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O mercado e a norma: o Estado moderno e a intervenção pública na economia

O presente ensaio procura analisar o problema das relações entre o Estado e o mercado, entre a democracia e o desenvolvimento, a partir da clássica proposição segundo a qual a plena operação de uma economia de mercado requer a existência de um Estado formalmente institucionalizado, não só para assegurar a operação impessoal das normas vigentes, mas também para atuar distributivamente de maneira a minimizar as inevitáveis externalidades provocadas pela intensificação dos laços de interdependência humana que a própria expansão do mercado favorece. Aqui - além da reafirmação dessa tese em sua dimensão estática, sincrônica - buscar-se-á também fundamentar a proposição - sob uma perspectiva dinâmica, diacrônica do mesmo problema - de que a expansão da operação do mercado tem levado na modernidade a uma expansão concomitante da esfera de atuação do Estado, e que seria ainda no mínimo precipitado pretender identificar na moda ideológica neoliberal das últimas décadas uma reversão dessa tendência histórica. Embora seja relevante a esse propósito lidar com processos que aparentemente têm origem sobretudo no plano do substrato material da vida social e seus efeitos na arena política (ver Bruno Reis, 1997, pp. 42-107), pretendo ater-me precipuamente à direção causal inversa, num plano mais contextualizado, para discutir os efeitos que a operação da política produz sobre a dinâmica econômica e, mais precisamente, sobre a condução política do funcionamento da economia em sociedades modernas.

Assim, na seção 1, procuro caracterizar, de maneira breve, as relações do mercado com alguns atributos centrais da sociedade moderna - e para isso a exposição apóia-se fundamentalmente no tratamento dado ao tema por Max Weber.

Na seção 2, discutem-se os efeitos produzidos sobre o funcionamento do Estado pela operação (e progressiva afirmação e preeminência) do mercado na sociedade moderna e a lógica da expansão histórica da atuação estatal sobre diversas esferas da vida social ao longo dos últimos séculos.

1. O lugar do mercado A análise dos atributos e das funções do mercado ocupa, naturalmente, um lugar proeminente no tratamento das relações entre política e economia de que nos ocuparemos daqui por diante. Assim, num primeiro momento baseio-me em certo fragmento de Max Weber para perseguir uma especificação de natureza sociológica do fenômeno do mercado, com o propósito de estabelecer algumas teses preliminares que serão cruciais à exposição subseqüente, em que procuro discorrer brevemente sobre o clássico tema das relações do mercado com a sociedade moderna, a democracia e o Estado moderno.

1.1 Mercado em Weber e a sociedade moderna: a socialização entre estranhos Entre a grande quantidade de anotações pessoais que os herdeiros de Max Weber transformaram no volume póstumo Economia e sociedade, há um pequeno fragmento incompleto sobre o mercado (Weber, 1994, pp. 419-422), que quero tomar como ponto de partida do presente trabalho. Pois o mercado é uma categoria que tem sido em larga medida abandonada aos economistas, e o que habitualmente encontramos sobre ele são polêmicas insolúveis - de forte conteúdo doutrinário - acerca de seu comportamento dinâmico: anárquico para os marxistas, estável ou tendente a um equilíbrio para os economistas neoclássicos (ou mesmo "positivamente" anárquico para a escola austríaca de Hayek e Von Mises). Raramente identificaremos na literatura a preocupação com uma apreensão conceitual do fenômeno do mercado. De fato, talvez a operação do mercado esteja por demais no centro das preocupações da economia moderna para que o economista se preocupe em definir o mercado (da mesma forma, por exemplo, que a biologia e a física não perdem muito tempo definindo a vida e a matéria, embora isso esteja longe de ser uma empresa trivial). Talvez a tarefa pertença antes aos sociólogos, que encontrarão no mercado uma forma de interação entre outras possíveis e, assim, não terão como escapar à identificação de seus atributos distintivos. Sob esse ponto de vista, o pequeno esboço de Weber presta um serviço notável, pela densidade e riqueza analítica, atento às múltiplas ambigüidades do fenômeno, que nos ajudam a compreender as disputas que alimenta.

O primeiro choque que a leitura do texto weberiano provoca é a caracterização final do mercado como uma relação comunitária (Gemeinschaft) - em que a atitude na ação social repousa no sentimento subjetivo (afetivo ou tradicional) dos participantes de pertencer ao mesmo grupo (constituir um todo) -, e não uma relação associativa (Gesellschaft) - em que a atitude na ação social repousa num ajuste ou numa união de interesses racionalmente motivados.1 Embora afirme que o mercado é "arquétipo de toda ação societária racional", que só há mercado onde há uma pluralidade de interessados na troca, e que a barganha é traço imprescindível da caracterização do fenômeno específico do mercado, Weber fala claramente de "comunidade de mercado". Mas, efetivamente, trata-se de uma comunidade bastante sui generis: [...] do ponto de vista sociológico, o mercado representa uma coexistência e seqüência de relações associativas racionais, das quais cada uma é especificamente efêmera por extinguir-se com a entrega dos bens de troca [...]. A troca realizada constitui uma relação associativa apenas com a parte contrária na troca (Weber, 1994, p. 419).

