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Análise de políticas públicas: uma abordagem em direção às políticas públicas de informação

1 Introdução As novas dinâmicas de produção e de uso da informação que emergiram após os anos 90, especialmente nos países de capitalismo central, provocaram reconfigurações em diversos cenários informacionais: nas relações entre Estado e sociedade, nas agendas governamentais, nos parâmetros econômico-produtivos, nos métodos e conceitos de gestão no universo corporativo, em comportamentos sociais diversos, etc.

Os vários aspectos científicos, tecnológicos, políticos, organizacionais e sócio-culturais, inerentes a esse processo, têm demandado novas questões e a conseqüente busca por respostas em todas essas facetas da contemporaneidade.

Uma das áreas mais complexas - inclusive pela diversidade e intensidade de informações que acolhe - é o cenário que envolve Estado, governos e sociedade.

Sob a égide de uma dimensão informacional cada vez mais densa e complexa, o Estado adquire novos contornos, assim como a cidadania tende a forjar novos mecanismos informacionais para o exercício de direitos políticos, sociais e civis.

Nesse quadro, as políticas públicas de informação parecem ganhar destaque crescente. Tal ocorre no desenho de políticas públicas e nas formas como se constituem em objeto de investigação em diversos campos, além da Ciência da Informação. Ao expressarem variadas convergências e divergências do campo informacional, presentes tanto no Estado quanto na sociedade, as políticas públicas de informação configuram-se em processos não só complexos, mas também sinalizadores de construtos políticos característicos da contemporaneidade.

Escolhas, confrontos e ações informacionais de grande impacto em vários níveis da vida social são a essência da formulação, implementação e avaliação de qualquer política pública. Em relação às políticas públicas de informação, não seria diferente.

A Ciência da Informação tem contemplado o tema de forma crescente, revelando variadas possibilidades de abordagem. Uma dessas possibilidades, resultante da Análise de Políticas Públicas, parece ainda pouco exercitada. Seu alcance teórico e metodológico merece a atenção dos profissionais da Ciência da Informação que se voltam para a pesquisa, o ensino e a gestão de políticas públicas de informação.

Sem a pretensão de uma revisão de literatura, este artigo tem como objetivo apontar as principais abordagens teóricas da Análise de Políticas Públicas na perspectiva de que esse campo possa contribuir para os estudos da Ciência da Informação sobre as políticas públicas de informação. Após o reconhecimento de algumas interpretações sobre as políticas públicas de informação e dos parâmetros teóricos e metodológicos da Análise de Políticas Públicas, são sugeridos elementos que podem favorecer a compreensão de dimensões políticas do cenário informacional à luz dessas abordagens.

2 Políticas de informação Política de informação tem sido identificada historicamente como um tema emergente após a Segunda Guerra Mundial, especialmente em países de capitalismo central. A sua configuração tem se caracterizado por diversas vinculações políticas da informação e em contextos variados. O cenário privilegiado no qual o tema adquire nitidez teórica e desdobramentos operacionais são as estruturas do Estado, as características da sociedade civil, as formas de governo e de ser governado nos âmbitos local, regional, nacional e até mesmo transnacional.

Tomando como princípio que esse cenário se forja num regime democrático, o Estado constitui agente privilegiado de produção, recepção e agregação das informações, e submete-se, por isso mesmo, ao controle social.

Parece oportuno citar, em termos de percurso histórico, o Science, Government, and Information, conhecido pela comunidade de informação como o Weinberg Report (1963). Esse documento, sob responsabilidade do governo dos EUA, define a "transferência de informação científica como o escopo e abrangência de uma política de informação" (GONZÁLEZ DE GÓMEZ, 2002, p. 28), envolvendo na sua abordagem as instituições do sistema de ciência e tecnologia.

A Organização das Nações Unidas para Educação, Ciência e Cultura (UNESCO) e o Conselho Internacional de Associações Científicas (ICSU) sugerem, nos anos 60, as bases do Sistema Mundial de Informação Científica e Tecnológica (UNISIST).

Em 1972, na 17ª Conferência Geral da UNESCO, o programa intergovernamental UNISIST é lançado, tendo como propostas fundamentais a cooperação voluntária internacional para a melhoria do acesso e uso da informação e a superação do desequilíbrio entre países desenvolvidos e em desenvolvimento. A noção de Sistemas Nacionais de Informação (NATIS), proposto pela UNESCO em 1974, será um desdobramento da proposta do UNISIST. Nessa perspectiva, o Estado é um agente protagonista na busca pelo acesso à informação e o uso cada vez mais integrado de serviços de documentação, bibliotecas e arquivos.

