O fim da Guerra Fria e a unificação alemã
O FIM DA GUERRA FRIA E O FIM DA DIVISÃO ALEMÃ
O processo de negociação internacional que antecedeu a unificação alemã e
moldou o fim da Guerra Fria foi crucial na construção da futura ordem de
segurança pós-Guerra Fria na Europa
1
. Esta nova ordem de segurança foi o resultado da transformação da estrutura de
poder, onde a Alemanha emerge como a potência central europeia
2
.
Washington esteve na primeira linha dos que apoiaram esta mudança crucial na
Europa decidindo com isto o ritmo e a magnitude da dimensão internacional do
processo negocial da unificação alemã. A condição prévia para a unificação foi
o reforço da continuidade institucional euro-atlântica, que permitiu à Alemanha
a permanência nas estruturas da NATO e da União Europeia (UE) ao mesmo tempo
que fortalecia os seus relacionamentos especiais com os Estados Unidos e a
França. Consequentemente, enquanto que o fim da Guerra Fria trouxe o fim da
bipolaridade e a mudança estrutural pacífica na Europa na ausência de uma
guerra hegemónica, a continuidade das instituições existentes como binding
institutions assegurava uma transição equilibrada para o mundo do pós-Guerra
Fria
3
. Por outras palavras, a fórmula para a mudança e a unificação foi a
continuidade da diplomacia multilateralista da Alemanha através das estruturas
institucionais das quais ela era membro e a consolidação da ordem liberal
constitucional do pós-1945 na NATO e na UE, instituições que, pouco depois,
iniciariam processos de alargamento
4
.
Este artigo aborda a política da unificação alemã e levanta a questão de como é
que a liderança da República Federal da Alemanha (RFA) conduziu o processo
negocial e geriu a recuperação do estatuto de poder da Alemanha. O artigo
também analisa o papel decisivo dos Estados Unidos em apoiar a perspectiva de
unificação desde o início, o que fortaleceu a determinação do chanceler Helmut
Kohl em aproveitar a oportunidade, assim como porquê, após forte resistência
inicial, a liderança soviética aceitou que a Alemanha unificada permanecesse na
NATO. Por último, o artigo argumenta que as decisões de política externa que o
Governo alemão tomou nos meses cruciais antes de Outubro de 1990 foram escolhas
que ainda condicionam a política externa alemã vinte anos depois e que ajudam a
explicar a posição da Alemanha na presente ordem euro-atlântica.
Existem várias interpretações de como a Guerra Fria acabou na Europa e de como
a unificação alemã aconteceu de forma célere e sem sobressaltos
5
. Em primeiro lugar, da perspectiva estruturalista há autores que defendem o
argumento de que foi a força do Ocidente, e os Estados Unidos em particular,
que forçou a União Soviética a um recuo estratégico da política internacional
como uma das duas superpotências da ordem bipolar. Para estes autores,
maioritariamente de uma abordagem realista e neo-realista, a vitória através da
força explica as fraquezas do poder soviético e em última instância a derrota
da União Soviética
6
.
Para a perspectiva neo-realista as respostas para "a guerra e a paz […]
encontravam-se mais na estrutura do sistema internacional do que na natureza
dos Estados individuais"
7
.
Logo, a alteração da balança internacional de poder, no fim da Guerra Fria,
libertaria a Alemanha unificada para se lançar numa trajectória de aumento de
poder com base numa política externa mais assertiva ou mesmo mais agressiva
8
. Empiricamente, o receio de muitos líderes europeus, em 1989-1990, em aceitar
uma Alemanha unificada no Centro da Europa tinha precisamente a ver com a
ansiedade quanto a estas potenciais modificações. A dificuldade do neo-realismo
em incluir a política interna nesta análise, "talvez a mais séria falha do neo-
realismo", limita a sua capacidade em apresentar um estudo abrangente da
unificação alemã, devido ao envolvimento activo de Kohl e da sua equipa
governamental nas negociações
9
.
Em segundo lugar, a explicação liberal para o fim da Guerra Fria deriva da
atractividade do modelo liberal democrático do Ocidente e da sua capacidade em
prevalecer sobre regimes autocráticos assim como do seu objectivo de "acomodar
a União Soviética e, ao mesmo tempo, integrá-la na nova ordem de segurança
europeia"
10
. Estes autores identificam a continuidade da política externa com base numa
orientação multilateralista e integracionista e enquadrada em instituições
internacionais como os dois princípios orientadores da política externa.
