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Crises cambiais e estrutura decisória: a política de recuperação econômica na Argentina e no Brasil

Por que alguns países emergentes se recuperam mais rapidamente de crises em suas relações econômicas externas do que outros? Para responder a essa pergunta concentramos a análise no processo de formulação de políticas econômicas.

Pressupomos que os problemas de política econômica geralmente têm soluções mais ou menos aceitáveis para uma maioria da população, se puderem ser implementadas. Na nossa opinião, os problemas fundamentais dos governantes têm menos a ver com a formulação de uma política econômica tecnicamente adequada e mais com a construção de um consenso viável a respeito das mudanças distributivas que as inovações nessa área costumam acarretar.

Este artigo busca explicar por que países vizinhos, com economias de mercado emergentes, reagem de modo distinto a crises cambiais de causas e magnitudes semelhantes. Admitimos que, nas democracias, os presidentes precisam construir coalizões que lhes garantam sustentação política para a realização de mudanças significativas na economia. As questões-chave deste artigo são as seguintes: quando e por que foram adiadas desvalorizações cambiais necessárias? Que condições facilitaram ou dificultaram a formação de uma coalizão de apoio a um regime de austeridade fiscal em seguida à desvalorização? Afirmamos que a existência de diferentes estruturas político-institucionais, responsáveis pela criação de incentivos diversos à cooperação e ao conflito entre os políticos e outros atores sociais, explica boa parte da diferença de intensidade das crises de desvalorização nos dois países.

Tanto o Brasil quanto a Argentina passaram recentemente por ataques especulativos à moeda, que resultaram em desvalorizações desordenadas seguidas de crises bancárias, recessões e perturbações políticas. O Brasil recuperou-se rapidamente da desvalorização forçada e da crise político-financeira interna subseqüente. A crise argentina, aparentemente similar, e que levou o país a abandonar seu rígido sistema de paridade monetária e a permitir a flutuação do peso em dezembro de 2001, foi, no entanto, extraordinariamente prolongada, o que debilitou a estrutura produtiva do país e provocou uma súbita perda de renda para a maioria da população. A moeda brasileira sofreu novo ataque especulativo durante a campanha eleitoral de 2002. E outra vez sobreviveu à investida sem graves danos. Por que a diferença? A nosso ver, os atributos, muitas vezes considerados virtudes, das instituições políticas argentinas (como a força e a disciplina dos partidos políticos e um Executivo forte em comparação com o Legislativo e as províncias) parecem ter sido obstáculos ao ajustamento do país a uma desvalorização penosa. O "hiperpresidencialismo" (Ducatenzeiler e Oxhorn, 1994) argentino admitia poucos atores políticos de influência no processo decisório, mas muitos atores com poder de veto, tornando extremamente difícil o estabelecimento de acordos relativos às reformas econômicas. Já as instituições políticas "desorganizadas" do Brasil asseguraram o acesso de muitos atores ao processo decisório, tanto no Estado quanto na sociedade. Contudo, os presidentes brasileiros tiveram de se defrontar com um número reduzido de atores com poder de veto. A conhecida flexibilidade e falta de coerência ideológica da política brasileira facilita, paradoxalmente, a ação dos presidentes brasileiros na construção de coalizões viáveis em torno de inovações na política econômica.

A ECONOMIA DO CÂMBIO FIXO, DO CÂMBIO FLUTUANTE E A DESVALORIZAÇÃO MONETÁRIA As taxas fixas de câmbio sempre pareceram atraentes aos planejadores econômicos e aos setores nacionais ligados ao comércio exterior, pois, por definição, tornam previsíveis os preços futuros das exportações e importações. Pode-se argumentar que as taxas cambiais fixas aumentam a eficiência econômica porque poupam recursos que de outro modo seriam gastos (ou desperdiçados) na previsão de oscilações inesperadas e adversas das taxas de câmbio ou na cobertura contra elas. Os criadores do regime econômico internacional de Bretton Woods, no final da Segunda Guerra Mundial, estavam convencidos de que um sistema de câmbio fixo entre as moedas das principais economias capitalistas fortaleceria a prosperidade mundial (Helleiner, 1994). Desde o abandono do sistema de taxas fixas de câmbio entre os países de industrialização avançada, no início da década de 70, a falta de estabilidade cambial tem sido muito lamentada. C. Fred Bergstern preconizou que o grupo das sete maiores economias do mundo se empenhasse mais a fundo na coordenação de intervenções em suas taxas de câmbio com o propósito de reduzir as oscilações prejudiciais para a economia (Bergstern, 1998; Bergstern e Henning, 1996). David Felix (2002) chega a atribuir o crescimento mais rápido registrado entre 1950 e meados da década de 70, em comparação com o que se verificou entre meados dos anos 70 e 90, diretamente ao colapso do regime de câmbio fixo nos países industriais avançados ocorrido no começo do último período citado.