A implementação do NATIS, na maior parte dos países, foi considerada insatisfatória, apesar da pertinência dos seus objetivos. A partir dos anos 80, a UNESCO desloca o conceito de NATIS para pontos periféricos dos seus discursos e amplia progressivamente um papel central das reflexões e ações de incentivo às políticas nacionais de informação.

Por outro lado, a partir do final dos anos 70 constitui-se um novo cenário moldado pela emergência das novas tecnologias de informação e comunicação, implicando, assim, novos discursos e abordagens para enfatizar enunciados como "infra-estrutura de informação" e "sociedade da informação1".

No cenário emergente após os anos 90, ao lado dos impactos pelo uso crescente das tecnologias da informação em diversas configurações políticas e sociais, a perspectiva de um Estado mínimo provoca questionamentos ao protagonismo do Estado na formulação, execução e avaliação de políticas públicas informacionais.

Nesse quadro, ganha relevo a noção de infra-estrutura2, derivada do programa de infra-estrutura global de informação (GII) do governo dos EUA. Segundo González de Gómez (2002, p.30), trata-se do "conjunto de recursos, instalações e meios prévios requeridos para o funcionamento de uma atividade, organização ou sociedade", o que "em composição com o termo informação, introduz uma ruptura paradigmática".

A introdução de "ruptura paradigmática" ensejou novas agendas governamentais como também questionamentos na própria Ciência da Informação. Questionamentos talvez ainda tímidos face à proporção do tema "políticas públicas de informação".

Frohmann (1995) aborda a política de informação enquanto área de pesquisa.

Destaca a existência de vários debates sobre o tema, mas registra não ter sinais de que as políticas de informação que estudou tenham sido de alguma forma implementadas. Ressalta, ainda, ter observado que nenhum dos principais instrumentos políticos de seus estudos exerceu influência sobre os produtores de política (policy makers). Para Frohmann, o leque dos problemas encontrados na análise das diferentes concepções de política de informação, além de revelar a complexidade do tema, sugere limitações específicas dos estudos sobre política de informação no âmbito da Ciência da Informação.

Com estas constatações, Frohmann (1995, p. 2-4) desenvolve uma série de críticas sobre o que chama de limitações da literatura sobre política de informação em Ciência da Informação, destacando: • a interpretação da questão da política de informação sob o foco da produção documental governamental, ou seja, como política do governo para os documentos do governo; • a restrição do foco da pesquisa em política de informação aos problemas de produção, organização e disseminação da informação científica e tecnológica; • o foco epistemológico estreito da Ciência da Informação sobre política de informação; • o caráter instrumental da pesquisa, com ênfase na maximização técnica e gerencial do fluxo da informação (ênfase para a implementação de tecnologias, aprimoramento da comunicação entre departamentos no âmbito da administração pública, aumento do acesso aos documentos governamentais) e; • a ausência de ênfase na relação entre informação e poder, ou sobre como o poder é exercido em e através de relações sociais mediadas pela informação (FROHMANN, 1995, p. 2-4, tradução nossa).

Além de Rowlands (1996) e González de Gómez (2002), outros autores como Caridad Sebastián, Méndez Rodríguez e Rodríguez Mateos (2000) e Lastres e Aun (1997) confrontam-se com o tema. Caridad Sebastián, Méndez Rodríguez e Rodríguez Mateos (2000), por exemplo, discorrem sobre a dimensão das políticas de informação (como orientações ou diretrizes para a consecução do direito à informação e como conjunto de estratégias convergentes para estimular a nova era tecnológica que caracteriza a nova sociedade). Destacam ainda os contornos ou contextos implicados na sua formulação e desenvolvimento (aspectos econômicos, sociais, culturais, estritamente políticos, o próprio mundo da informação e o contexto da investigação) e sugerem a definição de Hill como a mais condizente com estes aspectos: [...] as políticas de informação são projetadas para responder às necessidades e regular as atividades dos indivíduos, a indústria e o comércio, de todos os tipos de instituições e organizações e governos nacionais, locais, ou supranacionais. Devem regular a capacidade e a liberdade de adquirir, possuir e manter a própria informação, usá-la e transmiti-la (HILL, 1995, p. 279 apud CARIDAD SEBASTIÁN; MÉNDEZ RODRÍGUEZ; RODRÍGUEZ MATEOS, p. 24, 2000, tradução nossa).

