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A síntese imperfeita: articulação entre política externa e política de defesa na era Cardoso

Introdução O presente artigo tem por fundamento a dissertação de mestrado defendida pelo autor, em dezembro de 2002, junto ao Departamento de Relações Internacionais da Universidade de Brasília (UnB). O título do trabalho apresentado à UnB, "A síntese imperfeita: articulação entre política externa e política de defesa na Era Cardoso (1995-2002)", pretendeu dar conta de uma questão central: como se processaria a articulação entre a política externa e a política de defesa durante a gestão de Fernando Henrique Cardoso (FHC) a partir da análise de dois episódios específicos e inter-relacionados - a formulação da Política de Defesa Nacional (PDN), em 1996, e a criação do Ministério da Defesa (MD), em 1999. Por corresponder ao que de mais significativo ocorreu em termos de modificações do arcabouço institucional relacionado ao setor de defesa e por suas claras implicações para a interface diplomacia-forças armadas, optou-se por realizar um estudo de caso sobre o processo de delineamento da PDN e de suas repercussões para a posterior implantação do MD. Em vista das limitações de espaço, este artigo abordará de maneira muito pontual a inter-relação entre a publicação da PDN e a constituição do MD.

Ainda que os processos de formulação da PDN e do MD tenham ambos contado com a participação de diplomatas e militares, faz-se necessário um esclarecimento: a publicação da PDN e a criação do MD representaram acontecimentos interligados.

Contudo, mesmo que se suponha que uma política necessite de um agente capaz de implementá-la, há uma distinção entre os exercícios que deram origem à primeira e ao último no que tange à articulação entre política externa e de defesa.

Enquanto a PDN implicava necessariamente uma avaliação do quadro político- estratégico internacional à luz dos objetivos de política externa brasileiros, o MD suscitava o estabelecimento de novas formas de coordenação (diálogo unificado) entre o Itamaraty e as forças singulares. Embora tanto um quanto o outro constituam exemplos de processos em que algum tipo de interação entre as duas políticas teria forçosamente que se processar, não se pôde abordar os dois de forma idêntica. Prioridade foi atribuída à análise da PDN em face de sua natureza, uma vez que se pretendeu determinar os padrões de articulação existentes a partir do ponto de vista da instrumentalidade da política de defesa para a política externa.

Algumas palavras sobre conceitos Conceitos all-encompassingcomo os de segurança, poder, democracia etc., são extremamente difíceis de abordar em função de sua infinita complexidade. Esse fato, no entanto, não pode desestimular o analista. Acredita-se, portanto, que uma das mais importantes contribuições recentes à discussão sobre segurança tenha sido dada por Barry Buzan et al.1 Os mencionados autores procuraram elaborar uma moldura conceitual capaz de romper com a dicotomia existente, na literatura anglo-saxã, entre os Traditional Security Studies (TSS) e os Critical Security Studies (CSS). Fundamentalmente, argumentam que não é possível determinar de maneira objetiva o que seria uma ameaça a um objeto referente da segurança - seja ele um indivíduo, um Estado ou qualquer outro.

Adotando uma posição radicalmente construtivista, supõem que a percepção de ameaça ocorre por meio da relação intersubjetiva entre atores "securitizadores" e o público-alvo do ato de fala que enuncia a tentativa de securitização (essa, uma vez efetivada, corresponderia à elevação, acima dos constrangimentos procedimentais inerentes ao tratamento político de um problema coletivo em poliarquias institucionalizadas, das ações adotadas para debelar a ameaça à existência de um determinado objeto referente da segurança). Ademais, Buzan et al. estendem a abrangência da aplicação do conceito de segurança para além do tradicional domínio militar, incorporando também os setores econômico, político, ecológico e societal.

A partir das ferramentas conceituais fornecidas pela definição acima citada, torna-se necessário dar um passo adicional e imprescindível: se se aceita que os processos de securitização são intersubjetivamente determinados - não havendo metodologias eficazes para a determinação objetiva de ameaças a objetos referentes da segurança, qual é o limiar que permite estabelecer a distinção entre um processo de securitização bem sucedido e outro que se encontra em vias de se concretizar - e que talvez não venha a sê-lo? O aparato conceitual mencionado não dá conta satisfatória desse problema. Permanece a questão sobre onde se deve estabelecer a cut-off line para a separação daquilo que é securitizado daquilo que não é. No caso brasileiro, a aplicação da idéia de securitização tal como formulada por Buzan et al., a despeito de suas deficiências, tem a vantagem de livrar o estudioso da camisa de força representada pela perspectiva objetivista e funcionalista da Escola Superior de Guerra (ESG) sobre segurança. Nessa linha, considera-se que é possível analisar a problemática de defesa no Brasil a partir do arcabouço conceitual delineado por Barry Buzan e seus colaboradores.

