidos. Os norte-americanos não possuíam razões para apoiar a expansão industrial do Brasil e, desse modo, favorecer o surgimento de concorrentes domésticas em um mercado onde suas manufaturas efetivamente predominavam. Dessa forma, para sanar as dificuldades no balanço de pagamentos, o Governo brasileiro viu-se forçado a alterar radicalmente seu sistema cambial em outubro de 1953. A reforma cambial, que o Ministro da Fazenda, Oswaldo Aranha, executou com a Instrução nº 70 da SUMOC, encareceu os bens de produção importados, estimulando a fabricação de similares nacionais, a utilização da capacidade ociosa da indústria e sua ampliação, para atender à demanda do mercado. Essa nova política cambial consistia na negociação de Promessas de Venda de Câmbio (PVC), que eram resgatadas em pregão público e que davam ao importador o direito à aquisição de câmbio no valor e na moeda estipulados. O novo sistema isentava do leilão vários tipos de máquinas e equipamentos industriais, papel e material de imprensa, livros e objetos destinados à instituições educativas. No que diz respeito às exportações, introduziu-se um sistema de pauta mínima, isto é, uma permissão para que os exportadores de certos produtos negociassem no mercado oficial apenas as divisas correspondentes às cotações mínimas fixadas para cada um deles, podendo vender no mercado de taxa livre o que excedesse a esses preços mínimos21.

Os resultados dessa política cambial foram, em geral, positivos. As exportações aceleraram seu movimento de recuperação, fechando o último trimestre de 1953 com 34,2% do valor total obtido no ano. As importações, por sua vez, mantiveram-se no mesmo nível dos trimestres anteriores. Porém, as dificuldades surgidas com relação às exportações de minerais estratégicos ao mercado norte- americano, bem como os problemas relacionados à alta nos preços do café e à violenta campanha realizada nos Estados Unidos contra o consumo daquele produto, implicaram queda nas exportações brasileiras de café e dificuldades nas negociações para a exportação de minerais estratégicos dentro do princípio das compensações específicas22. Dessa forma, as reais possibilidades de arrecadação estariam comprometidas, o que colocava o Brasil frente a um novo colapso cambial.

Logo após o suicídio de Getúlio Vargas, o Vice-Presidente Café Filho assumiu a Presidência da República e convidou, para a pasta da Fazenda, Eugênio Gudin.

Para o Ministério das Relações Exteriores, o novo Presidente nomeou Raul Fernandes, ex-Chanceler de Dutra e partidário intransigente das teses norte- americanas. O novo Ministro da Fazenda assumiu em um momento em que o Brasil enfrentava uma grave crise cambial. Pouco depois de assumir a Pasta, Eugênio embarcou para Washington, onde seria realizada a reunião anual com o Fundo Monetário Internacional (FMI). Mesmo recebido com boa vontade pelos membros do corpo técnico da instituição, Gudin conseguiu de fontes norte-americanas apenas US$ 80 milhões em créditos novos, de um total de US$ 300 milhões que acreditava serem necessários para evitar o agravamento da crise cambial23.

A relutância do Governo norte-americano em auxiliar financeiramente o Brasil era consistente com a política do Presidente Eisenhower de deixar que os fluxos de capitais privados e não o auxílio do Governo resolvessem os problemas de financiamento da América Latina. Devido à ineficiência dos resultados com o Governo dos Estados Unidos, Gudin buscou como alternativa os recursos privados.

Um consórcio de dezenove bancos liderados pelo Chase Manhattane Citybanklevantou recursos adicionais de US$ 200 milhões a serem pagos em cinco anos à taxa de 2,5% ao ano, com a garantia das reservas em ouro que o Brasil possuía. Entretanto, tais empréstimos resolviam somente os problemas mais imediatos do balanço de pagamentos, até que medidas de política lograssem algum efeito sobre a situação cambial brasileira24.