Cada troca é caracterizada como uma relação associativa, que se esgota no interesse que cada uma das partes deve ter no bem trocado. Ademais, cada uma delas constitui uma sociedade efêmera, que se extingue no ato da troca.2 Contudo, o mercado resulta ser uma comunidade constituída das trocas - dessa miríade de "sociedades racionais, coetâneas e sucessivas", além de efêmeras. O fato de eu pertencer ou não a um mercado - minha condição de comprador ou vendedor potencial de mercadorias - não está sujeito a qualquer decisão racionalmente motivada de minha parte (traço definidor da relação associativa), mas é uma condição objetivamente compartilhada com outros de meus concidadãos a partir de certos atributos e circunstâncias socialmente identificáveis: pelo menos, minha posse objetiva de certos bens materiais em princípio trocáveis (mercadorias potenciais) e o reconhecimento de meu direito a essa posse. Se não for assim, nenhuma troca é sequer possível, pois - sublinha Weber - toda barganha preparatória, na medida em que reconhece tacitamente direitos recíprocos, é um ato comunitário, assim como toda troca que utiliza dinheiro requer ou funda uma comunidade, na medida em que presume confiança no valor coletivamente (comunitariamente?) atribuído a um objeto destituído de valor intrínseco - a moeda.

Assim, a apreensão weberiana do conceito de "mercado" identifica nele a forma de socialização por excelência que é simultaneamente interessada ("societária") e solidária ("comunal"): no mercado, há um reconhecimento evidente de que todos podem legitimamente perseguir apenas o seu próprio interesse individual, e a forma de interação que o constitui - a troca - pode perfeitamente se dar sem que qualquer dos participantes se preocupe por um instante sequer com o bem-estar do outro; não obstante, não menos importante na configuração da relação de mercado é o reconhecimento universal de que cada um é portador de direitos que não podem em hipótese alguma ser violados - caso contrário, não há troca, mas roubo: um crime. É por isso que Weber afirmou que o mercado é originariamente a forma de socialização possível entre inimigos - de maneira genérica, pode-se dizer que se tornou a forma típica de socialização entre estranhos.3 Reconhece-se, de saída, que os dois participantes de uma troca não precisam se importar um com o bem-estar do outro, mas, paradoxalmente que seja, ainda assim é uma forma de relação interpessoal que preserva uma dimensão comunal, porque ambos reconhecem tacitamente que são portadores de um determinado elenco de direitos comuns, e esperam do outro a observância desses direitos - pertencendo ambos, portanto, a alguma forma de comunidade.

Essa ambigüidade fundamental é patente na passagem abaixo, que não deixa de ecoar a tese marxiana sobre o "fetichismo da mercadoria": A comunidade de mercado como tal constitui a relação vital prática mais impessoal que pode existir entre os homens. Não porque o mercado implica a luta entre os interessados. Toda relação humana [...] pode significar uma luta com a outra parte [...]. Mas porque ele é orientado de modo especificamente objetivo, pelo interesse nos bens de troca e nada mais (Weber, 1994, p. 420).

Não passou desapercebido a Weber, portanto, o que pode haver de repugnante no mercado em conseqüência da frieza e da impessoalidade de sua operação. Ele reconhece que o mercado é, efetivamente, "estranho a toda confraternização", e que toda ética condena a prática do "mercado livre" entre irmãos. Mas é, ao mesmo tempo, e por essa mesma razão, a única relação "formalmente pacífica" entre estranhos. Assim, a fetichização da mercadoria e a reificação dos seres humanos identificadas (e moralmente denunciadas) no capitalismo por Marx em contraste com um imperativo kantiano implícito de tomar cada ser humano como um fim em si mesmo, em Weber são consideradas mais plenamente em seu duplo desdobramento: repugnantes no que concerne à empatia fraternal (ou ao amor cristão) que caberia esperar entre os homens sob o ponto de vista moralmente elevado de um projeto filosófico de emancipação humana, mas instrumentais e eventualmente bem-vindas do ponto de vista da interação entre estranhos que se observa rotineiramente em sociedades complexas (ou entre elas). Daí a ambigüidade fundamental do mercado: emancipatório por autorizar a perseguição de fins pessoais, independentemente da opinião alheia; e (o outro lado da mesma moeda) opressivo por viabilizar, rotinizar e - por fim - legitimar a indiferença recíproca.

