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À sombra de Charles de Gaulle: uma diplomacia carismática e intransferível. A política externa do governo Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010)

O modelo ao qual mais se assemelha a diplomacia de Lula é o do general De Gaulle1, embora muito provavelmente a semelhança não seja consciente e sim, como se dizia nos filmes antigos, ela se deva à mera coincidência.

De fato, a política externa brasileira dos últimos oito anos possui as seguintes características que foram tradicionalmente associadas à diplomacia gaullista: ■É fortemente pessoal e carismática, inseparável mesmo da biografia e da personalidade do chefe de Estado.

■Mais do que ditada por ideologias, é, acima de tudo, intensamente nacionalista, buscando aproveitar oportunidades de acumular prestígio internacional mediante o reconhecimento externo da grandeza do Brasil e de sua aspiração de igualdade com as maiores potências.

■Sua principal marca externa é a contestação ao padrão de hegemonia do sistema internacional simbolizado pelos Estados Unidos e demais membros permanentes do Conselho de Segurança, em relação aos quais a diplomacia brasileira manifesta constante independência, não hesitando em patentear de público suas divergências.

■Busca estimular alianças e arranjos que se oponham ao sistema de poder preponderante como se constata na aproximação com a Turquia no acordo sobre o enriquecimento do urânio iraniano, na chamada "parceria estratégica" com o Irã, expressão repetida em relação à França de Nicolas Sarkozy (compra de armamentos), a China, a Rússia, a África do Sul, ao grupo dos Brics.

■Exprime-se, como no exemplo gaullista, no intento de criar uma zona de influência exclusiva no perímetro mais próximo da América do Sul, com exclusão dos Estados Unidos, como tentava fazer De Gaulle na Europa Ocidental.

■O estilo é crítico e não-consensual, lembrando os tempos de Jânio Quadros, do qual afirmava seu chanceler, Afonso Arinos, que o presidente acertava no atacado e errava no varejo. Os exemplos abundam: as declarações em Cuba sobre a greve de fome de prisioneiros de consciência; a crise financeira de responsabilidade de "louros de olhos azuis"; as acusações de fraude nas eleições iranianas comparadas à briga de torcidas no Fla-Flu e assim por diante.

Internamente acentua a ruptura, não a continuidade, vincula-se claramente a uma facção partidária e a uma corrente ideológica, não se preocupando em edificar um consenso nacional em torno de temas de interesse nacional perdurável.

■Demonstra relativa indiferença pela falta de resultados econômicos e comerciais tangíveis e imediatos em negociações e acordos bilaterais ou regionais, dispondo-se a sacrificar interesses e direitos materiais a objetivos políticos no relacionamento com vizinhos e terceiros em geral (gás da Bolívia, reivindicações paraguaias, medidas protecionistas argentinas, prioridade exclusiva na negociação multilateral da Organização Mundial de Comércio).

■Revela escassa sensibilidade aos temas clássicos do idealismo e dos valores morais nas relações internacionais: direitos humanos, defesa da democracia, interferência internacional para impedir o genocídio e crimes contra a humanidade, o esforço de evitar a não-proliferação nuclear, preocupação com os efeitos planetários e globais da mudança climática.

■Afasta-se do ideal republicano de institucionalizaçãoeimpessoalidade, aproximando-se dos modelos carismáticos de liderança personalizada típicos da América Latina, exceções raras em democracias maduras (como a exceção gaullista).

Partindo das características esquemáticas resumidas, tentarei captar as linhas gerais que conferem inconfundível perfil à diplomacia desenvolvida durante o arco de tempo que cobre quase a inteira primeira década do século XXI.

DIPLOMACIA PESSOAL E CARISMÁTICA O apogeu a que atingiu o prestígio do Brasil no mundo não se deve exclusivamente a um só governante ou a um único fator. Ele resulta de uma conjunção excepcional de oportunidades externas favoráveis com uma situação interna de estabilidade política e econômica sem precedentes. O esforço cumulativo de sucessivos governos desde o retorno do país à ordem constitucional democrática foi responsável por muitas das razões da percepção favorável ao Brasil e que, embora recentes, tendem a se tornar estruturais: a estabilidade macroeconômica; a expansão do mercado interno de consumo; a consolidação do regime democrático; a alternância normal no poder, sem violência, de correntes e partidos diferentes, mas quase sempre próximos do centro do espectro ideológico; a moderação e o pluralismo da vida política, religiosa, cultural; o avanço em algumas reformas sociais; o desaparecimento da ameaça de golpes militares e a subordinação das Forças Armadas ao poder civil; a baixa intensidade de violências ou tensões raciais, religiosas, culturais.

