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Representação política e organizações civis: novas instâncias de mediação e os desafios da legitimidade

Introdução Em inúmeros países está se vivenciando uma abertura do poder Executivo à participação de atores societários ' organizações civis1 ' investidos juridicamente como representantes de determinados segmentos e interesses da população no desenho, na implementação e na supervisão de políticas públicas.

De modo semelhante ao que aconteceu nas primeiras décadas do século XX, quando as instituições da representação política foram alargadas juntamente com a própria democracia, mediante a emergência dos partidos de massa, esses processos de reconfiguração da representação englobando o poder Executivo podem confluir para uma nova ampliação da democracia. Como as organizações civis estão a desempenhar de facto e de jure um novo papel ativo na representação política, e tal papel é diferente ao desempenhado por partidos e sindicatos, isso cria dilemas acerca da sua representatividade. Em contraste com tais instituições, a grande maioria das organizações não utiliza mecanismos eleitorais para estabelecer sua representatividade, nem funciona sob a lógica de afiliação.

Não existem modelos decantados histórica ou teoricamente para pensar como organizações civis podem construir uma representatividade de índole política por fora de tais mecanismos. Os atores, porém, não estão aguardando os teóricos. Uma diversidade de noções de representação, parcialmente construídas, encontra-se hoje no seio das organizações civis. Algumas dessas noções apresentam conteúdos compatíveis com o alargamento da democracia, outras têm conteúdos essencialmente antidemocráticos.

Este artigo visa a iluminar a representação política realizada por organizações civis e algumas de suas possíveis conseqüências para a ampliação da democracia.

A análise identifica entidades paulistanas que assumem compromissos de representação e foca (i) os fatores que incrementam sua propensão a se considerarem representantes das pessoas com ou para as quais desenvolvem suas atividades, bem como (ii) as feições mais relevantes das diferentes noções de representação que coexistem no seio dessas entidades. Os resultados apresentados são produto de uma pesquisa levada a cabo no município de São Paulo no ano de 2002. Ao todo, 229 organizações civis foram entrevistadas. Os critérios de escolha favoreceram organizações civis ativas junto a segmentos mal-aquinhoados da população, o que torna os resultados aqui expostos particularmente oportunos para o debate sobre a ampliação da democracia. Cumpre esclarecer que São Paulo é considerada um caso exemplar, capaz de espelhar o horizonte de reforma da democracia. Não há pretensão de generalizar descrições empíricas como se fossem proposições válidas para outros contextos, antes, o caso exemplar sugere tendências e ilumina pontos vulneráveis das discussões contempladas, indicando a plausibilidade de encetar argumentos como os elaborados neste artigo.

Há dois corpora de literatura que lidam com o fenômeno aqui estudado, focando- se ora no sistema político e na reconfiguração da representação, ora na chamada sociedade civil e nas inovações institucionais participativas. Em ambos os casos, embora por motivos diferentes, a representação política exercida por organizações civis tem sido negligenciada. Os resultados, oriundos do universo das organizações civis de São Paulo, apresentam uma consistência notável e interpelam de múltiplas formas ambas as literaturas. Primeiro, o apoio fornecido por organizações civis a candidatos políticos é, de longe, a variável com capacidade de predição mais acurada da propensão dessas organizações civis a assumir o caráter de representantes dos seus beneficiários. Outros fatores também apontam para a centralidade das inter-relações entre as organizações civis e as instituições políticas. Isso sugere que as dinâmicas de representação política no terreno das organizações civis ocorrem não de forma paralela ou alternativa aos canais tradicionais da política, mas em estreita conexão com eles.

Segundo, quando introduzidas as justificativas ou argumentos de congruência utilizados pelas organizações civis para sustentar sua representatividade emerge a heterogeneidade das modalidades de representação próprias desse universo de atores societários. Entre os argumentos de congruência conciliáveis com exigências democráticas há evidências do surgimento de uma nova noção de representação política no seio das organizações civis. Nela é reconhecida a relevância da representação política exercida por essas organizações não como canal alternativo e genuíno perante as instituições tradicionais da representação política, mas como esforço de intermediação orientado a conectar segmentos da população mal ou sub-representados ao Estado e aos circuitos da política eleitoral. Conforme será discutido, tal noção de representação por intermediação condensa os efeitos combinados das últimas décadas de inovação institucional e reforma do Estado vividas no Brasil, evidenciando que as próprias dinâmicas de representação no seio das organizações civis mudaram e assumiram feições explicitamente políticas. Porém, há outras noções de representação bastante difundidas que encarnam sérios limites e dissonâncias irreconciliáveis com a democracia.

