Fatores financeiros da divulgação de passivos contingentes dos maiores
municípios brasileiros
Para que os bens e serviços públicos sejam produzidos com qualidade requerem da
administração pública recursos disponíveis em caixa. Neste contexto,
abordagens, tal como a New Public Service, enfatizam que os recursos públicos
sejam aplicados com eficiência e eficácia (Hood, 2005; Denhardt e Denhardt,
2000).
A deficiência na gestão dos recursos controlados pelo governo faz com que às
entidades públicas incorram em déficit (Jensen, 2009). Por consequência, os
governos recorrem ao capital de terceiros, objetivando saldar essa deficiência.
Entretanto, tal ação faz aumentar consideravelmente o endividamento dos
governos.
Não obstante, fatores: institucionais, políticos-ideológicos, socioeconômicos,
financeiros etc., podem impactar o grau de endividamento das entidades públicas
(Alijarde e Barrafón, 1998; Giménez, 2002; Fernández, 2002; Fernández e
Jiménez, 2002; Silva e Souza, 2002; Costa e Delgado, 2003; Llera et al., 2004;
Pascual et al., 2004; Giménez et al., 2004, 2005; Albaladejo e López, 2005;
Macedo e Corbari, 2009; Gómez et al., 2009; Vila I Vila, 2010; Gómez et al.,
2010; Ribeiro e Jorge, 2011).
Contudo, outro tipo de fator que tem aumentado à dívida das entidades públicas
nos últimos anos diz respeito ao reconhecimento de passivos contingentes. No
contexto brasileiro, por exemplo, a inconsistência e/ou elevação da dívida
pública nacional tem ocorrido a partir do reconhecimento (contabilização) de
passivos ocultos ou passivos contingentes, chamados no jargão jornalístico de
«esqueletos» (Turolla, 2002; Versiane, 2003; Freitas, 2005; Camuri, 2005;
Gryzer, 2006; Ferraz, 2007; Siqueira, 2007; Barbosa, 2007; Castro, 2007;
Tormin, 2008).
No contexto brasileiro, a inconsistência e/ou elevação da dívida pública
nacional tem ocorrido a partir do reconhecimento (contabilização) de passivos
ocultos ou passivos contingentes, chamados no jargão jornalístico de
«esqueletos».
Diante disso, não somente no meio acadêmico, outrossim, nos círculos políticos,
atualmente a gestão dos passivos contingentes tem ganhado espaço nas discussões
sobre a dívida pública, uma vez que o reconhecimento de passivos contingentes
pode causar grandes prejuízos financeiros para os governos (Polackova, 1998;
Das et al., 2002; Brixi e Schick, 2002; Burnside, 2004; Islam e Biswas, 2006,
Cebotari, 2008). Assim, não se conhecendo o tamanho do prejuízo causado pelo
reconhecimento de possíveis passivos contingentes nas contas públicas, Mauro
(2008) assegura que os mesmos devem ser identificados e divulgados, a fim de
facilitar uma política fiscal eficaz, deixando ciente a população da existência
de dívidas ocultas.
A partir desta breve contextualização, busca-se por meio deste artigo responder
à seguinte indagação: os mesmos fatores financeiros determinantes do
endividamento público estão relacionados com a divulgação de passivos
contingentes dos maiores municípios brasileiros?
A fim de obter uma resposta para este questionamento, objetiva-se por meio
deste artigo: identificar se os mesmos fatores determinantes do endividamento
público estão relacionados com a divulgação de passivos contingentes dos
maiores municípios brasileiros.
Este artigo traz à baila a discussão dos passivos contingentes na esfera
pública municipal. Uma vez que os estudos sobre passivos contingentes são mais
disseminados na esfera federal. Assim, se faz oportuno estudar o caso da dívida
oculta dos municípios brasileiros, uma vez que a Lei de Responsabilidade Fiscal
' LRF, à qual impõe limites para o endividamento público local, é mais recente
do que, por exemplo, a lei que regula o endividamento público das entidades
governamentais da União Europeia, a chamada Ley Reguladora de las Haciendas
Locales ' LRHL. Quase a totalidade dos estudos sobre os determinantes da dívida
pública foram desenvolvidos na Europa, portanto, entende-se que a qualidade do
gerenciamento da dívida pública brasileira, especialmente em âmbito municipal,
ainda está aquém da gestão dos municípios do continente europeu. Prontamente,
alguns dos achados deste estudo podem ser divergentes daqueles.