Partiam da premissa de que a Alemanha, voluntariamente, prosseguiria uma
estratégia de autolimitação assente no multilateralismo e na integração
europeia. Pondo em causa o poder da estrutura internacional como condicionante
das acções do Estado, estes autores argumentavam que o forte envolvimento da
Alemanha em instituições internacionais influenciava a definição dos interesses
do Estado. Se durante a Guerra Fria a RFA se tinha tornado um Estado
multilateralista e europeizado não havia razão plausível para que após a
unificação esta postura devesse ser alterada
11
.
Em terceiro lugar, estudos de orientação construtivista sugerem que a
identidade liberal que caracterizou o mundo ocidental após 1945 moldou
decisivamente a forma como acabou a Guerra Fria e facilitou a aceitação da
unificação alemã contra a fragilidade da estrutura social e política do regime
soviético e a sua hegemonia coerciva sobre a Europa de Leste
12
.
A mudança estrutural na Europa foi a consequência do fim da rivalidade entre as
duas superpotências e a bipolaridade sistémica, o início dos movimentos de
democratização na Europa de Leste e dentro da antiga URSS e, finalmente, o fim
da União Soviética.
Para os países da Europa Central e Oriental isto representou uma mudança
estrutural fundamental, com novas instituições e novas alianças como os
elementos definidores de uma nova política externa, para a Europa Ocidental
isto confirmou a continuação das instituições e alianças da ordem euro-
atlântica. Logo, o período de transição foi marcado por mudanças
significativas, mas também por continuidade.
Os Estados Unidos, a União Soviética e a RFA foram os actores mais
significativos nesta redefinição da ordem de segurança europeia. O período
entre o Verão de 1989 e o Outono de 1990 demonstrou a liderança internacional
das duplas Kohl e Genscher, Bush e Baker e Gorbachev e Shevardnadze no processo
negocial internacional diplomático na criação da futura arquitectura de
segurança europeia
13
.
APOIO AMERICANO, RETICÊNCIAS FRANCESAS
O apoio europeu para a unificação das duas Alemanhas fora sempre ambíguo;
enquanto que o Tratado de Paris de 1954 afirmava o compromisso das potências
ocidentais presentes em território alemão em alcançar a unificação por meios
pacíficos, muitos países tinham-se instalado na retórica confortável do apoio
verbal a um cenário cada vez mais distante. "É evidente que sempre apoiámos a
unificação alemã", confessava o antigo primeiro-ministro Edward Heath, "porque
sabíamos que ela não iria acontecer"
14
.
Margaret Thatcher, então primeira-ministra britânica, opôs-se ferozmente à
ideia de unificação por recear um revivalismo do nacionalismo alemão e uma
política externa agressiva
15
. O Reino Unido só viria a alterar a sua posição após pressão americana,
passando de uma oposição directa a um reforço do seu relacionamento com
Washington como forma de contrabalançar o inevitável acréscimo do poderio
alemão.
Paris e Washington tinham visões quase opostas quanto à unificação alemã. A
França foi o país da Comunidade Económica Europeia que mais dificuldade teve em
aceitar a possibilidade da unificação. O Presidente Mitterrand não escondeu o
seu desinteresse em ver a Alemanha unificada assumir um papel político mais
relevante no espaço euro-atlântico já que isso seria sempre feito à custa do
poder da França. Os Estados Unidos adoptaram uma posição oposta que o
Presidente George Bush defendeu quando sugeriu, na sua visita a Mainz, na RFA,
em Maio de 1989, que a RFA deveria tornar-se o parceiro preferencial de
Washington numa "Europa unida e livre", através de uma "partnership in
leadership", onde a Alemanha assumisse o papel de líder europeu e
consequentemente aliviasse o que seria a diminuição do esforço americano na
Europa.