Outras são conjunturais ou pessoais. Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) desfrutou de considerável prestígio e admiração em razão de suas realizações como intelectual, de sua decisiva contribuição à tarefa de estabilização da economia, da relação estreita que havia estabelecido com estadistas como Bill Clinton (Estados Unidos) e Tony Blair (Reino Unido). No período do governo atual ocorreram fatos novos ou se acentuaram tendências anteriores que atuaram todas no sentido de reforçar a imagem positiva do país. A descoberta da gigantesca reserva petrolífera do pré-sal seguramente aumentou a importância estratégica e as perspectivas econômicas futuras do Brasil. Da mesma forma agiram a aceleração do crescimento, o relativo êxito com que se enfrentou a crise financeira, as referências elogiosas de organizações internacionais a programas sociais como o Bolsa Família, a atenuação da pobreza e da desigualdade.

O presidente Lula potencializou e multiplicou essas condições propícias ao simbolizar de certo modo, pela sua história pessoal, o exemplo de ascensão do país como um todo. Sua identificação com as grandes causas sociais de luta contra a fome e a pobreza, o carisma de personalidade autoconfiante, a vocação inata à negociação foram elementos adicionais para reforçar a percepção externa da emergência do Brasil como ator global.

Contudo, por excesso de protagonismo, o sucesso indiscutível da diplomacia presidencial colou-se de forma tão inseparável ao carisma do presidente Lula que se tornou demasiado personalista e intransferível. Na antevéspera da sucessão, o debate sobre a orientação internacional que mais convém ao Brasil e não apenas a um projeto de poder pessoal ou de uma facção não pode evitar o exame dessas alegações. É a partir delas que se poderia separar, na linha de ação atualmente seguida, o que reflete as realidades e os interesses do país como um todo do que não passaria do efeito real, mas efêmero, da sedução exercida por uma liderança carismática desacompanhada de resultados objetivos e concretos.

PROJEÇÃO NACIONAL E BUSCA DE PRESTÍGIO A evolução nos anos recentes do contexto político e econômico internacional mostrou-se extremamente propícia à aspiração de países como o Brasil de adotar e executar uma política externa de crescente afirmação.

Foi justamente nessa primeira década do século que se assistiu, em termos políticos globais, ao aparecimento de espaço favorável à afirmação de um novo policentrismo, isto é, à possibilidade de que atores de poder intermediário (Brasil, Índia, África do Sul, Turquia) tomem iniciativas autônomas em temas globais antes reservados às potências preponderantes (os cinco membros permanentes do Conselho de Segurança da ONU: Estados Unidos, China, Rússia, Reino Unido, França). O policentrismo viabilizou-se aos poucos, à medida que o unilateralismo da estratégia de George W. Bush na resposta aos atentados de Onze de Setembro sobretudo a invasão do Iraque, a doutrina do preemptive attack e do Eixo do Mal se revelaram incapazes de resolver com êxito o engajamento militar não apenas no Iraque, mas também no Afeganistão. O conseqüente enfraquecimento relativo do poder e do prestígio norte-americanos sofreu o desgaste adicional da crise econômico-financeira, levando à aceitação pelo próprio governo Obama dessa alteração na realidade internacional.

O cenário econômico foi marcado no início (2003-2008) por fase sem precedentes de expansão da economia mundial (preços das commodities, liquidez financeira, juros baixos), seguida por crise financeira aguda que desorganizou e debilitou de preferência as economias ocidentais de capitalismo avançado, reforçando os efeitos da emergência econômica da China e precipitando a aceitação do G-20 como instância substituta do G-7 na coordenação da economia global.

Na América Latina, registra-se um vazio de liderança, provocado pela acentuação do desvio da atenção dos Estados Unidos para outras regiões prioritárias do ponto de vista de segurança, em particular o Oriente Médio e a Ásia e pelo apagamento temporário do México e da Argentina. Ao mesmo tempo, aumentaram em intensidade as divergências e a heterogeneidade de regimes em decorrência das experiências radicais de refundação encarnadas na Venezuela de Chávez, na Bolívia de Morales e no Equador de Correa, complicando as perspectivas de efetiva integração econômica ou de colaboração político-estratégica.

As duas primeiras tendências reforçaram-se uma à outra, abrindo possibilidades inéditas para atores intermediários favorecidos por condições de estabilidade político-econômica e dotados de capacidade de formulação e iniciativa diplomáticas como o Brasil no começo de 2003. Superados os solavancos econômicos iniciais, o governo Lula foi o afortunado herdeiro de uma Nova República que havia consolidado a democracia de massas, a coesão social interna e a estabilidade dos horizontes econômicos.

