A nova agenda internacional de segurança põe a democracia brasileira em risco?
Introdução
Passado o período do governo autoritário brasileiro (1964-1985) e,
principalmente, com o fim da bipolaridade da Guerra Fria, criou-se, ao longo da
década de 1990, um novo cenário político-estratégico no mundo que, no Brasil, é
contemporâneo do processo de consolidação democrática.
Na área de segurança, o conflito tomava novas formas face ao fim da ameaça
comunista, não só no Brasil, mas no mundo todo. A maior parte dos conflitos
armados registrados mundialmente passou a ser local ou regional, aumentando o
papel de forças armadas no plano interno, apesar de seu preparo ser
tradicionalmente voltado para o conflito armado interestatal. As forças de paz
da ONU ' Organização das Nações Unidas ' envolveram grandes contingentes e as
forças da OTAN ' Organização do Tratado do Atlântico Norte ' passaram a
desempenhar também essa função, especialmente durante a desagregação do leste
europeu.
Os países centrais inverteram sua agenda de segurança, o que era prioridade
máxima foi relegado à possibilidade remota e as preocupações menores adquiriram
grande importância. Em lugar da antiga confrontação estratégica Leste-Oeste,
novas ameaças ' como o tráfico de drogas ilícitas, o crime organizado, a
imigração descontrolada e a degradação ambiental ' são temas de políticas dos
países centrais que se relacionam com a periferia do sistema. Em outras
palavras, a nova agenda de segurança e defesa do pós-Guerra Fria tem um impacto
relevante sobre os países periféricos, aí incluído o Brasil.
Neste artigo serão analisadas as novas teses sobre a segurança, a partir das
políticas formuladas por atores nacionais e internacionais, tendo como foco a
posição do Brasil e sua inserção nesse novo cenário. As questões de armamentos,
forças armadas e segurança nacional e sua revisão em função das novas ameaças
serão discutidas para aprofundar o entendimento do impacto que as mudanças
descritas teve sobre o Brasil.
A política internacional de segurança
O fim da Guerra Fria propiciou a definição de uma nova missão para a OTAN, já
que muitas das hipóteses de guerra existentes e planos de ação se tornaram
ultrapassados e as estratégias, inadequadas. A ameaça de um ataque surpresa
soviético perdeu o sentido e a Estratégia de Resposta Flexível (Strategy of
Flexible Response), que previa essa hipótese, teve que ser substituída.
Portanto, a OTAN deu início a uma série de debates, já em 1990, começando com a
Cúpula de Londres, seguida pela Cúpula de Roma, que tiveram como diretriz a
reestruturação do seu exército e de suas missões. Como exemplo, foi proposta a
redução de contingentes e a redução de armas de destruição em massa, embora
propostas de desarmamento já tivessem sido estudadas no âmbito da OTAN desde o
final da década de 60, com a estratégia da détente. O Tratado de Não-
Proliferação, por exemplo, com o objetivo de congelar os arsenais nucleares nos
níveis existentes (o acordo foi proposto em 1968). Outras iniciativas, como o
SALT I (Strategic Arms Limitation Treaty), que impedia o incremento dos
arsenais existentes de armas estratégicas, tais como lançadores de mísseis
nucleares e submarinos e o ABM (Anti-Ballistic Missile Systems) para sistemas
de proteção antimísseis, foram assinados pelos Estados Unidos e Rússia em
Moscou em 26 de maio de 1972.
No campo político, o conceito de dissuasão continuou integrando a nova
estratégia, no sentido de manter a paz e evitar a coerção. Esse conceito traz a
incerteza de sucesso de um ataque pelo agressor, funcionando como um
dispositivo preventivo contra a guerra. Porém, já que a OTAN não era mais
ameaçada pelo Pacto de Varsóvia, a promoção da estabilidade na área do tratado,
nesse novo cenário estratégico, poderia ser atingida através da negociação
política. Entretanto, a aliança deveria continuar militarmente ativa para
evitar a renacionalização da defesa no continente, vista como uma ameaça à
estabilidade.
Um ponto a ser destacado nessa nova estratégia é a grande redução de
contingentes. De 1990 a 1997, os gastos com defesa caíram 22%. No mesmo
período, o contingente militar total da organização foi reduzido em 24% (tropas
terrestres em 35%, unidades navais de grande porte em 32%, esquadrões de
combate aéreo em 41%) e o contingente de soldados que os Estados Unidos
mantinham na Europa foi reduzido em dois terços. Uma possível exceção a esse
movimento é a França, que não faz parte dos comitês de planejamento de defesa,
autoridades responsáveis pelas ações da estrutura militar integrada da OTAN,
nem do grupo de planejamento nuclear, responsável pela política nuclear dessa
organização.
Os estoques nucleares da organização na Europa caíram 80%. A maioria das tropas
saiu de um padrão de prontidão imediata e a metade delas mudou para um padrão
de resposta ao chamado para início de operações em trinta dias. Além disso, a
OTAN também desenvolveu e reforçou estratégias para a redução e não-
proliferação de armas nucleares, biológicas, químicas e convencionais no mundo
todo.