Não obstante, o objectivo comum francês e americano era o de reter alguma forma
de controlo sobre as acções alemãs. Por isso a França, inicialmente reticente e
cautelosa, transformou o objectivo da unificação europeia no principal
instrumento negocial em troca da obtenção de garantias quanto ao compromisso
alemão para com a integração europeia
16
. A maioria dos autores considera que a França apenas aceitou a unificação
quando o Governo de Kohl concordou com o projecto de União Económica e
Monetária (UEM) em Maio de 1990
17
.
Enquanto que a França aprofundava a integração europeia, os Estados Unidos
reforçavam a Aliança Atlântica. Para o Presidente Bush a unificação só poderia
ocorrer se a Alemanha unificada permanecesse membro da NATO. O medo da França
da ascensão da Alemanha a potência predominante na Europa estava ligado ao seu
papel de potência em declínio na política internacional e enquanto média
potência com pretensões a grande potência mundial e potência dominante na
Europa
18
. Enquanto que na arena internacional a França actuava através do conceito de
soberania, invocando interesses nacionais franceses, aceitava a limitação da
soberania na política europeia, para lhe permitir um maior controlo sobre as
acções alemãs
19
. Em contrapartida, o apoio dos Estados Unidos à unificação e a uma Alemanha
mais forte estava associado à sua posição de potência vitoriosa na ordem pós-
bipolar
20
. Washington considerava que a emergência da Alemanha como um poder
estabilizador na Europa dependia da definição dos interesses alemães e dos
relacionamentos e instituições que esta identificasse como mais conducentes à
defesa desses interesses. Os franceses tinham dificuldade em aceitar que
"quando um Estado se torna mais poderoso - como aconteceu com a Alemanha desde
a unificação - não manifeste o seu poder"
21
. A França associou por isso a sua aceitação da unificação com o aprofundamento
da integração europeia porque temia que a Alemanha se sentisse tentada a
enveredar pela unilateralidade se o motor franco-alemão não progredisse na
integração europeia. Para Paris, "a única coisa pior do que a dominação pela
Alemanha dentro da CEE seria a dominação alemã fora da CEE"
22
. Contudo, deve-se concluir que o papel da França foi paradoxalmente
construtivo já que o que motivou a sua postura política - o receio do aumento
do poder da Alemanha - acelerou o processo de integração europeia, a começar
pelo Tratado de Maastricht de Fevereiro de 1992
23
.
A queda do Muro de Berlim a 9 de Novembro de 1989 apanhou todos de surpresa,
mas o chanceler Kohl não vacilou perante a magnitude da mudança. Demonstrou
ambição para imprimir liderança alemã ao processo. A 28 de Novembro Kohl
apresentou um plano de dez pontos sobre a política alemã (Deutschlandpolitik)
ao Bundestag. Neste plano, o chanceler expôs a sua visão sobre a dimensão
interna de um futuro Estado unificado. Segundo Kohl, após a eleição de um
governo democrático na República Democrática Alemã (RDA) as duas Alemanhas
deveriam criar "estruturas confederativas entre os dois Estados na Alemanha de
forma a criar uma federação"
24
. O plano de Kohl foi um plano de política interna e apesar de não ter abordado
a política externa alemã ou a dimensão internacional de um futuro processo
negocial com vista à unificação não deixou de referir a importância da
integração europeia.
Reconhecendo que o "sucesso dos movimentos de reforma [na Polónia e na Hungria]
foi uma condição prévia para o movimento reformista na RDA", Kohl aceitava que
a unificação alemã teria que ser vista no contexto da integração europeia onde
a unificação alemã e a unificação europeia eram os dois lados da mesma medalha.
Por outras palavras, as negociações sobre a unificação alemã teriam de ter em
conta o futuro alargamento da Comunidade Europeia. "A CE não pode terminar no
[rio] Elbe", afirmava Kohl; "Ela tem que permanecer aberta ao Oriente."