Sem dúvida, há bons motivos para introduzir ressalvas perante os potenciais efeitos não democráticos de uma representação política exercida por organizações civis. Além da inexistência ou precariedade de mecanismos obrigatórios de sanção e controle (accountability) entre as organizações civis e os segmentos sociais por elas representados (Przeworski, 2002), há uma definição ambivalente das fronteiras entre público e privado nas funções dessas entidades, e, conseqüentemente, tem sido apontada sua funcionalidade à lógica da privatização e da redistribuição de responsabilidades entre a sociedade, o Estado e o mercado (Houtzager et al., 2002; Cunill, 1997; Dagnino, 2002). Há outros reparos pertinentes: a possível proliferação de reclamos baseados em representatividades substantivas ' raça, gênero ', alheios à lógica formal e universalista da representação política moderna;2 o engajamento das organizações civis na pluralização do Estado em inúmeras agências e espaços participativos que diluem os contornos do próprio Estado como interlocutor dos protestos e da contestação sociais (Chandhoke, 2003); ou ainda, a falta de reconhecimento e expectativas acerca das organizações civis na população como um todo (Harriss, 2004).

Porém, acreditamos ser prudente suspender o veredicto decorrente dessas e outras ressalvas, pois o arsenal de argumentos disponíveis para a crítica pressupõe como padrão de referência a configuração tradicional da representação política ou mandato representativo. As organizações civis não são nem poderiam ser responsivas ou portadoras de mandato nesses termos, e, por conseguinte, julgá-las diretamente com esse padrão de referência é operação pouco produtiva no plano cognitivo. No limite, a delimitação, os alcances e as restrições das noções de representação existentes nas organizações civis encontram-se hoje sob disputa política. Suspender as ressalvas esboçadas acima permite continuar a reflexão, e torna evidentes desafios analíticos que exigem respostas para as quais há ainda poucos subsídios conceituais e empíricos na literatura. Nossa proposta de abordagem ' centrada, no momento inicial, na autodefinição do compromisso explícito e público de representar os beneficiários, membros ou públicos (doravante beneficiários) ' objetiva contornar a ausência de modelos para se pensar no papel das organizações civis na reconfiguração da representação política e na ampliação da democracia, sugerindo uma alternativa mediante a qual seja viável avançar no terreno do conhecimento empírico sem assumir antecipadamente um modelo normativo de representação; modelo que, de modo iniludível, levaria a julgar a legitimidade de tais organizações sem trazer maiores rendimentos cognitivos.

O arco da argumentação descansa em vários passos. Na segunda seção, situam-se sucintamente as principais literaturas com as quais dialogamos; na terceira e quarta seções, equaciona-se uma proposta de abordagem para avançar na compreensão empírica da representação política realizada por organizações civis, e explicitam-se as informações metodológicas pertinentes. Nas duas seções seguintes, expõem-se descritivamente os resultados. Mostram-se, por meio de modelos probabilísticos, os fatores que incidem e aumentam as chances de organizações civis assumirem a representação dos seus beneficiários; também constrói-se uma tipologia empírica dos argumentos de congruência existentes nas organizações civis. Por fim, realiza-se uma interpretação dos principais achados à luz de suas implicações para a compreensão da relação entre organizações civis e política no cenário pós-constituinte, bem como para o debate contemporâneo sobre a reconfiguração da representação e, sobretudo, da reforma da democracia. Este artigo encerra com alguns comentários finais à guisa de conclusão.

Reconfiguração da representação e reforma da democracia Na América Latina, a democracia sempre foi pensada e construída em referência a processos históricos e cristalizações institucionais da Europa e dos Estados Unidos. Talvez pela primeira vez na história, a democracia e seu horizonte de reformas possíveis passaram a ser pensados, no hemisfério norte, a partir de experiências vivenciadas no hemisfério sul. Trata-se de uma tendência de alcances amplos.3 A esse respeito, o Brasil é um laboratório de enormes dimensões, do qual provém não apenas o experimento participativo mais conhecido no mundo todo ' o Orçamento Participativo ', mas também reformas constitucionais que tornaram obrigatória a implementação de conselhos gestores de políticas nos diferentes níveis da estrutura federativa de governo. As mudanças nas estruturas do Estado favoráveis à introdução de controles sociais na gestão pública têm sido simultaneamente estímulo e produto do protagonismo das organizações civis, agora investidas com funções de representação política.