Uma das formas de redução dos arsenais mundiais foi a proposta de acordos
bilaterais e multilaterais sobre o tema, normatizando o ideal de desarmamento,
especialmente a partir da década de 70, que ficou conhecida como a década do
desarmamento, dentro da atmosfera da détente.
Além das estratégias de desarmamento, outros analistas não-ligados à OTAN
admitem também um recuo generalizado nos gastos com defesa no pós-Guerra Fria.
Comparando-se as porcentagens do PIB gastas com defesa em cada país-membro da
OTAN de 1985 a 2000, verifica-se que, com exceção da Turquia, todos diminuíram
em menor ou maior grau seu orçamento de defesa, porém, ao final da década de
90, notam-se sinais de que a política de redução no orçamento de defesa estava
mudando. Já em 2000, são feitos novos investimentos, principalmente em aumento
e aprimoramento do contingente e é possível perceber um pequeno aumento na
porcentagem do PIB gasta com defesa, por exemplo, nos Estados Unidos. Entre os
países que reduziram os gastos com defesa, a queda foi mínima no período
mencionado.
Um outro ponto muito importante é o papel dos militares na ausência de
hipóteses tradicionais de guerra. Com o novo padrão mudando de guerras
interestatais para guerras regionais e internas, a OTAN têm empregado grande
parte de suas forças militares no plano interno. As funções adicionais ao papel
de defesa externa, em tempos de paz, podem incluir ações emergenciais de defesa
civil, controle do território nacional e missões de paz. Quando atuando fora do
papel de segurança externa, as forças armadas devem ter seu papel claramente
delimitado e devem estar inseridas no plano legal de responsabilidade jurídica
por suas ações.
Um quadro de referência conjugando as visões de membros da OTAN e de
especialistas traça os parâmetros para o controle civil dos militares. Para
assegurar que os militares tenham o papel adequado na sociedade, sem o risco de
serem usados na militarização do governo, alguns preceitos devem ser
observados:
I. Os poderes do governo devem ter atribuições bem definidas e um sistema de
controle recíproco; II. Civis devem ter o controle sobre o Ministério da Defesa
e a organização militar; III. O poder legislativo deve exercer efetivamente sua
vigilância sobre a política de defesa e os gastos militares; IV. O sigilo sobre
assuntos de defesa deve se manter somente quando absolutamente necessário, o
que implica em proporcionar a participação pública nos assuntos de defesa;
V. Com o acesso a essas informações sobre defesa, deve ser promovido um debate
nacional, envolvendo especialistas de fontes independentes, como, por exemplo,
institutos de pesquisa1.
A OTAN traça, portanto, claras diretrizes para a condução da política de defesa
no plano interno e externo que estão de acordo com o modelo Huntington-Stepan
de controle civil. Estas medidas, porém, diferem para países centrais e
periféricos, como pode ser notado pelo volume de gastos com defesa sugerido
para os países pobres pelos países ricos. "Os países ricos são responsáveis por
algo em torno de 75% do gasto militar mundial, mas tem apenas 16% da população
mundial"2. A sugestão de que os últimos garantiriam a segurança dos países
pobres, contudo, afeta as noções tradicionais de soberania.
Já a Organização dos Estados Americanos (OEA) mantém diretrizes mais gerais
para a condução dos assuntos de segurança no continente, por meio de sua
Comissão de Segurança Hemisférica, das Conferências Ministeriais de Defesa, da
Cúpula das Américas e da Junta Interamericana da Defesa. A Junta Interamericana
de Defesa ' JID participa do programa de retirada de minas terrestres e
controle de armamentos (armas de pequeno porte), de auxílio a membros em casos
de catástrofes, elabora inventários das medidas de caráter militar adotadas na
região para construção de confiança entre os países e colabora com os curricula
do Colégio Interamericano de Defesa. A participação na Junta é aberta a todos
os países membros da OEA.
Os participantes da OEA mantêm o compromisso da submissão do poder civil ao
militar, como afirmação dos princípios democráticos. Os países membros também
discutem qual o limite da participação das Forças armadas no combate ao crime
organizado e o narcotráfico. Entretanto, mantém a prerrogativa de cada Estado
para decidir sobre os meios mais adequados ao seu ordenamento interno a serem
aplicados no combate às chamadas "novas ameaças".
Em uma conferência especial acerca dos novos conceitos e enfoques sobre a
segurança no hemisfério, promovida pela Comissão de Segurança Hemisférica,
foram debatidas as opções apresentadas aos Estados, em termos de tratados e
instituições, na área de segurança. Não se chegou a uma resolução definitiva
sobre o Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR), mas decidiu-se
apenas que ele não mais seria aplicável nas novas circunstâncias do continente
e no plano atual da segurança hemisférica. Dentro de um esforço de renovação
dos mecanismos de segurança, os estados chegam à constatação de que o TIAR não
havia sido muito utilizado nas décadas passadas e não previam uma maior
utilização desse instrumento no futuro.
Nas discussões da referida conferência, realizada em 2000, foi constatada que,
em virtude de mudanças ocorridas nas relações internacionais, a hipótese de
guerra no hemisfério teria menos importância do que o narcotráfico, o crime
organizado transnacional, o terrorismo, as violações aos direitos humanos, as
catástrofes naturais, as epidemias, a instabilidade política no plano interno,
a pobreza, o problema dos refugiados, enfim, um rol de "novas ameaças".