Ora, se as ameaças à segurança podem ser encaradas como um construto cujo conteúdo será determinado por meio de processos de securitização específicos, como considerar o conceito de defesa? Seguindo a posição aqui adotada, deduz-se logicamente que a defesa não é senão um dos setores em que a segurança pode ser subdividida para fins analíticos. Assim, a defesa é o que se poderia denominar de segurança militar externa, pois não se pode negar o fato de que as forças armadas, na condição de burocracias especializadas na utilização racionalizada dos meios de coerção, possuem, na maior parte dos países, e também no Brasil, funções concernentes à segurança interna - manutenção da lei e da ordem, por exemplo. Em conseqüência, uma política de defesa deve ser encarada como uma política pública responsável por regular não somente a estruturação das forças armadas como instrumentos do poder político nacional, mas, sobretudo, garantir que o poder militar gerado por estas estruturas (Marinha, Exército e Aeronáutica) seja capaz de equilibrar as relações de força existentes entre os Estados no plano internacional. Decorre desse fato primordial a conexão entre a política externa e a política de defesa.

O mundo, a América do Sul e o Brasil: os limites das políticas externa e de defesa da era Cardoso É possível estabelecer três linhas de força da política externa ao longo dos anos 1990: a afirmação da dinâmica democrática brasileira e de seus desdobramentos no plano internacional (e vice-versa, ou seja, a influência do contexto externo sobre o processo político local); a tentativa de inserção competitiva do Brasil na economia mundial por meio da assimilação da lógica do livre mercado como elemento propulsor do desenvolvimento nacional; e a reiteração da compatibilidade entre os valores esposados pelos brasileiros e os pressupostos de uma ética cosmopolita relacionada ao respeito aos direitos humanos, à preservação do meio ambiente, o combate ao crime transnacional, entre outros. Poder-se-iam resumir as três linhas mencionadas em conceitos- síntese, que seriam os seguintes: Democracia, Mercado e Direitos Humanos (a divisão mencionada justifica-se na medida em que se possui como objetivo representar as esferas política, econômica e valorativa respectivamente). É evidente que esses conceitos, por sua generalidade, não explicam nem abarcam todas as dimensões da política externa. São úteis, contudo, para delinear o sentido geral das políticas adotadas.

Com maior ou menor ênfase em alguma das dimensões expressas pelos conceitos- síntese, modulações aqui ou acolá, a política externa brasileira não sofre rupturas significativas ao longo do período que se inicia com a presidência de Fernando Collor e estende-se à gestão de Fernando Henrique Cardoso. A inexistência de rupturas importantes não elide o fato de que houve modulações ao longo dos três governos cujos mandatos correspondem à década de 1990 e ao início da primeira década do século XXI. Nesse sentido, acredita-se ser possível apontar uma leve inflexão do discurso diplomático brasileiro dentro da própria presidência FHC, ainda que não admitida ou alardeada. Pode-se dividir a gestão FHC em dois períodos no que se refere à política externa. Esses corresponderiam, grosso modo, aos dois mandatos presidenciais: 1995-1999 e 1999-2002. A hipótese aqui formulada é de que houve uma mudança na percepção do caráter do processo de globalização, sobretudo a partir do fracasso da Conferência Ministerial da Organização Mundial do Comércio, em Seattle. Desse momento em diante, a diplomacia brasileira passa a ter uma posição mais assertiva no tocante à crítica do modelo vigente de estruturação da economia internacional. A percepção da injustiça representada pelas normas da OMC, tendencialmente favorável às nações ricas, e pelo protecionismo dos países centrais, especialmente no que se refere ao mercado de produtos agrícolas, teria motivado o início da inflexão mencionada.