Por outro lado, as taxas fixas de câmbio podem ser vistas como um luxo dispendioso, cujo custo total não é imediatamente aparente aos desavisados. Do ponto de vista de uma única economia, o problema é resumido no conceito de "trindade impossível", cunhado por Benjamin J. Cohen (1993), de acordo com o qual um país não pode ter simultaneamente uma taxa de câmbio fixa, uma conta de capital externo aberta e uma política monetária interna independente (ver Mundell, 1960). Em vez disso, a gestão macroeconômica de um país torna-se refém da necessidade de gerenciar os fluxos de capital estrangeiro, exigindo, por exemplo, taxas de juros geradoras de recessão quando o capital privado se dispõe a sair do país ' mesmo que por motivos inteiramente exógenos à economia interna, devido, por exemplo, a um aumento da taxa de juros em algum outro lugar do mundo. Quanto mais aberta for a conta de capital do país e mais voláteis os fluxos de capital na economia global, tanto mais esta restrição constrange os formuladores da política econômica nacional.

A experiência latino-americana com a "trindade impossível" tem sido um tanto fora do comum. Na América Latina, o câmbio fixo foi a regra por mais de duas décadas depois que as democracias capitalistas avançadas permitiram a flutuação entre suas taxas de câmbio, no início dos anos 70. Nesse meio tempo, as contas de capital permaneceram relativamente abertas, embora a volatilidade dos fluxos de investimentos e empréstimos privados na década de 70 estivesse longe da que se verificou na de 90. Ainda assim, os verdadeiros custos associados a taxas cambiais fixas foram mascarados na América Latina, durante a década de 80, pelo fato de que a maioria dos países mantinha numerosas barreiras tarifárias e não tarifárias ao livre comércio. Em outras palavras, mesmo se as taxas fixas de câmbio fossem sobrevalorizadas, geralmente por uma inflação interna superior às taxas vigentes nas principais economias, os déficits comercial e de balanço de pagamentos podiam ser evitados, ou minorados, pelo recurso a barreiras administrativas às importações, bem como por controles diretos do capital.

No início da década de 90, dois fatores adicionais tornaram as taxas fixas de câmbio bem mais problemáticas na América Latina. Primeiro, a exaustão do modelo de industrialização por substituição de importações tornou-se patente na crise da dívida externa dos anos 80. Nessa década, os fluxos negativos de capital e de serviço da dívida chegaram a substanciais 3% ou 5% da renda nacional em toda a região. Em parte por pressões externas do FMI e do Banco Mundial, mas também em conseqüência de uma convicção interna, a maioria dos países resolveu, no final da década de 80, reorientar significativamente seus marcos regulatórios econômicos nacionais para adequá-los aos incentivos de mercado (Biersteker, 1995; Armijo e Faucher, 2002). Mas, com o desmantelamento das barreiras tarifárias e o afrouxamento dos controles ao capital, as rigorosas restrições associadas às taxas fixas de câmbio tornaram-se mais evidentes. A redução das barreiras ao comércio exterior provocou déficits comerciais. Além disso, as autoridades econômicas descobriram, na década de 90, que políticas macroeconômicas internas e orçamentos quase equilibrados resultavam em constantes fugas de capital e em pressões de baixa sobre a taxa de câmbio1. A única política econômica alternativa capaz de salvaguardar a taxa de câmbio fixa no contexto de fluxos de capital abertos e déficits públicos e dívidas persistentes foram as altas taxas de juros reais, que induziam rapidamente à recessão interna.

Outra característica da década de 90, e possivelmente ainda mais importante, é que, no correr dos anos, os regimes de câmbio fixo foram desaparecendo em todo o mundo ' freqüentemente em violentas conflagrações financeiras como as do Mecanismo Cambial (ERM) da Europa Ocidental, em 1992; a crise do peso no México, em 1994; e as crises cambiais da Tailândia, Coréia do Sul, Filipinas e Indonésia em 1997-1998. Embora se possa afirmar que há muitas vantagens numa arquitetura financeira global caracterizada por taxas fixas de câmbio, as taxas de câmbio flutuantes tendem a substituir as fixas, porque o número crescente das primeiras estimula a especulação contra as segundas (Hausmann et alii, 1999). No médio prazo, pode ser quase impossível para um país com moeda fraca manter uma taxa de câmbio fixa quando as outras estão flutuando. Existe, portanto, uma tendência secular que torna o câmbio fixo cada vez mais arriscado. Contudo, para os planejadores da economia nacional, habituados a pensar que os indicadores econômicos geralmente refletem fundamentos macroeconômicos internos, essa conclusão pessimista é muito inconveniente e acaba sendo ignorada.