Assim, talvez possamos inferir que uma sociedade crescentemente complexa - "abstrata", na expressão de Popper (1987, pp. 189-191), que formalmente não mais se fundamenta sobre laços pessoais estabelecidos entre seus membros - ou é cada vez mais mercantil, ou cada vez mais violenta. Como observa Weber (1994, p. 422), "a expansão intensa das relações de troca corre por toda parte paralela a uma pacificação relativa". Mas essa ordem relativamente pacificada será - de maneira também paradoxal, mas aparentemente inevitável - cada vez mais "fria", ou impessoal.4 Sob esse ponto de vista, o advento de formas complexas de sociedade ao longo dos últimos séculos - com a contínua massificação e impessoalização das formas de socialização produzidas ao longo do processo conhecido por "modernização" - acaba por conferir ao mercado uma centralidade inusitada em formações sociais anteriores, por sua peculiar característica, apontada por Weber, de - em virtude mesmo de sua frieza e impessoalidade - constituir a forma possível de socialização entre estranhos. Pois somente em sociedades bastante complexas os contatos pessoais com "estranhos" tornam-se suficientemente freqüentes para permitir ao mercado sobrepor-se a formas, digamos, mais cálidas e pessoais de interação. E não apenas permitir, mas antes exigir do mercado que - apesar de todas as conhecidas deficiências que exibe nessa tarefa - desempenhe um papel de cimento social que jamais, em sociedades menos complexas, teria sido necessário (ou concebível) que exercesse. É precisamente sobre o lugar do mercado na sociedade moderna, sobretudo em sua dimensão política, que se detém a próxima seção.

1.2 Mercado, democracia e anonimato: entre a competição e a "adscrição" Pretendo aqui desdobrar a análise anterior, com o propósito de detalhar as interações do fenômeno do mercado com diversos aspectos específicos da sociedade moderna. Inicialmente, serão analisadas as relações que se pode teoricamente estabelecer entre a forma de sociedade que resulta do processo de modernização e o sistema mercantil de alocação de recursos e contingências sociais diversas. Em seguida, passarei à discussão dos vínculos existentes entre a progressiva centralidade do mercado e o processo de paulatina afirmação do sistema democrático de governo, para, finalmente, analisar em que sentido se pode afirmar que se complementam ou se contrapõem as operações paralelas do mercado e do Estado.

1.2.1 Sociedade moderna e mercado A afinidade que a análise de Weber permite identificar entre a operação do mercado e a impessoalização (e a racionalização) das relações sociais que tem lugar ao longo do processo de modernização social autoriza-nos a incorporar a clássica proposição de Karl Polanyi (contra uma relativa "naturalização" da operação do mercado, comum entre autores liberais) segundo a qual a regulação da vida social pelo mercado depende da vigência de valores e instituições específicos e, portanto, não pode ser considerada, em nenhum sentido, "natural". Para Polanyi (1957, p. 43), nenhuma economia havia sido, até a modernidade, controlada por mercados. Sem querer entrar no árduo problema de se definir de maneira empiricamente referida o que podemos entender por uma economia "controlada" ou não pelo mercado (tenho a impressão de que Hayek ou Milton Friedman, por exemplo, assim como os ditos "libertários" norte- americanos dos dias de hoje, estariam prontos a duvidar de que mesmo a economia do século XX fosse controlada pelo mercado), cabe observar que, ao descrever minuciosamente o processo de construção institucional que acompanhou a afirmação da economia de mercado na Europa moderna, Polanyi, perseguindo prioritariamente outros objetivos, deixa de se dirigir a um problema fundamental, de natureza estritamente teórica. Ele parece não se perguntar por que, afinal, essa estrutura - tão peculiar - desponta naquele contexto específico. Já que nunca existira antes, caberia indagar qual a peculiaridade da nossa época que faz emergir e disseminar-se tão vigorosamente essa estrutura historicamente sui generis - a economia de mercado. Polanyi não se ocupa desse problema exatamente nesses termos, mas é assim que pretendo abordá-lo aqui.

