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Modelos de capitalismo e economia política comparada: instituições, performance e as respostas alemã e japonesa aos desafios recentes

INTRODUÇÃO O objetivo deste artigo é apresentar o approach "modelos de capitalismo", destacar algumas de suas implicações e mostrar sua relevância para o estudo da economia política. Apesar da existência de aspectos comuns que marcam a organização do capitalismo nos vários países, são também marcantes as diferenças, abrangendo áreas significativas, como relações industriais, organização do capital e do trabalho, relação bancos-empresas, modo de produção e papel do Estado. Estas diferenças têm implicações relevantes, tornando o approachbastante útil para explicar o desempenho econômico, os resultados sociais e os desafios que se colocam para os países no início do século XXI.

O capitalismo consolidou-se, a partir do século XVIII, como um sistema social caracterizado pela utilização de trabalho assalariado e pela busca do lucro como princípio central para a organização da produção. Como bem mostrou Adam Smith, o mercado é o princípio orientador e coordenador desse sistema produtivo, pois orienta as decisões produtivas e a alocação de recursos, ao mesmo tempo em que condiciona a obtenção de subsistência por parte dos indivíduos. A partir do século XIX, os princípios de organização de uma economia de mercado, incluindo um aparato legal-institucional favorável, foram disseminados para vários países. A consolidação do capitalismo trouxe grande progresso material e, ao ser acompanhado por mudanças políticas e sociais, significou, passadas as turbulências iniciais, melhoria substancial nas condições de vida da população.

Uma das implicações deste modelo social é a posição privilegiada que confere aos empresários, responsáveis por decisões que afetam todos os demais indivíduos da sociedade. Isto confere a esta classe grande influência sobre relevantes decisões políticas. No entanto, o argumento desenvolvido pelo artigo mostra que, a despeito do papel proeminente do mercado, existem diferenças institucionais que têm importantes implicações, podendo conferir maior participação aos trabalhadores e gerar melhor distribuição de renda e resultados sociais mais justos. Esta possibilidade mostrou-se bem clara nos anos do pós-guerra, com o desenvolvimento de modelos de capitalismo socialmente coordenado em países da Europa Ocidental. Trata-se, no entanto, de um arranjo que vem enfrentando sérios desafios em decorrência de mudanças recentes que amplificaram o papel do mercado em âmbito internacional.

Falar de modelos de capitalismo compreende, portanto, destacar as diferenças institucionais entre os países, tema bastante familiar à história econômica e aos estudos sobre economia política comparada. Gershenkron (1970), em estudo clássico, explorou como a presença de certas características encontradas nos primeiros late comers ' que incluíam a relação mais próxima entre bancos e empresas, a constituição de organizações empresariais mais robustas e a presença de um Estado mais intervencionista ' tiveram implicações relevantes para o maior vigor demonstrado por essas economias no final do século XIX.

Shonfield (1965), em outro trabalho seminal, explorou as diferenças nas organizações de economias capitalistas no pós-guerra, apontando as implicações em termos dos resultados então obtidos. Análises similares propagaram-se nos anos 1980, atingindo, nos anos 1990, uma formulação mais elaborada em trabalhos organizados por Crounch e Streeck (1997), Hall e Soskice (2001) e Yamamura e Streeck (2003), entre outros.

Este artigo visa explorar esta profícua vertente do institucionalismo histórico (Hall, 1986). As instituições, definidas em um sentido mais amplo, incluem os aspectos gerais relativos à organização do Estado, à organização dos grupos sociais e aos canais e formas de interação entre Estado e sociedade, além de instituições mais estritamente econômicas, que incluem as relações industriais e a organização do capital. Nesta vertente, as instituições são consideradas resultado de processos históricos, influenciados por conflitos entre atores que, por sua vez, são mediados e influenciados pelas instituições então vigentes. No processo de mudança institucional, a ordem internacional e a interação entre os Estados Nacionais desempenham papel fundamental.

O tratamento aqui apresentado também se beneficia de alguns insights propostos pelo institucionalismo econômico (Williamson, 1985; North, 1981), com destaque para o exercício de procurar entender a evolução de organizações e instituições econômicas a partir da resposta de atores racionais a um contexto incerto.

Assim, embora em muitas situações as estratégias de certos atores moldem aspectos da estrutura econômica, elas são também influenciadas pelo contexto institucional existente, em que intervêm outros fatores além das decisões de agentes racionais1. Constituem-se, pois, em estratégias path dependence, que condicionam as decisões dos atores e, em face dos interesses envolvidos, tendem a apresentar alto grau de resistência a mudanças.

O argumento central do artigo apóia-se na constituição de diferenças na organização dos sistemas de economia política nos Estados Unidos, no Japão e na Alemanha no pós-guerra. Nos Estados Unidos, assim como na Inglaterra, deu-se a constituição de um capitalismo liberal, em que as formas de governança se deram, basicamente, por meio de hierarquias e do mercado. Japão e Alemanha constituem duas variantes de um modelo de capitalismo coordenado, com grande papel para as formas de coordenação via networks, envolvendo associações empresariais e sindicatos, no caso do segundo, e uma estrutura bem particular de organização do capital, no do primeiro.