Uma segunda característica da história dos regimes de câmbio fixo na América Latina contemporânea é a de que a fixação da taxa de câmbio ' quando feita explicitamente no contexto da abertura da conta de capital e da liberalização comercial ' foi vista por muitos economistas, em fins dos anos 80 e na década seguinte, como uma "receita milagrosa" para domar uma inflação descontrolada (Corden, 2000; Bruno, 1991; Westbrook e Willett, 1999). Desapontados com a prodigalidade das assembléias legislativas democráticas, os planejadores esperavam usar a flexibilidade inerente às contas externas, em condições de liberalização financeira, para disciplinar os desregramentos fiscais internos.

Na iminência de um recrudescimento inflacionário, o combate à inflação seria feito pela redução das divisas externas e por um aperto das condições monetárias internas (seja por meios automáticos, como no caso do sistema de paridade monetária argentino, seja por um aumento deliberado das taxas de juros pelo Banco Central, no caso brasileiro), ainda que à custa de uma inibição do crescimento da economia real. Portanto, em boa parte da América Latina ' e em contraste com a maioria dos países do Leste asiático, onde os déficits fiscais e a inflação têm sido historicamente um problema menor ', um atrativo importante do câmbio fixo, em lugar do flutuante, foi sua suposta utilidade como arma antiinflacionária.

É bem verdade que os responsáveis pela política econômica latino-americana não podiam prever, no início da década de 90, as crises cambiais que se avizinhavam nem a crescente rarefação dos regimes cambiais fixos ainda existentes no final do século XX. Ainda assim, já em 1990 estava claro que a adoção de um plano de estabilização da inflação apoiado numa "âncora de câmbio nominal" seria uma estratégia arriscada e custosa, que exigiria uma rigorosa e constante aplicação de um regime de austeridade fiscal. O objetivo da austeridade fiscal sempre foi difícil de alcançar na América Latina, onde os conflitos setoriais e sociais foram durante décadas acomodados pelo distributivismo inflacionário (Hirschman, 1968; Baer, 1991), e onde as soluções técnicas anteriores, como a indexação de contratos financeiros e outras, geraram por vezes distorções econômicas terríveis (Baer e Beckerman, 1974). Os formuladores de política econômica que optaram pela estabilização via uma âncora de câmbio nominal (na Argentina, em 1991, e no Brasil no início de 1995) pareciam convencidos ' e com boas razões ' de que restavam a seus países poucas outras opções de combate à inflação, dadas a história recente de tentativas dramáticas, mas fracassadas, de estabilização e a escalada da hiperinflação (Amann e Baer, 2000; Cardoso, 2000; Wise, 2000).

Na Argentina, o ministro da Economia, Domingo Cavallo, esperava que o automatismo do sistema de paridade monetária, que faria com que a oferta de moeda interna se contraísse de imediato sempre que o Banco Central perdesse reservas cambiais, proporcionaria finalmente ao Executivo as ferramentas ou o suporte indispensável para resistir às demandas de gastos, geradoras de déficit, provenientes do Legislativo, das províncias e de grupos de interesses especiais. No Brasil, o ministro da Fazenda, Pedro Malan, admitiu abertamente que uma pequena sobrevalorização cambial no contexto da liberalização comercial era até bem-vinda, na medida em que contribuía para impedir que os empresários nacionais de setores industriais oligopolizados aumentassem seus preços.

Embora essa situação também não fosse óbvia no início dos anos 90, estudos comparativos recentes mostraram que os programas de estabilização que recorrem a âncoras cambiais nominais apresentam uma trajetória típica marcada por uma extremamente fácil implementação inicial e um desenvolvimento muito mais problemático (Calvo e Végh, 1999). Controlada a inflação, muitas vezes ocorre um surto de crescimento devido à rápida expansão do consumo, já que as pessoas fazem compras há muito adiadas para aproveitar os preços. Também pode haver uma antecipação de compras, se os consumidores recearem que o plano de estabilização não se sustenterá no tempo. Entretanto, na ocorrência de uma inflação interna, mesmo pequena (e, portanto, uma sobrevalorização da taxa de câmbio), o consumo doméstico progressivamente se transfere dos produtos fabricados no país para os importados, o que contribui para arrefecer a demanda interna e gerar um déficit comercial externo. A fim de combater a sobrevalorização, as autoridades econômicas têm de pôr em ação medidas de austeridade fiscal (a reação macroeconômica preferida) ou uma contração monetária (que pode ser politicamente mais simples), ambas medidas recessivas.