25
Apesar de não ter dado conhecimento prévio do seu plano de dez pontos aos seus
aliados, Kohl podia contar com o apoio de Washington. O papel dos Estados
Unidos foi crucial. O Presidente Bush respondeu ao plano de Kohl através de um
discurso que fez na sede da NATO em Bruxelas, a 4 de Dezembro, onde afirmou que
a entrada da Alemanha unificada na NATO e o reconhecimento da fronteira polaco-
alemã eram condições prévias do apoio americano à unificação
26
. A unificação só seria aceite por Washington se a Alemanha renunciasse a
pretensões neutralistas e se se tornasse membro da NATO
27
. A estratégia da Administração Bush era tripla. Primeiro, contra a maioria dos
outros estados, apoiar de facto a unificação. Segundo, dar garantias de
segurança à União Soviética. Por último, assegurar que as tropas americanas
permanecessem como força estabilizadora na Europa. Esta estratégia confirmava
os Estados Unidos como uma potência europeia e preparou o caminho para que
Moscovo aceitasse a unificação.
Devido ao seu apoio imediato à Alemanha e ao seu papel como única superpotência
Washington definiu a evolução da dimensão internacional do processo negocial
desde o início. Bush e Baker acalmaram ansiedades britânicas e francesas quanto
à perspectiva de uma Alemanha unida no Centro da Europa e, mais decisivamente,
asseguraram à liderança soviética que uma Alemanha unida membro da NATO não
iria constituir uma ameaça para Moscovo
28
. A 24 de Fevereiro de 1990, Bush e Kohl reuniram-se em Camp David para
acertarem posições quanto a uma posição comum face aos seus parceiros e à URSS
29
. Acordaram que era necessário atribuir ao território da RDA um "estatuto
militar especial" numa Alemanha unificada
30
. Deste modo, apesar de importantes condicionantes internacionais com que o
Governo da Alemanha Federal se deparou entre Novembro de 1989 e o Outono de
1990, o chanceler Kohl prosseguiu com o seu propósito de aproveitar a
oportunidade para alcançar uma unificação rápida.
As negociações "Dois mais Quatro", o processo diplomático que constituiu a
dimensão internacional da unificação entre os dois estados alemães e as quatro
potências aliadas, iniciaram-se a 13 de Fevereiro na sequência de uma
conferência internacional entre a NATO e o Pacto de Varsóvia quando os
ministros dos Negócios Estrangeiros das duas Alemanhas, Estados Unidos, União
Soviética, Grã-Bretanha e França anunciaram que em breve iriam discutir "os
aspectos externos do estabelecimento da unidade alemã, incluindo questões de
segurança dos Estados vizinhos"
31
.
Internamente, na RFA, a possibilidade de uma unificação alemã rápida não foi
uma questão consensual. O Partido Social-Democrata (SPD), o segundo maior
partido da RFA, mostrou-se relutante em apoiar o Governo. O candidato a
chanceler, Oskar Lafontaine, opôs-se à unificação e à ideia de uma Alemanha
unificada na NATO. Karsten Voigt e Egon Bahr, especialistas de política externa
e de segurança alemãs, foram as vozes mais críticas no seio do SPD quanto à
integração alemã na NATO como condição sine qua non para a unificação. Contudo,
personalidades históricas dentro do partido, como o antigo chanceler Willy
Brandt, insistiam na necessidade de uma Alemanha unificada permanecer membro da
NATO. No congresso partidário do SPD em Berlim, entre 18 e 20 de Dezembro de
1989, Brandt e o presidente do SPD, Jochen Vogel, pronunciaram-se a favor de
uma "confederação em breve" dos dois estados alemães.
A ALEMANHA UNIFICADA COMO MEMBRO
DA NATO A questão central quanto aos aspectos internacionais da unificação
alemã foi como ligar a unificação à permanência da Alemanha na Aliança
Atlântica. Tornar-se-ia a Alemanha unificada um membro de pleno direito da
NATO, ou seria atribuído um estatuto militar especial ao antigo território da
RDA?
32
Kohl e Genscher não defendiam inicialmente os mesmos objectivos quanto às
modalidades de negociação da Alemanha unificada dentro da NATO. Segundo Elbe e
Kiessler, para Genscher a questão da permanência da Alemanha unificada na NATO
poderia ser melhor abordada através de uma base negocial ampla, num contexto
negocial abrangente que incluísse as preocupações legítimas soviéticas e dos
países vizinhos. Garantir a segurança através da cooperação seria a melhor
forma de assegurar a transformação de ambas as alianças militares. Genscher
defendia por isso o reforço das estruturas de segurança entre a NATO e o Pacto
de Varsóvia nas suas transições para uma "aliança de segurança colectiva
comum". O ministro dos Negócios Estrangeiros alemão tornou a sua posição
conhecida no discurso que proferiu na Academia Protestante de Tutzing, a 31 de
Janeiro, onde argumentou a favor de uma Alemanha unificada dentro da NATO
33
.