As diferenças entre estes modelos foram muito pronunciadas nas décadas de rápido crescimento que se seguiram à Segunda Guerra Mundial. Japão e Alemanha tiveram performances muito favoráveis até os anos 1980, fazendo crescer sua participação no mercado externo e tomando a liderança dos Estados Unidos em vários setores. No entanto, ambas as economias passaram a enfrentar problemas a partir do fim da década de 1980, com suas instituições de capitalismo coordenado enfrentando sérias dificuldades para se adequarem a um novo contexto internacional, mais liberal e desregulamentado.

Inicialmente, este artigo apresenta os modelos de capitalismo, enfatizando a interdependência que tende a marcar as instituições em cada país. Em segundo lugar, explora as implicações das diferenças entre os modelos de capitalismo para importantes tópicos no estudo sobre economia política, incluindo as vantagens comparativas, as políticas sociais e o posicionamento dos países em negociações internacionais. Mais adiante, explora os impactos de mudanças na ordem internacional sobre os modelos de capitalismo coordenado, destacando as pressões por mudança, mas também as fontes de resistência. Por fim, mostra como a Alemanha e o Japão vêm respondendo aos desafios, o que é seguido por uma breve conclusão. Como uma questão central, pergunta se a diferença entre os modelos de capitalismo continua relevante ou se tende a perder importância em face de uma possível convergência em direção a um modelo liberal.

INSTITUIÇÕES E MODELOS DE CAPITALISMO Diferenças importantes marcaram a organização do capitalismo nos Estados Unidos, na Alemanha e no Japão no século XIX. Os Estados Unidos desenvolveram um modelo de produção à parte, marcado, entre outros aspectos, por introdução de peças intercambiáveis, grande padronização na produção e altos salários.

Como destaca Landes (1994), uma combinação de desafios e respostas levou os Estados Unidos a introduzirem inovações decisivas no padrão manufatureiro, lançando as bases do sistema fordista, que, juntamente com as grandes corporações multidivisionais, atribuíram ao país a liderança industrial durante grande parte do século XX. A Alemanha, além de contar com um Estado forte e intervencionista no início da industrialização, beneficiou-se de uma rica herança histórica, cujas origens remontam às ligas hanseáticas e ao desenvolvimento comercial e manufatureiro no período medieval. No Japão, o Estado teve um papel decisivo no início da industrialização, constituindo empresas estatais que, depois de privatizadas, foram absorvidas pelos grandes grupos empresariais que conduziram a industrialização nas décadas seguintes.

A reconstrução de Alemanha e Japão, depois da derrota na Segunda Grande Guerra, teve fortes implicações na consolidação de suas instituições econômicas. A reconstrução da economia japonesa foi caracterizada pela reorganização dos grupos empresariais, sob novas bases, mas com algumas semelhanças com os antigos zaibatsus. Preservaram-se, assim, os mecanismos de coordenação empresarial e a proximidade entre bancos e empresas, em um arranjo que muito contribuiu para as altas taxas de investimento verificadas no pós-guerra. A burocracia conservou seu poder e foi intensamente influente no rápido processo de industrialização (Johnson, 1982). Nas relações de trabalho, a presença de instituições como emprego vitalício e senioridade (pagamento crescente de acordo com o tempo no emprego) favoreceu uma relação de comprometimento entre o trabalhador e a empresa. Da mesma forma, a grande qualificação e a maior autonomia dos trabalhadores no chão da fábrica possibilitaram a bem-sucedida alternativa japonesa ao fordismo, com fortes vantagens para vários setores da indústria.

Na Alemanha, a reconstrução do modelo foi mais inclusiva, com grande ênfase na obtenção de legitimidade e na incorporação dos trabalhadores (Streeck, 1997; Guimarães, 2006a). O capitalismo assumiu moldes sociais, caracterizado pelo grande papel desempenhado pelas associações empresariais e pelos sindicatos no exercício de funções quase públicas. As associações empresariais assumiram a parte de favorecer a colaboração entre as empresas, driblando os dilemas da ação coletiva e estabelecendo normas para a resolução de conflitos. Passaram, assim, a exercer um papel fundamental no encorajamento da troca de informações, no engajamento das firmas em programas conjuntos de treinamento e pesquisa e desenvolvimento (P&D), na transferência de tecnologia e no aumento da disposição para colaborar com o governo. Por sua vez, instituições como co- determinação, que assegurava a participação dos trabalhadores nas decisões das empresas, e negociação salarial coletiva proporcionaram aos trabalhadores forte influência. Um sistema articulado de treinamento, com participação de trabalhadores e associações empresariais, garantiu a qualificação necessária para um modelo que se especializou em produtos de alta qualidade. Enfim, a relação próxima entre bancos e empresas foi favorável ao reduzir o risco e ao fornecer um capital mais paciente e de longo prazo.

Enquanto isso, os Estados Unidos preservaram, até os anos 1980, um modelo muito ancorado em práticas fordistas, que passou a apresentar, a partir dos anos 1960, sinais de declínio. A intervenção do Estado era muito pequena em setores não ligados ao complexo militar, e as empresas eram muito dependentes do mercado de ações. As ligações entre bancos e empresas eram fracas e havia poucas redes de interação entre as empresas, características influenciadas pela regulação antitruste e outras regulamentações adotadas no início do século XX2 (Hollingsworth, 1997; Coates, 2000).