Se a sobrevalorização for mantida, a recessão será prolongada. Assim, as âncoras cambiais podem gerar um boom econômico inicial, seguido de uma "queda" e de uma recessão. Uma política de minidesvalorizações ' pequenas desvalorizações regulares para compensar a inflação passada ' é mais fácil de administrar do que uma taxa totalmente fixa, como no caso de uma paridade monetária, porque uma profunda sobrevalorização será menos provável.

Por todas essas razões, uma moeda fixa será vulnerável aos ataques, especialmente em um ambiente externo onde as taxas de câmbio flutuantes são majoritárias. Torna-se, portanto, imperativo que os planejadores da política macroeconômica contem com uma estratégia de saída, ou um plano para uma passagem ordenada a um regime de câmbio flutuante, caso os operadores do mercado privado preparem um ataque irresistível. Só que a possibilidade de saída não pode ser discutida publicamente pelos políticos, pois se o fizerem estarão obviamente precipitando um ataque especulativo imediato. Em meados de 2001, por exemplo, o ex-ministro da Economia argentino, Domingo Cavallo, reconduzido ao poder por um desesperado presidente De la Rúa, lançou um balão de ensaio. Ele mencionou a idéia, objetivamente razoável, de uma mudança na âncora da paridade monetária, que deixaria de estar atrelada unicamente ao dólar norte-americano e passaria a manter uma ligação mais flexível com uma cesta de moedas fortes, refletindo o fato de que boa parte do comércio exterior argentino se realizava com regiões fora da área do dólar, como a Europa e o Japão. A reação do mercado foi tão negativa que Cavallo teve de desistir da idéia, sensata do ponto de vista macroeconômico, e fortalecer a relação exclusiva do peso argentino com a moeda norte-americana.

Contudo, as desvalorizações forçadas podem ocorrer, e ocorrem, quando os países não conseguem manter a "trindade impossível", isto é, uma taxa de câmbio fixa, uma conta de capital aberta e uma política monetária cem por cento voltada a assegurar a manutenção da paridade cambial. De fato, as desvalorizações forçadas podem ainda ocorrer quando os países mantêm uma rigorosa política monetária a fim de sustentar a taxa de câmbio. Razões típicas para um ataque surpresa à moeda incluem: (a) o surgimento de um déficit comercial ou em conta corrente (que pode acontecer mesmo quando a inflação interna é baixa, devido a variações nos termos de trocas internacionais do país ou da demanda por seus produtos); (b) um déficit fiscal ou uma dívida pública substancial, que os agentes de mercado supõem que possa transformar-se em inflação interna e, por conseguinte, em déficits comerciais em algum momento futuro; (c) uma mudança política no plano interno, que os agentes de mercado entendem ser um sinal de futuros déficits fiscais, como a democratização política ou a eleição de um político de esquerda, e, a mais injusta de todas, (d) o "contágio" externo, ou seja, a corrida à moeda nacional provocada pelos problemas cambiais de um terceiro país, que os participantes do mercado acreditam, grosseira ou equivocadamente, ser "semelhantes" aos enfrentados pelo seu.

E, finalmente, há o desafio do ajustamento pós-desvalorização. O primeiro ponto a observar é que a renda nacional em termos reais diminuiu porque todas as importações ficaram mais caras em moeda local, fazendo com que a população compre menos com a mesma renda nominal. É bem verdade que pode haver um aumento das exportações, mas isso demora algum tempo. Enquanto isso, o governo federal deverá enfrentar um aumento das demandas de renda, especialmente se houver dívidas contraídas em dólar [dollar-denominated debt], mas a adoção do câmbio flutuante não vai causar uma diminuição significativa dos problemas relacionados com a manutenção da sua "credibilidade" externa. As políticas públicas que um país precisará adotar para que sua economia absorva a desvalorização forçada e se reoriente no sentido do crescimento sustentável, sob um regime de câmbio flutuante, geralmente incluem: (a) solucionar os problemas jurídicos pendentes com os credores externos (caso a crise monetária ou a subseqüente desvalorização tenham desencadeado uma inadimplência total ou parcial); (b) admitir a necessidade de uma gestão ativa da taxa de câmbio no futuro, em condições de taxas flutuantes (por exemplo, conferindo ao Banco Central a liberdade para aumentar a taxa de juros, se necessário, e permitindo- lhe manter substanciais reservas de divisas); (c) criar e sustentar um equilíbrio fiscal semipermanente, inclusive níveis moderados de endividamento público, já que de outra forma poderiam ocorrer constantes corridas à moeda e, portanto, inflação endêmica; e (d) resolver problemas pendentes no sistema bancário nacional. Além disso, o governo deverá tomar providências para: (e) restaurar o crédito para as empresas públicas e privadas; (f) compensar ou reduzir o sofrimento das pessoas que perderam suas poupanças em conseqüência da desvalorização; e (g) recuperar o crescimento econômico. Em outras palavras, a reforma econômica após a desvalorização exige austeridade fiscal e monetária, ainda que os setores internos que tiverem perdas decorrentes da austeridade venham a exigir uma assistência imediata. Os governos precisam convencer os eleitores da necessidade do sacrifício. Isto é particularmente difícil quando as políticas anteriores, adotadas com a finalidade de tentar salvar o regime de câmbio fixo, já haviam imposto recessão e austeridade.