Inspirada pelo desejo de aproveitar as oportunidades surgidas, sobretudo em âmbito global, a política externa do governo Lula desdobrou-se desde o início ao longo de quatro eixos principais: 1. A obtenção do reconhecimento do Brasil como ator político global de primeira ordem no sistema internacional policêntrico em formação, o que normalmente se vem traduzindo pela busca de um posto permanente no Conselho de Segurança da ONU, mas pode assumir eventualmente outras modalidades de realização como a participação nos recém- criados agrupamentos do G-20, Brics e Ibas.

2. A consolidação de condições econômicas internacionais que favoreçam o desenvolvimento a partir das vantagens comparativas brasileiras concentradas na agricultura, objetivo que se expressa primordialmente na conclusão da Rodada Doha da OMC.

3. A dimensão reforçada emprestada às relações Sul-Sul, ensejada naturalmente pela forte e visível emergência da China, da Índia, da África do Sul, pela retomada do crescimento africano e expressa na proliferação de foros de contatos, alguns superpostos aos gerais (Ibas, Brics em parte), outros originais (Afras, Aapa, Brasil-Caricom etc.).

4. A edificação de espaço político-estratégico e econômico-comercial de composição exclusiva sul-americana (implicitamente de preponderância brasileira no resultado, se não na intenção), a partir da expansão gradual do Mercosul.

Dependendo do tema. o balanço dos resultados alcançados pela diplomacia mostra que os avanços variam, mas, talvez com exceção do mais fácil, o eixo Sul-Sul, em nenhum dos casos os objetivos foram realmente atingidos. Nem sempre, contudo, a frustração das metas se deve a culpas e deficiências da política exterior brasileira. De forma um tanto simplificada, pode-se afirmar que nos dois primeiros eixos, o Brasil quer, mas não pode; no da América do Sul, o governo pode, mas não quer.

Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas Na Organização das Nações Unidas e na Organização Mundial de Comércio, a capacidade brasileira de influenciar os acontecimentos não é suficiente para resolver os impasses. Por mais que o governo se esforce, não se logrou até agora produzir consenso para reformar o Conselho de Segurança, nem para concluir a Rodada Doha, quanto mais para fazê-lo de acordo com os interesses do Brasil. Quer dizer: é mais um problema de insuficiência de poder ou vontade política, não só do Brasil, mas dos demais, do que de falta de política apropriada de parte da diplomacia nacional.

Isso não significa que não se tem feito nada. Ao contrário, em ambos os foros a atuação brasileira nos havia posicionado até recentemente de maneira favorável a tirar bom partido de eventual retorno de condições propícias a um avanço. É inegável que o Brasil conquistou neste momento uma situação diferenciada em relação a outros aspirantes latino-americanos como o México e a Argentina, distanciando-se como o favorito para ocupar uma cadeira que vier acaso a ser destinada à América Latina. Reflexo principalmente do próprio crescimento econômico e estabilidade brasileira, a percepção diferenciada deve ser também creditada ao ativismo e ao senso de oportunidade da atual política externa.

As negociações na Organização Mundial de Comércio (OMC) Se houve, portanto, diferenças inegáveis em relação ao governo anterior na ênfase dada ao Conselho de Segurança, bem como nas oportunidades antes inexistentes sobre agrupamentos que só surgiram agora como o G-20, os Brics, e outros, existe nas negociações da OMC muito mais continuidade do que mudança na linha negociadora seguida pelos governos brasileiros ao longo de muitos anos, primeiro no Gatt, mais tarde na sua sucessora, a Organização Mundial de Comércio. Mesmo as eventuais alterações se afiguram quase sempre desdobramentos naturais impostos por novas fases da Rodada Doha, originando-se nos governos passados muitas das posições e alianças utilizadas na OMC.

O recurso à abertura de contenciosos exemplares, como o dos subsídios ao algodão contra os Estados Unidos (posteriormente contra os subsídios da União Européia ao açúcar), é uma boa ilustração da continuidade de política de Estado, pois havia sido iniciado pelo governo de Fernando Henrique Cardoso.

Ademais, data igualmente da administração do ministro Celso Lafer (2001-2002) a decisão de estabelecer na estrutura do Itamaraty um setor de contencioso provido dos recursos capazes de empreender uma ação de extraordinária complexidade técnica e jurídica como foi a dessa indiscutível vitória da diplomacia comercial brasileira.

Outro exemplo da continuidade básica na política do Brasil nas negociações comerciais multilaterais é o da criação do Grupo dos Vinte da OMC, inovação tática que se deveu à iniciativa, acolhida pelo chanceler Celso Amorim, do então embaixador do Brasil na OMC, Luiz Felipe de Seixas Corrêa, que havia sido justamente o secretário-geral do Itamaraty (1999-2001) na gestão anterior, do ministro Lafer.