Não foi somente a impossibilidade de se lançar uma nova rodada de liberalização comercial em Seattle que motivou a inflexão do discurso. Contribuiu para isso toda a série de crises financeiras pelas quais passaram os países "emergentes" a partir de 1997. A crise da Tailândia, seguida das crises da Ásia, da Rússia e, finalmente, do Brasil, em 1998/1999, demonstraram a fragilidade dessas economias diante dos efeitos potencialmente explosivos do capital financeiro internacional. Pode-se supor, ainda, que, no plano político, o crescente esvaziamento da Organização das Nações Unidas (ONU) patrocinado pelos norte- americanos (ou a substituição das ações concertadas no âmbito do Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU) pelo consentimento plurilateral restrito da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) - no caso do conflito da Bósnia), a não-ratificação pelo senado dos Estados Unidos do CTBT (Tratado para o Banimento Total de Testes Nucleares), a acomodação, pelas grandes potências, das explosões de artefatos nucleares por parte de Índia e Paquistão, entre outros eventos, teriam introduzido uma nota de cautela em relação à possibilidade de que estivesse havendo uma modificação estrutural do sistema internacional tão profunda a ponto de diminuir as clivagens e as assimetrias existentes entre os havee have nots. Finalmente, a modulação de discurso percebida na transição do primeiro para o segundo mandato também pode ter sido influenciada pelo fato de que Cardoso não poderia mais ser reeleito. Tratava- se, nessa linha, de incorporar discretamente críticas da oposição no discurso da política externa como forma de anular, pela absorção, a validade da retórica oposicionista - sobretudo aquela propalada pela esquerda.

É em contextos doméstico e internacional complexos, em que o nível de incerteza se sobrepõe claramente ao já conhecido e mapeado, que transitará a política externa de Fernando Henrique Cardoso. Apesar disso, cabe mencionar que, em poucas ocasiões na história republicana, um Presidente possuiu tantas credenciais para o exercício efetivo de formulação da política externa. Embora Sérgio Danese mencione o fato de que foi o Itamaraty o responsável pela elaboração do conceito de diplomacia presidencial, não há dúvida de que o perfil do primeiro mandatário foi determinante para que se pudesse deslanchar um intenso programa de visitas ao exterior a partir de sua posse.2 Os objetivos centrais da mencionada iniciativa eram os de garantir uma adequada avaliação do Brasil, a partir do advento do Plano Real, por parte de seus principais parceiros - sobretudo com base na necessidade de atração de investimentos e capitais - bem como o de elevar o nível de interlocução do País com as lideranças das nações visitadas. Em suma, a partir de 1995, o Brasil passou a contar com um primeiro mandatário claramente consciente da importância da política externa para seu projeto de governo e interessado em traçá-la pessoalmente.

Democracia, Mercado, Direitos Humanos O conceito de democracia expresso de forma incisiva no discurso da diplomacia brasileira ao longo da gestão Cardoso não se confunde com qualquer concepção teórica específica. Dessa forma, deve-se procurar definir o escopo de sua utilização no plano declaratório da política externa. Em primeiro lugar, é preciso admitir que o grau de generalidade com que foi utilizado dá margem a inúmeras interpretações. Análise mais detida parece indicar, contudo, que o conceito de democracia, tal como foi enunciado, possuía dupla função: descrever uma realidade doméstica e enfatizar a compatibilidade entre essa realidade e os standardsde organização política prevalecentes nos países desenvolvidos do Ocidente. A reiteração da democracia teve como fulcro as idéias de valores compartilhados e de afirmação da identidade existente entre o Brasil e os membros do mundo democrático. Apesar da retórica prudente, característica da diplomacia brasileira3, acreditava-se cautelosamente que o processo histórico em marcha apontava para a transformação qualitativa do mundo. Supunha-se que essa permitiria aos países em desenvolvimento maior participação nos diversos tabuleiros onde se desenrolavam as relações internacionais.

Seria incorreto, apesar do acima exposto, alegar que os formuladores da política externa teriam se deixado seduzir, ingenuamente, pela esperança de uma nova ordem mundial estável, livre de assimetrias de poder e mais favorável aos países de menor peso relativo. A ênfase do discurso diplomático de Cardoso na possibilidade de um sistema internacional mais democrático possuía, portanto, importante conteúdo retórico (tático). Tratava-se, assim, de reforçar um conceito difuso de democracia como a causa/conseqüência de um mundo tendente à diminuição dos desequilíbrios que historicamente o caracterizaram. O Brasil, como país onde a liberdade política se consolidara, teria uma contribuição a dar nesse sentido, incrementando seu capital de legitimidade ao defender o vínculo entre a democracia e um processo decisório menos concentrado no plano internacional.