A FORMAÇÃO DE COALIZÕES FAVORÁVEIS À DESVALORIZAÇÃO E À REFORMA PÓS- DESVALORIZAÇÃO As explicações aqui examinadas focalizam as características estruturais dos ambientes decisórios nacionais que permitem aos chefes do Executivo e à sua equipe de planejadores exercerem uma liderança efetiva em países emergentes afligidos por crises monetárias. As variações das preferências e tendências dos atores internacionais, as diferenças na estrutura dos interesses socioeconômicos e as características das instituições políticas nacionais podem afetar a capacidade de um presidente para construir uma coalizão de apoio que lhe permita (a) desvalorizar ou deixar flutuar sua moeda, se necessário do ponto de vista econômico, e/ou (b) implementar um pacote de austeridade fiscal após a desvalorização.

Diferenças no Tratamento Proporcionado pelos Atores Internacionais O tratamento diferenciado recebido dos governos dos países ricos e das IFI (instituições financeiras internacionais) pode explicar o sucesso ou insucesso dos governantes em países que enfrentam crises monetárias. A economia internacional é muitas vezes "parcial" nos golpes que desfecha sobre economias menos desenvolvidas, os quais podem variar desde choques de preços de commodities ao contágio de crises financeiras. Instituições-chave oferecem conselhos incoerentes e estendem ajuda desigual a países pobres atingidos por crises econômicas internacionais. Os tratamentos diferenciados variam de acordo com os interesses do Grupo dos Sete e das IFI. Alguns países são considerados "grandes demais para quebrar". Contudo, interessa às IFI usar o exemplo de pequenos países afligidos por problemas com empréstimos externos para diminuir a probabilidade de um "risco moral" no sistema financeiro mundial. Finalmente, alguns países em desenvolvimento têm maior importância geoestratégica ou econômica ' até cultural ' para a política econômica de algumas democracias prósperas. É possível alegar, portanto, que a crise cambial brasileira teve melhor desfecho do que a argentina porque o Brasil recebeu um tratamento especial, provavelmente por ser um país grande e importante demais para fracassar, do ponto de vista da estratégia dos Estados Unidos com respeito à América Latina.

Diferenças na Estrutura dos Interesses Socioeconômicos A estrutura dos interesses socioeconômicos ajuda a prever o grau de risco que mudanças específicas na política econômica poderão acarretar para o governo.

Estudos recentes afirmam que o risco político da desvalorização monetária para um governante aumenta quando o número ou o peso político dos setores perdedores é especialmente importante e diminui quando o número ou a relevância dos setores ganhadores é excepcionalmente grande (Frieden e Stein, 2001; Wise, 2000). As reformas da política econômica subseqüentes à desvalorização ' cortes orçamentários, por exemplo ' impõem ainda a concordância de vários segmentos sociais. As dificuldades que um governante tem de enfrentar para negociar um pacote de austeridade pós-desvalorização aumentam: (a) quando grupos de interesse fundamentais têm melhores condições de suportar a recessão do que outros (e por isso podem aguardar uma solução que lhes seja particularmente favorável) (Alesina e Drazen, 1991); e (b) quando grupos de interesse fundamentais na arena nacional são de origem estrangeira (e por isso podem recorrer à solidariedade e ao apoio de atores externos para conseguir uma distribuição dos custos do ajuste que lhes seja excepcionalmente favorável). Na Argentina, a "guerra de desgaste" [war of attrition] que se travou entre os setores que saíram lucrando e os que saíram perdendo prolongou-se porque interesses socioeconômicos decisivos (por exemplo, o "capital industrial", o "capital financeiro" e/ou os "trabalhadores") estavam mais dispostos a aceitar os custos de uma recessão continuada do que a capitular e concordar em dividir os sacrifícios em termos de renda corrente e privilégios para alcançar o ajuste fiscal necessário à retomada do crescimento econômico.

Diferenças nas Instituições Políticas A estrutura das instituições políticas influi nos métodos usados por um governante para formar uma coalizão de apoio à mudança da política econômica.