Um ano depois, a propósito dos atentados terroristas aos Estados Unidos, o
tratado foi muito discutido. Poucos dias antes dos eventos de 11 de setembro o
presidente mexicano, Vicente Fox, anunciou na Organização dos Estados
Americanos que seu país tinha decidido avaliar uma possível denúncia do TiaR,
já que na sua opinião o tratado seria uma relíquia da Guerra Fria. Após uma
reunião da OEA, convocada em função dos ataques aos Estados Unidos, o
presidente do México reconsiderou sua posição.
O Brasil foi o país que tomou a iniciativa de invocar o TIAR após os atentados,
em solidariedade aos Estados Unidos. O Brasil também apoiou os Estados Unidos
na guerra contra o Afeganistão, com base no repúdio a atos terroristas.
No discurso do embaixador brasileiro Valter Pecly Moreira sobre a IV
Conferência Ministerial de Defesa das Américas, ocorrida em Manaus no início de
2000, foram destacadas as conclusões dos trabalhos, expressas na declaração de
Manaus. Em síntese, o documento afirma que é necessário manter a democracia
como regra no continente para a confiança mútua entre os países e que a
cooperação regional deve existir para o desenvolvimento e a defesa, através de
uma evolução no papel das Forças armadas dentro da democracia.
Como um desdobramento dessa conferência, em outubro de 2003 foi realizada a
Conferência Especial sobre Segurança da Cidade do México, onde foi produzida a
Declaração sobre Segurança nas Américas, que reafirmou e consolidou os
compromissos assumidos com a democracia e a paz no continente. Entre eles, a
permanência do status de região progressivamente desmilitarizada para a área do
Caribe e América Latina, com a proibição de armas nucleares, químicas e
biológicas e a contínua redução de armas convencionais. O documento afirma que
"cada Estado americano é livre para determinar seus próprios instrumentos para
a defesa, incluindo a missão, o pessoal e as forças armadas e de segurança
pública necessárias para a garantia de sua soberania"3, mantendo, entretanto,
um compromisso geral de limitação de gastos militares, como medida de
fortalecimento da confiança e segurança na região.
Em um fórum de discussão de políticas de segurança dentro da OEA, a Conferência
Ministerial de Defesa identificou como principais ameaças aos países o
terrorismo e as catástrofes naturais. O então secretário de defesa dos Estados
Unidos, William S. Cohen, sugeriu que os militares devem ser usados para lutar
contra ambas.
Posteriormente, na V Conferência Ministerial de Defesa das Américas, o balanço
das reuniões realizadas até então girou em torno de avanços na percepção de
ameaças à segurança internacional e sugeriu a criação de organismos regionais
para orientar a ação dos países em relação a tais ameaças. Mais ainda, tratou
da relação civis-militares, focalizando a discussão do papel das Forças armadas
na sociedade democrática.
Na conferência seguinte e mais recente, em Quito, no Equador, em novembro de
2004, os delegados ressaltaram a dependência entre a segurança, de um lado e o
desenvolvimento econômico e social, do outro. A dependência se estabelece no
sentido em que uma não pode existir sem o outro. Reafirmaram, para isso, a
necessidade de participação da sociedade e de transparência na condução dos
assuntos relacionados à defesa. Note-se que as Conferências Ministeriais de
Defesa são eventos relacionados à Cúpula das Américas4.
Na primeira Cúpula das Américas, em Miami, Estados Unidos, que aconteceu em
dezembro de 1994, o plano de ação firmado inclui várias medidas para barrar o
tráfico de drogas, como o controle de armas e munição para evitar o desvio
desses recursos para o crime organizado e o controle da movimentação de
recursos financeiros que possa ser classificada como lavagem de dinheiro ou
estar associada a atividades ilícitas.
Além disso, foram também feitas sugestões de programas que incentivem as
culturas lícitas em substituição às lavouras usadas para o tráfico ilegal e o
desincentivo ao consumo de narcóticos. Com relação ao terrorismo, foi decidido
que uma conferência sobre o tema seria agendada e, por ora, os Estados
promoveriam acordos de extradição e de punição para atos terroristas. Outra
conferência, sobre medidas de segurança e confiança mútua entre os Estados foi
agendada para o ano seguinte no Chile.
O documento produzido na reunião do Chile lembrou que o Tratado para a
Proscrição das Armas Nucleares na América Latina e Caribe ' o Tratado de
Tlatelolco ' é uma garantia de que a América Latina e o Caribe continuem sendo
uma região livre de armas nucleares, enquanto outras convenções, proibindo
armas biológicas e químicas, colaboram para a manutenção da paz no continente.
Além disso, a limitação de armas convencionais, possibilitaria a alocação de
mais recursos para o desenvolvimento econômico e social dos Estados-membros de
acordo com os objetivos da OEA.