Os resultados desta pesquisa irão agregar valor para literatura já existente
sobre passivos contingentes e também identificar as implicações, teórica,
prática e social, quer para a academia quer para a gestão dos municípios
investigados e sua população. Teoricamente, ele irá fornecer informações sobreo
atual estágio da divulgação de passivos contingentes pelos municípios
observados. De forma prática, o estudo poderá auxiliar a administração pública
a observar melhor a gestão dos seus passivos contingentes em detrimento da sua
estrutura financeira. De forma social, o estudo busca enfatizar que o
reconhecimento de uma dívida oculta de forma abrupta faz com que os recursos
disponíveis para áreas de interesse da população local sejam, depois,
destinados para o pagamento de possíveis passivos contingentes ou «esqueletos».
Fatores financeiros determinantes do endividamento público e desenvolvimento
das hipóteses
· Transferências governamentais
O grau de dependência financeira representado pelas transferências
governamentais pode ser considerado um fator determinante do endividamento
público. As entidades que recebem valores mais elevados de transferência de
entidades superiores tendem a ser menos endividadas. Quando os altos governos
favorecem os baixos governos, por meio de transferências, estes não necessitam
recorrer ao capital de terceiros. Neste contexto, à medida que o governo recebe
maiores volumes de recursos de transferências menor será o seu grau de
endividamento (Gómez et al.,2010; Ribeiro e Jorge, 2011). Para tanto se elabora
a seguinte hipótese:
H1: as transferências governamentais estão relacionadas negativamente com a
divulgação de passivos contingentes dos maiores municípios brasileiros.
· Receitas próprias
Os municípios que têm mais receitas próprias (receitas tributárias) são àqueles
que menos recorrem ao capital de terceiros, logo, possuem dívidas menores. Isto
vai ao encontro do confirmado por McEachern (1978) apud Albaladejo e López
(2005), o qual menciona que a autonomia dos municípios, medida pela percentagem
sobre a arrecadação de impostos diretos e indiretos, implicará em uma menor
necessidade de recorrer a passivos financeiros para financiar-se. Portanto,
quanto maiores forem as receitas próprias do município menor será o seu
endividamento (Alijarde e Barrafón, 1998; Fernández, 2002; Fernández e Jiménez,
2002; Llera et al., 2004; Pascual et al., 2004; Giménez et al., 2004, 2005;
Albaladejo e López, 2005; Gómez et al., 2009; Vila I Vila, 2010; Gómez et al.,
2010; Ribeiro e Jorge, 2011). Para tanto se elabora a seguinte hipótese:
H2: as receitas próprias estão relacionadas negativamente com a divulgação de
passivos contingentes dos maiores municípios brasileiros.
· Receitas de capital
As receitas de capital em tese são destinadas ao financiamento de novos
investimentos, pois, à medida que as receitas de capital aumentam, menor tende
a ser a necessidade do município em endividamento para o complemento financeiro
de seus novos investimentos. Portanto, quanto maiores forem as receitas de
capital menor será o endividamento (Albaladejo e López, 2005; Gómezet al.,
2009; Vila I Vila, 2010; Ribeiro e Jorge, 2011). Para tanto se elabora a
seguinte hipótese:
H3: as receitas de capital estão relacionadas negativamente com a divulgação de
passivos contingentes dos maiores municípios brasileiros.
· Gastos correntes totais
Os gastos públicos permitem, de modo significativo, explicar o nível de
endividamento de entidades públicas. Confirmando a ideia de que entidades
públicas mais endividadas são aquelas que possuem uma demanda maior de gastos.