CONTESTAÇÃO DA HEGEMONIA E AFIRMAÇÃO DA INDEPENDÊNCIA O Brasil há muito tempo empenha-se numa linha diplomática que favorece a emergência de um sistema decisório mundial mais equilibrado e multipolar, ao mesmo tempo em que defende ciosamente a autonomia e a independência de suas opções. O que tem variado no tempo é o estilo mais ou menos construtivo dessa postura. A evolução do atual governo registra uma tendência gradual a um discurso acentuadamente mais militante e crítico em temas como o do impasse das negociações da Rodada Doha, do comportamento norte-americano diante do golpe de Honduras, do acordo militar entre os Estados Unidos e a Colômbia e, de modo incalculavelmente mais importante, na questão do programa nuclear iraniano.

A recente guinada da atitude brasileira em relação a um regime como o de Teerã, objeto de sucessivas sanções do Conselho de Segurança, conduziu o Brasil perigosamente perto de uma rota de colisão com os Estados Unidos em dois assuntos correlatos de importância crucial para o governo Obama: a legitimação de regime recém-saído de eleições contestadas e a não-proliferação nuclear, uma das prioridades principais da nova administração. Ao aceitar a troca de visitas no mais alto nível com nação geralmente acusada de desafiar as sanções, violar a democracia e os direitos humanos, negar o Holocausto e tentar adquirir armas atômicas, contrariando o Tratado de Não-Proliferação Nuclear, o país tomou decisão de implicações negativas junto a uma parcela importante e influente da opinião pública norte-americana e mundial. Não se percebe bem quais os ganhos que a diplomacia brasileira espera colher de iniciativa que se reveste de alguns aspectos brilhantes como jogada diplomática, mas que arrisca deixar um saldo pesado de ressentimentos e desconfianças.

O acordo com o Irã, mediado com a Turquia, teria sido um passo relevante, talvez até decisivo, para valorizar a postura brasileira (e turca), caso tivesse sido coordenado e harmonizado com o grupo de "Cinco mais Um" (os cinco membros permanentes do Conselho de Segurança mais a Alemanha). Para isso, ele deveria ter sido precedido e acompanhado de consultas a esses países, dos quais teria de depender a implementação do acordo no Conselho. Ficou evidente, contudo, pela reação dos integrantes do grupo, que o resultado das tratativas em Teerã apareceu como um fato consumado a ser imposto aos demais, já que a solução negociada deixou de cobrir pontos vitais para dissipar a desconfiança.

Ademais, a própria atmosfera de triunfo desportivo que cercou a assinatura na capital do Irã, com os patrocinadores erguendo os braços em sinal de vitória, realçou no gesto os aspectos de desafio, não de conciliação, não contribuindo naturalmente para fazer apreciar o acordo pelos destinatários da manobra.

O episódio revela, ao mesmo tempo, o potencial e os limites hoje existentes para a afirmação de atores intermediários; e a lição a extrair do ocorrido é que o potencial terá possibilidades maiores de se traduzir em frutos concretos na medida em que as iniciativas assumirem natureza mais construtiva. O mérito do esforço brasileiro permanece, mas amputado do êxito completo que se poderia haver esperado, deixando até rescaldos de má vontade e suspeitas que poderão complicar o atendimento das aspirações nacionais ao Conselho de Segurança.

Os resultados indecisos da empresa aconselhariam no futuro escolher com critério cuidadoso as oportunidades de atuar. Convém sempre avaliar o balanço de custos e benefícios potenciais, esforçando-se a agir de maneira cooperativa com outros atores, de modo discreto, sem excessos ou jactâncias geradoras de resistências e reações hostis.

Essa, aliás, deve ser a linha de orientação a ser seguida nos trabalhos do Conselho de Segurança, no seio do qual o Brasil deve se firmar pelos méritos de uma diplomacia que represente uma força de moderação e equilíbrio, de conciliação e aproximação de adversários. Sem ansiedades ou ativismos desnecessários, essa é a melhor postura para assegurar que o nome do Brasil se imponha consensualmente como aspirante irrecusável no processo de tornar o Conselho mais representativo das novas realidades internacionais.