Esses autores admitem a diversidade de conceitos e entendem que a concepção das políticas de informação se completa com o seu papel principal de prover o marco legal e institucional do qual decorre o intercâmbio formal de informação. Esse intercâmbio refletiria objetivos políticos e burocráticos, dada a sua emergência na organização do governo e do aparato estatal. Este aspecto encontra-se na reflexão de Daniel (2000), para quem uma política de informação "é o conjunto de regras formais e informais que diretamente, restringindo, impulsionando ou de outra maneira, formam fluxos de informação" (DANIEL, 2000, p. 2, tradução nossa). Assim, e ainda conforme Daniel, a política de informação inclui, entre outros, aspectos como: "literacy, privatização e distribuição da informação governamental, liberdade de acesso à informação, proteção da privacidade individual, e direitos de propriedade intelectual" (DANIEL, 2000, p. 2, tradução nossa).

Conforme González de Gómez (2002), a relação entre política e informação ficou imersa nas novas configurações das infra-estruturas de informação e da noção de sociedade da informação, implicando a necessidade de sua reconstrução, fato que iria acontecer sob novos conteúdos e espaços de enunciação. As premissas (sustentadas na versão de Weinberg) que estabelecem, para a política de informação, uma relação estrutural e intrínseca entre uma ordem política que a autoria considera "estadocêntrica" e a ordem informacional, teriam sido substituídas por novas premissas. Essas seriam baseadas na concepção das redes e infra-estruturas de informação (com ênfase na institucionalização da Internet e na universalização do acesso a suas aplicações), que afirmam a relação estrutural da informação com a tecnologia e a economia.

Cubillo (2004) identifica a mudança de enfoque no interior dos organismos especializados e encarregados tradicionalmente de temas sobre informação. Esse enfoque teria se deslocado para novos "conceitos-metáfora e paradigmas- metáfora" não explicitados ou provados, dos quais destaca o de "sociedade da informação", cuja ambigüidade, segundo ele, foi detectada nas sociedades de origem.

Lastres e Aun (1997) sintetizam o quadro do desenvolvimento das políticas de informação afirmando que, na década de 70, as tendências principais das políticas de informação refletiam principalmente a ênfase ao desenvolvimento científico tecnológico, privilegiando a criação e o armazenamento de informações correlatas. Já na década de 80, sob a influência dos avanços da difusão das tecnologias de informação e da aceleração do processo de globalização, Lastres e Aun (1997) observam que as políticas passaram a valorizar a criação de infra-estruturas de informação para a comunicação e a utilização de bases de dados. Os avanços mencionados, nos anos 90, associados aos avanços da informática e das telecomunicações - que passaram a agregar a comunicação com rapidez sem precedentes à ampla capacidade de armazenamento da informação - implicavam novos desafios no que se refere ao estabelecimento de prioridades enfocadas pelas políticas de informação.

As políticas de informação adquirem uma nova dimensão entre as políticas públicas (governos de diferentes países passaram a reorientar suas estratégias com relação ao desenvolvimento da área de informação), implicando em simultâneo a redefinição de seu escopo e abrangência. Os fatores que teriam ditado essa nova dimensão teriam produzido tensão entre os atuais objetivos das políticas de informação e o fracasso das políticas existentes na altura.

Os aspectos da tensão são explicitados por Lastres e Aun (1997), retomando e reformulando a noção de tensão que marca os tópicos sobre a política de informação de Koenig (1995), nos seguintes termos: • a capacidade de agregação de valor aos produtos e serviços intensivos [de] informação e ao fato de esta área passar a ser vista atualmente como componente fundamental para a competitividade de organizações e países; • o reconhecimento do papel da informação como bem e direito público, com suas características de transferência e distribuição de amplo acesso e baixo custo de reprodução, assim como com a sua importante contribuição nas áreas sociais (LASTRE; AUN, 1997, p. 55).

Sylvia Andrychuk (2004) percebe, a partir de Hernon e Relyea (1991), a natureza complexa das políticas3 de informação: Políticas de informação tendem a focar questões específicas e, às vezes, a serem fragmentadas, sobrepostas e contraditórias.

Reconhecendo que não existe 'uma única política (policy) que abarque tudo', Hernon e Relyea apresentam uma definição funcional da qual se visualiza o conceito (ANDRYCHUCK, 2004, p. 3): 'Política de informação tem sido definida como um conjunto de princípios, leis, diretrizes, regras, regulamentos e procedimentos inter-relacionados que orientam a supervisão e gestão do ciclo vital da informação: a produção, coleção, organização, distribuição/disseminação, recuperação, uso e preservação da informação' (ANDRYCHUCK, 2004, p.