A Segunda Cúpula das Américas, ocorrida em Santiago, Chile, recomendou a
criação de um órgão para estimular a cooperação no combate ao terrorismo. Essa
recomendação foi levada adiante posteriormente em outra reunião, na Argentina,
que sugeriu a criação do Comitê Interamericano sobre Terrorismo, composto por
autoridades no tema, provenientes de cada um dos países membros. Ao comitê foi
de pronto solicitada a elaboração de uma base de dados sobre a atividade do
terrorismo: pessoas, grupos, movimentos, organizações ligados à essa atividade
criminosa.
Na Terceira Cúpula das Américas, realizada em Québec, no Canadá, em 2001, ficou
acertado, em relação à área de prevenção e controle do narcotráfico, que os
países-membros, além de aplicar a estratégia antidrogas no continente, criariam
um mecanismo multilateral de avaliação dos esforços nacionais nesse sentido.
Esse mecanismo de monitoramento se insere no âmbito da Comissão Interamericana
de Controle de Abuso de Drogas (CICAD), um órgão da OEA.
Na mesma reunião foi criada uma agenda para as negociações multilaterais em
matéria de segurança no continente. O comitê de segurança hemisférica da OEA
ficou encarregado de promover o avanço das discussões sobre um novo conceito de
segurança em reuniões futuras. Consta da declaração de Quebec o compromisso dos
chefes de Estado no sentido de limitar os seus gastos militares mantendo,
porém, uma capacidade dissuasiva correspondente às suas necessidades legítimas
de segurança. Também se comprometem a aumentar a transparência na aquisição de
armas.
Em relação às novas ameaças à segurança, o tráfico ilegal de armas e drogas, o
crime organizado e a violência são vistos como problemas mundiais.
Especificamente com relação à estratégia antidrogas, é renovado o compromisso
de ação conjunta e destacada a ação do Mecanismo de Avaliação Multilateral da
OEA no monitoramento das políticas dos Estados em prol do combate a todos os
aspectos desse problema.
Mais recentemente, em uma conferência especial realizada pela Cúpula das
Américas, foram apenas reafirmados vários dos compromissos assumidos na área de
segurança em declarações passadas, embora se tenha inovado em oferecer soluções
para a dimensão social das causas do crime, enfatizando o crescimento econômico
e o desenvolvimento.
Devido à própria diferença de característica entre as instituições, as
resoluções no âmbito da OEA não têm o mesmo formato das resoluções da OTAN,
mantendo o discurso em um tom mais abrangente e pouco incisivo.
A OEA também sofre bastante influência das políticas dos Estados Unidos, que ao
fim da Guerra Fria experimentam uma liderança global, aliada à oportunidade de
promover seus valores em mais larga escala. Os formuladores de política norte-
americanos pretendem criar, com a ajuda da OEA, um ambiente de paz no
continente, utilizando, se necessário, o aparelho militar no combate às
ameaças.
Em relação às Américas ou, como são chamadas pelo departamento de Estado,
"Western Hemisphere Affairs", a agenda inclui:
1. Promover uma maior prosperidade econômica, por meio da
ALCA ' Área de Livre Comércio das Américas e de reformas
econômicas que promovam melhoras na educação, diminuam a
pobreza e desenvolvam as microempresas. Além disso,
assistir os países na implementação de outras reformas
sociais para melhorar a qualidade de vida de todos na
região;
2. Fortalecer as instituições democráticas. Através do
fortalecimento do Estado de Direito e da Democracia, a
intenção é trazer benefícios para as áreas de proteção aos
direitos humanos, segurança pública, comércio e
investimentos e combate ao tráfico de drogas;
3. Melhorar os sistemas judiciais, quanto à transparência,
facilitando assim a integração comercial;
4. Manter o foco em problemas de crime transnacional e
drogas. (Uma série de medidas é citada para combater essa
ameaça.);
5. Tratar de problemas relacionados ao desenvolvimento
sustentável do hemisfério tanto em fóruns bilaterais quanto
multilaterais;
6. Prioridades importantes de segurança nacional como, por
exemplo: promover o profissionalismo das forças armadas, já
que os líderes militares se retiraram do governo na região.
Uma das formas de fazê-lo é oferecer treinamento e
equipamento para militares focalizados em missões de paz e
de auxílio em caso de calamidade pública. Outra prioridade
é promover a confiança entre os países, através de
convenções da OEA sobre a aquisição de armas e de apoio na
resolução de conflitos regionais.
7. Proteção para a fronteira do país e para cidadãos norte-
americanos na América Latina, já que o volume de turismo
entre esse país e países latino-americanos está em franco
crescimento. O controle quanto à imigração ilegal e
contrabando deve ser reforçado5.
Em suas ações de política externa, esses pontos são sempre lembrados como
objetivos para os Estados Unidos. O compromisso dos países vizinhos com essa
lista de prioridades é uma condição para a segurança, principalmente em relação
à democracia e ao livre comércio.
Na arena internacional, a missão sustentada para os militares brasileiros pelos
Estados Unidos, a de manutenção da paz em forças da ONU, corresponde ao
imperativo de manutenção da segurança na região. O profissionalismo militar é a
solução encontrada para evitar a politização dos militares.6 O Brasil está
entre os países identificados como ameaças à política de contenção ao tráfico
de drogas, mas sua contínua cooperação com os esforços da estratégia antidrogas
dos Estados Unidos o mantém em posição confortável.