Temerária que seja, a resposta a um problema formulado dessa maneira não tem como evitar completamente uma estrutura interpretativa de natureza funcionalista. Embora, no âmbito das ciências sociais, a aproximação funcionalista seja muitas vezes descrita como eminentemente estática, cabe observar que ela se origina na Biologia, com Charles Darwin, como uma teoria da evolução das espécies. E que, também nas ciências sociais, desempenha papel central naquela que é provavelmente a mais ambiciosa teorização sobre mudança já concebida: o materialismo histórico de Karl Marx, conforme argumentou persuasivamente G. A. Cohen (1978). De fato, é difícil conceber qualquer teorização sobre processos de mudança social de largo alcance que deixe de aludir - nem que seja em nome da parcimônia teórica - às condições ideais de estabilidade ou instabilidade de determinadas configurações sociais descritas de maneira sistêmica: assim temos a grande quantidade de estudos sobre a passagem do "feudalismo" para o "capitalismo", da "antigüidade" para o "feudalismo", da "sociedade aristocrática" para a "sociedade moderna", da "atividade econômica tradicional" para o "capitalismo racional", do "laissez- faire" para o "welfare state". É evidente que, com muita freqüência, esse funcionalismo é metodologicamente inconsciente de si e recorre de maneira arbitrária à postulação de necessidades funcionais que se autocumprem, sem consideração criteriosa dos microfundamentos que poderiam ter produzido o efeito descrito.5 Mas o quadro é distinto quando se pode postular algum mecanismo de "seleção natural", ou mesmo de imitação deliberada. Estruturas surgidas "aleatoriamente" (ou seja, por razões externas ao modelo) podem se multiplicar de modo irresistível a partir dos resultados (eventualmente não- intencionais) produzidos. É excessiva a afirmação de que fenômenos sociais não comportam mecanismos de "filtro" como a seleção natural, e um exemplo clássico é precisamente o mercado, que expele do sistema econômico o agente que não se comporta de maneira maximizadora.6 A tese weberiana sobre a disseminação do "espírito do capitalismo" a partir da relação com o trabalho que o protestantismo ascético tendia a produzir é um exemplo clássico de recurso ao mesmo mecanismo (Hernes, 1989, pp. 138-139 e 153-154).

Segundo a conjectura que pretendo seguir aqui, a sociedade complexa ("abstrata"), confrontada com dificuldades crescentes, no longo prazo, para se constituir numa sociedade precipuamente "adscritiva", induzirá o preenchimento pelo mercado da necessidade funcional de provisão relativamente rápida, atomizada e descentralizada de alocação de recursos e informação. Fernand Braudel (1987, pp. 40-41) já se referiu ao mercado como "o primeiro computador posto ao serviço dos homens", embora ressaltasse que sua capacidade reguladora é apenas parcial, não podendo abarcar a totalidade da "vida material".7 Essa interpretação funcional, é claro, não pode explicar geneticamente o "surgimento" do mercado (até porque, em menores dimensões, ele já existia), mas pode perfeitamente sugerir uma explicação para a sua disseminação, a partir de mecanismos de "filtro" (análogo à seleção natural) e de imitação.

Não deverá surpreender, portanto, a constatação de um claro trade-off histórico entre "adscrição" (ascription) e mercado, mecanismo por excelência de estratificação social competitiva. Observe-se, com efeito, que, mais do que uma relação causal, a exclusão mútua entre mercado e adscrição é matéria de definição e implicação: com adscrição, não há liberdade (autonomia) para competir, maximizar ou mesmo, em geral, para se envolver em transações.8 Ademais, como vimos, somente em sociedades altamente complexas os contatos pessoais com "estranhos" tornam-se suficientemente freqüentes para permitir ao mercado sobrepor-se a modos menos formais de interação.

Podemos esboçar, assim, dois arquétipos sociais polares - certamente não exaustivos, mas portadores de muitas de nossas referências normativas ideais.

De um lado, a solução de Platão na República, adscrição plena: para produzir a justiça temos de nos conformar a uma ordem em que cada um reconhece o seu lugar e se contenta, feliz, com ele, posto que designado por aquele que conhece plenamente a verdade e a justiça. De outro, o reino do liberalismo econômico ortodoxo, puro achievement, em que há plena mobilidade, mas ao preço do risco do fracasso, que pode resultar na própria incapacidade de sobrevivência.9 É seguro afirmar que jamais virá a existir sociedade alguma que reproduza fielmente qualquer desses extremos - como ocorre com qualquer tipo ideal.

Porém, uma questão crucial se impõe a esta altura: diante da constatação do advento de formas extremamente complexas de sociedade no bojo da modernização, seria razoável esperar construir uma sociedade platônica, de "lugares marcados"? Numa sociedade complexa, como já observou Douglass North,10 multiplicam-se exponencialmente situações "olsonianas", em que cada indivíduo - virtualmente anônimo em diversas arenas, tendo em vista o número crescente dos integrantes potenciais de grupos sociais relevantes - vê-se estimulado a se comportar como "carona", tornando implausível a presunção de que todos poderão introjetar as noções de dever implicadas por papéis sociais fortemente personalizados (que supõem intensa interação face a face), negligenciando oportunidades de recompensas tópicas individuais. E o corolário lógico de uma sociedade cada vez mais complexa é a crescente competição interna - especialmente se, como ressaltou Weber, o mercado é na sua origem a forma de socialização possível entre estranhos, e um traço saliente que distingue a moderna sociedade complexa das demais reside precisamente no fato de que se trata de uma sociedade entre "estranhos", num grau superior a qualquer outra forma de sociedade até hoje existente. Assim, pode-se prever que, excetuado o cenário (sempre possível) de uma catástrofe civilizacional - por exemplo, uma hecatombe nuclear ou ambiental - e se portanto aceitamos a sociedade complexa como um dado da realidade com a qual doravante conviveremos, então estamos condenados a reservar ao mercado um papel extremamente relevante na configuração de qualquer mundo futuro que concebamos. Mesmo que admitamos que ele nem sempre tenha exercido esse papel (como nos alerta Polanyi), ou mesmo que reconheçamos que ele não poderá ser o único princípio organizador da sociedade e que formas variadas de hierarquização e introjeção de valores estarão seguramente presentes (como nos faz ver Durkheim).11 A propósito, este é um aspecto importante de nosso problema: a afirmação aparentemente inevitável de uma organização social mais e mais competitiva não deve nos autorizar a esperar a abolição de toda e qualquer estratificação ou hierarquia. Pois achievement e competição implicam e supõem hierarquia, explicitando de modo dramático o que há de contraditório no princípio do mercado: todos devem ser igualmente capazes de competir, e todos devem ser vistos como legítimos competidores, mas, ao mesmo tempo, o êmulo básico da competição é a afirmação de si, a distinção, a reprodução de desigualdades, a hierarquização.