Ressalta-se que o aumento das despesas correntes, geralmente, associa-se aos
dispêndios que têm origem na elevação dos serviços da dívida, ou seja, ao
pagamento de juros da dívida pública (Meneguin e Bugarin, 2001). Neste
contexto, quanto maiores forem os gastos correntes da entidade no período,
maior tende a ser o seu endividamento (Alijarde e Barrafón, 1998; Fernández,
2002; Fernández e Jiménez, 2002; Llera et al., 2004; Pascual et al., 2004; Vila
I Vila, 2010; Ribeiro e Jorge, 2011). Para tanto se elabora a seguinte
hipótese:
H4: os gastos correntes totais estão relacionados positivamente com a
divulgação de passivos contingentes dos maiores municípios brasileiros.
· Gastos com pessoal
Os gastos com pessoal representam, geralmente, percentual significativo das
despesas correntes totais. Deste modo, as receitas destinadas a este tipo de
despesa deverão ser supridas por meio de endividamento ou pela contratação de
empréstimos (Silva e Souza, 2003). Portanto, quanto maiores forem os gastos com
pessoal, maior será o endividamento do governo. Pois, este destina parte dos
recursos correntes disponíveis para o custeamento do salário de seus
servidores, reduzindo, desta forma, os recursos disponíveis para investimentos
em outras áreas (Giménez, 2002; Silva e Souza, 2002; Macedo e Corbari, 2009).
Para tanto se elabora a seguinte hipótese:
H5: os gastos com pessoal estão relacionados positivamente com a divulgação de
passivos contingentes dos maiores municípios brasileiros.
· Gastos com investimentos
O maior esforço inverso dos municípios com gastos de investimentos necessitará
ser financiado com receitas de capital e com recursos oriundos de empréstimos
(Albaladejo e López, 2005). Os gastos com investimento devem ser considerados
no tocante da análise dos fatores que determinam o nível de endividamento das
entidades públicas (Silva e Souza, 2002). Sendo assim, quanto maior for o gasto
com investimentos, maior será o nível de endividamento das entidades públicas
(Fernández, 2002; Fernández e Jiménez, 2002; Silva e Souza, 2002; Llera et al.,
2004; Pascual et al., 2004; Giménez et al., 2004, 2005; Albaladejo e López,
2005; Gómez et al., 2009; Vila I Vila, 2010; Gómez et al., 2010; Ribeiro e
Jorge, 2011). Para tanto se elabora a seguinte hipótese:
H6: os gastos com investimentos estão relacionados positivamente com a
divulgação de passivos contingentes dos maiores municípios brasileiros.
· Poupança bruta
A poupança bruta demonstra a capacidade que a entidade pública tem para atender
aos gastos financeiros de reembolsos da dívida contraída, e também ao
financiamento de investimentos (Fernández, 2002; Fernández e Jiménez, 2002).
Neste sentido, Llera et al. (2004) asseguram que a poupança bruta conduz o
município a um menor nível de endividamento per capita. Assim, pode-se inferir
que quanto maior for a poupança bruta do município, menor será o seu grau de
endividamento (Alijarde e Barrafón, 1998; Fernández, 2002; Fernández e Jiménez,
2002; Llera et al., 2004; Pascual et al., 2004; Gómez et al., 2009). Para tanto
se elabora a seguinte hipótese:
H7: a poupança bruta está relacionada negativamente com a divulgação de
passivos contingentes dos maiores municípios brasileiros.