Em síntese, o passado histórico e os eventos do pós-guerra levaram à configuração de instituições muito distintas, incluindo a forma e o grau de intervenção do Estado, os canais de influência dos trabalhadores e as formas de organização do capital. Em face de contextos e instituições diferentes, a reação racional dos agentes inclina-se também a ser diferente. O paradigma dos modelos de capitalismo capta muito bem essas diferenças, mostrando como a combinação de instituições tende a produzir um conjunto de relações sistêmicas que conduz os agentes a certas posições e o modelo a certos resultados.

No capitalismo coordenado, a coordenação se dá, além do mercado e das hierarquias, por via de networks, que marcam tanto a relação entre as firmas como a relação bancos-empresas. No caso alemão, destacam-se as associações empresariais e seu papel regulador e potencializador da colaboração entre firmas em um mesmo setor e em setores afins. Destacam-se também os mecanismos de colaboração entre trabalhadores e empresários, que favorecem um maior comprometimento de ambas as partes com as necessidades da indústria. O Estado dá importante suporte a atividades como P&D e transferência de tecnologia, protege pequenas e médias empresas e favorece um contexto de estabilidade e previsibilidade bastante positivo para a atividade econômica.

No caso japonês, a coordenação foi favorecida, nos anos áureos do pós-guerra, pelas práticas de administrative guidance (Johnson, 1982), em que a ação de uma agência burocrática poderosa e capacitada, o Ministério da Indústria e Comércio Exterior ' MITI, objetivou, em colaboração com o setor privado, promover o desenvolvimento industrial e tecnológico. As formas de coordenação via networksse deram principalmente no âmbito dos grupos empresariais, em que as práticas de ações cruzadas constituíram importante mecanismo de coordenação, ao mesmo tempo em que favoreceram a colaboração entre as empresas3. A relação com os trabalhadores, realizada dentro da própria firma, por meio de práticas como emprego permanente, senioridadee menor distância entre gerentes e trabalhadores, favoreceu o maior comprometimento com a firma, a maior qualificação e a maior autonomia no chão da fábrica. Enfim, as práticas de subcontratação, estabelecendo relações muito próximas e de longo prazo entre empresas e fornecedores, que incluíam assistência técnica e estímulo à inovação, constituem outra forma de networka favorecer os resultados do modelo japonês.

Vale enfatizar que algo muito diferente ocorre no caso do capitalismo liberal, em que as relações entre as firmas se dão, basicamente, via mercado e contratos formais, até porque a legislação proíbe e dificulta a colaboração próxima entre empresas, uma vez que tende a ser vista como ameaça à concorrência. Dada a inexistência de associações empresariais e de outras formas de networks, as empresas sentem-se inseguras e não estão dispostas a trocar informações. Falta um mecanismo que favoreça a ação conjunta e o monitoramento. Nesse contexto, não resta outra opção senão o monitoramento dos acionistas a partir do balanço das empresas. Daí a necessidade de regras claras e transparentes (Hall e Soskice, 2001). Da mesma forma, a falta de associações tende a inibir o engajamento em processos conjuntos de pesquisa, troca de informações e treinamento4. Assim, no capitalismo liberal, o processo de troca de informações é, freqüentemente, feito por meio da transferência de cientistas e técnicos, muitas vezes, efetivado com a aquisição de empresas ' uma prática recorrente para adquirir conhecimento e habilidades. Licenciamento e compra de tecnologia assumem também grande importância.

Um ponto decisivo do argumento dos "modelos de capitalismo" é a interdependência que tende a marcar as instituições, destacando as interrelações entre a organização do sistema financeiro, a organização das empresas e as relações de trabalho. No capitalismo liberal, as firmas são muito dependentes do mercado financeiro, de onde retiram grande parte de seus recursos. Assim, elas tornam-se muito sensíveis a bons resultados no curto prazo, dado que uma baixa lucratividade pode levar à queda no preço das ações e ao risco de takeover(aquisição por parte de outras empresas).As empresas precisam, pois, ajustar-se rapidamente a imprevistos e a novas situações.

Esta necessidade reflete-se em uma forma de organização empresarial na qual os gerentes são autônomos e não encontram obstáculos para adotar as medidas necessárias para aumentar a lucratividade. Deste modo, as empresas encontram na flexibilidade conferida por sua organização interna uma vantagem que potencializa sua flexibilidade e agilidade. Da mesma forma, tais imperativos refletem-se no funcionamento do mercado de trabalho, que também precisa ser flexível, não havendo muitos mecanismos de proteção ao emprego. Uma vez que as empresas precisam responder prontamente a variações no ciclo de negócios, precisam ter facilidade para contratar e demitir. Assim, a legislação favorece a flexibilidade requerida5.

Essas características refletem-se também na escolha dos agentes no que tange à formação e aquisição de habilidades. Dada a fluidez do sistema e a falta de garantias, é pouco racional para os indivíduos especializarem-se em ativos específicos a uma firma ou, mesmo, a um setor. É muito mais racional o investimento em habilidades gerais, e daí a atratividade que um grau acadêmico tem nesses países6. Da mesma forma, tende a ser irracional para uma firma arcar com altos custos em investimentos em ativos específicos, dado que há pouca garantia de que outras firmas não roubarão o trabalhador (Hall e Soskice, 2001).