Assim, o país tornou-se, na última década, referência imprescindível do debate internacional acerca da reforma da democracia graças a uma onda de novas experiências participativas no desenho de políticas públicas, enquadradas inicialmente na Constituição de 1988 ou em administrações municipais sob o comando do Partido dos Trabalhadores (PT).4 Embora as organizações civis desempenhem aqui e alhures funções de representação política de facto e de jure ' ora intermediando recursos públicos em nome de diferentes grupos sociais, ora investidas juridicamente com funções de representação nos novos arranjos institucionais participativos ', a problemática da representação política exercida por tais entidades tem recebido pouca atenção das literaturas voltadas para o estudo da reconfiguração da representação política e para a reforma da democracia.5 A representação política mediante organizações civis e a eventual emergência de noções de representação inéditas não são passíveis de compreensão cabal se submetidas analiticamente à lógica das instituições do sistema eleitoral e do poder Legislativo. A transformação contemporânea da representação decorre de deslocamentos e rearranjos no funcionamento das instituições tradicionais do governo representativo, mas encarna também o alargamento do lócus e das funções da representação política. Porém, a literatura dedicada a esquadrinhar a reconfiguração da representação política oferece interpretações de uma transformação em curso no nível do sistema partidário, em que estaria se redefinindo a relação entre representantes eleitos e cidadãos representados pela perda de centralidade dos partidos políticos6 como organizadores das preferências do eleitorado e pela personalização da política impulsionada graças aos meios de comunicação de massa.7 Dentro desta perspectiva, a representação está integralmente condensada nos processos eleitorais e, por esse motivo, sequer cabe cogitar eventuais funções de representação política exercidas por organizações civis. Acusar a falta de representatividade das organizações civis, ora pela ausência de mandato identificável e de dispositivos de autorização (voto), ora por sua evasão de mecanismos de controle e sanção (accountability eleitoral), é postura que cancela em vez de se adentrar na problemática aqui analisada (cf. Przeworski, 2002; Chandhoke, 2003).

Os estudiosos da reforma da democracia, por sua vez, têm enfocado inovações institucionais que visam a acolher diversas formas de participação nos arcabouços institucionais de desenho e implementação de políticas públicas, mas sem prestar qualquer atenção à problemática da representação.8 A problemática da representação política no seio das organizações civis é encoberta pela ênfase na "sociedade civil" e na "participação cidadã" como alicerces para a reforma da democracia. No primeiro caso, porque é concebido que os atores da sociedade civil emergem em continuidade ou animados por uma conexão genuína com o tecido social ' ou mundo da vida, como se queira. Essa continuidade pressuposta tende a dissipar a formulação de questões como em nome de quem e mediante quais mecanismos de controle e responsividade representam as organizações civis. Afinal, a separação entre representante e representado é característica constitutiva da representação política moderna.9 No segundo caso, em virtude de a participação cidadã cancelar ' ao remeter à presença direta de pessoas eventualmente afetadas ou beneficiadas por decisões públicas ' a própria idéia de representação. Isto a despeito de as experiências de inovação institucional para a participação no desenho e na gestão de políticas terem desencadeado intensa participação de organizações civis, animando processos inéditos de representação política protagonizados por essas organizações (Houtzager et al., 2003, p. 25; Gurza Lavalle et al., 2005a; Wampler, 2004).

Paradoxalmente, a literatura que explora a reforma da democracia pressupõe implicitamente tanto a existência de respostas satisfatórias acerca da conexão entre os atores da chamada sociedade civil e a população em geral, como o fato de essa conexão ser qualitativamente superior às distantes e cada vez mais rarefeitas relações entre representantes e representados no cenário da representação política tradicional. De fato, são raras as exceções que têm formulado explicitamente uma conexão entre os processos de reconfiguração da representação política e as mudanças acontecidas, no inicio do século XXI, no plano dos atores societários e da redefinição do seu perfil no transcurso da reforma do Estado, levada a cabo nas últimas décadas do século XX.10 Em suma, ambas as literaturas manifestam reações diferentes diante do mesmo dilema. O modelo legítimo disponível de representação política ' mandato representativo mediante eleições ' foi edificado historicamente por atores e para desempenhar funções que não coincidem em hipótese alguma com o perfil das organizações civis. Assim, a ausência de modelos parece levar ao silêncio nos debates voltados para a reforma da democracia, ao passo que na literatura da reconfiguração da representação parece conduzir a uma conclusão implícita: se as eventuais práticas de representação política exercida por organizações civis não encaixam nas instituições do governo representativo, sequer cabe cogitá- las.