Não obtendo sucesso na negociação de crédito externo com as instituições oficiais e privadas, Eugênio implantou uma política para sanar as dificuldades no balanço de pagamentos. Em janeiro de 1955, foi preparada a Instrução nº 113 da SUMOC, pela qual a CACEX (Carteira de Comércio Exterior do Banco do Brasil) ficava autorizada a emitir licença para a importação de máquinas e equipamentos sem cobertura cambial ou restrição de qualquer espécie quanto aos similares produzidos no País. Ficava também a CACEX autorizada a licenciar a favor das empresas nacionais a importação de conjuntos e equipamentos financiados no exterior em prazo não inferior a cinco anos. Tais equipamentos seriam incorporados aos ativos das empresas nacionais ou estrangeiras, sem contrapartida no passivo exigível. Na realidade, essa medida anulava a reforma de outubro de 1953, efetuada pela Instrução nº 70, e instituía um regime de privilégio para o capital estrangeiro, sobretudo o norte-americano.

No que diz respeito às relações exteriores, a atuação da diplomacia de Café Filho caracterizou-se pela ortodoxia e pela concessão aos interesses estrangeiros, sobretudo os norte-americanos. Nessa linha, as autoridades brasileiras buscavam obstaculizar o funcionamento da Petrobrás, impedindo a importação de sondas e outros equipamentos destinados ao seu funcionamento.

Café Filho alegava a existência de déficits no orçamento e impunha a necessidade de conter as importações25. Na ocasião, Henry Holland, Secretário de Estado Adjunto e personalidade também ligada aos interesses petrolíferos, visitou o Brasil. Durante sua estada, Henry manteve contatos com os meios governamentais e empresariais brasileiros e manifestou o interesse da empresa norte-americana Standard Oilinvestir US$ 500 milhões na exploração do petróleo.

Logo após a visita de Henry Holland, o Diretor da Standard Oil of New Jersey,Leo Welch, chegou ao Rio de Janeiro e conferenciou com o Presidente da República. Essas discussões sobre concessão para a exploração de petróleo foram acompanhadas pela retomada do tema Petrobrás no Congresso Nacional. Na mesma época, os Senadores Othon Mader, Plínio de Pompeu e Apolônio Sales tentavam a revisão da Lei 2004, que havia criado a Petrobrás e instituíra o monopólio estatal do petróleo26.

As tentativas de concessões de Café Filho, cuja linha em política econômica externa era caracterizada pela oposição ao nacionalismo, atingiram outros setores. Com efeito, a política atômica também fora alvo de assédio norte- americano. Em março de 1955, o Embaixador dos Estados Unidos no Brasil, James Scott Kemper, encaminhou carta ao Itamaraty propondo o reinício das conversações para a aquisição de 300 toneladas de monazíticas em troca do fornecimento norte-americano de 500 toneladas de trigo. Tal proposta, apesar de prejudicar o comércio com a Argentina, fora bem acolhida no Brasil e, em 3 de agosto de 1955, Raul Fernandes firmou o acordo de troca de monazita por trigo com os Estados Unidos, sem exigir compensações específicas para o desenvolvimento da tecnologia nuclear no Brasil27.

Na realidade, o Governo Café Filho não pôde atender a todas as pretensões de Washington, entre as quais a reforma cambial, já que os militares opuseram-se à extinção das taxas múltiplas. Apenas revogou as restrições às remessas de lucros para o exterior e, por meio da Instrução nº 113 da SUMOC, anulou o caráter protecionista da Instrução nº 70 e instituiu um regime de privilégio para as empresas estrangeiras28. Obviamente, tal medida não foi tomada única e exclusivamente em benefício dos capitais oriundos dos Estados Unidos. Antes de mais nada, cabe ressaltar que a atuação da política econômica externa brasileira foi reforçada pelo estabelecimento do sistema de pagamentos multilaterais com vários países europeus. Em maio de 1955, as nações européias com significativo comércio e transações financeiras com o Brasil criaram o Clube de Haia, estabelecendo um sistema paralelo de arranjos bilaterais, os quais eliminavam as políticas discriminatórias e permitiam a conversibilidade entre os participantes. Como resultado, iniciaram-se no Brasil, em agosto de 1955, leilões cambiais para a Área de Conversibilidade Limitada. As autoridades do FMI elogiaram a iniciativa, considerando-a "um passo intermediário na direção de um sistema não discriminatório e plenamente multilateral"29. No entanto, a reintegração parcial do comércio exterior brasileiro com a Europa Ocidental aos mecanismos sugeridos pelo Gatt e FMI limitou-se às formas de ação heterodoxas do Brasil nesse campo, vinculando-se mais estreitamente às regras definidas pelos norte-americanos.