Observadores descobriram virtudes em instituições políticas que incentivam a cooperação entre as várias esferas do Estado (Executivo, Legislativo, Judiciário e burocracia permanente). Sugerem que a existência de maior número de atores com poder suficiente para obstruir decisões de políticas públicas, ou, pelo menos, de exigir uma compensação por sua cooperação, pode causar problemas para os chefes de Executivo que estejam tentando modificar a política econômica, por exemplo, no caso de uma crise (Haggard e McCubbins, 2001; Tsebelis, 1995). Haveria um supostotrade off entre a eficiência tecnocrática na formulação da política e a legitimidade democrática. Mark Gasiorowski (2000) afirma que as pesquisas quantitativas "proporcionam apoio empírico ao argumento pessimista de que a democracia mina o desempenho macroeconômico por causa dos efeitos adversos de uma participação política não controlada" (Geddes, 1994).

Presume-se que as decisões tomadas por um poder Executivo que se mantém distante das pressões dos políticos por concessões para seus eleitores gozam de mais "credibilidade" perante os investidores, especialmente os estrangeiros.

Mas tais decisões também são menos "democráticas", porque representantes de vários grupos da sociedade não são consultados ou incluídos. Se as políticas econômicas forem determinadas de cima para baixo em lugar de serem negociadas entre representantes dos grupos de interesse, é menos provável que a população venha a aceitar sacrifícios. Para essa literatura, a excelência econômica muitas vezes se dá à custa da democracia ' e vice-versa. Resultados econômicos superiores são associados a planejadores insulados, ou àqueles que são mais "decisivos" (Maxfield, 1998; Cukierman et alii, 1992; Dillinger e Webb, 1998; Sola et alii, 2002).

Sustentamos que são necessários dois conceitos teóricos: "veto players" e "policy players". Os veto players são os atores do processo decisório que devem ser persuadidos a cooperar pelo chefe do Executivo, se ele deseja mudar o status quo 2. Somente um veto player pode obstruir a mudança da política agindo isoladamente. Um policy player é todo aquele, indivíduo ou empresa, que tem um papel nas decisões e espera ser consultado pelo poder Executivo quando se trata de decidir importantes mudanças nas políticas públicas. Se um policy player não é consultado, ele pode protestar e tentar retardar ou atrapalhar a tramitação das mudanças desejadas pelo presidente. Todos os participantes no processo decisório controlam algum recurso politicamente relevante (votos, dinheiro para contribuições de campanha, informações, legitimidade democrática perante o público) e são aliados potenciais do Executivo ' ou dos que lideram a oposição aos projetos de mudança das políticas públicas ' numa coalizão de apoio. Entre os policy players podem estar políticos que exercem funções institucionais nos níveis federal e estadual do governo, dos partidos políticos, e representantes de importantes interesses sociais ou empresariais.

Propomos as seguintes hipóteses: (a) quanto maior o número de policy players e quanto mais transparente e óbvia for sua participação, maior será a probabilidade de que a população considere legítimo o processo de tomada de decisões no país, e (b) quanto maior for o número desses atores de relevo, tanto mais difícil será obter a concordância de todos, o que representa, no mínimo, um complicador a mais na construção de um consenso. Entretanto, poucos policy players têm poder de veto. Esta característica pode se tornar importante.

AS ESTRATÉGIAS DE RECUPERAÇÃO NA ARGENTINA E NO BRASIL O Brasil e a Argentina são países de renda média com economias importantes.

Ambos realizaram amplas reformas econômicas orientadas para o mercado e se tornaram mais abertos ao comércio e aos fluxos de capital depois de 1990. Nos anos 80, os dois países fizeram transições estáveis para a democracia liberal, com sufrágio universal e sistemas presidencialistas. Na Argentina e no Brasil a volta à democracia coincidiu com uma fase de descontrole das despesas públicas e de taxas de inflação anuais de quatro dígitos. Ambos fixaram sua moeda em relação ao dólar americano, pois os planejadores econômicos acreditavam que uma política monetária estrita ajudaria a combater a inflação.