1.2.2 Mercado e democracia Com a imprevisibilidade típica das "sociedades comerciais" no que concerne às possibilidades de acumulação de riqueza (logo, à multiplicação das fontes potenciais de poder na sociedade), bem como a atomização decisória induzida pelo princípio mercantil, impõe-se cedo ou tarde um relativo igualitarismo político como forma de incorporar de modo rotineiro os relativamente imprevisíveis deslocamentos das fontes de poder em uma economia de mercado.

Esse igualitarismo poderá se manifestar ou - na melhor hipótese - pelo estabelecimento de normas constitucionais em alguma medida "democráticas", ou então - precariamente - pela violência intermitente, típica do pretorianismo militar, que freqüentemente tende também a ser antitradicionalista e antiaristocrático. Mas o fato é que com as oscilações da fortuna a que todos os atores estão idealmente submetidos numa economia de mercado, torna-se impossível a longo prazo acomodar os interesses relevantes num sistema de atribuição exclusivamente adscritiva e aristocrática de status político. Caso se queira preservar um sistema como esse, será imprescindível impor severos limites à área que se mantém aberta à competição econômica mercantil. E, na eventualidade de expansão continuada da operação do mercado, caso se queira evitar a instabilidade institucional recorrente, provavelmente violenta, será imperiosa a configuração de um análogo político-institucional - ainda que precário - da imprevisibilidade, da competição e da agregação atomizada de preferências observadas no mercado. Na ausência da aceitação pacífica de uma rígida hierarquia social e sua necessária complementação na introjeção de papéis sociais hierarquicamente definidos, não há como evitar, cedo ou tarde, a generalização da reivindicação do direito a voz na arena política.12 Dito dessa maneira simples, contudo, esse argumento talvez dê a entender uma trajetória suave de afirmação universal de direitos políticos igualitários, democraticamente compartilhados por todos - quase como uma postulação de implicação mútua entre capitalismo e democracia, a ser constatada empiricamente em qualquer caso histórico que se analise. É evidente, porém, que a relação de afinidade e dependência recíproca entre democracia e mercado acima postulada não impede que o próprio processo de modernização - tanto em sua dimensão material como em seus desdobramentos políticos - se dê de maneira conflituosa e mesmo violenta, produzindo desdobramentos específicos em contextos históricos variados.

Apoiados, portanto, em abundante evidência histórica de coexistência entre uma organização capitalista da economia e regimes politicamente repressivos, muitos autores contestarão a relação entre democracia e mercado. Um exemplo recente dessa postura pode ser encontrado em Rueschemeyer, Stephens e Stephens (1992, p. 7), que atribuem o avanço da causa democrática não ao mercado, mas antes às próprias "contradições" do capitalismo, expressas no fortalecimento gradativo das classes operárias e médias concomitante a um enfraquecimento da classe proprietária de terras. Não pretendo negar que essa aproximação do problema tenha, de fato, sua relevância empírica, servindo para descrever com maior proximidade histórica o drama dos acontecimentos efetivamente verificados em vários casos importantes de afirmação de regimes democráticos. Em outras palavras, dado o grande número de regimes autoritários que já existiram no interior do sistema capitalista e que continuarão a existir num futuro visível, bem como a evidente resistência à democracia movida pelas classes dominantes, a movimentação dos atores na ribalta das disputas políticas acaba fazendo com que a "afinidade eletiva" entre democracia e mercado pareça se dar tão "em última instância" que perderia qualquer acuidade prospectiva.

Por outro lado, esse ponto de vista desconsidera o fato de que as classes dominantes, sobretudo nos países da periferia capitalista, costumam resistir não apenas à democracia, mas também à operação competitiva do próprio mercado.