Algo muito diferente ocorre nos países de capitalismo coordenado. As empresas são mais dependentes dos bancos que do mercado de ações, e tanto na Alemanha como no Japão desenvolveram relações mais próximas e de longo prazo com os bancos. Assim, elas não sofrem a pressão por resultados imediatos no curto prazo ' é muito menor o risco de takeover ' e podem se engajar em estratégias mais pacientes, voltadas para aumentar a parcela de mercado e consolidar uma posição no longo prazo.

A ausência desse tipo de pressão permite às firmas desenvolver relações de trabalho de longo prazo, em que existem garantias no emprego e estímulo para que os trabalhadores invistam em habilidades específicas à própria firma7. No caso alemão, tanto os trabalhadores quanto os bancos têm canais institucionalizados de participação nas decisões das empresas. No caso japonês, apesar da maior autonomia relativa da gerência, os trabalhadores participam também de várias decisões. Assim, ao contrário do capitalismo liberal, os gerentes têm de ouvir outros stakeholders e têm menos flexibilidade e autonomia para adotar medidas direcionadas a aumentar a lucratividade das firmas.

Em um contexto no qual os trabalhadores têm voz e as demissões são menos freqüentes, os indivíduos estão propensos a investir em habilidades específicas às firmas. Portanto, isso dá uma justificação econômica para a alta regulamentação e para instituições como negociação salarial, co-determinação e emprego vitalício. Elas criam uma salvaguarda capaz de estimular o investimento em ativos específicos, reduzindo os custos de transação e tornando-se muito importantes para a capacidade competitiva em vários setores (Thelen, 2001; Estevez-Abe, Iversen e Soskice, 2001)8.

É interessante enfatizar a complementaridade entre as instituições. Enquanto na Alemanha e no Japão a relação com os bancos e a existência de um mercado financeiro mais paciente permitem às firmas evitar demissões e desenvolver uma ligação de longo prazo com os trabalhadores, nos Estados Unidos e na Inglaterra a pressão por altos lucros e o risco de takeover dão poucas opções às firmas, que precisam se ajustar rapidamente. Da mesma forma, um mercado de trabalho fluido e um mercado financeiro ágil complementam-se no capitalismo liberal, permitindo às firmas responder rapidamente a novas oportunidades e engajar-se em novos empreendimentos.

VANTAGENS COMPARATIVAS As características institucionais destacadas têm implicações interessantes para entender as diferenças na constituição de vantagens comparativas. Como enfatizam Hall e Soskice (2001:37), embora expliquem a existência de clusters, as teorias da aglomeração são incapazes de explicar por que no Vale do Silício há uma especialização em atividades de alto risco e altas taxas de turnover (rotação de mão-de-obra), enquanto em Baden-Wurttemberg, na Alemanha, os clusters são especializados em setores de baixo risco, cujas inovações são incrementais e o tempo médio de permanência no emprego é muito mais elevado. Na mesma direção, Boyer (2003) argumenta que a estrutura de inovações na Alemanha e nos Estados Unidos é espelho uma da outra: a Alemanha, concentrada em inovações mais incrementais; e os Estados Unidos, em inovações mais radicais.

Ainda segundo Hall e Soskice (2001), os Estados Unidos e a Inglaterra têm fortes vantagens em setores nos quais a tecnologia muda rapidamente, e em que se requer rápido desenho e desenvolvimento do produto, tornando-se, portanto, necessário inovar com maior rapidez. Dada a excelência de suas universidades e dos setores ligados à pesquisa básica, os países de capitalismo liberal tendem também a ser muito fortes em setores intensivos em pesquisa, como biotecnologia, software e semicondutores. Há, também, vantagens em nichos do setor de telecomunicações, em setores ligados à defesa e no setor de serviços, destacando propaganda, lazer e companhias aéreas9. As desvantagens, por sua vez, encontram-se em setores em que são requeridas habilidades mais específicas e uma relação de confiança e longo prazo com a mão-de-obra.

As vantagens comparativas alemãs, por sua vez, estão concentradas em setores em que se destacam as inovações incrementais e faz-se importante a acumulação de habilidades específicas por uma mão-de-obra qualificada, fruto de longa experiência e amplo treinamento. Nesse processo, destacam-se os mecanismos que conferem participação ao trabalhador, favorável a inovações incrementais realizadas no chão da fábrica. Assim, a Alemanha tem vantagens nos setores de bens de capital, máquinas-ferramentas, bens duráveis e equipamento de transportes. As desvantagens, por sua vez, dão-se naqueles setores nos quais são necessárias inovações radicais e mudanças rápidas, dificultadas, nesse modelo, pelo grande número de stakeholders que participam das decisões das firmas10.