Representação presuntiva Diante da ausência de modelos, optou-se por uma estratégia indutiva. A estratégia consiste em deslocar as questões da representatividade do plano real para o plano simbólico, centrando a atenção no compromisso representativo do representante, na sua identificação com o representado e na (auto)percepção acerca da sua representatividade. Assim, escolheu-se levar a sério e analisar com cuidado o discurso dos atores acerca da aceitação ou da recusa do seu caráter de representantes, bem como acerca das justificativas ou dos argumentos de congruência por eles invocados para sustentar publicamente a índole genuína do seu compromisso de representar ' representatividade.11 A presunção pública de representar alguém não equivale à sua efetiva representação, mesmo se amparada empiricamente pelo desempenho de atividades que, em princípio, pressuporiam o exercício de alguma modalidade de representação política. Contudo, o comprometimento com os interesses representados é um componente vital da representação, irredutível a dispositivos institucionais. No limite, segundo afirmara Burke (1942 [1774]), o melhor dispositivo para garantir a autenticidade da representação ' sua representatividade ' seria a existência de um compromisso representativo genuíno; entrementes, dada a contingência desse componente subjetivo, a introdução de mecanismos institucionais formais tornava-se iniludível e desejável. Embora a dimensão subjetiva da representação tenha sido sistematicamente desvalorizada no campo das teorias da democracia, como apontado por Sartori em reconhecimento à arguta intuição de Burke quanto à importância dessa dimensão, as regras e os desenhos institucionais tornam-se impotentes quando os representantes não são animados ou comovidos por um compromisso ou "sentimento de representação" (Sartori, 1962). De modo mais preciso, se a representação é irredutível a mera representação presuntiva, a representatividade não pode prescindir do compromisso de representar, e ele se encontra largamente presente nas organizações civis.

O desafio da estratégia indutiva aqui adotada reside em trabalhar com a representação presuntivamente assumida pelas organizações civis e identificar as diferentes noções que esses atores têm da sua representatividade. Na medida em que as organizações civis se defrontam cotidianamente com tarefas de representação, e, sobretudo, com as dificuldades de assumir essas tarefas desprovidas de modelos de representação política para se afirmarem como representantes legítimas, a presunção da representatividade tende a ser formulada e verbalizada na base de argumentos em boa medida estabilizados; argumentos não apenas verossímeis ou razoáveis, mas publicamente defensáveis.12 Como será visto, a representação presuntiva dos atores estudados dista de ser mera manifestação retórica ' os resultados a serem examinados são consistentes o suficiente para dissolver quaisquer dúvidas a esse respeito.

A estratégia de abordagem assim delineada, por certo, determina as principais limitações e alcances dos achados gerados pela pesquisa; notadamente, a incapacidade de explorar qualquer problema inscrito na órbita da representação efetiva de interesses. Tais restrições, todavia, são compensadas por ganhos cognitivos consistentes.

Survey, momentos e técnicas da análise A representação presuntiva e os diferentes argumentos de congruência que a justificam, assim como o conjunto de variáveis independentes testadas neste artigo, foram gerados por um survey com organizações civis, realizado no município de São Paulo, em 2002, ao longo de seis meses de trabalho de campo.

Há registros para 229 organizações sediadas no município de São Paulo e escolhidas para a conformação da amostra mediante técnica de snowball.13 Em entrevistas com duração de uma hora, as organizações responderam questionário desenhado para indagar informações acerca da sua fundação, missão, nível de formalização, temas de trabalho, membros e/ou beneficiários, vínculos com outros atores societários e com instituições governamentais. Na bateria de questões sobre os membros ou beneficiários da entidade, solicitou-se aos entrevistados, em perguntas abertas, que especificassem o grupo de pessoas para o qual trabalhava a entidade, e se a entidade se considerava representante do grupo definido previamente; só depois, e caso a resposta fosse afirmativa, inquiriram-se os motivos pelos quais a entidade afirmava representar os interesses dos seus membros ou beneficiários. A partir do exame e da codificação da última pergunta foi possível sedimentar os diversos argumentos de congruência, utilizados como justificativa plausível da presunção de representação. Por sua vez, as respostas afirmativas constituem a autopercepção dos atores entrevistados acerca de seu caráter de representantes dos seus beneficiários ' representação presuntiva.