Mas reconhecendo que os interesses soviéticos de segurança não deveriam ser
comprometidos, Genscher considerou que "não haverá extensão do território da
NATO para leste, i.e., próximo das fronteiras da União Soviética"
34
. Genscher opunha-se assim a que "a RDA deveria ser incluída nas estruturas
militares da NATO"
35
. Segundo Elbe e Kiessler, "a fórmula de Genscher era a de que a Alemanha
unificada se tornaria um membro da NATO mas que as tropas em território da RDA
não ficariam sob a alçada das estruturas de comando da NATO"
36
.
Kohl e Genscher concordavam que uma Alemanha unificada neutra no Centro da
Europa constituiria um potencial de instabilidade maior do que uma Alemanha
unificada institucionalmente integrada nas estruturas de segurança na ordem do
pós-Guerra Fria.
A posição do chanceler foi mais directa. Num discurso perante o Bundestag a 15
de Fevereiro de 1990 Kohl afirmou que uma Alemanha unificada "deveria
permanecer no seio da Aliança Ocidental"
37
. Contudo, "nenhuma unidade nem equipamento da Aliança seriam atribuídos ao
presente território da RDA"
38
. Para Kohl, o futuro estatuto de segurança da RDA seria negociado apenas
depois das eleições legislativas na RDA, a 18 de Março, e através de consulta
com os quatro poderes presentes na Alemanha. Segundo Elbe e Kiessler, existiram
planos tanto na chancelaria como no Ministério da Defesa para que a RDA fosse
integrada nas estruturas militares da NATO
39
.
O papel da União Soviética foi o de uma potência em declínio, cuja liderança
tinha a consciência da fraqueza negocial e da debilidade estrutural que
afectava a sua posição internacional ao mesmo tempo que mantinha a ilusão de
que poderia ainda determinar o curso das revoluções democráticas em curso na
Europa Central e Oriental e que poderia condicionar o resultado do processo
negocial da unificação alemã. Sob a liderança de Mikhail Gorbachev a URSS tinha
adoptado o "novo pensamento" na política externa segundo o qual cada nação
tinha direito à autodeterminação quanto ao seu sistema político
40
. Este princípio foi proclamado em Junho de 1989 quando Gorbachev visitou Kohl
em Bona e, numa declaração conjunta, ambos reconheciam a todos os estados na
Europa o direito de escolherem livremente o seu sistema político.
A aceitação de liberdade interna, contudo, não significava a possibilidade de
alteração das alianças militares: o Pacto de Varsóvia continuaria a ser o
principal instrumento da política externa soviética. Na prática, contudo, o
comunicado final da reunião dos países membros do Pacto de Varsóvia em
Bucareste, a 7 de Julho, ao estipular que "qualquer ingerência nos assuntos
internos e qualquer tentativa de limitar a soberania dos Estados é
inaceitável", representava o fim da doutrina Brejnev
41
. Isto galvanizou os movimentos de reforma na Europa Central e Oriental na sua
luta pela liberdade.
Quanto à possibilidade de unificação alemã a União Soviética encontrava-se numa
posição mais desconfortável porque tinha mais a perder. Por isso a estratégia
foi adiar o processo o mais possível para garantir um resultado favorável a
Moscovo. Após a cimeira americano-soviética em Malta, em Dezembro de 1989,
Gorbachev declarou que o fim da existência de dois estados alemães levaria à
desestabilização da Europa. Contudo, a margem de manobra era já muito reduzida.
A visita de Kohl e Genscher a Moscovo a 10 de Fevereiro produziu o "resultado
histórico", nas palavras de Kohl, do consentimento soviético quanto à
unificação. Para Gorbachev "os próprios alemães devem fazer a sua escolha. Os
alemães da RFA e da RDA têm que saber qual é o caminho que querem seguir"
42
.