Se a tradição de prudência e realismo da política externa brasileira não permitiu que se adotasse uma perspectiva transformacionista do mundo 4, pode-se observar, contudo, uma tendência muito forte, no primeiro mandato de Cardoso, a retratar a processo de globalização como algo inevitável, irreversível, que impunha enormes restrições à capacidade de atuação do Estado. Nessa linha, é preciso enfatizar a existência de flutuações, até mesmo de certa ambigüidade, no que se refere à avaliação da margem de manobra do País no contexto de um mundo cada vez mais complexo. Embora o Presidente tenha criticado, em diversas ocasiões, a ausência de regras que permitissem aos Estados nacionais controlar, por exemplo, os efeitos potencialmente devastadores dos fluxos internacionais de capitais, parece lícito argumentar pela existência, em seu primeiro mandato, de um alto grau de cautela em relação ao aumento do perfil da crítica aos efeitos perversos da globalização. Partia-se da constatação de que os novos meios de transporte e comunicação mudaram a lógica de organização produtiva, o que permitia a dispersão das cadeias de manufaturas por vários pontos do planeta onde houvesse um ambiente amigável ao investimento. Avaliava-se, igualmente, que, ao menos no horizonte previsível, a preponderância (ou mesmo hegemonia) americana constituiria fator estruturador do sistema internacional, assim como a força homogeneizadora dos valores exportados pelos Estados Unidos: democracia, livre mercado, direitos humanos. Esses valores seriam crescentemente aceitos e adotados em escala global, restando aos recalcitrantes a marginalidade.

Gélson Fonseca Jr., por exemplo, avaliava como correta a idéia de que o mais convincente quadro explicativo das relações internacionais do período em tela seria aquele que identificava a existência de um sistema de concerto entre as grandes potências. Ao contrário do concerto europeu do século XIX, composto por um grupo de países com recursos de poder semelhantes, o atual singularizar-se- ia pela gravitação de várias potências secundárias em torno dos Estados Unidos.5 A preponderância de valores compartilhados e a inexistência de divergências fundamentais entre os principais atores fariam com que o concerto permitisse uma melhor administração da ordem mundial ao estabelecer regimes universais capazes de dar conta das questões que, por seu caráter sistêmico, não poderiam ser adequadamente resolvidas por nenhum país isoladamente. Resulta evidente a pergunta: se se está falando em um sistema de concerto, como ocorreria no plano concreto a formulação dos regimes e qual o seu sentido? Na linha do que parece ser a percepção dominante da diplomacia de Cardoso, durante seu primeiro mandato, acreditava-se na possibilidade de que a formulação dos regimes internacionais fosse franqueada a um maior número de países e de que seu sentido seria o da inclusão (da "democratização"), uma vez que a legitimidade estaria condicionada ao multilateralismo.

O desdobramento lógico dessa avaliação era a necessidade de adequação do País ao mainstreaminternacional (aos regimes das mais diversas naturezas, em especial) como requisito essencial para participar do jogo. Percebe-se que os custos da não-adequação seriam altos demais e que prejudicariam a pretensão brasileira de ver aumentado o seu espaço de proposição nos debates que levavam à construção da ordem internacional. A exaltação dos valores democráticos aparece nesse quadrante alinhada ao rumo supostamente escolhido pela sociedade brasileira quanto a seu sistema político e inserção externa. Além da percepção sobre as tendências prevalecentes no plano mundial, a avaliação dos atributos domésticos contribuiu decisivamente para a conformação da política externa de Cardoso. Um dos principais fatores que determinaram o impulso em direção à busca de "autonomia pela participação" foi a constatação de que o País não mais teria condições de arcar com os custos de transgressão dos regimes e tampouco capacidade de aspirar à construção da potência.6 Tratava-se, então, de priorizar a economia em detrimento da política. E foi exatamente isso que aconteceu, sobretudo, na primeira gestão Cardoso. A integração regional, traduzida pelo projeto do Mercosul, tornar-se-ia, nas palavras de um analista, o alfa e o ômega da política externa brasileira.7 Nessa linha, clara foi a tendência à adoção de uma não-explicitada identidade entre concessões no plano político internacional e supostos benefícios na esfera econômica. Ora, não é possível identificar, por exemplo, onde a alegada transferência de tecnologia decorrente da adesão brasileira a, praticamente, todos os regimes internacionais de não-proliferação teria se processado. Da mesma forma, difícil é admitir como a simples reiteração da relativa identidade de valores do Brasil, na condição de membro de um "outro Ocidente", com o eixo euro-atlântico fosse capaz de minimizar as acentuadas discrepâncias de interesses relacionados à posição estrutural ocupada por países desenvolvidos e em desenvolvimento na divisão internacional do trabalho e do poder.

Finalmente, supõe-se aqui que a já mencionada modulação percebida no plano declaratório da política externa brasileira, no segundo mandato de Cardoso, não tem correspondência em uma mudança de rumo acentuada no plano empírico. A fragilidade do Brasil no campo econômico, a permanência da agenda negativa na área social, a elevação dos temas de segurança à condição de prioridade internacional número um impulsionada pelos Estados Unidos, entre outros fatores, tornaram mais difícil traduzir em ações efetivas a postura internacional mais crítica assumida pelo País a partir de 1999.