· Resultado permanente
Sobre o indicador do resultado permanente, Kohama (1999) menciona que o
resultado satisfatório, da razão entre o ativo e passivo permanente, tem de ser
no mínimo igual a «1». Entretanto, caso este indicador seja abaixo de «1», o
resultado, segundo o autor, é considerado preocupante (Kohama, 1999). Com base
nesta asserção, Lima Júnior (2007) detalha que, se o resultado for negativo, ou
seja, se o passivo permanente for maior que o ativo permanente, indica que o
saldo do ativo não é suficiente para cobrir todos os compromissos relativos a
empréstimos, financiamentos, parcelamentos, etc. Neste contexto, quanto mais
satisfatórios os resultados orçamentários, financeiros, patrimonial, etc. do
período, menores são as possibilidades da entidade pública recorrer ao
endividamento (Alijarde e Barrafón, 1998; Albaladejo e López, 2005; Gómez et
al., 2009; Vila I Vila, 2010; Gómez et al. 2010; Ribeiro e Jorge, 2011). Para
tanto se elabora a seguinte hipótese:
H8: o resultado permanente está relacionado negativamente com a divulgação de
passivos contingentes dos maiores municípios brasileiros.
Metodologia
· Design da pesquisa e coleta de dados
O presente estudo é caracterizado como uma pesquisa descritiva, do tipo
documental e abordagem quantitativa dos dados.
A amostra é não-probabilística e intencional, composta pelos municípios
brasileiros com mais de 100 mil habitantes no ano de 2011. Atualmente existem
no Brasil 282 cidades com mais de 100 mil habitantes (IBGE, 2011). Mas, é
mister frisar que não foi possível obter de todos os municípios componentes da
amostra, a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) referente ao exercício de 2011.
Neste documento, por imposição da LRF, as entidades públicas nacionais devem
divulgar os seus passivos contingentes possíveis de reconhecimento no
exercício. Portanto, a amostra ficou limitada a 219 municípios. Estes
representam entre 80% a 90% do endividamento total dos municípios brasileiros
(Macedo e Corbari, 2009).
A coleta dos dados foi realizada em duas etapas. A primeira consistiu em
coletar a variável dependente, divulgação de passivos contingentes, por meio da
análise de conteúdo feita no Anexo de Riscos Fiscais a ser anexado à LDO de
2011. Como já mencionado, a LDO foi obtida nos próprios portais dos governos
municipais componentes da amostra. A segunda etapa consistiu em coletar os
fatores financeiros explicativos do endividamento público a serem relacionados
com a divulgação de passivos contingentes. Estas variáveis foram obtidas por
meio do site do Tesouro Nacional.
· Definição do modelo econométrico e variáveis levantadas
Com base na literatura discutida e no método da regressão logística, o modelo
econométrico adotado nesta pesquisa possui a seguinte forma da Equação:
Onde:
DPASCO = divulgação de passivos contingentes (valor dicotômico: divulgação de
passivo contingente pelo município ino ano t de acordo com a LRF «1», caso
contrário «0»);
TRAGOV = transferências governamentais (valor total do Fundo de Participação
Municipal per capita do município ino ano t.);
RECPRO = receitas próprias (valor total das receitas próprias per capita do
município ino ano t.);
RECCAP = receitas de capital (valor total per capita das receitas de capital do
município ino ano t.);
GASTOT = gastos correntes totais (valor total per capita das despesas correntes
liquidado do município ino ano t.);
GASPES = gastos com pessoal (valor total per capita das despesas com pessoal e
encargos sociais liquidado do município ino ano t.);
GASINV = gastos com investimento (valor total per capita das despesas de
investimentos liquidado do município i no ano t.);
POUBRU = poupança bruta (representado pela diferença entre o valor total das
receitas correntes e o valor total das despesas correntes do município i no ano
t.); e
RESPER = resultado permanente (representado pelo ativo não financeiro total
dividido pelo passivo não financeiro total do município ino ano t.).
Resultados
Na Tabela_1 são apresentadas as estatísticas descritivas do perfil dos
municípios componentes da amostra. Os números mostram que municípios que
divulgaram passivos contingentes têm transferências governamentais, receitas
próprias, receitas de capital, gastos totais, gastos com pessoal, gastos com
investimentos e poupança bruta em média maiores do que os municípios que não
divulgaram passivos contingentes. O mesmo também é observado quanto aos valores
mínimos e máximos dos fatores.
Os números mostram que municípios que divulgaram passivos contingentes têm
transferências governamentais, receitas próprias, receitas de capital, gastos
totais, gastos com pessoal, gastos com investimentos e poupança bruta em média
maiores do que os municípios que não divulgaram passivos contingentes.