Embora o exemplo usado tenha se centrado na comparação entre os Estados Unidos e a Alemanha, vale também uma breve referência ao Japão. No caso japonês, destacam-se as inovações realizadas no chão da fábrica, frutos da autonomia e da alta qualificação da mão-de-obra e de outras vantagens do modelo de produção enxuta. O grande investimento das firmas em P&D e treinamento, a excelência do sistema educacional e as sinergias verificadas dentro dos grupos empresariais também contribuíram para a competitividade da indústria japonesa.

A principal deficiência encontra-se nos limites do sistema de inovação científica, como atestado pelo baixo número de patentes e citações de artigos (Boyer, 2003).

WELFARE STATE E INDICADORES SOCIAIS Outra relação interessante é a que existe entre os tipos de capitalismo e as políticas sociais. Em geral, países de capitalismo coordenado como a Alemanha e os países escandinavos tendem a ter sistemas de Welfare State mais generosos11.

Isto se explica, em parte, pela força dos atores diretamente envolvidos, como os sindicatos, e pelo significado de práticas mais igualitárias para a coesão social. No entanto, a persistência do Welfare State é também reforçada pelo seu significado econômico, uma vez que favorece o desenvolvimento de habilidades requeridas por esse tipo de capitalismo12. Isto explica o apoio dos empresários a certas políticas13. Da mesma forma, existe também uma racionalidade econômica para o capitalismo liberal ter uma política social diferente. Uma vez que precisam responder rápido e manter a lucratividade, as empresas são favoráveis a um seguro-desemprego mínimo, que obrigue o trabalhador a reinserir-se rapidamente no mercado de trabalho.

Nesse sentido, o approach "modelos de capitalismo" também ajuda a entender a posição dos empresários em relação aos trabalhadores. Como há muitas formas de cooperação no capitalismo coordenado, os empresários estão prontos a defender medidas que garantam o comprometimento e a colaboração dos trabalhadores. Por sua vez, no capitalismo liberal, em que faltam instituições e estímulos para a cooperação, a atitude racional é enfraquecer os trabalhadores, uma vez que representam obstáculos à capacidade de as firmas responderem rapidamente a novas oportunidades.

Ante essas diferenças na regulamentação do trabalho e nas políticas sociais, o capitalismo coordenado tem resultados muito melhores em termos de distribuição de renda e outras variáveis sociais14. Além dos efeitos distributivos do Welfare State, outras políticas refletem maiores oportunidades para grupos menos favorecidos. O sistema de treinamento alemão, por exemplo, oferece ampla oferta de qualificações para os trabalhadores, traduzindo em melhores oportunidades de emprego. Já o capitalismo liberal tende a condenar os trabalhadores sem habilidades acadêmicas a salários muito ruins e a condições de trabalho muito precárias (Estevez-Abe, Iversen e Soskice, 2001).

Essas distinções traduzem-se em resultados díspares em termos de indicadores sociais e de distribuição de renda. Em 1974, a renda já era bem mais concentrada nos Estados Unidos do que na Alemanha e no Japão, e esta disparidade aumentou nas décadas seguintes. Entre 1974 e 1995, a renda dos três decis superiores cresceu mais nos Estados Unidos do que na Alemanha e no Japão, enquanto a renda dos três decis inferiores caiu mais rápido. Isso se explica pelo fato de um sistema de baixa regulamentação, que favorece as forças de mercado, tender a beneficiar aqueles com maior qualificação e acesso a novas tecnologias, enquanto os mais pobres têm poucos mecanismos de defesa (Yamamura, 2003:134).

Além disso, como aponta Yamamura (idem:135), a pobreza nos Estados Unidos é atualmente maior do que algumas décadas atrás, assim como é maior o tempo que as pessoas, em média, levam para deixar a situação de pobreza. Estes números se explicam, em parte, devido ao grande número de assalariados que estão abaixo da linha de pobreza. Além disso, a taxa de mortalidade infantil dos Estados Unidos, em 2002, era duas vezes superior à da Alemanha, enquanto as taxas de homicídio e encarceramento eram dez vezes superiores nos Estados Unidos quando comparadas com as da Alemanha e Japão.

RELAÇÕES INTERNACIONAIS Outra aplicação do approach "modelos de capitalismo" é sua utilização como uma teoria das relações internacionais. Este é o ponto defendido por Fioretos (2001), que mostra como a posição adotada pela Alemanha e pela Grã-Bretanha em negociações ligadas à União Européia reflete as características internas dos respectivos sistemas de economia política.

No intuito de entender a oposição britânica ao Tratado de Maastricht, Fioretos (idem) mostra que a existência de valores conservadores contra o euro e a União Européia é apenas uma parte do processo. Um fator decisivo relaciona-se ao projeto de John Major de fazer da Grã-Bretanha o centro empresarial da Europa.

Isto implicava criar um ambiente desregulamentado, com um sistema financeiro ágil e um mercado de trabalho flexível, necessário para manter a competitividade das empresas britânicas e atrair capital de outros países. Daí a oposição ao Tratado de Maastricht, que oferecia aos demais países a capacidade de votar questões que afetariam decisivamente o funcionamento da economia britânica.