A dimensão da segurança internacional No que se refere ao sistema internacional de segurança, uma série de fenômenos inter-relacionados se produziram ao longo da era Cardoso: o fortalecimento simultâneo da globalização e da regionalização dos arranjos de segurança coletiva, a aceleração do avanço tecnológico verificado no setor de armamentos - com o decorrente aumento do hiato tecnológico entre os países desenvolvidos (os Estados Unidos, em especial) e os países em desenvolvimento - bem como o fortalecimento dos regimes de não-proliferação de armas de destruição em massa.8 Alguns analistas chegaram a formular a tese de que, cada vez mais, consolidava-se o que qualificaram como uma "bifurcação estrutural" no mundo.9 De um lado, o norte próspero e democrático, vivendo em uma comunidade de segurança pluralista (onde o recurso à guerra seria impensável entre seus membros), e o sul pobre e violento, onde a guerra seria recorrente e disseminada. Os Estados Unidos exerceriam sua hegemonia incontestável no plano militar e escolheriam, à sua discrição, intervir onde quer que fosse de acordo com o interesse nacional norte-americano.

No plano regional, a predominância da democracia em todo o subcontinente sul- americano, os processos de aproximação comercial, a identidade de valores (incluindo a tradição jurisdicista da região), a sombra da superpotência no hemisfério, a baixa capacidade de projeção de poder (mesmo do Brasil), entre outros fatores, reforçariam a tese de que a América do Sul constituiria uma zona de paz ou, ao menos, uma zona sem guerras.10 No plano doméstico, a severa crise fiscal do Estado, a ausência de percepções de ameaça externa clássica (estatal), a prioridade atribuída a programas sociais, a generalizada falta de conhecimento sobre a instrumentalidade do poder militar e o desinteresse do poder político por assuntos castrenses contribuíram para o baixo perfil adotado pela gestão FHC no setor de defesa. A baixa prioridade atribuída ao setor se viu reforçada, igualmente, pela percepção dominante no seio dos formuladores da política externa brasileira. À tradição de cautela, jurisdicismo e não- intervencionismo da diplomacia local, somou-se a noção de que as relações de força no plano internacional seriam cada vez mais limitadas em conseqüência, basicamente, da convergência de valores, da expansão do comércio e da crescente dificuldade de legitimação do recurso à guerra junto à opinião pública mundial.

A formulação da PDN Ainda na campanha eleitoral de 1994, FHC expressara sua intenção de criar no Brasil um Ministério da Defesa (MD) que incorporasse a Marinha, o Exército, a Aeronáutica e o Estado-Maior das Forças Armadas (Emfa).11 Não há dúvida de que o supremo mandatário conhecia as resistências castrenses à interposição de um escalão hierárquico entre as forças singulares e ele. Essa resistência, aliás, não era nova e podia ser traçada nas discussões que deram origem à Constituição de 1946 - quando alguns legisladores brasileiros cogitaram a hipótese de criação do MD.12 Para além da frustrada tentativa de Castelo Branco visando à reformulação da estrutura de defesa brasileira no âmbito do Decreto-lei 200, no passado mais recente, aproveitando o capital político derivado de uma transição pactuada, os militares se oporiam tenazmente à idéia do MD aventada por parlamentares durante a Assembléia Nacional Constituinte (ANC).13 Ao convidar os oficiais-generais que ocupariam os cargos de Ministros da Marinha (almirante Mauro César Pereira), do Exército (general Zenildo Zoroastro de Lucena), da Aeronáutica (brigadeiro Mauro Gandra) e do Emfa (general Benedito Bezerra Leonel) - esse último novamente elevado à categoria de ministério, FHC deixou clara sua intenção de criar o MD.14 Aqui cabe uma nota de esclarecimento: o general Leonel ressaltará o sentido do termo intenção, que seria bastante diferente de decisão.15 Essa diferenciação não se reduz, evidentemente, a uma sutileza semântica. Ao enfatizar a palavra intenção, o Ministro-Chefe do Emfa introduz um elemento de condicionalidade no processo que redundaria na criação do MD. Logo, à medida que afirmava sua intenção, o Comandante-em-Chefe estaria deixando espaço aberto para a negociação e, em conseqüência, para a assimilação gradual da idéia pelo estamento militar. Não se trataria, portanto, de uma imposição a partir de decisão previamente tomada, mas de uma paulatina construção de consenso que poderia, em última instância, não resultar no MD. A corroborar a interpretação do referido oficial-general, está a ausência de menção ao novo ministério no discurso de posse do supremo mandatário.