A representação presuntiva foi trabalhada como variável dependente no campo das estatísticas inferenciais, especificamente mediante estimativas de probabilidade ' relative risk ratios (RRR) e logistic regressions (LR).14 Estatísticas descritivas e índices simples foram utilizados na análise dos argumentos de congruência. As RRR permitem identificar quais fatores incidem na percepção de uma organização civil de modo a aumentar ou diminuir suas chances de se assumir como representante dos seus beneficiários ' representação presuntiva.15 As LR elevam os resultados obtidos com as RRR a um patamar analiticamente mais refinado, pois permitem entender como a representação presuntiva está relacionada a grupos de variáveis independentes ' e não apenas a uma característica específica. Neste momento da análise torna-se possível construir modelos empíricos de combinação de variáveis e definir, mediante cálculo de probabilidades, qual deles tem maior capacidade como "preditor" da presença ou não da representação presuntiva no seio das organizações civis. Por fim, exploraram-se os argumentos de congruência invocados pelas organizações civis como justificativa plausível da sua representação presuntiva.16 Os argumentos foram cuidadosamente sistematizados em uma tipologia empírica, a partir da qual foi possível explorar os tipos de organização e de atividades vinculados a cada argumento. Aqui apenas serão apresentados os resultados gerais do modelo probabilístico final (modelo principal ' MP) e da tipologia de argumentos de congruência.

Condicionantes da representação presuntiva (resultados I) Ao total, 166 (72,8%) organizações civis na amostra definiram-se como representantes dos seus beneficiários. Aceitas as ressalvas para não transpor a representação presuntiva para o plano dos conteúdos efetivamente representados, é possível mostrar que existe uma relação clara entre se definir como representante e o exercício de práticas de representação política. Consideramos quatro tipos de atividades em que práticas de representação política soem ocorrer, por vezes de modo rotinizado: participação em novas instâncias de representação dentro do poder Executivo, especificamente conselhos gestores de políticas públicas e/ou do orçamento participativo; exercício direto de intermediação de demandas perante agências específicas do poder público; incidência na política através dos canais tradicionais de caráter eleitoral, aqui aferida como apoio a candidatos políticos; e incidência na política recorrendo ao poder Legislativo, registrada como promoção de reivindicações na Câmara Municipal. Por simples adição, e a partir da definição das atividades como variáveis dicotômicas, elaborou-se um índice de eventuais práticas de representação política, empregado para efetuar uma comparação entre as organizações civis que assumem e aquelas que recusam a representação dos seus beneficiários.

Conforme mostra a Tabela_1, a representação presuntiva está claramente associada ao eventual exercício de práticas de representação política. Enquanto 66% das organizações civis que declararam não representar seus beneficiários realizam uma ou nenhuma das quatro atividades descritas acima, 77% daquelas que se autodefinem como representantes desempenham mais de duas dessas atividades.

Porém, apenas 17% do total das entidades mantêm relações de afiliação com seus beneficiários, nas quais, em princípio, existe o "direito de saída". A esmagadora maioria das organizações sustenta relações mais ambíguas quanto ao tipo de representação que eventualmente poderia estar associado a elas: 30% se relaciona com seus beneficiários em termos de comunidade e 44% de público alvo.17

Para todas as organizações civis, aquelas que se definiram ou não como representantes dos seus beneficiários, foram exploradas mais de noventa variáveis independentes mediante estimativas de probabilidade (RRR), abarcando distintas dimensões das práticas, das características e dos vínculos interinstitucionais das organizações civis do município de São Paulo: público das entidades, vínculos com outros atores societários e com atores políticos tradicionais, temas trabalhados, envolvimento dos beneficiários nas atividades dessas entidades, projeção de demandas aos diferentes níveis do poder público, participação eleitoral mediante apoio a candidatos políticos, capacidade financeira, institucionalização pública (jurídica) e inserção nos novos espaços participativos de gestão de políticas públicas ' entre outras dimensões contempladas pela análise.

Após inúmeros testes, o resultado final ou Modelo Principal (MP) acabou composto por três variáveis: (i) a entidade apoiar candidatos políticos; (ii) possuir título de utilidade pública; e (iii) realizar atividades de mobilização e reivindicação perante programas, órgãos ou instâncias do governo.

A quarta coluna da Tabela_2 apresenta os resultados da regressão logística (LR), os quais podem ser interpretados como propensões, quer dizer, como a probabilidade de uma variável (dependente) vir associada a outra (independente), ou como alterações nas chances de um fenômeno ocorrer (representação presuntiva) quando introduzida à presença de um fator determinado. Há incrementos na probabilidade de o fenômeno em questão ocorrer quando o resultado é maior a 1; inversamente, cifras menores à unidade indicam que a variável independente considerada tem efeitos negativos e diminui as chances de ocorrência do fenômeno.18