As atitudes de Café Filho eram combatidas por setores nacionalistas que classificavam tais atitudes de inconsistente e entreguista. O debate ideológico e as lutas políticas eram intensos e abarcavam a política exterior de forma cada vez mais direta. Em 3 de outubro de 1955, Juscelino Kubitschek e João Goulart venceram o pleito para Presidência e Vice-Presidência da República, não obstante as restrições e as ameaças do Governo Café Filho. O Governo de Juscelino Kubitschek caracterizou-se pelo integral comprometimento do setor público com uma explícita política de desenvolvimento. Em termos de setor externo, as maiores preocupações giravam em torno da deterioração dos termos de intercâmbio, verificadas desde 1954 com a queda nas exportações de café. Dessa forma, a possibilidade de compensar o declínio das exportações tradicionais e manter a taxa de investimentos, necessária ao processo de substituição de importações, dependia da entrada líquida de capitais autônomos no País. Nessa perspectiva, o Governo de Juscelino procurou atrair para o Brasil capitais estrangeiros, tanto privados quanto públicos. Para os primeiros, estabeleceu-se uma política cambial extremamente favorável, permitindo movimentos absolutamente livres de entrada e saída. Quanto aos capitais públicos estrangeiros, a possibilidade era menor. É bem verdade que, desde o início de sua campanha, Kubitschek começou a explorar essa possibilidade junto a Washington30. Porém, a reeleição de Eisenhower em novembro de 1956 significou a continuidade da política norte-americana de relativa negligência para a América Latina. Para quebrar essa indiferença, JK lançou em 1958 uma vasta ação política e diplomática, conhecida como Operação Pan-Americana (OPA), cujo objetivo explícito era o aporte de recursos em larga escala para projetos de desenvolvimento na América Latina31.

Com o lançamento da OPA, tornou-se nítida a percepção dos brasileiros de como os Estados Unidos no pós-guerra haviam negligenciado a América Latina, investindo esforços e capitais de reconstrução na Europa, e reconhecia-se que a América Latina frustrou-se igualmente ao apoiar Bretton Woods e a criação das agências de fomento, que ignoravam a tarefa de desenvolvimento dos povos. A percepção brasileira reagiu à criação do Mercado Comum Europeu (MCE) em razão da concorrência desigual que ele gerava entre as exportações do Brasil e as oriundas dos então chamados "territórios não-autônomos". Junto ao Gatt, a representação brasileira protestou com veemência contra as discriminações tarifárias e não-tarifárias de que seriam vítimas os países da América Latina, alardeando o atentado que se cometia contra o principal órgão de liberalização e de promoção da competitividade do comércio internacional. Dessa forma, a OPA passou a orientar a política exterior do Brasil para a América Latina mediante um programa de esforços integrados de todo o Continente para a realização de projetos de desenvolvimento. Assim deram-se os primeiros passos para o multilateralismo regional e iniciaram-se as negociações para o estabelecimento de uma zona de livre comércio na América Latina, que culminou com assinatura do Tratado de Montevidéu, que criou a Associação Latino-Americana de Livre Comércio (Alalc)32.

Paralelamente aos esforços de integração ao Continente latino-americano, JK promoveu um ensaio multilateral do comércio exterior brasileiro. A recessão econômica mundial, que se acentuava, afetou a economia do País, com refluxo do comércio exterior e refletiu-se com destaque nas características do comércio desigual entre as nações industrializadas e nações exportadoras de produtos primários. Nessa linha, a busca de novos mercados no exterior conformou-se como alternativa, o que implicava a reorientação da diplomacia de JK para a África e o restabelecimento de relações comerciais com a União Soviética, em uma tentativa de ampliar as exportações brasileiras de produtos primários. A reação norte-americana à OPA e às novas tendências de atuação diplomática de Kubitschek passou a ser cautelosa. No entanto, a Revolução Cubana, vitoriosa em 1959, gerou entusiasmo entre os movimentos populares e nacionalistas na América Latina e ampliou, no decorrer da década de 1960, o leque das discórdias entre Washington e Havana. Com efeito, o Presidente Eisenhower procurou aproximar-se da América Latina com um discurso novo e reformista, destinado a articular politicamente uma resistência hemisférica ao perigo cubano. Ao final de seu mandato, o Presidente norte-americano apoiou a criação do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e concordou com os estudos de integração econômica da América Latina. Com a nova administração democrata em Washington, sob liderança de John Kennedy, amadureceu a idéia de que era necessário sufocar ou ao menos isolar a Revolução Cubana33.