Em relação à carta social, a posição britânica foi defender regulamentações mínimas, dado que não podia concordar com políticas que aumentassem a regulamentação de seu mercado de trabalho. A justificativa para esta posição é bem sintetizada por Major: "A Europa pode ter sua Carta Social. Queremos empregos. Jacques Delors nos acusa de criar um paraíso para os investidores estrangeiros; fico feliz de me declarar culpado" (apud Fioretos, 2001:230, tradução do autor). Assim, o resultado das negociações foi considerado bem satisfatório, dado que permitiu, ao mesmo tempo, preservar a baixa regulamentação e os baixos custos do trabalho e ter acesso ao mercado europeu, condição fundamental para a atração de investimento externo.

Da mesma forma, o approach "modelos de capitalismo" é útil para entender a postura britânica em relação à política industrial européia. Os britânicos não tinham interesse em uma agência tecnológica européia, uma vez que já dispunham de vantagens em setores de alta tecnologia e não tinham interesse em fomentar a capacidade tecnológica de potenciais concorrentes.

O approach funciona igualmente bem para entender a posição alemã. Inicialmente, Helmut Kohl procurou usar a União Européia para restringir a competição estrangeira, especialmente japonesa, que ameaçava a supremacia alemã em vários nichos de alta qualidade. Um dos intuitos do governo alemão nas negociações foi manter uma regulação social que impedisse o dumping social, embora reconhecendo a inviabilidade de expandir seu modelo social para os demais países. Da mesma forma, procurou garantir um regime monetário nos moldes alemães, considerado fundamental para a competitividade da economia15. Além disso, devido à relação especial existente entre bancos e empresas, a Alemanha era contrária a uma radical desregulamentação financeira.

A Alemanha defendia uma política industrial horizontal, capaz de estimular a cooperação entre os países. Era, no entanto, contrária a uma política discricionária, como a defendida pela França, em que a União Européia teria poderes e controlaria um fundo para estimular certos setores16. O objetivo alemão era uma política industrial que ajudasse a suprir as fragilidades do seu setor de alta tecnologia. Daí a defesa de uma política que estimulasse o desenvolvimento e a transferência de tecnologia.

Assim, à semelhança da Grã-Bretanha, a Alemanha procurou moldar a União Européia de acordo com os interesses inerentes ao seu sistema de economia política. É interessante notar que os governos que sucederam a Major e Kohl, apesar de serem de partidos diferentes, preservaram as orientações. Tony Blair procurou vetar as direções que ameaçassem os traços do capitalismo inglês e o projeto de atrair capital estrangeiro. Por sua vez, Schroeder conservou a posição anterior, preocupado em evitar desvalorizações da moeda, exigindo uma regulação que evitasse o dumping social e defendendo uma política tecnológica que ajudasse a Alemanha nos setores de alta tecnologia. Assim, a conclusão de Fioretos (idem:242) é que as forças associadas à globalização não levam à convergência de interesses. Cada país, ao ter um modelo de capitalismo específico, abraça posições diferentes em negociações supranacionais que afetam as respectivas economias.

FORÇAS DE MUDANÇA As diferenças entre os modelos foram muito pronunciadas até o início dos anos 1980. Por essa época, vários scholarsamericanos reconheceram dificuldades e fontes de fragilidade do capitalismo americano e reiteraram a necessidade de reconstrução em outras bases, aprendendo com certas vantagens demonstradas pelo capitalismo coordenado, principalmente o japonês. Em 1989, um amplo estudo do Massachusetts Institute of Technology ' MIT, coordenado por Robert Solow, destacou, como causas do declínio da indústria norte-americana: negligência de investimentos em recursos humanos, falhas na educação e no treinamento, adoção de estratégias muito voltadas para o curto prazo e limites na capacidade de cooperação ' em síntese, muitos problemas associados a características do capitalismo liberal e a uma economia ainda muito emersa em práticas fordistas, explicando o baixo crescimento da produtividade e a perda de competitividade em setores importantes, como aço, automóveis, máquinas-ferramentas, eletrônica de consumo e equipamento de escritório (Coates, 2000).

No entanto, todo um processo de mudança estava em curso, cujos resultados, alguns anos depois, inverteram drasticamente as posições. Enquanto, a partir do final da década de 1980, a economia americana se recuperou de forma muito vigorosa, os modelos de capitalismo coordenado passaram a sofrer, na década de 1990, sérias dificuldades. Em face das profundas transformações internacionais, que intensificaram o papel do mercado, as instituições do capitalismo coordenado foram colocadas em xeque; as transformações internacionais, na direção mais liberalizante, impuseram sérias dificuldades para sistemas de economia política que valorizavam, por meio de suas networks, formas de coordenação alternativas ao mercado. Como enfatiza Vogel (2003:309), a intensificação do fluxo de mercadorias e capital entre os países tem dificultado o insulamento de um país e de suas instituições.

A internacionalização leva corporações nacionais a atuarem no exterior, adaptando-se a um ambiente institucional diferente (Vogel, 2003). Por sua vez, empresas estrangeiras não necessariamente adotam práticas institucionais vigentes no país em questão. Além disso, muitas firmas passam a atuar em bolsas de valores internacionais, que demandam maior padronização das formas de governança corporativa. O resultado de todo esse processo é a diluição de barreiras entre os tipos de capitalismo. Ao se ajustarem aos padrões internacionais e aproximarem-se de firmas estrangeiras, cresce o número de firmas interessadas em criar um contexto institucional que favoreça uma maior flexibilidade e aumente a velocidade de resposta.