ENCORAJAMENTO A ALIANÇAS E GRUPOS ALTERNATIVOS Os novos grupos de coordenação diplomática Os esforços de articular agrupamentos diplomáticos inéditos com a Rússia, a Índia e a China (Brics) ou com a Índia e a África do Sul (Ibas) oferecem a vantagem do fato consumado: pelo próprio peso específico, sem qualquer necessidade de delegação dos outros, o Brasil tornou-se efetivamente o representante da América Latina nesses grupos. Não por acaso eles reúnem os membros permanentes do Conselho de Segurança (China e Rússia) e os aspirantes a essa posição que têm em comum a circunstância de não serem aliados dos Estados Unidos na Organização do Tratado do Atlântico Norte (Otan). Seria uma espécie de clube dos "candidatos naturais" ao reconhecimento de um status internacional mais elevado em cada um dos três continentes: Índia (Ásia), África do Sul (África) e Brasil (América Latina). Os foros Sul-Sul servem para realçar que o Brasil é o ator mais "global" entre os latino-americanos, muitos dos quais confinados a uma diplomacia meramente regional.

O desafio que o Brasil terá no futuro consistirá em contribuir para formular uma plataforma de ação conjunta que unifique o comportamento de países de interesses tão heterogêneos, condição para que aportem algum valor adicional ao que já vem sendo feito pelo G-20. Todos esses grupos de geometria variável são expressão do mesmo fenômeno: a procura por instituições e mecanismos de coordenação e de governança global, diante do bloqueio da possibilidade de reforma dentro do processo legitimador por excelência da Carta da ONU, como seria ideal e desejável. Até o presente, no entanto, esses agrupamentos não se mostraram capazes de ir além de documentos declaratórios genéricos, sem impacto perceptível naquilo que seria sua finalidade natural: conseguir que os quatro Brics atuem em uníssono, com uma plataforma de ação comum, no aprimoramento da governança global.

O Grupo dos 20 Essa tarefa tem ficado virtualmente por conta do G-20, cuja emergência como instância política suprema de coordenação macroeconômica foi, sem dúvida, uma das mais impressionantes transformações da ordem internacional dos últimos anos. A incorporação súbita de novos atores a um processo decisório até então protegido com exclusividade pelas grandes economias avançadas representou, ao mesmo tempo, a imposição de uma exigência nascida da crise financeira mundial e o reconhecimento de modificação na correlação das forças econômicas que já estava em curso. Para o Brasil, o salto foi ainda mais significativo por nos habilitar a aceder ao âmbito das grandes decisões financeiras e monetárias a que antes só comparecíamos como réus de moratórias e atrasos de pagamento.

Em estreita articulação com os demais Brics, o Brasil empenhou-se no seio do grupo em contribuir para proporcionar aos países emergentes maiores poderes e responsabilidades em todas as instâncias deliberativas na área monetária e financeira. Esse esforço visou não só às instituições de Bretton Woods, mas também à incorporação dos emergentes no Foro de Estabilidade Financeira (FSF), transformado em Conselho de Estabilidade Financeira (FSB), assim como em outros foros que congregam supervisores e reguladores do sistema financeiro.

Uma iniciativa de implicações relevantes foi a decisão dos Brics de conquistarem virtual poder de veto (blocking minority) ao fazerem um aporte de US$ 92 bilhões (US$ 50 bi da China e US$ 14 bi de cada um dos três, Brasil, Índia e Rússia), mais de 15% do total, à nova estrutura criada para socorrer as economias em crise, o chamado New Arrangements to Borrow (NAB). O poder desse modo adquirido ganha relevo particular quando se considera que o volume da facilidade criada (US$ 590 bi) é mais do que o dobro do que os US$ 250 bi das quotas regulares/capital do Fundo Monetário Internacional.

A questão que ora se apresenta é de assegurar a contínua relevância do G-20 como foro central das decisões no momento, oxalá próximo, em que as crises atuais, concentradas na Europa, tiverem afinal sido superadas. Isso significa que o Brasil deve se preparar para contribuir com competência intelectual e técnica à tarefa de edificar uma economia nova, menos sujeita a crises catastróficas periódicas e evitáveis. Não bastará ao país se limitar a uma atitude de vigilância e resistência à tendência das maiores economias avançadas no sentido de reverterem os avanços de democratização do processo decisório uma vez se retorne à normalidade. Será indispensável que, além da atitude vigilante, o governo ganhe efetiva capacidade propositiva no debate sobre macroeconomia mundial e instituições de regulamentação e supervisão.

A AMÉRICA DO SUL COMO ZONA DE INFLUÊNCIA Na América do Sul, o Brasil não pode tudo, mas pode algo. Em tese, a diplomacia brasileira teria tido condições de agir mais ou de agir de modo diferente. Por exemplo, entre o Uruguai e a Argentina, para ajudar, como facilitador, dois vizinhos prioritários e membros do mesmo acordo de integração a superarem o conflito em torno da instalação de empresas de papel em solo uruguaio. O Uruguai e a região do Rio da Prata são, incontestavelmente, as áreas do mundo onde o Brasil possui mais longa tradição de envolvimento, melhor conhecimento direto das situações e mais numerosas e legítimas razões para desejar um desenvolvimento pacífico.