Nesse sentido, Kennedy apropriou-se da idéia de Kubitschek e lançou a Aliança para o Progresso como uma resposta tardia à crise de Cuba. Na realidade, a criação da Aliança para o Progresso correspondeu a uma reação norte-americana no sentido de esvaziar a proposta de JK, o que, de certa forma, teve êxito. A própria criação do BID e o lançamento da Aliança para o Progresso não foi necessariamente uma vitória da OPA, mas sim uma estratégia norte-americana de apropriar-se do conteúdo da OPA. Todavia, o resultado mais promissor da OPA foi a aproximação do Brasil com os Países do Continente latino-americano, ao ponto de se haver implantado o Comitê dos 21. Dessa forma, a OPA fez emergir na diplomacia brasileira características modernas e multilaterais, enxertando no pensamento e na linguagem diplomática os conceitos cepalinos de centro- periferia, desenvolvimento desigual, deterioração dos termos de intercâmbio, industrialização, cooperação econômica e integração regional.

2 - A política de comércio exterior brasileira de 1961 a 1979: autonomia, implantação e consolidação do Modelo Substitutivo de Exportações.

Autonomia e implantação do Modelo Substitutivo de Exportações (1961-1964) Após intenso período de crescimento acelerado da industrialização brasileira durante a década de 1950, a crise do início dos anos 1960 viria a marcar novas alterações na política cambial e, a partir de 1961, ocorreu uma relativa liberalização da política de comércio exterior. Em inícios da década de 1960, o Brasil era visto, internacionalmente, não somente como a mais moderna e diversificada estrutura industrial do mundo desenvolvido, mas, sobretudo, como tendo sido uma das primeiras economias semi-industrializadas a realizar, com razoável grau de sucesso, a transição de um desenvolvimento industrial baseado no protecionismo concedido às atividades voltadas para o atendimento exclusivo do mercado interno, para uma fase de desenvolvimento com abertura crescente para o exterior, por meio da promoção de exportações não-tradicionais e de progressiva liberalização do comércio exterior. As mudanças estruturais associadas a esse processo envolveram, principalmente em suas etapas iniciais, substanciais transferências de recursos reais e financeiros em benefícios dos setores industrial e de infra-estrutura básica que não poderiam ter lugar apenas via estímulos e desestímulos de sinais de mercado34.

Naturalmente, em economias semi-industrializadas, caracterizadas por mercados fragmentados e imperfeitos, a consecução dessas transferências não marginais necessita de um grau elevado de intervenção do Estado na vida econômica. Em nenhuma área essa intervenção se deu de forma tão intensa quanto no que se refere ao sistema cambial35. A partir de 1947, essa intervenção passou a ser intensa, e a economia brasileira assistiu, de forma contínua, a diversos controles cambiais e controles seletivos de importação. Esse fato explicaria a persistência de taxas de câmbio valorizadas e a ênfase no controle de importação via barreiras alfandegárias ou controles administrativos. A justificativa para essa valorização cambial era de que ela reduzia o preço das importações de bens de capital e produtos intermediários, necessários ao processo de industrialização, fazendo com que as exportações tradicionais, com demanda externa inelástica, financiassem essas importações. Durante quase 20 anos essa política, aliada ao recurso ao capital estrangeiro, foi o grande fator de impulso dinâmico do processo de industrialização brasileira.

A literatura que analisa o período de 1945 a 1961 vê o modelo cepalino de substituição de importações como um grande entrave ao processo de liberalização da política de comércio exterior brasileira via promoção das exportações.

Grande parte dessas análises baseia-se na argumentação de que até 1961 inexistiu no Brasil orientação econômica que se aproximasse à promoção das exportações36. À exceção de tentativas de caminhar em direção ao realismo cambial, às custas de algumas bonificações ao exportador, a regra geral era considerar as exportações como uma parcela irrelevante da demanda global. Para esses analistas, essa situação decorria da própria dinâmica do Modelo de Industrialização Substitutiva de Importações (ISI), cuja preocupação básica era de apenas manter razoavelmente estabilizada a receita cambial, atendo-se a política de comércio exterior quase que exclusivamente ao controle de importações37.

