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O conceito de federalismo e a idéia de interesse no Brasil do século XIX

Neste artigo, o objetivo é abordar o conceito de federalismo e a idéia de interesse provincial no Brasil do século XIX. A meu ver, o conceito de federalismo deve ser pensado de forma conjunta com o tema do interesse. Busco assinalar as mudanças sofridas pelo conceito em momentos históricos fundamentais do século XIX. Usualmente a literatura discute o debate entre centralização e federalismo sem perceber as descontinuidades, no âmbito político, que acometeram o conceito ao longo do século XIX1. Efetuo uma análise dos momentos históricos nos quais estiveram em discussão propostas que descentralizavam a organização do poder a fim de perceber as alterações na idéia de federalismo.

A análise dos debates parlamentares ocorridos na Constituinte de 1823 apontam para o fato de que o termo federalismo era entendido como confederação, ou seja, a reunião de Estados soberanos em torno de um centro comum. Essa maneira de organizar o Estado era entendida como compatível com a monarquia. Ao longo desses debates, emerge com clareza a idéia de que a província deveria dispor dos meios necessários para gerir sua justiça e economia internas. O desenvolvimento e a eficácia da justiça somente seriam obtidos caso a província dispusesse de autonomia.

O pensamento federalista articulado em torno do Código do Processo (1832) entende que a descentralização deve permitir que o cidadão situado no município participe da montagem do aparelho judiciário. Nesse contexto histórico, o tema da participação do cidadão ativo e a educação política que aquela propicia são os valores principais mobilizados pelos federalistas. O conceito2 de federalismo passa a estar relacionado aos valores associados à participação do cidadão ativo na esfera que lhe é mais próxima, ou seja, o município. Nessa esfera, o cidadão poderia articular seus interesses particulares com a produção do bem público.

As revoltas regenciais levam o pensamento federalista a reformular essa perspectiva, concedendo precedência ao tema do interesse provincial. Os debates em torno do Ato Adicional (1831-1834) apontam para uma revisão do projeto federalista. A partir da análise de debates parlamentares e de jornais da época, considero que a idéia de interesse provincial emerge como um aspecto central do conceito de federalismo.

A DEFINIÇÃO CONTEMPORÂNEA DE FEDERALISMO A definição contemporânea de federalismo o apresenta como um sistema de governo no qual o poder é dividido entre o governo central (a União) e os governos regionais. O federalismo é definido, em sua acepção positiva, como um meio- termo entre um governo unitário, com os poderes exclusivamente concentrados na União, e uma confederação, na qual o poder central seria nulo ou fraco. Por sua vez, a confederação é caracterizada como uma aliança entre Estados independentes. O governo central não poderia aplicar as leis sobre os cidadãos sem a aprovação dos Estados, que seriam, em última instância, a fonte da soberania. A diferença essencial entre federação e confederação é que, na primeira, o governo central possui poder sobre os cidadãos dos Estados ou províncias que compõem a União sem que essa ação tenha de ser acordada pelos Estados3. A experiência histórica que gera esse novo conteúdo é a construção do Estado norte-americano a partir de 1787.

A Convenção da Filadélfia foi convocada em 1787 com o intuito de rever os artigos aprovados no Congresso Continental em 1777 (usualmente conhecidos como Artigos da Confederação)4. Observemos, inicialmente, que aspecto Hamilton, no artigo 15, criticava na confederação norte-americana produzida em 1777: O vício enorme e radical na construção da Confederação atual está no princípio da legislação para Estados ou governos em seu caráter de corporações ou coletividades, em contraposição à legislação para os indivíduos que os compõem. Embora não se estenda a todos os poderes conferidos à União, esse princípio invade e governa aqueles de que depende a eficácia dos demais. Exceto no tocante à honra de rateio, os Estados Unidos têm direito ilimitado a requisitar homens e dinheiro; mas não têm autoridade para mobilizá-los por meio de normas que se estendam aos cidadãos da América. A conseqüência é que, embora em teoria as resoluções da União referentes a essas questões sejam leis que se aplicam constitucionalmente aos seus membros, na prática elas são meras recomendações que os Estados podem escolher observar ou desconsiderar (Madison, Hamilton e Jay, 1993:160-161).

É fundamental que assinalemos com ênfase o principal defeito, para Hamilton, da confederação elaborada em 1777: o poder central não dispunha de autonomia para agir sobre os cidadãos que compunham a União. Poderia apenas recomendar a aplicação de suas resoluções, cabendo aos Estados adotar ou não tais resoluções. A solução política, para o autor, consistia no reforço do poder central. Este deveria dispor dos poderes necessários para agir sobre os cidadãos, sem passar pelos Estados. A conseqüência desse reforço seria uma alteração fundamental no status constitucional dos Estados, que deveriam dispor de autonomia, mas não seriam mais entidades soberanas; agora estariam subordinados ao poder central.