Justifica-se, antes e depois do pior momento da crise argentino-uruguaia, que o governo brasileiro se empenhe em papel construtivo de aproximação entre os mais íntimos de nossos vizinhos. Sem necessidade de estimular a proliferação de organizações e burocracias redundantes, bastaria reativar o Tratado da Bacia do Prata, injustamente esquecido e que possui competência temática em problemas de vizinhança como os que ainda opõem o Uruguai à Argentina.

A mesma abordagem aplica-se à necessidade de corrigir a parcialidade ocasional e a quase permanente omissão do atual governo em relação a outros conflitos sul-americanos, voltando a observar rigorosa eqüidistância e não-ingerência em eleições ou processos políticos internos de vizinhos, o que tem sido cada vez menos freqüente nestes tempos de diplomacia de afinidades partidárias e ideológicas. O corolário da confiança que decorreria de tal postura seria a credibilidade para um esforço brasileiro de pacificação entre a Venezuela e a Colômbia ou de reconciliação desta última com o Equador, todos vizinhos próximos, com os quais mantemos relações de colaboração e cordialidade.

Um instrumento idôneo para impulsionar a colaboração de interesse recíproco de potencial desaproveitado seria o Tratado de Cooperação Amazônica, que reúne todos os países da metade setentrional da América do Sul, inclusive as duas Guianas independentes. Representa a única estrutura que possibilita uma coordenação dos esforços para melhor proteger os complexos e ameaçados biomas dessa gigantesca região e para uma abordagem integrada dos rios amazônicos, a maioria dos quais possue suas nascentes nos países vizinhos.

Diplomacia gestual A contradição entre a busca incessante de resultados de prestígio nos agrupamentos aparecidos em época recente como o G-20 e os Brics contrasta com o desempenho sensivelmente mais mitigado no eixo de direta influência brasileira, o imediato entorno da América Latina e do Sul. Não que tenham faltado aqui exemplos do talento aparentemente inesgotável de criar foros novos (o Conselho de Defesa) ou de rebatizar com nome novo grupos pré-existentes (como a Comunidade de Nações Sul-Americanas ou Casa, transfigurada em União de Nações Sul-Americanas ou Unasul). Não se deixou até de estabelecer uma "OEA sem Estados Unidos ou Canadá", curiosamente iniciativa do México, o primeiro país latino a se associar no Nafta aos dois gigantes desenvolvidos do hemisfério norte num acordo de livre comércio, e talvez por isso preocupado em atenuar seu isolamento em relação aos ibero-americanos.

Esse tipo de diplomacia (não só do Brasil) merece talvez o qualificativo de "gestual" no sentido de que a ausência de condições objetivas ou de resultados palpáveis é menos importante do que o gesto em si mesmo. Às vezes se assemelha a uma fuite en avant: o aumento da dose de remédio que não está dando certo, um pouco como a anotação feita por célebre orador peruano à margem de parágrafo de um discurso argumento débil, reforzar el énfasis.

Nesse domínio, tanto o governo atual como o futuro deveria preocupar-se menos em multiplicar estruturas novas do que em tornar efetivas e operacionais as estruturas ou processos já existentes, sobretudo quando se justificam por razões concretas e válidas. É o caso da Iniciativa para a Integração da Infra- estrutura Regional Sul-Americana (Irsa) do governo passado, que tem avançado sem alardes publicitários e conserva toda sua atualidade uma vez que o problema da falta de uma integração das redes de transporte na América do Sul continua a ser um dos maiores obstáculos à efetiva integração das economias. A mesma afirmação aplica-se aos tratados já citados, o da Bacia do Prata e o de Cooperação Amazônica.

Venezuela e Mercosul O ingresso da Venezuela no Mercosul é um dos exemplos de decisões de graves implicações na América Latina sobre os quais até hoje a opinião pública tem dificuldade em compreender a motivação brasileira e o próprio desenrolar do processo decisório. A impressão que se colheu no momento do convite formulado por Nestor Kirchner, quando a Argentina exercia a presidência do bloco, foi de que ele não havia sido precedido de consultas entre todos os membros, nem de avaliação cuidadosa das implicações. Uma análise criteriosa teria provavelmente demonstrado a falta de sentido em promover a entrada de país que só poderia aumentar os problemas agudos de que sofre o grupo, entre eles, a ausência de compatibilidade entre orientações macroeconômicas, adicionando um complicador ideológico, o socialismo do século XXI, à economia de mercado dos demais. Se já existe impaciência crescente com a pesada máquina decisória da união aduaneira e as dificuldades, supostas ou reais, que ela cria para a negociação de acordos comerciais com terceiros, a adição de governo atritado com inúmeros outros como o venezuelano apenas dificultaria ainda mais os impasses.