Neste caso ' e sempre controlando as outras variáveis do MP ', o fato de uma organização civil apoiar candidatos políticos é de longe a variável com maior capacidade de predição da representação presuntiva, aumentando em mais de dez vezes as chances de uma entidade assumir o papel de representante dos seus beneficiários. Em segundo lugar, organizações civis que lançam mão de mobilizações para levantar reclamos e reivindicações perante diferentes instâncias do governo apresentam uma propensão cinco vezes maior. Com efeitos sensivelmente menores ' mas consistentes em todos os testes realizados ' aparece a variável "possuir título de utilidade pública", que dobra as chances da representação presuntiva. Não há duvidas quanto à significação estatística desses dados. Ainda na Tabela_2, na quinta coluna, indica-se a confiabilidade ou significância dos resultados da LR para as três variáveis do MP. Conforme a convenções estatísticas, os dois asteriscos denotam resultados altamente confiáveis, em um nível de confiança de 5%. Os resultados receberam tratamento analítico cuidadoso na seção dedicada à interpretação.

Novas e velhas noções de representação (resultados II) Justificações são inerentes à lógica da representação presuntiva. O compromisso de representar, mesmo se concebido sem o alicerce do consentimento dos representados, desdobra-se em movimento que leva a invocar razões como suportes da presunção de representação ' não fosse assim, seria difícil conferir a essa presunção significados capazes de diferenciá-la de um mero arroubo retórico.

Trata-se, deve ser frisado, dos motivos e das razões efetivamente aduzidos pelas organizações civis para lidar com a difícil questão da sua representatividade. A gama de razões passíveis de mobilização aponta para os critérios que, da perspectiva do ator, fundamentam a correção de sua autodefinição como representante. Nesse sentido, e embora no plano simbólico da autopercepção, os motivos invocados atualizam a questão da representatividade.

As razões citadas pelas distintas organizações civis compõem grandes constelações de sentidos, e a tipologia de argumentos de congruência condensa- as e sistematiza seus elementos centrais. Assim, a tipologia é resultado da pesquisa, prescinde de elementos conceituais normativos e nada diz a respeito da forma em que as organizações civis deveriam construir suas funções de representação política. Na próxima seção serão avaliadas as implicações dos argumentos de congruência do ponto de vista da sua compatibilidade com a democracia, entrementes, nos parágrafos seguintes receberão tratamento descritivo.

As razões aduzidas pelas organizações civis definem seis argumentos de congruência: eleitoral, afiliação, identidade, serviços, proximidade e intermediação. Na elaboração da tipologia, a representação conjuga três elementos: o representado, sempre pessoas cuja vontade se consubstancia de maneira em maior ou menor grau direta e concreta (voto, reclamo, petição), ou de maneira necessariamente indireta e abstrata (nação, tradição, bem comum); o representante, intermediário e guardião dos interesses do representado, cujo papel descansa em graus diversos de institucionalização, de autorização e de obrigatoriedade para com os representados; o lócus, a um só tempo instância onde a representação é exercida e interlocutores perante os quais se exerce ' notadamente o poder público, mas não só.

Neste caso, em que as figuras da representação política tradicional resultam inadequadas, o representado tende a coincidir com os beneficiários, por vezes delimitados em termos bastante amplos ' "excluídos", "pobres", "comunidade", "cidadãos" '; o representante corresponde à organização civil investida de tal status por autodefinição; e o lócus, especificado apenas de maneira implícita na maior parte dos argumentos, via de regra se concentra no poder público e, com menor freqüência, em outras instâncias e perante outros interlocutores societários. Cada argumento constitui uma modalidade particular de ordenação das relações entre esses elementos, cuja nota distintiva reside na ênfase depositada pelo ator no fragmento e no conteúdo dessas relações que ele invoca como prova da autenticidade da representação por ele assumida ' quer dizer, como fundamento da sua representatividade.

Argumento eleitoral19 Organizações civis invocam a existência de mecanismos de eleição das lideranças ou da diretoria como evidência da sua representatividade. Trata-se, em boa medida, de justificação de facto de índole procedimental formal, que evita a questão da representatividade, pois apenas é salientada a ocorrência de processos de escolha consagrados pela sinonímia entre democracia e governo representativo.20 Graças à utilização de um mecanismo de escolha plenamente consagrado, torna-se possível para os atores "assegurar" a legitimidade da representação exercida mediante argumento formal-procedimental ' a realização de eleições ', evitando especificações a respeito dos conteúdos. (O Quadro_1 contém exemplos de respostas englobadas no argumento clássico-eletivo, bem como nos outros argumentos.) O lócus implícito como pano de fundo são diversas agências do poder público.