Tendo isso em vista, o argumento de Rueschemeyer e os Stephens parece-me antes contornar a afinidade entre democracia e mercado, mais do que propriamente contestá-la. Pois eles parecem não se perguntar detidamente sobre os motivos pelos quais ocorreu em tantos lugares, durante os últimos séculos, aquele fortalecimento das classes operárias e médias, concomitante ao enfraquecimento da classe proprietária de terras. Com efeito, a existência de uma classe proprietária de terras poderosa é a fonte histórica por excelência da "adscrição" social:13 se ela se enfraquece, isso por si só já é um sintoma da afirmação de uma sociedade mais competitiva - e, em alguma medida, mercantil, se se trata de uma sociedade complexa. E o enfraquecimento dessa classe aparece como condição relevante do avanço da causa democrática na interpretação de Rueschemeyer e os Stephens.

Ademais, parece-me evidente que tanto a competição no mercado econômico como a democracia repousam - ao menos parcialmente - sobre os mesmos princípios de legitimidade, os mesmos postulados morais individualistas: a afirmação de si, a busca individual da felicidade, a legitimidade de se ir à procura de interesses próprios.14 E isso tem importância na medida em que se pode ter constituído num trunfo relevante nas mãos dos trabalhadores em sua luta pela democracia. Assim como slogans comunistas puderam ser apropriados pela oposição ao regime no Leste Europeu, o liberalismo teria servido também aos adversários da burguesia. Mas, num plano mais fundamental, há sutilezas importantes na relação entre capitalismo e mercado, nas quais Rueschemeyer e os Stephens não tocam, aceitando simplesmente a identificação entre um e outro.

Sob esse prisma, pode-se perguntar até que ponto tem vigência o princípio do mercado numa sociedade em que uma oligarquia se apodera dos recursos repressivos do Estado em proveito próprio. Por definição, não tem vigência na esfera da política.15 E dificilmente operará na esfera econômica um princípio competitivo de alocação de recursos, já que o poder coercitivo do Estado será empregado para assegurar uma posição monopolística aos membros da oligarquia - e, como diz Braudel (1987, pp. 45-50), o monopólio é o "contramercado", usualmente desfrutado pelos "amigos do príncipe, aliados ou exploradores do Estado".