Detentor do maior peso específico no grupo, teria sido normal que o Brasil ponderasse que as adesões a acordos comerciais de extrema ambição como as uniões aduaneiras demandam longo processo prévio de negociação técnico- comercial, como ocorre na Organização Mundial de Comércio. Não seria necessário antagonizar o regime de Chávez, nem invocar argumentos de ordem ideológica, mas simplesmente lembrar e fazer respeitar um princípio elementar de negociação comercial. O governo poderia ter feito algo nessa linha, mas preferiu não fazer. A questão não seria tanto de falta de poder, mas da falta de vontade para exercer tal poder da forma mais adequada para defender os direitos e promover os interesses do Brasil, utilizando o diferencial em nosso favor.

Questões polêmicas Sendo essa a região do mundo onde a influência brasileira, no passado e no presente, sempre se fez sentir de modo mais forte e imediato, o natural é que nela se tivessem concentrado as maiores realizações da diplomacia. É igualmente nessa área que a diplomacia brasileira terá de demonstrar sua capacidade superior para vencer obstáculos, persuadir recalcitrâncias, edificar obra concreta. Paradoxalmente, entretanto, até agora, a maioria das divergências sobre falhas e equívocos da política exterior se refere a assuntos sul ou latino-americanos.

As prioridades do Brasil deveriam coincidir naturalmente com esses problemas, e a efetividade da diplomacia tem de ser avaliada pela capacidade que revele de encaminhar solução para as seguintes questões: a) o persistente fracasso em resolver os contínuos atritos e contenciosos com a Argentina em matéria comercial; b) a passividade e a falta de iniciativa corretiva diante do descrédito do Mercosul; c) a incompreensível renúncia a acionar os meios pacíficos do direito internacional em defesa de direitos brasileiros atropelados em incidentes como o da violação boliviana de tratados e contratos sobre o gás; d) a imprudente ingerência nas eleições bolivianas e paraguaias por motivo de simpatias ideológicas; e) a parcialidade na campanha contra o acordo militar entre a Colômbia e os Estados Unidos, em contraste com a omissão diante de iniciativas de compra de armamentos de Chávez ou de suas freqüentes provocações aos colombianos; f) a falta de senso de medida e equilíbrio em relação ao golpe hondurenho, ao mesmo tempo em que se mantinha incoerente complacência ante um regime controvertido como o cubano, sem falar no iraniano.

Muitas dessas dificuldades nos foram impostas nesses últimos anos por uma adversa evolução que se processou em direção oposta à convergência de valores e modelos de organização político-econômicos registrada na Europa e no mundo após o fim do comunismo. Na América do Sul, ao contrário, a integração e até o bom convívio normal têm sido dificultados por processos radicalizados de refundação e lideranças polarizadoras de tensões e conflitos, internos e externos. Uma leitura realista da situação exigiria reconhecer os limites do que é possível fazer com esses governos. Abriria espaço, por outro lado, a uma diplomacia alternativa mais sintonizada com os países que adotam posturas econômicas e políticas centristas mais próximas às nossas. Não por acaso, esses países são aqueles que, pelo tamanho ou desempenho econômico, ofereceriam oportunidades mais promissoras: México, Chile, Colômbia, Peru, Uruguai.

Unasul e Conselho de Defesa Não obstante a evidente ausência dos requisitos objetivos mínimos, a diplomacia atual insistiu em edificar um espaço político-econômico que utilizasse não o conceito de América Latina, mas apenas o de América do Sul. Em projetos de caráter territorial justifica-se optar por esse gênero de integração exclusiva, como sucede com a referida Iniciativa para a Integração da Infra-estrutura Regional Sul-Americana. É muito mais difícil estender o critério a áreas mais amplas e complexas como as do comércio e da defesa, que dependem não da contigüidade territorial, mas da compatibilidade de visões políticas e econômicas. Em contexto regional de aumento da divergência de modelos, de desconfianças e animosidades, projetos como o da Unasul ou do Conselho de Defesa correm risco considerável de passarem à história como meras expressões de uma diplomacia gestual, cujo potencial se esgota em reuniões que constituem um fim em si mesmo, sem maiores conseqüências.

O mínimo que se deveria exigir de tais grupos é que lograssem o que a Argentina, o Brasil e o Chile tinham consolidado no Acordo do A.B.C., há mais de um século, a saber, a reafirmação da mais estrita observância do princípio de não-ingerência nos assuntos internos dos vizinhos e o compromisso de não permitir a presença ou ações de movimentos armados nas zonas fronteiriças.