Gorbachev e Shevardnadze estavam dispostos a negociar todos os aspectos da
unificação com uma excepção crucial: a permanência da Alemanha na NATO não
poderia ser estendida a todo o território unificado. Em primeiro lugar, uma
adesão plena representaria uma derrota estrutural para Moscovo e uma alteração
considerável da balança de poder europeia. Em segundo lugar, uma NATO alargada
à Alemanha unificada impulsionaria o alargamento da NATO na Europa Central e
Oriental, ao qual Moscovo se opunha veemente. Por último, tendo em conta as
alterações que isto acarretaria na estrutura de segurança europeia, a liderança
soviética carecia de apoio doméstico
43
.
Quando Gorbachev se encontrou com o secretário de Estado americano, James
Baker, em Moscovo, entre 7 e 10 de Fevereiro, o objectivo foi o de assegurar um
estatuto militar neutral para as duas Alemanhas. Quando três meses depois foi
novamente a Moscovo, entre 16 e 19 de Maio, Baker apresentou "nove garantias" a
Gorbachev
44
. Uma dessas garantias era a de que forças da NATO não seriam colocadas no
antigo território da RDA durante um período de transição e enquanto houvesse
tropas soviéticas nesse território. Nesses nove pontos não houve qualquer
referência a um futuro alargamento da NATO para países da Europa Central e
Oriental. Houve meramente a sugestão da parte de Baker de atribuir à URSS um
papel importante na CSCE, instituição que seria revitalizada e cuja estrutura
seria negociada numa conferência até finais de 1990
45
. Para além disso foi sugerido a assinatura de um tratado CFE sobre a limitação
de forças convencionais na Europa.
Em finais da Primavera de 1990 a margem de manobra política da liderança
soviética já tinha diminuído consideravelmente. Em vez de forçarem o Governo
alemão a escolher entre a unidade e a permanência na NATO, no final de Junho,
Gorbachev e Shevardnadze deixaram de exercer pressão sobre o Governo de Kohl.
Nas semanas que antecederam a importante reunião no Cáucaso, onde os soviéticos
finalmente aceitaram a Alemanha unificada como membro da NATO, Washington
indicou que poderia vir a concordar com a soberania plena alemã juntamente com
os seus aliados ocidentais caso Moscovo decidisse não cooperar
46
. Isto teria implicado o fim dos direitos das potências aliadas na Alemanha,
assim como o falhanço diplomático das negociações entre Moscovo e o Ocidente.
Na cimeira da NATO em Londres, em 5 e 6 de Julho, os membros da NATO
apresentaram a sua posição quanto a uma rápida unificação alemã e a inclusão do
país na Aliança como já não sendo uma posição negociável
47
.
O acordo com a URSS quanto aos aspectos externos da unificação, incluindo a
permanência da Alemanha na NATO, foi finalmente assinado aquando da visita de
Kohl e de Genscher ao Cáucaso entre 14 e 17 de Julho de 1990
48
.
A mudança da posição soviética explica-se, primeiro, pelas despesas militares
exorbitantes e pela sobreextensão imperial que marcou o império soviético em
finais da década de 1980. Em segundo lugar, um contínuo veto à adesão da
Alemanha unificada à NATO corresponderia a um bloqueio de Moscovo à unificação
alemã, o que danificaria o clima negocial internacional pacífico necessário
para que Gorbachev prosseguisse com a sua nova política externa e o seu
objectivo de reformar o socialismo soviético. Em terceiro lugar, a União
Soviética esperava que o Governo alemão contribuísse financeiramente para a
retirada das tropas soviéticas do solo da RDA; logo, sairia prejudicada
financeiramente se não pudesse aceitar o crédito e a assistência financeira que
Bona estava disposta a conceder. Por último, o papel dos Estados Unidos foi
mais uma vez decisivo em forçar a concordância soviética para mudanças na
arquitectura de segurança europeia. Na perspectiva de Kohl o apoio soviético
era necessário, mas a pressão americana foi decisiva. A Alemanha seria
unificada e tornar-se-ia um membro soberano da NATO; em troca, renunciaria ao
direito de possuir armas nucleares, uma disposição que acalmava os soviéticos e
os franceses.