Os críticos do Modelo Substitutivo de Importações baseiam grande parte de seus argumentos na contraposição entre o período 1930-1961 e 1961-1979. Para esses estudiosos, as reformas institucionais iniciadas em 1961 e materializadas em 1964 proporcionaram, entre outros eventos, a criação de um sistema tributário adequado e de um incipiente mercado de capitais, que permitiram reduzir a ênfase no papel dos controles cambiais e tarifários como forma de transferência de recursos. Ou seja, tornou-se comum interpretar o desempenho favorável das exportações brasileiras como sendo um resultado natural dos efeitos que instituições mais modernas exerceram sobre o setor empresarial e sobre a eficiência do Estado. Ora, uma revisão recente do legado conceitual da Cepal sobre o vínculo comércio exterior/desenvolvimento lança dúvidas sobre essa interpretação. Ao contrário do que afirma grande parte dos estudos que analisam as conseqüências do Modelo Substitutivo de Importações, não houve negligência das autoridades monetárias do período 1930-1961 no que diz respeito às exportações.

Na realidade, a estratégia da política de comércio exterior no período foi distinta. Logo no imediato pós-guerra constatou-se que as exportações brasileiras comportavam-se de forma desigual, se comparadas às exportações de outros países. Essa afirmação baseia-se em diversos fatores. Em primeiro lugar, com o crescimento da renda dos países desenvolvidos no pós-guerra, a propensão marginal a importar alimentos tendeu a cair. A esse fato, acrescenta-se, ainda, a descoberta de toda uma tecnologia de produtos sintéticos, o que reduzia a demanda por matérias-primas da periferia. A saída para essa situação era impedir que o estrangulamento do setor externo paralisasse as exportações brasileiras e dificultasse o processo de desenvolvimento econômico. Nesse caso, sendo as exportações brasileiras constituídas precipuamente por produtos cuja demanda era inelástica, era necessário que as autoridades valorizassem as taxas de câmbio, aumentando as exportações em valores, e implantassem controles seletivos para as importações. No entanto, tais medidas não objetivavam única e exclusivamente limitar a capacidade de importar, mas, também, promover uma maior arrecadação das exportações tradicionais, que possuíam uma demanda externa inelástica em função dos preços. Obviamente, o objetivo da industrialização não era tão-somente "substituir importações", embora todo o processo de industrialização seja, por si só, substitutivo de importações.

Uma política industrial visa, principalmente, atender o mercado interno e promover um desenvolvimento auto-sustentável e multiplicador. Naturalmente, em economias similares às do Brasil, o processo de industrialização inicia-se com a possibilidade de redução do coeficiente de importações, seja em conjunto ou em dólares, reduzindo ou suprimindo artigos não-essenciais, para possibilitar amplas importações de bens de capital. Em todo caso, a necessidade de mudar a composição das importações não conduz a que a industrialização tenha como fim "substituir importações". Este não seria o objetivo do processo de desenvolvimento, mas sim um meio para acionar a industrialização, ou seja, uma variável dependente. Esse meio não deve ser confundido com protecionismo, mas sim como uma mera adaptação das importações à capacidade de pagamento resultante das exportações.

Ainda em 1948, o mentor intelectual da Comissão Econômica para a América Latina (Cepal), Raul Prebisch, sublinhou que as necessidades em prol do desenvolvimento latino-americano implicariam fixação de taxas de Câmbio e alguns controles seletivos de importações. Porém, Prebisch ressaltou: [...] o controle seletivo das importações não deve ser confundido como um mero processo protecionista. [...] se as exportações crescessem, suficientemente, não seria necessário pensar em restrições, salvo que, mediante essas restrições, se quisesse intensificar o processo industrializador. Porém, as exportações da América Latina dependem de variações da renda nacional dos Estados Unidos e dos Países da Europa, principalmente, e de seus respectivos coeficientes de importação de produtos latino-americanos. Por conseguinte, escapam à determinação direta da América Latina. Trata- se de condição de fato, que só poderia modificar-se por decisão de outra parte38.