O Brasil sofreu um ataque especulativo à sua moeda no terceiro trimestre de 1998 e o FMI e o Tesouro americano concederam-lhe um pacote de socorro no montante de US$ 41 bilhões. Ainda assim, em janeiro do ano seguinte, o país foi obrigado a desvalorizar a moeda e adotou uma taxa de câmbio flexível, mas não surgiram agitações sociais e crises políticas. Em maio de 1999, a economia voltou a crescer, as entradas líquidas de capital estrangeiro recomeçaram e, com isso, não se ouviu mais falar em "crise". Em novembro de 2001, o presidente De la Rúa, sob forte pressão financeira e incapaz de sustentar a paridade fixa do câmbio, enfrentando ainda intensos boatos de iminente colapso do sistema bancário, decretou o congelamento dos depósitos. A crise política resultante provocou grandes manifestações populares nas principais cidades; choques com a polícia resultaram em 34 mortos. Em dezembro de 2001, a Argentina, que conseguira negociar dois importantes pacotes com o FMI em 2000 e 2001, declarou a moratória de sua dívida externa. Incapaz de obter apoio do Congresso para responder à situação com políticas públicas conseqüentes, o presidente Fernando de la Rúa renunciou. Enquanto a oposição dividida lutava pelo poder, todas as contas bancárias foram congeladas e a economia parou. Um ano depois de iniciada a crise, o FMI cedeu, com muita relutância, e estendeu à Argentina um acordo de empréstimo para permitir ao país manter-se à tona até o fim da eleição presidencial de 2003. No Brasil, especuladores receosos de uma vitória da esquerda nas eleições presidenciais lançaram, em agosto de 2002, outro ataque à moeda brasileira, que flutuava livremente, determinando uma perda de 50% de seu valor em poucos dias. O FMI aprovou, com apoio do Tesouro americano, um novo crédito de US$ 30 bilhões ao Brasil. Todos os principais candidatos à Presidência da República se comprometeram a honrar, se eleitos, a carta de acordo que acompanhou o empréstimo. Conforme previsto, o candidato do Partido dos Trabalhadores ' PT, Luiz Inácio Lula da Silva, foi eleito e os predadores do mercado saíram em busca de outra presa.

A Argentina: O Colapso do Sistema de Paridade Monetária Depois de muitas tentativas fracassadas de pôr fim à inflação argentina, o presidente Carlos Saul Menem adotou, em 1991, um rigoroso regime de estabilização alicerçado na taxa de câmbio para restaurar a confiança do mercado na moeda. A "lei de conversibilidade" instituiu um sistema de paridade monetária para assegurar a livre conversibilidade do austral em dólar, com uma relação de mil para um entre as duas moedas. O austral foi substituído pelo peso em 1º de janeiro de 1992. O peso e o dólar passaram a circular com uma relação de um para um. O sistema de paridade monetária agia como âncora da taxa de câmbio, e as reservas do Banco Central garantiam que os pesos em circulação pudessem ser convertidos à paridade. Essa medida ousada obteve sucesso e foi seguida por uma sucessão de reformas de mercado. A inflação caiu de 2.300% para 4% entre 1990 e 1994. Com o retorno das entradas de capital, que geraram uma expansão da oferta de moeda, os investimentos recomeçaram e o crescimento econômico foi retomado.

Em 1989 o presidente Menem formou uma coalizão de governo, reunindo o apoio das grandes empresas agrícolas, industriais e comerciais à tradicional aliança peronista entre os sindicatos e as pequenas e médias empresas (Lewis, 1990; Wynia, 1990; Corrales, 2002b). Essa ampla base era crucial para o sucesso das reformas de mercado (Weyland, 2002; Armijo e Faucher, 2002). O FMI, o governo dos Estados Unidos e outros deram apoio ao Plano Cavallo, assim designado por ter sido formulado pelo ministro da Fazenda Domingo Cavallo. Foi aprovado um empréstimo stand-by e a Argentina foi incluída no Plano Brady de redução da dívida. Os capitais internacionais acorreram ao país (Starr, 1997). O apoio eleitoral a Menem ampliou-se com a incorporação dos consumidores nacionais. O presidente contava com o respaldo do seu partido (Corrales, 2002a) e tirou proveito de uma divisão tríplice da liderança sindical, enquanto os trabalhadores lhe estendiam um crédito de confiança.

O sistema de representação federal ajudou o Executivo na negociação dos ajustes fiscais, da redução do emprego no setor público e da privatização das empresas estatais. Menem combinou a disciplina partidária com uma estratégia que tirava vantagens das disparidades de tamanho entre as províncias para formar uma coalizão favorável ao controle fiscal (Dillinger e Webb, 1998; Gibson, 1997).

Apesar disso, a recessão se instalou, e as tensões aumentaram com a queda das receitas públicas e a subseqüente necessidade de restrição fiscal derivada da própria lógica do sistema de paridade monetária. O governo não conseguiu combater o desemprego, que atingiu 18%. Em fins de 1995, a aprovação popular a Menem caía para 19% (Starr, 2003). A oposição ao presidente dentro do Partido Justicialista crescia, não obstante as tentativas de Menem de virar o partido contra Eduardo Duhalde, seu ex-vice-presidente, eleito governador da Província de Buenos Aires.

O apoio parlamentar do Partido Justicialista ao governo começou a fraquejar em 1996. Apesar de o Congresso ter aprovado uma redução orçamentária, dois projetos do Executivo foram rejeitados. Numa Câmara dos Deputados dominada pelos peronistas, a bancada sindical derrotou o projeto do governo de flexibilizar a legislação trabalhista. Uma segunda proposta orçamentária do Executivo, paralisada em 1996, pretendia reduzir as transferências de recursos federais para as províncias, o que tornaria inviáveis as administrações locais que passavam por uma difícil situação fiscal. Em vez disso, as transferências do governo federal aumentaram substancialmente entre 1997 e 1999, à medida que Menem se empenhava na compra de apoio político (Gibson, 1997; Starr, 2002).