3, tradução nossa)4.

Uma segunda definição dos mesmos autores para Information policy pode ser visualizada em outra obra.

(...) política de informação constitui então um conjunto de princípios, leis, diretrizes, regras, regulamentos e procedimentos inter-relacionados que orientam a supervisão e gestão do ciclo vital da informação: a produção, coleção, organização, distribuição/ disseminação, recuperação e eliminação da informação. Política de informação compreende o acesso à, e uso da informação (HERNON; RELYEA, 1991, p. 176, tradução nossa).5 A partir da proposta apresentada por Jardim (2003) para as políticas públicas arquivísticas, podemos sugerir, de forma sintética, que políticas públicas informacionais constituem o conjunto de premissas, decisões e ações - produzidas pelo Estado e inseridas nas agendas governamentais em nome do interesse social - que contemplam os diversos aspectos (administrativo, legal, científico, cultural, tecnológico, etc.) relativos à produção, uso e preservação da informação de natureza pública e privada.

3 Políticas públicas: conceituação geral e histórica O estudo das políticas públicas se insere, hoje, nos esforços para compreender o papel do Estado e suas implicações na sociedade contemporânea. Isto significa observar a lógica existente nas diferentes formas de interação entre Estado e sociedade, identificar as relações existentes entre os diversos atores e compreender a dinâmica da ação pública. Apesar de relativamente recente6, o estudo atual das políticas públicas já comporta uma mudança importante na forma de abordar o tema: a tendência que se afasta da orientação operacional inicial para aproximar-se de uma abordagem cognitiva, onde as políticas públicas são entendidas com o "Estado em ação", conforme Muller e Surel (2004, p. 11): [...] a ação do Estado pode ser considerada como o lugar privilegiado em que as sociedades modernas,enquanto sociedades complexas, vão colocar o problema crucial de sua relação com o mundo através da construção de paradigmas ou de referenciais, sendo que este conjunto de matrizes cognitivas e normativas intelectuais determina, ao mesmo tempo, os instrumentos graças aos quais as sociedades agem sobre elas mesmas e os espaços de sentido no interior das quais os grupos sociais vão interagir.

Com isso, passa-se a abordar novos elementos de análise, considerados dentro de um complexo de relações de conflito e busca de consenso à medida que a sociedade, ou pelo menos parte dela, por meio da informação e do conhecimento, tende a apropriar-se de novas formas de manifestação e de influência nas decisões e ações públicas.

Expressões como "política" e "políticas públicas" comportam variadas acepções, concepções e definições. Se há algo comum a elas, é justamente o seu caráter polissêmico. A língua inglesa recorre a três termos para identificar as nuances do tema: polity, para a esfera da política e para diferenciar o mundo da política do da sociedade civil7; politics, como a atividade política na disputa por cargos políticos, o debate partidário etc.; policies, para a ação pública, ou seja, os processos que elaboram e implementam programas e projetos públicos (MULLER; SUREL, 2004, p. 13).

Dagnino et al (2002) reconhecem essa circunstância e, junto com outros estudiosos de políticas públicas, se esforçam para formular um conceito de política. Citam Easton (1953), que afirma ser uma política (policy) "uma teia de decisões que alocam valor". Heclo (1972) entende que "uma política [policy] pode ser considerada como um curso de uma ação ou inação (ou 'não-ação'), mais do que decisões ou ações específicas", enquanto para Jenkins (1978) é um "conjunto de decisões inter-relacionadas, concernindo à seleção de metas e aos meios para alcançá-las, dentro de uma situação especificada". Para Wildavsky (1979), a política é "um processo de tomada de decisões, mas, também, o produto desse processo". Segundo Ham e Hill (1993), uma "política envolve antes um curso de ação ou uma teia de decisões que uma decisão" (DAGNINO et al, 2002, p.

2).

Para Muller e Surel (2004), uma política é, simultaneamente, um constructo social e um constructo de pesquisa. Assim, se o objeto científico de investigação é uma construção, ele é também uma representação. Ao construir um objeto científico, se ganha muito em precisão e clareza se essa construção for explicitada também como uma representação do pesquisador. Isso obriga o pesquisador a definir e expor claramente o que entende por política.