Todavia, como já disse, não quero dar a entender que presumo um processo suave ou historicamente linear em qualquer sentido. Se entendo que o papel central desempenhado pelo mercado na moderna sociedade complexa induz a alguma competição também na esfera política, isto não pode ser entendido como uma afirmação de que o processo de constituição do Estado nacional tenha de se pautar invariavelmente por princípios competitivos, ou democráticos. Pelo contrário, como sublinhou Charles Tilly (1975, p. 613), originariamente a concentração da autoridade no centro administrativo dos Estados nacionais se deu claramente a expensas dos (parcos) direitos políticos da maioria dos habitantes. Mas isso não exclui a hipótese de que a crescente centralidade do princípio competitivo do mercado na estruturação das relações sociais (que, segundo Polanyi, só se tornou realmente preponderante nos últimos dois séculos) imponha, sim, a presença de critérios meritocráticos em princípio universalistas na atribuição de poder pelo sistema político. A modernização efetivamente corrói a viabilidade de qualquer critério ostensivamente adscritivo, aristocrático, de atribuição de poder político. Não pela conversão dos atores relevantes ao dogma das virtudes da competição, mas simplesmente pela possibilidade inextirpável de o sucesso econômico no mercado produzir focos de poder externos a qualquer elite previamente delimitada. Essa é de fato a raiz da inspiração básica de Tocqueville sobre a passagem - para ele inexorável - da sociedade aristocrática de seus antepassados para a sociedade democrática que então se anunciava. O desafio político crucial desde então é criar condições que permitam que a livre afirmação de interesses típica do mercado se dê dentro de marcos globais de solidariedade tão abrangentes quanto for possível, de maneira a se evitar tanto o contínuo perigo hobbesiano de fragmentação social e confrontação belicosa daqueles interesses individuais, como o chauvinismo paroquial e nacionalista - que, nos momentos iniciais do processo de constituição do Estado nacional, parece se mostrar inevitável.16 1.2.3 O mercado contra o Estado? Sob esse prisma, podemos analisar por um novo ângulo os claros limites da contraposição entre a extensão do poder do Estado e a franca operação do mercado (comum entre liberais ortodoxos, defensores do "Estado mínimo"), ao mesmo tempo em que podemos identificar o sentido específico em que essa contraposição se torna compreensível. Já nos referimos à elaboração weberiana, em que o mercado aparece como uma forma paradoxal de relação comunitária, composta por uma vertiginosa proliferação de relações associativas efêmeras, e como essa dimensão comunal se expressa no reconhecimento mútuo de direitos compartilhados, para além do qual cessa toda confraternização entre os participantes na troca. Se é assim, a proteção a direitos individuais é condição indispensável para a simples existência da troca - e, como é evidente, só haverá proteção adequada desses direitos numa sociedade complexa onde houver Estado em condições de impor de maneira eficaz a vigência das normas envolvidas. É certo que a garantia da atuação dessas normas não se pode dar de maneira estritamente coercitiva, e tanto Robert Putnam (1993), numa linha empírico-indutiva, como Robert Axelrod (1984), num plano experimental, e Michael Taylor (1976, 1987), num plano formal-dedutivo, argumentaram de maneira persuasiva em favor da importância de um ambiente em que recompensas e punições recíprocas sejam exercidas de modo rotineiro e disseminado, de maneira a induzir comportamentos cooperativos "espontâneos" a partir da expectativa de retaliação dos demais ao comportamento desviante.17 Evidentemente, um ambiente semelhante favorece o desempenho eficaz das instituições, pois simplesmente desonera o Estado de parcela importante do custo de fiscalização (e repressão) em que necessariamente incorre. Se o Estado pode contar com a adesão da população às normas vigentes, de maneira não só a cumpri-las rotineiramente, mas também a punir os recalcitrantes - ou ao menos denunciá-los às autoridades competentes -, então é lícito esperar um desempenho mais eficiente das instituições políticas. Mas o Estado permanece sendo o fiador em última instância de qualquer norma legal, escrita ou consuetudinária, vigente numa coletividade política - e tem não apenas a faculdade, mas mesmo o dever de, quando necessário, recorrer à coerção física para assegurar-se da observância dessas normas. E não há motivo para se presumir que as normas necessárias à operação rotineira do mercado sejam apenas as destinadas à proteção da propriedade privada e da integridade física dos participantes. Como mostra Abram De Swaan (1988, pp. 1-12), saúde e educação, por exemplo, podem ser bens tão públicos quanto a segurança. Epidemias podem, em princípio, devastar uma economia, sem permitir às pessoas que se defendam "privadamente"; em outro plano, o componente "comunal" da interação mercantil requererá a devida socialização dos agentes, sob pena de inviabilizar o mecanismo de trocas. Ademais, como já observaram diversos autores, estratégias que podem ser individualmente racionais para os agentes no mercado levam freqüentemente (na ausência de constrangimentos externos ao estrito interesse imediato dos agentes envolvidos na competição) ao colapso econômico materializado nas crises de superprodução, ou então simplesmente ao "fechamento" do mercado por intermédio de privilégios corporativos e barreiras diversas à livre movimentação do capital e - sobretudo - da mão-de-obra.18 Cabe, a propósito, sublinhar o paradoxo de que o mercado abandona o estado de concorrência perfeita a partir do momento em que os atores passam a agir racionalmente em função de seus interesses e tentam construir - usando em proveito próprio os diferenciais de poder que o resultado mesmo da competição no mercado lhes confere - monopólios ou oligopólios que lhes garantam vantagens estratégicas em sua competição com os demais agentes no mercado. Segue-se a conclusão de que, excluída uma ação normalizadora externa, um mercado em concorrência perfeita é logicamente incompatível, no longo prazo, com a suposição de agentes maximizadores se apenas admitimos no modelo um comportamento propriamente estratégico, e não estritamente paramétrico.19 Enfim, somente existe a operação plena do mercado onde há livre perseguição de interesses particulares sob a égide de normas e costumes muito específicos, e onde o Estado - pelo adequado funcionamento de suas instituições - é capaz de comparecer como fiador eficaz dessas normas junto ao público e de coordenar as expectativas recíprocas numa direção que se possa dizer coletivamente desejável.

Há, decerto, muita controvérsia sobre temas afins a este. Num trabalho célebre, Ronald Coase (1960) argumenta em favor da tese de que, na ausência de custos de transação, negociações diretas entre os interessados lidarão com deseconomias externas de maneira mais eficiente que a regulação por terceiros (tipicamente, governos). Em última análise, ele afirma que, na ausência de custos de transação, as externalidades tal como definidas pelos cânones da economia do bem-estar simplesmente não existem.20 Pareceria mesmo dispensável entrar no mérito do resultado de Coase, pois admite-se comumente que os custos de transação crescem com a complexidade da economia (North, 1994, p. 10), o que faz com que no contexto relevante eles sejam positivos, e elevados. Restaria, porém, a conclusão segundo a qual toda redução de custos de transação seria estritamente desejável, por reduzir externalidades e aproximar-nos de alocações socialmente ótimas de recursos. Todavia, Farrell (1987) e McKelvey e Page (1999), ao buscarem formalizar o chamado "teorema de Coase", ajudaram a explicitar outras premissas necessárias ao resultado encontrado - o que incluiu uma suposição forte de simetria informacional. Assim como a ausência de custos de transação, a simetria informacional também torna o resultado de Coase tão menos plausível quanto mais complexa for a sociedade, e o esforço desmedido por reduzir custos de transação pode mesmo agravar as assimetrias provavelmente existentes. Em trabalho de menor visibilidade, Avinash Dixit e Mancur Olson (1996) levantaram outro aspecto, relativo à desconsideração de problemas de ação coletiva. Eles mostraram que a consideração apressada do argumento de Coase pode conduzir a conclusões excessivamente otimistas ("panglossianas"), por não levar em conta problemas de ação coletiva - crescentemente importantes à medida em que aumenta o número de atores envolvidos, e por motivos "inteiramente alheios à relação entre números [de atores] e custos de transação" (Idem, 1996, p. 10).