Objetivo como esse teria de constituir a precondição básica de qualquer união de países, parecendo, entretanto, fora do alcance de uma organização que se intitula com alguma pretensão de "União de Nações Sul-Americanas". Para que serve o Conselho de Defesa se não somos sequer capazes de adotar uma posição comum a respeito das guerrilhas das Farcs? Sem esse mínimo dos mínimos, não se concebe que a Colômbia, país que luta há meio século contra guerrilhas e narcotraficantes, aceitasse abrir mão da assistência militar dos Estados Unidos. Por desejável que seja evitar a presença militar norte-americana no continente, não se vê bem que alternativa existiria para que Bogotá obtivesse os recursos e o know-how de que necessita. O Brasil, impotente diante do controle exercido pelo narcotráfico em morros do Rio de Janeiro e longe de poder oferecer assistência militar e policial a quem quer que seja, dispõe de escassa autoridade para censurar os colombianos por buscarem quem os ajude.

A questão das preferências comerciais É presumir demais da própria importância querer exigir de um vizinho ameaçado por problemas de guerrilha e de narcotráfico que escolha entre nós e os Estados Unidos em matéria de defesa contra tais flagelos. Situação idêntica prevalece no âmbito econômico e comercial no caso daqueles países latinos e sul- americanos e não são poucos para os quais o mercado norte-americano representa 50% ou mais do destino de suas exportações. O Brasil não tem evidentemente condições de rivalizar com os Estados Unidos como mercado importador ou fonte de investimento, uma vez que há décadas acumulamos com quase todos os sul-americanos saldos comerciais crescentes. Nem mesmo dentro do Mercosul o país conseguiu desempenhar o papel de mercado impulsionador do crescimento do Uruguai e do Paraguai.

Não surpreende, assim, que até no âmbito restrito da América do Sul três países médios e talvez não por acaso os de melhores fundamentos e desempenho econômico Chile, Peru e Colômbia tenham optado pelos acordos de livre comércio com os Estados Unidos. Inviabilizou-se, pois, a possibilidade de uma zona comercial puramente sul-americana, gerando ao mesmo tempo, para as exportações brasileiras, o perigo de tratamento discriminatório em face das exportações de procedência norte-americana.

As negociações da Alca não conseguiram infelizmente produzir um terreno de equilíbrio e entendimento entre as expectativas demasiado ambiciosas de Washington e concessões norte-americanas, especialmente em agricultura, que atendessem aos interesses do Brasil e do Mercosul, proporcionando-nos no mercado norte-americano tratamento preferencial equivalente ao dos outros. Na ausência do acordo de livre comércio, a prioridade de qualquer governo brasileiro futuro deve ser a de negociar algum arranjo alternativo que preencha o vácuo desvantajoso da falta de preferências em que se encontram presentemente os produtos brasileiros. Essa prioridade comercial vale tanto para o mercado dos Estados Unidos, no qual estamos sendo discriminados pelas preferências outorgadas aos produtos oriundos de acordos da Alca, como para os mercados dos latinos (como o Chile ou o México), onde enfrentamos a concorrência favorecida das exportações norte-americanas.

Relações com os Estados Unidos Esse vazio ilustra a persistente incapacidade de alcançar com os Estados Unidos uma relação madura e construtiva, da qual um elemento indispensável teria de ser uma base de crescentes vantagens mútuas no comércio e na complementação de cadeias produtivas e exportadoras. Tentou-se durante a administração de George W. Bush revitalizar essas relações, superando o impasse da Alca, com uma colaboração em torno do etanol. Além de obviamente estreito demais para fundamentar uma relação mais vasta, o esforço não foi capaz de sobrepujar o protecionismo em relação ao etanol de milho norte-americano.

É paradoxal que no governo Obama o relacionamento com Washington principie a denunciar sinais de um alargamento das divergências em torno de uma agenda negativa em expansão: o manejo do golpe de Honduras e agora da situação pós- eleitoral naquele país; o acordo de cooperação militar da Colômbia com os Estados Unidos; as responsabilidades norte-americanas pelo impasse da Rodada Doha e, ultimamente, o complexo de questões relativas ao Irã, a seu programa nuclear e à maneira de tratar com o regime iraniano.

A tensão oriunda da multiplicação de tais desencontros começa a encontrar expressão na imprensa e no Congresso dos Estados Unidos e só tem sido disfarçada na área oficial pelo reconhecimento do papel moderador do Brasil num contexto sul-americano conturbado por personalidades mais abrasivas e provocadoras que as dos nossos líderes.