Este resultado sugere que estes fatores podem ser um incentivo financeiro para
que os municípios realizem a divulgação de passivos contingentes. Em ambos os
casos, cabe frisar a grande dispersão dos dados em torno da média, dada pelo
desvio padrão.
Na Tabela_2 é ilustrada a matriz de correlação das variáveis levantadas no
estudo. Para uma amostra de 219 municípios, verifica-se que, com exceção do
fator resultado permanente (r = '.039; p > 0.10), a divulgação de passivos
contingentes, tem correlação estatisticamente positiva com todos os fatores
levantados na pesquisa, apesar de as mesmas serem fracas: transferências
governamentais (r = .228; p < 0.05); receitas próprias (r = .271; p < 0.05);
receitas de capital (r = .197; p < 0.05); gastos correntes totais (r = .261; p
< 0.05); gastos com pessoal (r = .249; p < 0.05); gastos com investimentos (r =
.177; p < 0.05) e poupança bruta (r = 268; p < 0.05).
Na Tabela_3 evidencia-se a estimação do modelo final com a inclusão de todas as
variáveis levantadas na pesquisa. Por meio do testeOmnibus percebe-se que
existe pelo menos um coeficiente diferente de zero no modelo proposto (Sig. <
1%). O poder explicativo do modelo pode ser visto por meio do indicador de
verossimilhança (-2 Log likelihood) e pelo NagelkerkeR2 (adaptação do Cox &
Snell), provendo os resultados que compreende no intervalo entre «0» e «1».
Neste caso, olhando-se para R2verifica-se que a variável dependente é explicada
em 12,6% pelas variáveis preditivas.
O Teste Hosmer-Lemeshow, o qualavalia se existem diferenças significativas
entre as frequências observadas e as esperadas em cada faixa, aponta que os
valores previstos são iguais aos valores observados.
Neste contexto, analisar-se-á quais são as variáveis que não foram
significantes para retirá-las do modelo para que, assim, se possa aferir com
maior confiabilidade quais os fatores financeiros que realmente estão
relacionados com a divulgação de passivos contingentes.
Através da estatística Wald apresentada na Tabela_3 verifica-se que dentre os
oito fatores financeiros levantados, apenas três deles são estatisticamente
significativos ao nível de significância de 5%. Deste modo, far-se-á uma nova
regressão logística desprezando as variáveis que não foram significativas
anteriormente. Os resultados dessa nova regressão são ilustrados na Tabela_4.
Em primeiro lugar, percebe-se que apesar do teste Omnibuster diminuído, o seu
valor ainda é significativo (Sig. < 1%). O indicador de verossimilhança teve um
pequeno aumento (-2 Log likelihood). Ao passo que tanto o Cox & Snell R
Square quanto o Nagelkerke R2decresceram os seus valores. Todavia, os Testes de
Hosmer and Lemeshow agora são não significativos (Sig. > 5%), indicando que os
valores previstos não são diferentes significativamente dos observados.
Portanto, o modelo utilizado para aferir a probabilidade de um dos maiores
municípios do Brasil divulgar algum tipo de passivo contingente é determinado
em função de três variáveis ' receitas próprias (p-value < 0.01), gastos com
pessoal (p-value < 0.01) e resultado permanente (p-value < 0.05). Não
obstante, estes resultados sugerem que somente as hipóteses H2, H5 e H8 sejam
confirmadas.
Na Tabela_5 é ilustrada a síntese dos resultados encontrados neste estudo em
função das pesquisas sobre os determinantes do endividamento público.
É possível perceber na Tabela_5, que nem todos os fatores levantados no estudo
para explicar a divulgação de passivos contingentes dos maiores municípios
brasileiros são os mesmos que determinam o endividamento público. Isto é
percetível por meio das transferências governamentais (H1), receitas de capital
(H3), gastos correntes totais (H4), gastos com investimentos (H6) e poupança
bruta (H7). Não obstante, percebe-se também que apesar de alguns fatores
explicativos da divulgação de passivos contingentes serem os mesmos que
impactam a dívida pública, eles possuem sentidos contrários, i.e., explicam a
divulgação de passivos contingentes e a dívida pública de modo distinto.