O Tratado quanto ao Acordo Final com respeito à Alemanha foi finalmente
assinado, em Moscovo, a 12 de Setembro de 1990
49
. O seu artigo 5.º estipulava que até à conclusão da retirada das forças
soviéticas do antigo território da RDA, em finais de 1994, "apenas unidades de
defesa territorial alemãs que não estão integradas nas estruturas da Aliança às
quais as forças armadas alemãs no resto do território alemão estão atribuídas
serão estacionadas nesse território como forças armadas da Alemanha unificada"
50
. Forças armadas estrangeiras e armas nucleares e os sistemas de lançamento não
seriam colocados nessa parte da Alemanha. Depois da retirada das forças
soviéticas do território da ex-RDA e de Berlim as forças militares alemãs
integradas na estrutura de comando da NATO poderiam ser colocadas na totalidade
do território alemão, mas não ser portadoras de armas nucleares. A 1 de Outubro
de 1990, as quatro potências aliadas (Estados Unidos, União Soviética, França e
Reino Unido), signatárias do Acordo de Potsdam de 1945 e como tal signatárias
do tratado de 12 de Setembro de 1990, suspenderam os seus poderes e
responsabilidades quadripartidos em relação a Berlim e à Alemanha
51
.
A CONTINUIDADE DA POLÍTICA EXTERNA NA ALEMANHA PÓS-UNIFICADA
É um paradoxo da política externa alemã que a unificação e o reposicionamento
da Alemanha como potência central europeia não levou, até 1998, a uma
diplomacia mais assertiva, menos multilateralista e menos europeísta. Perante a
potencial redefinição da política externa o Governo de Kohl optou pela
continuidade dos compromissos de aliança, pelo aprofundamento da integração
europeia e pelo tradicional multilateralismo
52
. Kohl promoveu o aprofundamento do núcleo duro da UE, através de uma forte
relação franco-alemã, e iniciou o alargamento institucional ao Leste europeu,
com os seus parceiros europeus, ao mesmo tempo que não deixava de fortalecer a
relação bilateral entre a Alemanha e os Estados Unidos. Neste sentido, Kohl
seguiu uma estratégia verdadeiramente euro-atlântica, interligando a integração
europeia à relação transatlântica. Nesta estratégia a via europeísta era a
pedra angular já que Kohl acreditava que a unificação europeia era a melhor
resposta à nova posição da Alemanha unificada.
Por outras palavras, a ênfase que o chanceler deu à integração europeia como
uma questão de guerra ou de paz na Europa, e o seu contínuo compromisso com a
parceria franco-alemã e a aliança americano-alemã serviu para deliberadamente
evitar a mudança dos parâmetros da política externa do seu país. "O eixo da
orientação da nossa política externa não mudou", afirmava Kohl. "Para a
Alemanha unificada as parcerias atlântica e europeia continuam a ser de
significado existencial. Após a unificação a Alemanha inteira é agora - como a
velha República Federal - espiritual e politicamente parte do Ocidente"
53
. Isto correspondia à convicção de Kohl de que testar a robustez das alianças
num novo contexto estrutural internacional danificaria a integração europeia, a
Aliança Atlântica e a própria Alemanha. Por último, Kohl foi bismarckiano ao
considerar que a melhor forma de garantir a mudança crucial provocada pela
unificação era a de manter os eixos da política externa alemã inalteráveis e
evitar assim um desequilíbrio na política europeia e transatlântica.
Contudo, a Alemanha foi um participante activo na transformação da arquitectura
de segurança na Europa, tornando-se um dos principais apoiantes da integração
da Polónia, República Checa e Hungria na NATO. O ministro da Defesa alemão,
Volker Rühe, promoveu o alargamento da NATO aos países de Visegrado desde a
Primavera de 1993
54
.
O apoio alemão manteve-se apesar da contínua oposição por parte da Rússia
55
. Para o então ministro dos Negócios Estrangeiros russo, Evgueni Primakov, o
alargamento da NATO "foi possivelmente o maior erro desde o fim da Guerra Fria"
56
. Na tentativa de acomodar os interesses de todas as partes envolvidas através
de relações altamente personalizadas, Kohl deu um impulso decisivo na
redefinição da relação entre a NATO e a Rússia, em 1997, aquando da assinatura
do Acto NATO-Rússia sobre Relações Mútuas, Cooperação e Segurança em 27 de
Maio.