Para os países em desenvolvimento que fizeram parte do chamado terceiro mundo,
resta a liderança do primeiro, de onde vêm algumas sugestões. Uma diretriz que
condenava os gastos militares e a fabricação de armas por países pobres foi
lançada por Robert McNamara, ex-presidente do Banco Mundial e ex-Secretário de
Defesa dos Estados Unidos. O general Colin Powell, ex-chefe do Estado-Maior das
Forças Armadas, Secretário de Estado dos Estados Unidos, foi além ao sugerir
que as Forças Armadas atuassem no combate ao narcotráfico.
Essa visão se sustenta também nas atividades do setor militar. O Comando do Sul
dos Estados Unidos, que é o maior comando do exército norte americano, tem como
área de ação (ou de responsabilidade, como eles a definem) a América Central e
a América do Sul, regiões consideradas muito importantes economicamente e
estratégicas na política dos Estados Unidos. Atualmente o comando está
localizado no Texas, mas anteriormente instalou-se no Panamá, em Miami e em
Porto Rico anteriormente. Sua tarefa é defender os interesses dos Estados
Unidos na região, dando suporte estratégico e operacional às forças armadas na
referida área.
Outro objetivo citado em documentos é apoiar as nações amigas através de uma
"segurança regional cooperativa", executando exercícios uni ou multilaterais e
promovendo conferências com o objetivo de aumentar a cooperação hemisférica e
desenvolver as forças armadas dos outros países.
O Comando Sul também está pronto a agir em operações contingentes, que não se
limitariam a desastres, pois o comando pode responder a chamados para atuar em
crises que ameacem a estabilidade regional ou interesses nacionais, percebidos
como iminentes no Cone Sul, tendo como causa fatores diversos, dentre eles a
ação de grupos paramilitares e o tráfico de drogas. De acordo com informações
oficiais o comando está pronto para atuar em operações contingentes de
repressão ao narcotráfico se requisitado, pois modela o ambiente dentro de sua
área de responsabilidade por meio de exercícios de simulação de atividades
desse tipo.
A organização defende uma ação multilateral no trato das novas ameaças ao
continente (narcotráfico, crime organizado transnacional, terrorismo, pobreza,
problema dos refugiados e outras questões envolvendo direitos humanos) e se
dispõe a apoiar as Forças armadas da região e promover seu apoio à democracia.
A política nacional de segurança
O presidente Luis Inácio Lula da Silva, em discurso na cerimônia de recebimento
da Grã-Cruz da Ordem do Mérito Militar, seu primeiro discurso dirigido aos
militares como seu comandante supremo, demonstrou as suas idéias para o emprego
das Forças Armadas, diante dos novos desafios do período pós-Guerra Fria:
"Podemos adiar temporariamente, mas não podemos postergar
indefinidamente o reaparelhamento de nossas Forças Armadas. O Brasil
tem fronteira com dez países, todas elas pacíficas, e um enorme mar,
livre de guerras. Mas há ações criminosas transnacionais que precisam
ser prevenidas, vazios demográficos que precisam ser guardados,
espaços aéreos que precisam ser vigiados e áreas marítimas que
precisam ser patrulhadas."7
Fernando Henrique Cardoso, em cujo mandato foi estabelecida a Política de
Defesa Nacional, também manteve durante o governo uma visão sobre o cenário
internacional que inclui a paz regional, a ser garantida pela expansão da
democracia nos países vizinhos e a integração econômica, concretizada com o
MERCOSUL ' Mercado Comum dos Países do Cone Sul. Essa referida paz seria
perturbada, no entanto, pelo narcotráfico internacional e o comércio ilegal de
armas praticado pelo crime organizado.
Diante disso, o presidente Fernando Henrique traçou nova diretriz para o
preparo e emprego das Forças Armadas:
"Além das destinações clássicas das forças armadas, os tempos atuais
trouxeram desafios à soberania e ameaças à estrutura social do país
que, se por um lado, não mudam suas missões constitucionais e não
lhes indicam uma atitude policial, por outro alertam para um
acréscimo para o enfoque tradicional de segurança e defesa
nacional."8
O presidente então manteve as destinações tradicionais de preparação para a
guerra, garantia dos poderes constitucionais, ações complementares, missões de
paz internacionais e cooperação pontual com as forças policiais em situações de
crise, mas alertou as Forças Armadas em relação a uma nova missão, o
fornecimento de apoio logístico às forças policiais no combate ao crime
transnacional. As Forças Armadas deveriam estar preparadas para fornecer
treinamento e conhecimentos sobre ações de guerra, especialmente nas áreas de
fronteira, onde a atuação de organizações criminosas afeta diretamente a
soberania nacional.
Parte da preocupação do Executivo com os assuntos de segurança foi sintetizada
na Política de Defesa Nacional, documento que estabelece a manutenção das
Forças Armadas como instrumento de defesa externa em um cenário de incertezas.