Independentemente dessa qualificação, todos os oficiais que viriam a assumir os ministérios militares, além do diplomata apontado para a chefia do Itamaraty, são unânimes em admitir que FHC tratou do tema quando do convite para a assunção de suas respectivas pastas.16 Se parece difícil supor, como decorre do depoimento do general Leonel, a possibilidade de não-constituição do MD - contrariamente à intenção do Presidente, é forçoso constatar que todo o processo foi marcado pelo gradualismo e pelo comedimento. Tratava-se de deixar a idéia "decantar", tornando-a digerível pela caserna. Nessa linha, vale registrar a afirmação do Ministro-Chefe do Emfa de que, em suas conversas com o supremo mandatário, teria ponderado que pelo menos 70% dos oficiais do Exército seriam contrários à criação do MD, mas que a vasta maioria deles possuiria informação insuficiente para formar uma opinião fundamentada.17 Difundida entre o oficialato era a suposição de que a iniciativa presidencial seria fruto de pressões internacionais, provenientes especialmente dos Estados Unidos - país cuja política externa teria como objetivo transformar as Forças Armadas latino- americanas em unidades de combate ao narcotráfico.

Logo, ao aceitar a diretiva do Comandante-em-Chefe, o general Benedito Leonel estava convencido de que, com tempo e esforço de convencimento, as resistências corporativas poderiam ser quebradas. Afinal, os conflitos bélicos contemporâneos haviam demonstrado que a capacidade de atuação combinada das forças era cada vez mais um elemento decisivo para o sucesso na guerra. O MD poderia representar, assim, avanço no sentido de maior integração entre Marinha, Exército e Aeronáutica - sobretudo no campo da logística.18 Nessa linha, é preciso assinalar que ao Emfa, em vista de seu papel de coordenação, caberia a tarefa de formar o núcleo a partir do qual seria constituído o futuro Ministério da Defesa. As resistências detectadas no Exército não eram isoladas.

A Marinha, em especial, via com enorme reticência a possibilidade de constituição do Ministério da Defesa. Da mesma forma, a Aeronáutica não era inicialmente simpática à idéia. Os estudos iniciados pelo Emfa, com a finalidade de recolher subsídios para a análise dos modelos de estruturação dos MDs existentes no mundo, foram conduzidos sem açodamento. Ocorre que em face das informações acumuladas pelo Estado-Maior das Forças Armadas, resultantes dos estudos iniciais denominados "exploratórios", tornava-se gritante a singularidade da estrutura administrativa nacional relacionada à defesa: entre 179 países pesquisados, somente 23 não possuíam MDs, sendo que a maior parte era formada por nações pouco expressivas (ilhas, arquipélagos, países minúsculos etc.). Entre os Estados mais importantes, apenas Japão, México e Brasil mantinham o formato de dispersão dos temas militares em vários ministérios.19 Cabe assinalar um outro aspecto importante dos trabalhos que visavam ao recolhimento das informações que embasariam a modelagem institucional do futuro ministério. Esse era o do virtual monopólio exercido pelo estamento militar sobre sua condução. Coube exclusivamente ao Emfa coordenar os estudos exploratórios e estabelecer os princípios que fundamentariam a seleção dos dados obtidos. Esses últimos seriam, sucintamente: a não-importação de modelos alienígenas, a mudança com moderação, a não-confrontação da tradição militar brasileira e a rejeição de artificialismos.20 Diante do que precede, a sinalização emitida pelo Presidente ao encarregar o general Leonel da tarefa, para além do objetivo de evitar melindres, indica a baixa prioridade atribuída aos aspectos administrativos daquilo que viria a ser o MD. Embora a idéia de avançar gradualmente e de forma segura fosse um valor fundamental a permear o processo, no momento em que FHC deixa nas mãos dos próprios militares a construção institucional do pretendido ministério, não estaria ele permitindo que fosse adotada uma estratégia a laLampedusa por parte da caserna? Assim, a determinação presidencial de reconfigurar o formato institucional do tratamento das questões de defesa no Brasil parece ter obedecido a uma lógica complementar. Se, por um lado, tratava-se de avançar no caminho da submissão das Forças Armadas ao poder civil, por outro, pretendia-se dotar o País de um arcabouço mais moderno para o encaminhamento da problemática em tela, compatível com o padrão identificado na grande maioria das nações democráticas.21 Embora seja temerário sustentar que o argumento da modernização e da racionalização do sistema de defesa tenha sido determinante para a ação governamental (até porque, conforme o anteriormente aludido, estava nas mãos das próprias forças dar feição ao MD), não se pode deixar de considerar a sua relevância. Como o governo FHC levava a cabo um programa de reforma do Estado, é difícil assumir que o setor militar permanecesse completamente alheio a esse contexto. Nessa linha, ao se buscar a afirmação de uma nova sistemática de planejamento, traduzida no Plano Plurianual (PPA) 1996/1999, criou-se um Comitê de Assuntos de Defesa.22 Em um primeiro momento, contudo, o Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO) não previa a existência do citado Comitê. Esse foi criado posteriormente em função de pedido encaminhado pela SAE em face de solicitação das forças singulares. O Comitê em questão, que reunia militares, diplomatas, acadêmicos e técnicos das áreas de orçamento e planejamento, foi inovador por ter possibilitado o diálogo e o intercâmbio de visões sobre a temática da defesa nacional entre civis e representantes da caserna. A partir de uma definição genérica do quadro internacional, procurou-se estabelecer um elenco de prioridades - em termos de programas e de aquisição de sistemas de armas - e as dotações orçamentárias correspondentes. Para tanto, os membros do Comitê decidiram aproveitar como subsídio o documento "Bases para uma Política de Defesa", elaborado pela Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE) em 1994.