Da mesma forma, configura-se o cenário das políticas públicas. A literatura da área reconhece uma gama de expressões que buscam situar as políticas públicas em termos científicos, mas que, na sua maioria, sinalizam para o que o termo tem ainda de contraditório e de indefinido. As "políticas públicas" - ou melhor, o estudo das políticas públicas, também chamado de "análise de políticas públicas" - têm sido referidas na literatura a respeito como: área, campo disciplinar, disciplina, subdisciplina, tema, objeto, especialização, ciência, subárea, campo de pesquisa, programa, subárea disciplinar, supradisciplina e disciplina científica.

A literatura que trata do tema o faz quase em sua totalidade do ponto de vista do que é denominado de "análise das políticas públicas", e não das políticas públicas como objeto cognoscível em si mesmo. Isso sugere que as preocupações dos estudiosos de políticas públicas referem-se muito mais aos efeitos de políticas formuladas e implementadas - e assim objetos tangíveis de avaliação - do que ao estudo do processo político e das circunstâncias políticas em que estas são pensadas e decididas. Ou seja, tal abordagem se concentra na identificação do que é considerada uma política pública e nos custos e efeitos por ela produzidos ou não. E traz uma conseqüência: uma extensa gama de citações que confirma o caráter incipiente dos estudos na área, que se estende também ao conceito de "políticas públicas".

Dagnino et al (2002, p. 4), por exemplo, não conceituam "políticas públicas", mas sim a "análise de políticas públicas" como o "conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas disciplinas das ciências humanas utilizados para buscar resolver ou analisar problemas concretos em política (policy) pública".

Outros autores, citados por Dagnino et al, partilham perspectiva semelhante. É o caso de Wildavsky (1979), para quem a análise da política tem o propósito de "interpretar as causas e conseqüências da ação do governo, em particular, ao voltar sua atenção ao processo de formulação de política". Para Dye (1976), "Análise de Política é descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que diferença isto faz'... é a descrição e explicação das causas e conseqüências da ação do governo".

Segundo Ferri Durá (2004, p. 4), Baena define políticas públicas como "toda decisão conformadora, em princípio de caráter inovador, que é acompanhada das medidas necessárias para a sua continuidade e execução". Subirats (apud FERRI DURA, 2004, p. 4) afirma que uma política pública "normalmente implica uma série de decisões. Decidir que existe um problema. Decidir que se deve tentar resolver. Decidir a melhor maneira de resolver. Decidir legislar sobre o tema".

Raras são as abordagens que vão à busca de regularidades e propriedades específicas das políticas públicas. Muitos autores afirmam que as políticas públicas são muito mais uma "categoria analítica" do que um objeto em si (JONES, 1970), construídas pelos pesquisadores que dela se ocupam ou pelos atores políticos envolvidos na sua formulação e implementação. Ou seja, uma definição precisa do que venha a ser políticas públicas está longe de um consenso. A própria natureza do tema é identificada como provocadora das dificuldades em se definir políticas públicas.

Apesar do seu caráter indefinido e aparentemente contraditório, parece ser possível identificar algumas características comuns às políticas públicas, ainda que estas ocorram em diferentes graus: relações de poder e legitimidade; espaços de trocas; elementos de valor e conhecimento; normas, regulamentos e procedimentos; necessidades de escolhas; sentidos e valores culturais; uma ideologia que as gere e as sustente; planejamento orçamentário; organograma e estrutura organizacional hierárquica setorial; integração e inter- relacionamento entre seus vários aspectos e níveis; programas e projetos específicos; dinamismo para as necessárias atualizações; participação dos setores interessados; representação democrática da sociedade na sua formulação e implementação; atendimento de diferentes demandas; critérios de aferição e avaliação de seus resultados; atenção para as correções necessárias ao longo de sua trajetória (SILVA, 1998).

Uma política pública é, portanto, dinâmica e mutante. Tende a alterar-se ao longo do tempo, sob a redefinição de diretrizes e novos objetivos.

Dagnino et al (2002, p. 3) sintetizam em um decálogo o que é necessário para se entender o conceito de política no quadro das análises de políticas públicas: 1. a distinção entre política e decisão: a política é gerada por uma série de interações entre decisões mais ou menos conscientes de diversos atores sociais (e não somente dos tomadores de decisão) 2. a distinção entre política e administração; 3. que política envolve tanto intenções quanto comportamentos; 4. tanto ação como não-ação; 5. que pode determinar impactos não esperados; 6. que os propósitos podem ser definidos ex post: racionalização; 7. que ela é um processo que se estabelece ao longo do tempo; 8. que envolve relações intra e inter organizações; 9. que é estabelecida no âmbito governamental, mas envolve múltiplos atores; 10. que é definida subjetivamente segundo as visões conceituais adotadas.