Por exemplo, quanto as receitas próprias (H2), no qual se previa uma relação
negativa, chegou-se a uma observação oposta, embora esta observação esteja em
linha com algumas pesquisas anteriores. Ao inverso deste caso, estão os gastos
com pessoal (H5), no qual se esperava uma relação positiva com a divulgação de
passivos contingentes, verificou-se uma associação negativa, ainda que também
esteja em consonância com os resultados encontrados na literatura. A única
exceção observada no trabalho é o caso do fator resultado permanente (H8), no
qual se previa uma relação negativa, e de fato foi o que se observou.
Discussão e conclusões
Firmado na teoria dos determinantes da dívida pública, este estudo buscou
identificar se os mesmos fatores financeiros explicativos do endividamento
público estão relacionados com a divulgação de passivos contingentes dos
maiores municípios brasileiros. Os resultados empíricos indicam que a
probabilidade de um município divulgar algum tipo de passivo contingente é
maior quando este também tem maiores receitas próprias. Ao contrário, em
municípios que têm maiores gastos com pessoal e possuem resultados permanentes
satisfatórios, a probabilidade de um deles fazer a divulgação de um passivo
contingente é menor.
Portanto, o nosso estudo coaduna com a literatura anterior sobre os fatores
determinantes da dívida pública, os quais suportam a ideia de que as receitas
próprias é um incentivo financeiro para aumentar o endividamento público
(Alijarde e Barrafón, 1998; Fernández, 2002; Fernández e Jiménez, 2002; Gómez
et al., 2010). Todavia, pelo contrário, outros autores corroboram que o fator
receitas próprias é um incentivo financeiro para diminuir o nível do
endividamento público (Llera et al., 2004; Pascual et al., 2004; Albaladejo e
López, 2005; Gómez et al., 2009; Vila I Vila, 2010; Ribeiro e Jorge, 2011). Não
obstante, as bases teóricas do endividamento público consideram, por sua vez,
que os gastos com pessoal são um fator financeiro, o qual impacta positivamente
a dívida pública (Giménez, 2002; Silva e Souza, 2002; Macedo e Corbari, 2009).
Quanto ao resultado permanente são mínimos os estudos que consideram o impacto
positivo do resultado da entidade no seu grau de endividamento (Alijarde e
Barrafón, 1998; Gómez et al., 2010). A maioria deles, assim como o resultado
encontrado neste estudo, concorda que o resultado impacta de forma negativa a
dívida pública, i.e., quando a entidade apresenta resultados positivos, as
possibilidades de ela se endividar são mínimas.
Assim, contribuímos para a literatura sobre os determinantes do endividamento
público, na ótica da dívida oculta ou passivos contingentes, em que concluímos
que nem todos os fatores financeiros relativos à estrutura da receita e despesa
que impactam o endividamento público possuem relação com a divulgação de
passivos contingentes.
Destaca-se ainda que este estudo, assim como as demais pesquisas sobre o
assunto, possui limitações. Primeiramente, a amostra utilizada, formado pelos
municípios brasileiros com mais de 100 mil habitantes, não permite
generalizações para grupos de municípios menores. Em segundo lugar, se trata de
um único período avaliado, o ano de 2010. Todavia, fez-se necessário, pois se
buscou verificar se as variáveis relativas ao ano de 2010 influenciam ou não a
evidenciação de passivos contingentes na Lei de Diretrizes Orçamentárias de
2011. Nesse contexto, frisam-se, por isso, as restrições desse estudo no
referente à interpretação dos resultados e a possíveis generalizações.
Pesquisas futuras podem levantar outros fatores financeiros que impactam a
dívida pública, verificando as suas possíveis relações com a divulgação de
passivos contingentes, ou também estudar municípios cuja população seja menor
do que 100 mil habitantes.