Em entrevista ao autor, o general Benedito Leonel admitiu que somente no segundo semestre de 1996 os estudos exploratórios foram finalizados e apresentados aos ministros militares. Até essa data, "não se fez nada" em termos de coordenação das posições das forças singulares a respeito do formato projetado para o Ministério da Defesa.23 Havia uma espécie de resistência passiva à determinação presidencial: Marinha, Exército e Aeronáutica permaneciam em silêncio, esperando para ver o que iria acontecer. A contribuir para a paralisia, pode-se citar, entre outros motivos, a suspeita das forças singulares de que o Ministro-Chefe do Emfa estaria trabalhando nos bastidores por sua nomeação para o futuro cargo de Ministro da Defesa.24 A apresentação dos estudos exploratórios, contudo, ensejou a constituição de um Conselho de Vice-Chefes de Estado-Maior (Convice) - reunindo as três forças e coordenado pelo Emfa - cuja tarefa era formular uma posição comum sobre o assunto. Embora inesperado, não é de causar espanto o fato de que o referido Conselho tenha elaborado trabalho em que a principal conclusão é a da inconveniência de se criar o MD.25 Não poderia ser mais explícita a enumeração dos motivos pelos quais as Forças Armadas rejeitavam a criação do MD. O referido estudo mencionava também que, caso houvesse a necessidade inevitável de estabelecimento do MD, esse deveria suceder o Emfa a médio ou longo prazo, sem que se procedesse necessariamente à extinção dos demais ministérios militares.26 Essa posição seria depois publicamente defendida pela Marinha. Há, contudo, uma discrepância essencial entre a visão do Ministro Leonel, responsável em última instância pela coordenação do Convice, e a de Eliézer Rizzo sobre o destino atribuído ao documento em questão: para o primeiro, o divórcio entre aquilo que foi produzido e a intenção do Presidente era tão flagrante que teria obrigado os seus autores a desistir de apresentá-lo (o próprio general teria se recusado a mostrar o documento a FHC); para o último, o documento teria sido apresentado ao Comandante-em-Chefe e por ele descartado.27 Independentemente dessa divergência, o essencial é notar que o teor do referido documento não obteve acolhida no âmbito do executivo.