Muller (2004, p. 22), por sua vez, recorre a Yves Mény e a Jean-Claude Thoenig para apontar cinco elementos que possibilitam identificar uma política pública: 1. existência de um conjunto de medidas concretas; 2. decisões de natureza mais ou menos autoritária; 3. estar inscrita em um quadro geral de ação, nunca é uma ação isolada; 4. possuir sempre um público; 5. possuir objetivos definidos.

A identificação e a exposição da lógica utilizada no processo de formulação e implementação das políticas públicas é o caminho apontado por Muller e Surel (2004, p. 20) para que o pesquisador consiga superar dois impasses teórico- metodológicos observados nos estudos de políticas públicas: O primeiro consiste em considerar que somente se está na presença de uma política pública a partir do momento em que as ações e as decisões estudadas formam um todo coerente, o que não acontece jamais. O segundo consiste em negar qualquer racionalidade da ação pública, em vista das múltiplas incoerências que ela manifesta.

Ao sugerirem uma abordagem cognitiva das políticas públicas, Muller e Surel reconhecem duas perspectivas no campo da teoria do Estado: "a abordagem estatal ou a sociedade produzida pelo Estado" e "a abordagem pluralista ou o Estado produzido pela sociedade" (2004, p. 34-41). Essas duas abordagens apresentariam uma compreensão do Estado em ação, na qual o Estado expressaria, ao mesmo tempo, "a unidade e a diversidade da sociedade, sua existência enquanto totalidade pensada e sua tendência inevitável à explosão." Por isso, propõem uma via alternativa a esses dois extremos como forma de dar conta da complexidade da ação pública.

A abordagem cognitiva, considerada como uma corrente de análise, "se esforça para apreender as políticas públicas como matrizes cognitivas e normativas, constituindo sistemas de interpretação do real, no interior dos quais os diferentes atores públicos e privados poderão inscrever sua ação". Essa linha de investigação prioriza em sua análise o peso das idéias, dos preceitos gerais e das representações sobre a evolução social, partilhando de "um ponto comum essencial, que é o de estabelecer a importância das dinâmicas de construção social da realidade na determinação dos quadros e das práticas socialmente legítimas num instante preciso" (MULLER; SUREL, 2004, p. 47). Trata-se de um processo cognitivo que possibilita compreender a realidade em sua complexidade e um processo prescritivo que possibilita agir sobre a realidade.

Muller (2004) formula algumas questões de pesquisa instigantes. A primeira tem um sentido mais geral, aborda a relação do Estado com as políticas públicas e procura saber o que levou ao advento do problema das políticas públicas na contemporaneidade: "Em que a transformação nos modos de agir do Estado no curso dos últimos cinqüenta anos modificou o lugar e papel dessa ação nas sociedades industriais ocidentais? Ou posto de outra forma, as políticas públicas mudaram a política?" (MULLER, 2004, p. 5).

A segunda pergunta é gerada a partir do reconhecimento de que as sociedades contemporâneas são basicamente sociedades reguladas e busca identificar as transformações que originaram a multiplicação das políticas públicas: "Quais transformações produziram a multiplicação das intervenções públicas às quais a análise das políticas públicas procura dar conta?" (MULLER, 2004, p. 7).

A terceira questão foca a origem intelectual e metodológica da análise das políticas públicas: "De qual corrente de pensamento, de quais interrogações sociológicas ou filosóficas são [as análises de políticas públicas] elas herdeiras?" (MULLER, 2004, p. 7).

Muller e Surel entendem ser possível esclarecer a influência exercida pelas normas sociais globais sobre os comportamentos sociais e as políticas públicas.

O modelo proposto se firma sobre a convicção de que é possível identificar valores e princípios gerais que definem uma visão de mundo, bem como identificar princípios específicos que permitam operacionalizar esses valores gerais, e ainda identificar as escolhas instrumentais. Dessa forma, entendem ser possível "isolar, analiticamente, os processos pelos quais são produzidas e legitimadas as representações, as crenças, os comportamentos, principalmente sob a forma de políticas públicas particulares no caso do Estado" (MULLER; SUREL, 2004, p. 50). Com isso, seria possível colocar à luz a existência de uma matriz cognitiva e normativa capaz de produzir uma "consciência coletiva", certo sentimento subjetivo de pertença, produtor, portanto, de uma identidade específica, o que facilitaria a identificação de grupos ou organizações envolvidos no processo de formulação de políticas públicas. Isto favoreceria ainda mapear as mobilizações de tais grupos identitários no momento de crise de uma política de seu interesse. Um outro aspecto dessa matriz cognitiva seria a possibilidade de observação das lógicas de poder no processo de elaboração de uma política pública, quando e onde determinados atores fariam valer seus interesses.