"Não é realista conceber um Estado de razoável porte e influência internacional
que possa abdicar de uma força de defesa confiável. As Forças armadas são
instrumento para o exercício do direito de autodefesa, direito esse, aliás,
inscrito na Carta da Organização das Nações Unidas".9O documento destaca o
cenário de paz que há muito prevalece na América do Sul, favorecido ainda pela
diplomacia através de tratados de cooperação e integração econômica, o que
permite ao país priorizar as áreas social e econômica no governo. Há novas
ameaças, porém, que, apesar de não configurarem a guerra tradicional, preocupam
o país e podem culminar na participação do país em conflitos. Os objetivos
dessa política são, resumidamente: I. Defesa da soberania, território,
patrimônio, pessoas e interesses nacionais; II. Garantia da democracia e do
Estado de Direito; III. Coesão e unidade nacional; IV. Aumento da projeção do
país nos centros de poder internacionais para buscar a paz mundial.
A diplomacia deve prevalecer na busca e na manutenção desses princípios. Os
meios militares serão empregados apenas para autodefesa, ou seja, o país não
deve empreender a guerra de conquista e deve sempre dar preferência à
negociação política como primeiro recurso. A estratégia militar deve ter
caráter dissuasório, de prevenção a agressões externas, através de um
contingente e arsenal expressivos. Caso a agressão se configure, deve-se buscar
a solução militar e diplomática do conflito.
Entre as diretrizes destacadas no documento estão a participação das Forças nas
ações complementares (de cunho social e de defesa civil), na defesa da Amazônia
e de fronteiras em geral. A Política de Defesa Nacional traz ainda, em suas
diretrizes, a aquiescência aos acordos internacionais de desarmamento e a
participação em missões de paz internacionais.
Além da criação de uma Política de Defesa Nacional, outras medidas de
reestruturação das Forças Armadas, que causariam ainda maior impacto, saíram
dos planos de governo. Desde o anúncio da intenção do Governo Collor de criar
um Ministério da Defesa, esse projeto enfrentou resistências marcantes no setor
militar, mas finalmente se concretizou no segundo governo de Fernando Henrique
Cardoso.
A nova pasta configurou um grande passo em relação à consolidação democrática,
extinguindo os quatro cargos de primeiro escalão ocupados, até então, por
militares. Por outro lado, logo após a instalação do Ministério da Defesa,
devido à indicação política de um civil para o cargo de ministro e às suas
declarações subseqüentes, houve certa inquietação por parte dos militares.
No dia seguinte à sua posse, o ministro da defesa disse que o ministério
aumentaria a atuação das Forças Armadas nas políticas de combate ao
narcotráfico. Os militares reformados se pronunciaram com vigor contra a
indicação, principalmente através dos periódicos militares, e a mídia realizou
uma pressão importante que levou à troca de ministro. Crises mais recentes
levaram o vice do presidente Lula a assumir o ministério, por 17 meses, após a
demissão do ministro Viegas, que permaneceu no cargo por pouco menos de dois
anos.
A atuação das Forças Armadas no combate ao narcotráfico já havia sido discutida
em reunião entre Ministros da Defesa das Américas. Na referida ocasião, os
representantes latino-americanos se opuseram a essa prática.
Na visão oficial do Exército sobre suas missões, expressa por meio do
Comandante do Exército, General Francisco Roberto de Albuquerque, a missão
policial não é um objetivo principal, mas figura com destaque a missão
constitucional de "defesa da Pátria, da garantia dos poderes constitucionais e,
por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem"10, que ainda é vista como
uma possível atuação policial das Forças Armadas, ainda que em casos extremos.
Os objetivos de curto prazo são basicamente concernentes às atribuições
subsidiárias. Envolvem, por exemplo, a atuação em áreas de difícil acesso, onde
o Estado tem tradicionalmente feito uso do aparato do Exército para vigilância
de fronteiras e atendimento à população. Também são mencionadas a atuação
interna no campo da segurança pública e a atuação externa em missões de paz
internacionais.
Em médio prazo, entretanto, o Exército prevê uma maior projeção do país no
plano internacional, o que traria de volta as estratégias relativas à sua
função primordial, a de defesa externa. Essa previsão aparece combinada a uma
melhoria dos aparatos policiais, o que, conseqüentemente, retiraria do Exército
a obrigação assumida atualmente nesse campo.
Essa projeção evolui, no longo prazo, para um retorno à missão constitucional,
que se expressa em uma atuação preponderante no preparo do emprego militar,
dentro da chamada estratégia de dissuasão ou na guerra, e numa atuação apenas
excepcional, no plano interno, na manutenção da lei e da ordem.
A diretiva, portanto, é modificar a estratégia, o preparo e as operações
militares, "tendo em vista aumentar a presença na Amazônia e completar as OM '
Operações Militares ' prioritárias, ainda que se tenha de contrariar interesses
diversos"11. As Forças de Ação Rápida, o Comando Militar da Amazônia e o
Comando Militar do Oeste têm caráter prioritário quanto a recursos. No entanto,
é mantida a importância da preparação e do reconhecimento das ações de defesa
interna como situações de garantia da lei e da ordem.