A retomada do ímpeto reformador: a criação da Creden e a formulação da PDN Até o primeiro semestre de 1996, o processo de criação do MD encontrava-se atolado no pântano das resistências corporativas. Assim, embora não representasse novidade o fato de haver divergências de entendimento entre as forças singulares quanto aos seus respectivos papéis institucionais, um episódio específico teve peso decisivo na aceleração das mudanças em curso no setor: a querela entre a Marinha e a Aeronáutica em torno da aviação naval embarcada. Não há dúvida de que essa se constituiu em importante elemento para a decisão presidencial de determinar a criação da Câmara de Relações Exteriores e Defesa Nacional (Creden) no âmbito do Conselho de Governo - efetivada em 06 de maio de 1996 pelo Decreto nº1895.28 Calcada no modelo de Câmaras Setoriais adotado pela gestão FHC, entre as atribuições da Creden constavam a formulação de políticas, o estabelecimento de diretrizes, a aprovação e o acompanhamento de programas governamentais nas seguintes áreas: cooperação internacional em assuntos de segurança e defesa, integração fronteiriça, populações indígenas e direitos humanos, operações de paz, narcotráfico e outros delitos internacionais, imigração e atividades de inteligência.29 De acordo com seu decreto de criação, eram membros da mencionada Câmara: os Ministros das Relações Exteriores, Justiça, Marinha, Exército, Aeronáutica, Emfa, Casa Civil, Casa Militar e da SAE - cabendo ao Ministro-Chefe da Casa Militar atuar como secretário da Creden. Vê-se que o escopo de atuação dessa última é bastante amplo e que a questão dos delitos transnacionais aparece como uma de suas responsabilidades. Interpretação possível a esse respeito é a de que a iniciativa norte-americana de reformulação do conceito de segurança hemisférica, tendo como elemento impulsionador a 1ª Reunião Ministerial de Defesa das Américas, em outubro de 1995, somada à realização, em seqüência, pelos Estados Unidos e alguns países andinos, de duas grandes operações conjuntas de combate ao narcotráfico (Green Clover e Laser Strike) na fronteira norte do Brasil, tenham chamado a atenção do governo para a sensibilidade desse tema.30 Seriam, portanto, fatores a contribuir incrementalmente para a decisão de criar a Creden.

Não existe, porém, consenso entre os envolvidos no processo sobre o grau de relevância das fricções entre Marinha e Aeronáutica para a iniciativa do Presidente. Embora todos admitam a importância do evento, os então Ministros da Marinha e do Emfa consideram que a celeuma em torno da aviação de asa fixa embarcada não teria sido a causa eficiente da decisão presidencial, mas apenas um elemento adicional a contribuir de maneira progressiva para essa última. O ex-Ministro da Marinha afirmará, inclusive, que teria sido ele um dos maiores defensores da idéia da Creden, por acreditar que o Brasil não poderia furtar-se a ter um locusonde fosse possível debater conjuntamente os temas relacionados à defesa nacional. Os críticos da atuação do Almirante Mauro César afirmam, em outro sentido, que o apoio da Marinha à constituição da Creden - que reunia ministérios civis como o Itamaraty, Justiça, Casa Civil e SAE - derivava de uma estratégia para diluir a desvantagem política que essa arma tinha em função do estreitamento das relações entre Exército e Aeronáutica.31 A aproximação acima aludida teria se intensificado por causa da mencionada disputa de bastidores em torno da aviação naval. Quanto a esse tema, vêm de longa data as divergências entre as duas forças singulares em questão. Em 1965, depois de uma intensa batalha interburocrática, o Ministério da Aeronáutica (Maer) convenceu o Presidente Castelo Branco a proibir a operação, pela Marinha, de aviões de asa fixa em navio-aeródromo. A essa arma era somente permitido pilotar helicópteros. Dessa forma, cabia ao Maer a operação dos aviões de patrulha nucleados no Minas Gerais. No final do governo Itamar Franco, baseada na concepção de que os meios de superfície da esquadra precisariam de cobertura aérea para atuar afastados do litoral brasileiro (e de que essa não era nem poderia ser provida pela Força Aérea Brasileira (FAB) a curto prazo), a Marinha começou a treinar pilotos na Argentina e no Uruguai - antes mesmo de adquirir os aviões pretendidos para essa tarefa.32 A Marinha estava convencida da necessidade de possuir uma "esquadra equilibrada", o que significava deter a capacidade de desempenhar autonomamente todo o espectro de modalidades de combate atinentes a uma força naval.33 Essa intenção esbarrava, contudo, na inexistência de vetores que pudessem prover a cobertura aérea dos navios em alto-mar. A solução contemplada para sanar a carência em tela seria a compra de aviões habilitados a operar a partir do navio-aeródromo Minas Gerais.

Diante desse rationale, a posse dos meios materiais capazes de suprir essa lacuna passaria a ser a prioridade número um da Marinha - ainda que em detrimento do projeto de construção do submarino nuclear. Argumento contrário a esse, por sua vez, ressaltava o fato de que os obsoletos aviões de ataque que poderiam ser adquiridos, de qualquer forma, não seriam capazes de fornecer cobertura aérea para a esquadra em alto-mar. Isso, pois dificilmente teriam condições mínimas de operacionalidade em vista da ausência de suporte logístico adequado (contemplava-se adquirir o super etendard francês ou o A- 4 Skyhawkamericano). Além do mais, a aquisição traria como conseqüência a drenagem de recursos escassos que poderiam ser investidos em projetos até então considerados prioritários como o do submarino de propulsão nuclear.