Argumento de afiliação 21 Organizações civis que invocam a filiação como evidência da sua representatividade enfatizam a gênese simultânea do próprio ator e do conteúdo a ser representado; isto é, trata-se não apenas de entidades criadas especificamente para representar aos indivíduos ou atores envolvidos na sua criação, mas, sobretudo, de organizações civis que representam interesses adensados e instituídos apenas mediante o ato de fundação da respectiva organização. Nesse sentido, representado e representante são gerados no mesmo processo. Aqui também se apela a razões de facto e, a esse respeito, a semelhança com o argumento clássico-eletivo não é fortuita, antes, guarda estreita relação com a cristalização histórica da prática de corporificar interesses em sindicatos ' utilizado com largueza no século XX. O lócus é elemento imprescindível do argumento, pois a fundação de um ator com propósitos de representação apenas adquire sentido pela existência de instâncias e interlocutores predefinidos ' na maioria dos casos o poder público, mas não só.

Argumento de identidade22 Organizações civis invocam coincidência substantiva plena entre representante e representado como fulcro da representatividade. O representante espelha a vontade do representado em virtude de qualidades existenciais, não raro irrenunciáveis ' gênero, raça, origem étnica '; qualidades imbuídas, em tese, de uma definição em maior ou menor medida nítida dos interesses a serem representados. Em outras palavras, a representatividade é identitária e supõe, por mediação da identidade, a abolição da distância entre representado e representante ' mulheres representando mulheres, negros representando negros e assim por diante. Também neste caso, o lócus permanece implícito de forma difusa.

Os três primeiros argumentos são ou familiares ou constitutivos da história da democracia moderna, e costumam receber tratamento no campo das teorias e dos debates da representação; entretanto, eles aparecem em posição francamente secundária como argumentos empregados na justificação do caráter genuíno da representação assumida pelas organizações civis da amostra ' oscilando entre 4% e 7% (Quadro_1). Já os argumentos mais invocados como sustentação da representatividade são em parte estranhos e não necessariamente compatíveis com a democracia (serviços, 23%; proximidade, 27%; intermediação, 31%).

Argumento de serviços23 A ênfase recai na relação entre a organização civil que assume o papel de representante e seus representados; todavia, em sentido muito diferente daquele relativo ao argumento da proximidade. Neste caso, a entidade invoca benefícios outorgados como alicerce da sua representatividade; ou seja, sua atuação na melhoria da vida das pessoas, normalmente, mediante o fornecimento de serviços ' desde tratamentos médicos os mais diversos até distribuição de cestas básicas, passando por treinamentos profissionalizantes, bolsas, suporte moral e apoios de natureza variada. Se na maioria dos argumentos o lócus permanece difuso, aqui ele é omitido por completo e sequer aparece levemente insinuado.

Argumento de proximidade 24 Organizações civis enfatizam seu relacionamento com os beneficiários, invocando vínculos marcados pela cercania e horizontalidade como demonstração de seu interesse e papel genuínos na qualidade de representantes. A afirmação de tal proximidade assume manifestações diversas: emancipação, ou o empenho de potencializar a auto-organização do beneficiário e de fomentar seu protagonismo; empatia, ou o compromisso profundo com o beneficiário por afinidade, solidariedade e identificação real com seus problemas e necessidades; abertura, ou a disposição de acolher e estimular a participação direta e a opinião do beneficiário na orientação e na organização do trabalho da entidade. Embora não coincida necessariamente com o poder público, há um lócus claramente sugerido no argumento, pois favorecer o protagonismo e a capacidade de reivindicação e resolução de problemas do beneficiário reenvia a algum interlocutor pressuposto.

Argumento de intermediação 25 Entre os seis argumentos encontrados, este é excepcional se considerado que a organização civil estriba sua representatividade não na relação com seu beneficiário, mas com o lócus da representação. Toda representação pressupõe o exercício de expedientes de intermediação, mas isso não equivale a conferir à intermediação, em si, a posição de fundamento da autenticidade do papel desempenhado pelo representante. Contudo, é essa precisamente a ênfase do argumento, segundo a qual as funções de intermediação levadas a cabo pela entidade conseguem abrir portas e franquear o acesso a instâncias de tomadas de decisão no poder público; instâncias que, de outra forma, permaneceriam inalcançáveis para os beneficiários. Assim, a capacidade de interlocução do ator com diferentes instâncias do poder público é utilizada de maneira legítima ' sempre do ponto de vista do argumento do ator ' para a reivindicação de direitos, não para a barganha de dádivas ou favores. Por fim, a relação com o representado, e não com o lócus, é que permanece difusa neste caso.