Em meados de 1997, a crise financeira dos países do Leste asiático espalhou-se para todos os mercados emergentes. Em junho de 1998, uma emissão de títulos do governo argentino não conseguiu atrair um número suficiente de compradores. Em agosto, a moratória russa provocou uma crise monetária no Brasil, o qual obteve do FMI, em outubro, um pacote que tinha o objetivo de "restabelecer a confiança" na estabilidade da economia. Na Argentina, a coalizão radical FREPASO, conhecida como Alianza, elegeu a maioria dos membros da Câmara dos Deputados nas eleições parlamentares de outubro de 1998. Em janeiro de 1999, os formuladores da política econômica brasileira se renderam ao inevitável e admitiram a flutuação do real, que rapidamente caiu 40% em relação ao dólar americano ' e, em conseqüência, ao peso argentino. O Brasil era o maior parceiro comercial da Argentina (embora o inverso não ocorresse). O superávit comercial da Argentina com o Brasil desapareceu de imediato. A oposição tomou as ruas quando Menem impôs, mediante decretos presidenciais, cortes nas transferências para a educação e para as províncias. Sob intensa pressão, Menem revogou seus decretos e pediu publicamente a ajuda de seu rival político, Duhalde. O Congresso aumentou os gastos e os mercados financeiros começaram a pôr em dúvida a credibilidade da Argentina. O Produto Interno Bruto ' PIB caiu mais de 3% nesse ano. Em dezembro de 1999, a Argentina elegeu o presidente Fernando de la Rúa, candidato da Alianza.Embora fossem tomadas medidas de austeridade e o Congresso finalmente aprovasse a reforma da legislação trabalhista, os investidores não se convenceram de que o novo governo, apoiado por uma aliança instável de partidos, pudesse cumprir suas promessas de austeridade fiscal (Starr, 2003). Entretanto, essa demonstração de compromisso com a ortodoxia rendeu ao país uma linha de crédito de US$ 39,1 bilhões do FMI, em dezembro de 2000 (Corrales, 2002a; Mussa, 2002). Entre 2000 e 2001, as receitas fiscais caíram 18%, os impostos sobre os lucros 23% e as receitas do imposto sobre o valor adicionado 38%, perfazendo uma perda de receitas no montante de US$ 13 bilhões (Salama, 2002). Apesar das garantias de adesão à conversibilidade, e das garantias das subsidiárias locais de bancos estrangeiros de que os depósitos em dólar estavam assegurados, a classe média argentina começou a retirar suas poupanças. Quando o movimento assumiu proporções epidêmicas, o governo congelou todas as contas, provocando protestos de rua e outras manifestações de frustração popular.

A recusa do FMI de alongar um empréstimo de US$ 1,2 bilhões em novembro assinalou o colapso do sistema de paridade monetária. Em face dos protestos e abandonado por seu Partido Radical e pelos aliados da FREPASO, De la Rúa renunciou. Depois de uma sucessão de cinco presidentes em duas semanas, em 2 de janeiro de 2002 Duhalde foi designado presidente interino3. A "coalizão" de Duhalde incluía desde políticos radicais aos partidários de Menem. O único ponto de acordo dessa aliança foi o desmantelamento do modelo econômico da década de 90 ' da paridade monetária. Um decreto do dia 6 de janeiro revogou a lei de conversibilidade e o peso foi desvalorizado. Os contratos em dólar foram abertos à renegociação e os depósitos e empréstimos bancários convertidos ao peso desvalorizado. Em 2002, o PIB se contraiu em 18%, o desemprego aumentou para 22%, a inflação anual foi de 40% e a moeda perdeu 70% de seu valor (The Economist, 11/1/2003, "Storm Abated, Outlook Still Unsettled"). Quinze meses após essa substancial desvalorização, ainda se discutiam seus custos para a sociedade argentina.

O FMI recusou-se a fazer novos empréstimos à Argentina, alegando que não haviam sido feitos progressos no sentido de se chegar a um plano econômico politicamente viável. Somente em janeiro de 2003 o Fundo concedeu um "empréstimo ponte" de seis meses, no valor de US$ 6,6 bilhões, suficiente apenas para cobrir os pagamentos ao Fundo e esperar as eleições presidenciais.

Em abril de 2003, os peronistas (ou seja, os membros do Partido Justicialista), divididos internamente, apresentaram três candidatos à Presidência. Nestor Kirshner, o candidato de Duhalde, venceu Menem, que, sentindo-se derrotado, desistiu de concorrer no segundo turno.