Na mesma direção, as oportunidades abertas pela internacionalização modificaram o interesse tanto dos bancos como das grandes empresas em conservar relações próximas e de longo prazo. Os grandes bancos passaram a atuar como global players, aproveitando as amplas oportunidades abertas pela desregulamentação e pela internacionalização financeira. Por sua vez, o desenvolvimento e a disseminação de práticas financeiras, incluindo a subscrição de títulos, papéis e ações, reduziram a dependência das empresas em relação às operações bancárias. Além disso, o fortalecimento de investidores institucionais e o desejo de atrair capital tendem a favorecer mudanças que privilegiem o interesse do acionista (idem).

Outra fonte de pressão por mudanças vem do advento de um novo paradigma tecnológico, ligado à tecnologia da informação e a tecnologias afins. Este novo paradigma, ao apresentar novas tecnologias e novas oportunidades de investimento, implicando fortes mudanças nos preços relativos, vem favorecendo o capitalismo liberal, dada sua maior capacidade de responder rapidamente e de inovar radicalmente. Assim, países como os Estados Unidos e a Grã-Bretanha beneficiam-se da facilidade de contratar e demitir e da facilidade de levantar capital. Por sua vez, a baixa regulamentação favorece a ocorrência de altas taxas de lucro, forte estímulo à inovação (Yamamura e Streeck, 2003).

Nesse contexto, o capitalismo coordenado alemão, com sua forte regulamentação e um sistema fraco em inovações radicais, vem perdendo terreno17. As dificuldades refletem-se em termos de performance econômica, com redução do crescimento econômico, perda de competitividade em certos setores e aumento do desemprego18. Em face das dificuldades econômicas, acumulam-se pressões por mudanças na direção de redução da regulamentação e aumento da flexibilidade.

Pressões similares ocorrem no Japão. A grave crise ocorrida nos anos 1990, fortemente relacionada à explosão da bolha financeira, abalou a estrutura de ações cruzadas e a proximidade entre bancos e empresas. Ao mesmo tempo, fortaleceu as pressões por instituições mais transparentes, menor intervenção do Estado, agências regulatórias independentes e flexibilização do mercado de trabalho.

FONTES DE RESISTÊNCIA E MUDANÇA INSTITUCIONAL Ao analisar as perspectivas de mudanças na organização dos respectivos modelos de capitalismo, faz-se necessário contrastar às forças de mudança também as fontes de resistência e conservação. É necessário, ainda, destacar o desafio crítico por que passam estas sociedades. De um lado, algumas reformas tocam pilares centrais da organização do capitalismo nesses países; de outro, recusar as reformas tende a implicar fortes custos em termos de capacidade de competição e eficiência, que pode, até mesmo, inviabilizar a manutenção do pacto social.

O processo de mudança institucional é complexo, o que se reflete nas dificuldades enfrentadas pelas tentativas de teorização (Cruz, 2004). Uma referência importante são os trabalhos de Douglas North (North, 1981; North e Weingast, 1989). Uma de suas contribuições consiste em mostrar como a existência de instituições e de práticas que atendiam aos interesses da elite dominante dificultaram, durante muitos séculos, a emergência de um sistema institucional que garantisse direitos de propriedade adequados para o desenvolvimento econômico. Foi a capacidade de vencer estes obstáculos, por meio da luta política, que deu à Inglaterra e à Holanda um arcabouço institucional favorável ao desenvolvimento capitalista e manufatureiro (North e Weingast, 1989). Por outro lado, foram muitos os exemplos de países que, incapazes de adotar reformas e de modificar suas instituições, caíram vítimas de desagregração interna ou de conquista externa (Skocpol, 1979).

O institucionalismo econômico fornece interessantes insights para pensar os desafios à mudança institucional que aqui se coloca. Segundo tal approach, os atores procuram desenhar arranjos que, em um contexto de racionalidade limitada e oportunismo, reduzam os custos de transação (Williamson, 1985). Várias instituições do capitalismo, como a grande corporação multidivisional e, mesmo, a produção em fábricas, são exemplos de tais arranjos. Essa analogia vale para algumas instituições existentes no Japão e na Alemanha. As práticas de negociação central e a co-determinação, por exemplo, cumprem a função de gerar estabilidade e paz nas relações de trabalho, facilitando o comprometimento dos trabalhadores, o investimento em habilidades específicas e a geração de inovações no chão da fábrica. No caso japonês, funções similares são desempenhadas pelo emprego vitalício, pela senioridade e pelos canais de participação dos trabalhadores nas empresas. Por sua vez, o estabelecimento de relações próximas e de longo prazo com os fornecedores aumenta a confiança e reduz os custos de transação, permitindo conservar empresas menores, mais flexíveis e menos hierarquizadas que no modelo americano (Coates, 2000).

Assim, as instituições, além de incorporarem e cristalizarem interesses, têm também um significado econômico, o que reforça a resistência a mudanças. Isso explica, por exemplo, o apoio de empresários alemães a um sistema mais centralizado de negociações salariais, uma vez que temem que uma descentralização radical leve à politização das negociações (Thelen, 2001; Thelen e Kume, 2003)19. A importância desses arranjos tende a crescer no atual contexto de globalização, em que a competição está mais acirrada e há muitos limites a práticas de proteção por parte dos governos.