Muller e Surel (2004, p. 53) sugerem que a abordagem cognitiva possibilitaria ultrapassar o dilema do determinismo e do voluntarismo, ao combinar aspectos de ambos em uma grade de análise que "combina uma certa forma de determinismo estrutural (os atores não são totalmente livres de suas escolhas) e uma certa forma de voluntarismo (as escolhas políticas não são totalmente determinadas pelas suas estruturas)". A abordagem cognitiva estudaria as políticas públicas como um processo de interpretação do mundo a ser percebido pelo pesquisador, o que lhe permitiria compreender as relações aí estabelecidas, os conflitos expostos e o contexto em que as políticas públicas são formuladas e implementadas.

Observa-se também, em alguns autores, a tendência de se estudar apenas os resultados considerados práticos e efetivos das políticas públicas, privilegiando e expondo seus aspectos descritivos, operacionais, pragmáticos e os resultados quantitativos, desvalorizando, dessa forma, aspectos qualitativos da circunstância e do contexto de formulação de tais políticas.

Dagnino et al (2002) visualizam uma tensão entre o descritivo e oprescritivo na análise das políticas públicas, e apresentam uma classificação formulada em 1993 por Ham e Hill, onde as abordagens e perspectivas dos estudos de análise política são divididas em duas categorias: - a análise que tem como objetivo desenvolver conhecimentos sobre o processo de elaboração de políticas (formulação, implementação e avaliação) em si mesmo - estudos sobre as características das políticas e o processo de elaboração de políticas - que revelam, portanto, uma orientação predominantemente descritiva; - a análise voltada a apoiar os fazedores de política, agregando conhecimento ao processo de elaboração de políticas, envolvendo-se diretamente na tomada de decisões, revelando assim um caráter mais prescritivo ou propositivo.

Ainda que uma classificação desse tipo possa indicar elementos objetivos importantes a serem considerados na análise de políticas públicas, é preciso considerar sua dimensão conflitante, próprio da realidade humana e social em que estas são pensadas e produzidas e que, portanto, também faz parte dessas políticas públicas.

Afirmando que intuitivamente todos têm uma noção do que pode ser uma política pública, Muller e Surel chamam a atenção para certa tendência em se associar políticas públicas com textos legislativos e reguladores. Um conjunto de textos legais ou reguladores de uma determinada atividade ou setor não é suficiente para caracterizar uma política pública8.

Muitas vezes aquilo que é denominado pelos próprios governos que a formulam, como uma política pública, nem sempre se configura como tal. De outro lado, alguns programas e projetos governamentais, com todas as características de uma política pública, não são assim anunciados ou assumidos pelos governos que os formulam e implementam. Mesmo na ausência de uma estrutura governamental especializada para a formulação e implementação de uma política pública, esta pode existir. As políticas de meio ambiente existiam antes da criação dos ministérios do meio ambiente (MULLER; SUREL, 2004, p. 15).

Medellín Torres (2004) propõe um modelo teórico-metodológico para o estudo das políticas públicas em países de frágil desenvolvimento político e institucional. Sob a sua perspectiva, as políticas públicas não devem ser estudadas de forma independente dos regimes políticos. O pesquisador de políticas públicas que estuda o regime político em que elas são produzidas tem a possibilidade de perceber o grau de persistência e consistência da democracia que o envolve. De outro lado, ao investigar a função governamental, o pesquisador será capaz de dimensionar a capacidade estrutural do Estado de produzir tais políticas públicas. Medellín Torres parte da hipótese de que "a natureza específica de um regime político determina, de maneira crucial, a estruturação das políticas públicas" (2004, p. 5). Dialeticamente, a estruturação das políticas públicas determinaria, também, o teor dos regimes políticos.