O comandante do Exército também destaca a importância do treinamento para as
ações em ambiente urbano, não só em selva, para o combate a um inimigo
superior. Este tipo de ação está previsto na estratégia de resistência. O
Comandante estabelece as estratégias para tempos de paz: dissuasão, presença e
projeção de poder. A dissuasão consiste no desencorajamento da iniciativa de
guerra contra o país, pois causa no inimigo a percepção de que suas chances de
logro são reduzidas.
A presença é a tentativa de preencher o território nacional, especialmente as
áreas de fronteira, onde o Estado não esteja representado por outros aparelhos.
A estratégia de presença complementa a de dissuasão, coibindo a entrada do
inimigo. Finalmente, a projeção de poder se faz prioritariamente na defesa da
Amazônia, onde existem conflitos de grupos subversivos que podem ameaçar nossas
fronteiras. Outra forma de projeção de poder, que também complementa a
dissuasão, é a participação em missões de paz, onde o Exército tem a
oportunidade de mostrar suas habilidades e preparação.
O Comandante sintetiza a atividade da Força: na área internacional, são citados
exercícios conjuntos e intercâmbios com exércitos de nações amigas e a
participação em missões de paz, sempre que possível em funções de comando. O
Exército brasileiro busca atuar em assuntos de defesa junto ao Ministério das
Relações Exteriores através do Ministério da Defesa, por exemplo, na definição
de políticas para conflitos e combate ao terrorismo.
No plano interno, é mantido o apoio à Defesa Civil em situações de calamidade
pública e reafirmado o compromisso com o desenvolvimento do país em atividades
de cunho social, desde que não-regulares, vistas também como uma justificativa
social para a manutenção das Forças Armadas, diante dos apelos por corte de
recursos para defesa e até desativação das mesmas. O comandante também enfatiza
as ações de ocupação da fronteira amazônica, visando a dissuasão do inimigo em
tentativas de invasão, conforme a estratégia da presença. Além disso, as
missões nesta área também contemplam a preparação para a estratégia da
resistência, a ser utilizada em caso de uma possível invasão da Amazônia.
As outras forças, ao contrário do Exército, têm em comum o pouco envolvimento
com as questões políticas e a forte preocupação técnica. Ambas mantêm
contingentes especializados e menores recrutados por concurso, ao contrário do
Exército que mantém o recrutamento através do serviço militar obrigatório. Suas
estratégias e objetivos envolvem, em geral, atividades de preparo para a
guerra, dentro do imperativo da dissuasão.
A Força Aérea Brasileira formula e conduz a política aeroespacial nacional. É
responsável pelo Departamento de Aviação Civil, pelo Correio Nacional e pela
infra-estrutura aeroespacial, aeronáutica e aeroportuária, assim como pelo
planejamento e organização das ações militares no campo da aeronáutica. De
maneira análoga, a Marinha formula e conduz a política naval brasileira. É
responsável pelo controle da marinha mercante, pela segurança da navegação
aquaviária e inspeção naval no tocante à defesa nacional, também podendo
realizar atividades de fiscalização do espaço marítimo e fluvial em coordenação
com o governo federal ou estadual, em caráter ad hoc.
Foram elaborados dois quadros-resumo para apresentar de forma mais sintética as
diretrizes e missões das três forças singulares:
O Congresso Nacional tem, em geral, uma postura favorável à redução de
prerrogativas e gastos militares. Exceções são, por razões diferentes, os
políticos José Genoíno e Jarbas Passarinho.
Genoíno foi militante político de esquerda durante a repressão e guerrilheiro
anti-regime durante a Guerrilha do Araguaia. Foi por muito tempo deputado (PT/
SP) atuante na CREDN ' Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional,
reconhecido pela postura equilibrada e informada sobre assuntos de Defesa,
mesmo entre os militares. A título de exemplo, rejeita o papel de polícia para
os militares e é contra o emprego das Forças Armadas no combate ao
narcotráfico, posição assumida também pelo deputado Aldo Rebelo (PCdoB/SP).
Genoíno foi responsável por vários projetos que mudariam a Lei de Segurança
Nacional, uma lei oriunda do regime autoritário, que define os crimes contra a
segurança nacional, a ordem política e social e estabelece seu processo e
julgamento em instâncias extraordinárias alheias à justiça comum, a civil.
Atualmente sujeito à apreciação pelo plenário e já aprovado na CREDN ' Comissão
de Relações Exteriores e Defesa Nacional e na CCJ ' Comissão de Constituição e
Justiça, seu Projeto de Lei no 3054 de 2000, em co-autoria com o parlamentar
Milton Temer (PT/RJ), ao que parece vai finalmente revogar a Lei de Segurança
Nacional.
Na ala da direita, temos Jarbas Passarinho, um coronel reformado que foi
ministro do Trabalho, da Previdência e da Justiça durante o regime militar.
Sempre faz críticas ao "novo papel", o papel de polícia ou papel social para as
Forças Armadas. "Como não temos, no momento, nenhum antagonismo externo, há
quem julgue desnecessária uma Força Armada."12. O ex-presidente da República
José Sarney, quando presidente do Congresso, em 2004 resumia o pensamento de
muitos parlamentares ao afirmar que, "desaparecidas as hipóteses de guerra no
mundo", o Exército deve manter a ordem interna13.