Uma vez exposta a tipologia, o primeiro dado interessante a ser mencionado diz respeito ao uso de um único argumento por parte das organizações civis que assumiram presuntivamente a representação dos seus beneficiários: apenas 1% desses atores lança mão de três argumentos para justificar sua representatividade, 5% invoca dois argumentos, e a esmagadora maioria (94%) concentra suas razões em um só argumento.26 É pertinente explorar, então, os argumentos em questão à luz das eventuais práticas de representação política levadas a cabo pelas diferentes organizações civis. Conforme já advertido, cabe proceder com cautela quanto à possibilidade de verificar a conexão entre argumentos e práticas de representação. Volta-se à Tabela_1, mas desta vez para examinar se existe uma relação entre as quatro práticas de representação política e as seis noções de representação. Conforme mostra a Tabela_3, o argumento clássico-eletivo e de filiação, correspondentes aos expedientes de representação consagrados nas democracias de massa, são levantados por entidades que, de fato, atingem a pontuação mais alta pela concentração de atividades eventualmente vinculadas à representação política; o argumento de identidade, por sua vez, mantém comportamento semelhante, embora com cifras menos avultadas. A maioria das organizações que invocam esses argumentos desempenha pelo menos três atividades de representação. No outro extremo, apenas os argumentos de intermediação, de proximidade e serviços são invocados por organizações civis que não realizam sequer uma das atividades eventualmente ligadas a práticas de representação política; mais: o argumento de congruência baseado no fornecimento de serviços mostra o pior desempenho, sendo utilizado por atores que majoritariamente (60%) efetuam até duas atividades apenas. Por seu turno, aproximadamente 80% das organizações civis que lançam mão dos argumentos de intermediação e proximidade realizam mais de duas atividades de representação.

Em suma, os argumentos familiares à democracia mostram relações consistentes com o exercício de práticas de representação, ao passo que o argumento de serviços é ambíguo a ponto de ser invocado em 40% das ocasiões por organizações civis que realizam apenas uma ou nenhuma dessas práticas. Os dois argumentos mais interessantes do ponto de vista da reconfiguração da representação e da ampliação da democracia, proximidade e intermediação ' conforme será argumentado adiante ', apresentam alguma ambigüidade, mas coincidem com atividades de representação.

Organizações civis, representação e democracia: interpretação Os processos de reforma do Estado e, em particular, a onda de inovações institucionais participativas ocorrida pelo mundo afora nos últimos anos intensificaram o protagonismo político das organizações civis. Praticamente três quartos das organizações civis em São Paulo, colhidas na amostra do universo associativo mais ativo que trabalha com ou para as camadas populares, assumem a representação presuntiva dos seus beneficiários. Mais: o compromisso de representar, quando avaliado da perspectiva das diferentes práticas de representação política ao alcance das organizações civis, aparece com respaldo empírico, isto é, a representação presuntiva encontra-se claramente associada ao eventual exercício de práticas de representação política. A relação inversa é igualmente consistente: exercício de poucas ou nenhuma prática de representação coincidem com a recusa das organizações civis a se autodefinirem como representantes.

Conexão entre organizações civis e o circuito da política tradicional O fato de uma organização civil afirmar ser representante dos seus beneficiários está intimamente vinculado, em São Paulo, às suas relações com as estruturas tradicionais da política. Com maior precisão, apoiar candidatos políticos é de longe o melhor "preditor" da representação presuntiva, seguido com certa distância por mais dois atributos, a saber, a posse de títulos de utilidade pública e a realização de mobilizações e reivindicações perante o poder público. O apoio a candidatos remete ao engajamento das organizações civis no suporte de determinados políticos em campanhas eleitorais nos últimos cinco anos, possivelmente em troca do compromisso de trabalhar em prol de causas do interesse da organização. As atividades de mobilização e reivindicação perante programas, órgãos ou instâncias do governo são eloqüentes por si só e não requerem maiores esclarecimentos, visto se tratar da conhecida estratégia de pressão externa sobre instâncias do poder público responsáveis pela tomada de decisões. Os títulos de utilidade pública respondem à lógica da legislação aplicável às organizações civis em São Paulo e implicam, por definição, o propósito da respectiva organização de preservar uma interface com o Estado para viabilizar sua missão e seus objetivos mediante a obtenção de benefícios públicos, como isenções fiscais, subvenções e auxílios com verba pública, convênios para o fornecimento local de serviços públicos descentralizados ou para a participação na administração e no desenho de políticas públicas, bem como licenças para a realização de sorteios (Szazi, 2001, pp. 89-110; Landim, 1998a, pp. 79-83).