VINTE ANOS DEPOIS
A história demonstrou que "não há interesse central alemão que possa ser
alcançado sem a cooperação com outros estados", como ficou demonstrado pelo
caminho que levou à unificação alemã
57
. As negociações diplomáticas servem de exemplo de uma diplomacia internacional
dinâmica e liderança política com visão onde as questões críticas foram quase
todas clarificadas por contactos pessoais antes que os governos tomassem as
decisões. O que é de sublinhar é como a liderança soviética acabou por aceitar
a unificação através de um processo rápido, dentro das alianças existentes e
sem receber muito em troca já que da perspectiva da elite política uma Alemanha
unificada no seio da NATO representava uma mudança significativa na balança de
poder europeia e transatlântica, em detrimento da posição soviética. Por outro
lado, a posição norte-americana foi crucial. Como afirmou recentemente Robert
Hutchings,
"tendo em conta o que poderia ter corrido mal, parece evidente que os
Estados Unidos estavam certos em atribuir tamanha prioridade ao seu
papel de líder, certos em dar o seu apoio total à unificação, certos
em opor-se às tentativas britânicas, francesas e soviéticas de
descarrilar ou atrasar o processo, e certos em insistir que a
Alemanha fosse soberana desde o momento da unificação, com as suas
relações de aliança intactas e sem novas restrições."
E os alemães estavam certos, continua Hutchings, "não apenas em forçar uma
unificação rápida internamente, mas também em acelerar o projecto europeu para
que o seu país recém-unificado encontrasse um lugar seguro no seio de uma
Europa mais unida e uma comunidade transatlântica continuamente forte"
58
.
Ao contrário do que se passou na primeira metade do século XX e de forma menos
acentuada durante a Guerra Fria, uma Alemanha unificada no Centro da Europa já
não é hoje vista como ameaça à estabilidade do espaço euro-atlântico.
A unificação da Alemanha a 3 de Outubro de 1990 e o colapso da União Soviética
a 25 de Dezembro de 1991 marcaram o fim da Guerra Fria e a transição para uma
nova arquitectura de segurança na Europa e na ordem euro-atlântica. Como foi
afirmado no início do artigo, o processo de negociação internacional que marcou
a unificação alemã foi crucial na construção da futura ordem de segurança pós-
Guerra Fria na Europa.
Para o espaço euro-atlântico representou a consolidação da ordem liberal
constitucional; para a Europa, reflectiu o compromisso franco-alemão renovado
para com a unificação europeia; para a Rússia pós-soviética iniciou o processo
de redefinição do seu estatuto de poder.
Durante a década de 1990, marcada pela transição assim como pela continuidade,
a Rússia pós-soviética entrou num período de desorientação na sua política
externa, a Alemanha afirmou a sua nova posição como potência central europeia e
os Estados Unidos entraram numa nova era de política pós-atlântica. A Alemanha
afirmou-se como grande potência europeia através da continuidade das suas
políticas multilateralistas nas instituições europeias e transatlânticas de que
faz parte, e do seu poder normativo
59
.
Vinte anos depois, contudo, a Alemanha, a Rússia e os Estados Unidos permanecem
as três principais potências da área euro-atlântica e a Alemanha o actor que
mais teria a perder com uma mudança deste quadro de segurança
institucionalizado em 1990.
NOTAS
1
Agradeço a Pierre Hassner, Vesselin Dimitrov e Carlos Gaspar, assim como aos
investigadores do IPRI, os comentários a versões anteriores do artigo.
2
SCHWARZ, Hans-Peter - Die Zentralmacht Europas. Deutschlands Rückkehr auf die
Weltbühne. Berlim: Siedler Verlag, 1994.
3
IKENBERRY, G. John - After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the
Rebuilding of Order after Major Wars. Princeton: Princeton University Press,
2001.
4
G. John Ikenberry desenvolveu o conceito de "ordem constitucional" no seu
livro After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of
Order after Major Wars. Ikenberry define ordens constitucionais como "ordens
políticas organizadas em redor de instituições legais e políticas que operam
para atribuir direitos e limitar o exercício do poder. […] Os riscos da
competição política são reduzidos pela criação de processos de participação e
decisão institucionalizados que especificam regras, direitos e limites aos
governantes" (p. 29).
5
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9
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10
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