Conclusão
No caso brasileiro, em função do novo cenário pós-Guerra Fria, as hipóteses de
guerra com outros países perdem sentido. A orientação externa para países de
Terceiro Mundo, como visto anteriormente, é atuar em missões de paz
internacionais e utilizar as forças armadas em missões de defesa interna, como
o combate ao narcotráfico e a segurança pública.
A missão interna dos militares brasileiros de atuação no governo e de polícia
política é extinta, embora o problema da segurança pública comece a ocupar as
Forças Armadas, por solicitação governamental. A missão interna, entretanto,
apesar de tradicional, constitui uma função de polícia, de caráter
essencialmente defensivo e que deve ser assumida pelas Forças Armadas em
colaboração com as forças policiais em casos graves de quebra da ordem pública.
Quanto à missão externa, as Forças Armadas representam, sem dúvida, em
complemento aos mecanismos diplomáticos preventivos e de resolução negociada de
conflitos, um recurso indispensável para que uma nação soberana defenda seu
território. O Brasil se declara uma nação pacífica, mas não deve prescindir de
suas defesas.
As redefinições que acontecem no plano internacional também são significativas:
sem a hipótese de uma guerra mundial movida pelos inimigos estratégicos da
Guerra Fria, o inimigo deve ser buscado nos conflitos regionais, ou até mesmo
identificado em questões da esfera policial no campo nacional. Em outras
palavras, busca-se a intervenção em guerras alheias ou em responsabilidades
alheias, nesse caso, a contenção ao crime.
Nesse artigo examinamos as novas tendências para o emprego das Forças Armadas
brasileiras em função das mudanças ocorridas na agenda internacional de
segurança. Procuramos mostrar que os novos papéis definidos externamente
configuram, no pensamento brasileiro, uma posição de submissão ao poderio
militar dos Estados Unidos, país que teria determinado o corte nos gastos com a
defesa em países pobres como o Brasil.
A sugestão de transformação das Forças Armadas em uma força tipicamente
policial de tropas de elite, redirecionando-as para a defesa interna e combate
ao narcotráfico, provoca protestos junto aos militares e apreensão quanto ao
avanço do controle civil por parte de especialistas. Com este trabalho,
procuramos apresentar um novo enfoque à discussão, a fim de oferecer uma
contribuição que possa enriquecer o debate.
1 CARNOVALE, Marco. NATO partners and allies: Civil-military relations and
democratic control of the armed forces. NATO Review Web Edition, no 2, Vol. 45,
Mar. 1997, pp. 32-35.
2 SIPRI. SIPRI Yearbook 2004: Armaments, Disarmament and International
Security. Oxford: Oxford University Press, 2004.
3 OEA. Declaração sobre Segurança nas Américas. Cidade do México: OEA, 2003,
p.7.
4 A Cúpula das Américas consiste em um fórum multilateral de discussão da OEA
onde os representantes das democracias do continente podem discutir seus
problemas locais, encontrando soluções comuns e buscando apoio das nações
amigas para implementá-las. No âmbito da segurança, dentre as declarações mais
importantes já firmadas figuram os planos de ação das Cúpulas das Américas já
realizadas.
5 EIZENSTAT, S. E. Latin America and U.S. Policy. Wall Street Journal,
Conference on the Americas. New York, October 1, 1998. Publicado em
Departamento de Estado Norte-Americano, [http://www.state.gov/www/
policy_remarks/1998/981001_eizen_americas.html]. Disponibilidade: 24/10/2004.
6 HUNTINGTON, Samuel P. Reforming Civil-Military Relations. In: DIAMOND, Larry
and PLATTNER, Marc F. (eds.). Civil-Military Relations and Democracy. Baltimore
and London: The John Hopkins University Press, 1996.
7 SILVA, Luís Inácio Lula da. Discurso do presidente da República, Luiz Inácio
Lula da Silva, na cerimônia de recebimento da Grã-Cruz da Ordem do Mérito
Militar. Quartel-General do Exército ' Brasília, DF, 03/02/03. Publicado em
Governo Federal, [http://www.info.planalto.gov.br/download/discursos/
pr011.doc]. Disponibilidade: 30/01/2005.
8 CARDOSO, Fernando Henrique. Discurso do Presidente Fernando Henrique Cardoso
em Despedida do Navio Escola 'Brasil'. Rio de Janeiro, RJ, 05/03/96. Publicado
em Governo Federal, [http://www.planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/PRO9618.HTM].
Disponibilidade: 15/11/2004.
9 BRASIL. Política de Defesa Nacional. Brasília: Presidência da República,
1996.
10 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado
Federal, 1988.
11 ALBUQUERQUE, Francisco Roberto de. Diretriz Geral do Comandante do Exército,
Publicado em Comando do Exército Brasileiro, [http://www.exercito.gov.br/
01Instit/CmtEx/Mensagens/diretriz.htm]. Disponibilidade: 05/10/2004.
12 PASSARINHO, Jarbas. Papel das Forças Armadas. Revista do Clube Militar, no
370, abril de 2000. p. 16
13 SARNEY, José. Destinação Histórica das Forças Armadas. A Defesa Nacional, no
777, 1997. p. 159