Medellín Torres chama a atenção para a tendência em países de capitalismo periférico de "importar" a produção intelectual sobre o tema, realizada pelos países centrais. Seria possível falar em políticas públicas em países com estruturas frágeis da mesma forma que se trata do assunto em países com instituições consolidadas? Essas políticas são as mesmas em um e outro país? Estudar políticas públicas implica ainda, segundo Medellín Torres, compreender os governos, uma vez que é o governo que articula os regimes políticos e as políticas públicas. Isto é, o governo é a forma concreta pela qual os regimes políticos se expressam e exercem o poder político, definem as prioridades e tentam conduzir a sociedade por meio das políticas públicas. Tanto quanto perceber que as políticas públicas dependem da natureza do regime político e da função governamental, é importante também identificar o grau dessa relação de interdependência. Em sua forma institucional, os regimes estabelecem os laços que unem governantes e o aparato de governo, o campo de ação entre os governantes e os governados, a forma como os governantes podem ascender ao governo, e a forma de atribuir poder institucional ao governante para que suas decisões sejam aceitas pelos governados. Em relação ao modo de governar, como prática cultural, estão implicados tanto a cultura como o projeto político que prevalece em determinada sociedade. Essa cultura política e institucional se manifesta na maneira como se dá o diálogo entre governantes e governados em relação à definição e à gestão dos assuntos políticos e institucionais, no modo como são adotadas táticas e estratégias governativas para alcançar certos objetivos, e nos graus de consenso e de repressão exigidos para realizar os propósitos definidos. No limite, o exercício do governo sinaliza para a consistência ou não da democracia existente, e as políticas públicas para o nível de democracia alcançado.

Uma política pública não é apenas um conjunto de decisões. É concebida, formulada e implementada a partir de atores sociais diversos que se relacionam e se influenciam mutuamente em um ambiente de conflitos e consensos. Se, para Muler e Surel (2004), estudar uma política pública pressupõe levar "em conta o conjunto dos indivíduos, grupos ou organizações cuja posição é afetada pela ação do Estado", é também importante analisar os "indivíduos e/ou grupos, que são os atores, homens políticos, funcionários de todos os níveis, grupos de interesse", um espaço de relações interorganizacionais que ultrapassa a visão estritamente jurídica (MULLER; SUREL,, 2004, p. 22).

A aptidão de um ator coletivo, para influir no conteúdo ou na implementação de uma política pública, pode, com efeito, variar fortemente em função do grau de mobilização que é capaz de suscitar (...). Um dos desafios da análise da ação do Estado será, assim, o de constituir e construir o continuum dos modos de ação dos grupos sociais no quadro das políticas públicas, partindo dos grupos mais difusos, dos menos organizados, que intervêm, eventualmente, no campo de certas políticas, até grupos mais estáveis (...) (MULLER; SUREL, 2004, p. 23).

A promoção de políticas públicas de longo prazo, ou seja, numa perspectiva temporal mais estendida, implica na mudança do comportamento dos políticos e em novos arranjos institucionais nas atitudes de governo. Isto significa que o foco se desloca do atendimento das necessidades dos diferentes órgãos da administração pública para as tentativas de solucionar os problemas da sociedade (CUNHA; RESENDE, 2005, p. 65).

Reconhecida a realidade e as circunstâncias em que as políticas públicas são formuladas e pretendem surtir efeito, sua implementação depende de planejamento estratégico, o que, por sua vez, significa também atuação política sustentada e prolongada no tempo.

A relação entre planejamento e políticas públicas é abordada por Oliveira (2006). O autor parte da pergunta/título do estudo "Repensando as políticas públicas: por que freqüentemente falhamos no planejamento?" para afirmar que o planejamento em políticas públicas deve ser visto como um processo e não como um produto técnico somente (p. 190). Para Oliveira, somente a partir da década de 1970 o conceito de planejamento começa a se transformar, deixando de ser entendido como um instrumento técnico para ser um instrumento político, capaz de moldar e articular os interesses envolvidos no processo de intervenção de políticas públicas. De um lado, o planejador passa a ser o mediador dos interesses da sociedade no processo, sendo o resultado obtido por consenso; e, de outro, o planejamento passa a ser um processo acoplado às interações dos atores envolvidos e um processo de construção de confiança nas decisões sobre políticas públicas. O planejamento passa a depender da maneira como são estabelecidas as relações de confiança entre as partes interessadas e influenciadas pelas decisões. O planejamento deixaria assim de ser encarado como uma ferramenta para prever e controlar o futuro. Consolida-se como um "processo político que depende de informações precisas, transparência, ética, temperança, aceitação de visões diferentes e vontade de negociar e buscar soluções" (idem, 200). Produto, portanto, de uma ação política.