Impõe-se reconhecer, nesse ponto do argumento, a lógica férrea da emergência e da atuação dos grupos de interesse a partir da garantia dos direitos civis. A presença desses grupos é parte indissociável da vida democrática, fruto da simples possibilidade de livre encaminhamento de demandas ao Estado. E, se admitimos a possibilidade de problemas de ação coletiva nos termos estabelecidos por Mancur Olson (1965, 1982), a organização de grupos de interesses e lobbies tenderia a emergir até mesmo independentemente da percepção de qualquer instabilidade ou falta de proteção social no livre funcionamento do mercado, bastando, ao contrário, a mera constatação de que determinados interesses coletivos privados poderiam ser mais bem atendidos mediante uma atuação organizada e que a provisão de incentivos seletivos garantisse a transformação de grupos latentes em coalizões distributivas, abrindo assim a cada membro do grupo de interesse a possibilidade de apropriação de uma fatia maior do produto global da economia. Isso, por sua vez, explicita o caráter um tanto estéril, em termos práticos, da proposição do mesmo Olson (1982), de que um mercado sem grupos de pressão seria mais eficiente: um mercado nesses moldes simplesmente jamais existirá, uma vez que o poder coercitivo exclusivo do Estado tem de continuar existindo - até para a garantia do processo de trocas sob a égide do mercado - e sua mera existência estimula a formação de lobbies. E quanto mais lobbies houver, mais grupos serão obrigados a formar o seu próprio lobby para não se tornarem as principais vítimas do processo. Usando a terminologia da teoria dos jogos, trata-se de um "dilema do prisioneiro", onde todos estariam melhor sem lobbies, mas, ao mesmo tempo, todos são obrigados a se defender dos lobbies dos outros com o seu próprio lobby (Bruno Reis, 1994, p. 115). Portanto, a meta da cooperação universal em assuntos distributivos é individualmente inatingível e individualmente instável. Se todas as organizações estiverem atuando de modo predatório, uma atuação cooperativa isolada seria suicídio; se, por outro lado, todas estiverem cooperando, a organização que resolver ser agressiva poderá auferir lucros extraordinários. A presença de grupos de pressão deve ser tomada, portanto, como um fenômeno inseparável da própria natureza da democracia moderna.21 Mas, para além da complementaridade recíproca entre Estado e mercado, eu dizia - no início desta seção - que se pode também depreender daqui a raiz da contraposição simplificadora entre Estado e mercado, e delimitar a problemática específica a que se reporta. Argumentei em outro trabalho (Bruno Reis, 1997, pp. 58-66) em favor da tese weberiana clássica de que a provisão da necessária "coordenação de expectativas" numa sociedade complexa - onde os tradicionais mecanismos "face-a-face" de controle social tornam-se inviáveis - impõe a burocratização das relações sociais. Igualmente incontornável, porém, se apresenta a expansão do papel do mercado como um paradoxal disciplinador "automático" da conduta social numa sociedade "de estranhos" ("abstrata", diria Popper), como é em larga medida a moderna sociedade complexa. Isso produz uma simbiose peculiar entre o Estado e o mercado, uma complementaridade recíproca entre competição e burocracia que faz uma depender da outra para sua plena operação. Assim, se o mercado depende da aceitação incondicional da vigência de determinadas normas impessoais para a regulação da competição de modo a impedir que esta degenere em conflito, também é verdade que a plena vigência da impessoalidade característica de um regime administrativo burocrático requererá competição em algum nível, ainda que se reconheça - como Weber - que ela é perfeitamente compatível com formas autoritárias de governo.22 De qualquer maneira, mesmo sendo a existência da economia de mercado dependente da organização concomitante de um ordenamento administrativo burocrático, persiste a delimitação possível entre aquilo que é hierarquicamente estabelecido de maneira diretamente burocrática, de um lado, e o conjunto de atividades que são, por assim dizer, "deixadas" para a regulação automática da competição mercantil - o que produz nos autores liberais a visão do mercado como "ordem espontânea" e os induz à defesa do "Estado mínimo". Entretanto, dada a relativa ineficácia da sanção moral numa sociedade complexa, a modernidade parece presa de uma opção inescapável: onde as normas vigentes não produzirem alguma regulação competitiva mercantil da coexistência, haverá apenas a plena regulação hierárquica, tipicamente burocrática e de alcance relativamente limitado - ou, então, o conflito puro e simples e a prevalência violenta dos mais poderosos.23