Na tentativa de entender as mudanças, North (1981) acredita que elas tendem a ser impulsionadas por variações nos preços relativos, que alteram a influência relativa dos atores políticos e seus interesses em manter certos arranjos. No caso em questão, as mudanças internacionais descritas, incluindo a desregulamentação financeira, a intensificação da internacionalização produtiva e as mudanças tecnológicas, teriam contribuído para fortalecer certos interesses e para enfraquecer outros, com destaque para os trabalhadores e para os interesses mais conectados ao arranjo social-democrata (Alemanha) e à maior intervenção do Estado (Japão).

Entretanto, as possibilidades de mudanças precisam ser analisadas à luz dos inúmeros pontos de veto presentes em cada país. Existem forças contrárias às mudanças, e sua capacidade de resistência depende dos canais de acesso ao processo de policy making. Na Alemanha, o processo é mais institucionalizado, dando tanto a empresários como a trabalhadores consideráveis canais de acesso.

É interessante observar que tanto nas associações empresariais como nos partidos políticos encontram-se interesses a favor e contrários às mudanças.

Além disso, o sistema político alemão, marcado por vários partidos e por governos de coalizão, e o sistema federalista favorecem o surgimento de vários pontos de veto, dificultando a adoção de reformas radicais. Portanto, além dos interesses dos trabalhadores e dos grupos mais ligados à causa social- democrata, interesses regionais e direitos expressos constitucionalmente tendem a tornar as mudanças mais difíceis (Streeck, 1997). Tudo isso tende a favorecer uma solução de compromisso, o que é muito bem exemplificado pelos dilemas e perspectivas da Grande Coalizão que se encontra hoje no poder (Guimarães, 2006b).

No Japão, os empresários têm representação em muitos conselhos, destacando também os contatos informais e as personal networks, que aumentam consideravelmente a influência de certos atores. O governo é mais insulado, e não são tantos os obstáculos legais à aprovação de reformas. Mas no caminho do Legislativo, muitas tendem a ser as concessões, bem como os compromissos. Outra resistência vem de setores influentes, como o da agricultura e o de pequenos negócios, que têm relações especiais com o partido político e com a burocracia20. A resistência da burocracia é também considerável, dado que desempenhou papel ativo até pouco tempo e não está disposta a renunciar à sua autonomia e à sua influência em certas áreas.

RESPOSTAS: ENFRENTANDO O DESAFIO Tanto o Japão como a Alemanha têm procurado introduzir mudanças no intuito de reduzir os custos e aumentar a flexibilidade. No entanto, não se pode falar em convergência, uma vez que as iniciativas de reformas vêm sendo combinadas com a preservação de importantes instituições do modelo de capitalismo coordenado.

Isto se verifica para as transformações nas formas de financiamento, na governança corporativa e, principalmente, nos canais de participação dos trabalhadores.

Houve, em ambos os países, enfraquecimento da relação bancos-empresas e maior direção das finanças para o mercado. Na Alemanha, os bancos reduziram suas operações como bancos comerciais, passando a operar como bancos de investimento. Reduziram, assim, seu envolvimento nas operações das empresas e sua participação nos conselhos de direção das mesmas. As grandes firmas vêm diminuindo sua dependência em relação aos empréstimos bancários e aumentando a utilização de fontes internas de financiamento, como lucros retidos e reservas da previdência. No entanto, as pequenas empresas continuam muito dependentes dos empréstimos bancários, com destaque para os bancos públicos regionais (Vitols, 2003). No Japão, a crise financeira, ao desacreditar a relação bancos- empresas, constituiu-se em forte catalisador das mudanças. Desde então, vem ocorrendo enfraquecimento dos laços internos aos grupos empresariais e das práticas de ações cruzadas. Ao mesmo tempo, a desregulação financeira deu às empresas mais instrumentos para se autofinanciarem, contribuindo também para reduzir os laços com os bancos. No entanto, as dificuldades financeiras de muitos bancos e empresas, tornando-os dependentes do Estado, vêm freando o ritmo da liberalização.

Em ambos os países, reformas foram aprovadas visando aumentar a transparência das empresas e adotar agências regulatórias independentes. Na Alemanha, os auditores tornaram-se mais independentes, e uma nova lei aumentou a influência dos acionistas, reduzindo a participação dos bancos nos votos e assentos nos conselhos diretores das empresas (Jackson, 2003:270). No Japão, as agências regulatórias ficaram mais independentes em relação ao Ministério da Fazenda, e várias medidas aumentaram a independência do Banco do Japão, favorecendo maior transparência no processo de policy-making. A crise financeira favoreceu também reformas que aumentaram a transparência das empresas, dificultando a preservação de práticas destinadas a esconder os prejuízos das subsidiárias. No entanto, os burocratas ainda continuam influentes, e os empresários, embora favoráveis à maior transparência e à independência no monitoramento, defendem o não abandono da estrutura de ações cruzadas, uma vez que protegem as firmas contra takeovers.