Podemos perceber claramente a nova direção que Hamilton pretendia introduzir no arranjo constitucional norte-americano. Entretanto, para se referir às inovações que deveriam ser introduzidas, o autor ainda fazia uso do termo confederação. Vejamos um trecho do mesmo artigo 15 citado anteriormente: Com o abandono de todas as pretensões a um governo confederado, isso nos reduziria a uma simples aliança ofensiva e defensiva e nos poria em condições de sermos ciclicamente amigos e inimigos uns dos outros, ao sabor de nossas cobiças e rivalidades. Mas se não queremos ser postos nessa situação; e se ainda nos mantemos fiéis ao projeto de um governo nacional, o que é a mesma coisa, de um poder superintendente sob a direção de um conselho comum, devemos incorporar em nosso plano aqueles ingredientes que podem ser considerados pela diferença entre uma liga e um governo; devemos ampliar a autoridade da União às pessoas dos cidadãos - os únicos objetos próprios de governo (ibidem: 161-162).

Observemos que Hamilton condenava o fato de que fossem abandonadas todas as pretensões a um governo confederado em detrimento de uma mera liga. Esta seria, segundo ele, a mera reunião de Estados, uma aliança com fins defensivos ou ofensivos. Para Hamilton, deveriam ser introduzidas inovações que estabelecessem uma diferença radical entre uma confederação (confederate government) e uma liga (league). Para tanto, o autor argumentava que seria imprescindível que a União tivesse os poderes necessários para chegar até o cidadão.

Podemos assinalar que Hamilton já mencionava um de seus elementos distintivos, ou seja, a capacidade de o governo central chegar até os cidadãos das unidades que compõem o Estado sem passar pelo crivo dessas unidades. Ocorre que o político norte-americano faz uso do termo governo confederado, distinguindo esse novo arranjo político de uma mera liga sem fazer a distinção entre federação e confederação, como seria mais usual em nossa contemporaneidade.

Revela, dessa forma, que sob uma palavra antiga se manifestava um novo conteúdo. O uso do termo confederação de Estados para se referir aos Estados Unidos da América foi comum até a Guerra Civil (1861-1865)5. Esse descompasso entre o novo conteúdo histórico, gerado a partir da experiência norte- americana, e a persistência de velhas palavras foi claramente percebido por Tocqueville (1977:123): Em todas as confederações que precederam a União Americana de nossos dias, o governo federal, a fim de prover às suas necessidades, dirigia-se aos governos particulares. No caso em que a medida prescrita desagradava a um deles, este podia sempre subtrair-se à necessidade de obedecer. [...] Na América, a União tem por governados, não Estados, mas simples cidadãos. Quando quer cobrar um imposto não se dirige ao governo de Massachusetts, mas a cada um habitante de Massachusetts. Os antigos governos federais tinham diante de si povos; o da União tem indivíduos. Não toma emprestada a sua força, mas vai ele mesmo buscá-la. Tem seus próprios administradores, seus tribunais, seus oficiais da justiça, seu exército. [...] Aqui o poder central age sem intermediários sobre os governados, julga-os ele próprio, como fazem os governos nacionais, mas só age, neste caso, dentro de um círculo restrito. [...] Assim, achou-se uma forma de governo que não era, precisamente, nem nacional, nem federal; mas parou-se aí, e a nova palavra que deve exprimir a coisa nova de maneira alguma existe ainda6.

Em Tocqueville está presente a percepção da inovação da Convenção da Filadélfia para com as experiências européias de confederação, ou seja, a União atuava diretamente sobre os cidadãos, sem a necessidade de recorrer às unidades da federação. Entretanto, essa centralidade da União não era semelhante àquela dos Estados unitários, pois as unidades que compunham o Estado dispunham de uma autonomia e de liberdades que inexistiam nos Estados unitários. Nestes, as partes que compunham o Estado eram meramente unidades administrativas, sem dispor de autonomia e de liberdade para escolha de funcionários, organização da Justiça e recolhimento de impostos, aspectos que ocorriam no caso norte- americano.

O autor francês lamentava que não houvesse um termo novo capaz de designar o arranjo norte-americano. Nesse sentido, Tocqueville assinalava o descompasso entre as palavras disponíveis (federação e confederação) e a novidade histórica. Ao longo do debate político anterior, federação havia sido um sinônimo de confederação. Quando, posteriormente, o termo foi associado exclusivamente à novidade introduzida pelo caso norte-americano, o que ocorreu foi meramente a reutilização de um antigo termo para um novo conteúdo.

Portanto, podemos observar os seguintes pontos: 1) o uso dos termos federação e confederação para se referir ao caso norte-americano era um procedimento comum.

Isso porque a palavra federação estava associada à confederação. 2) A inovação produzida pela experiência norte-americana consistiu no seguinte conteúdo: as unidades que compunham a União disporiam de autonomia política e administrativa, entretanto, isso não implicava um poder central fraco ou nulo; os Estados não seriam entendidos como um poder soberano tal qual a União. As resoluções da União teriam caráter impositivo para os Estados, e não mais seriam meras recomendações. Ao mesmo tempo que o poder central era reforçado, os Estados disporiam de autonomia decisória em aspectos importantes. Nesse sentido, a idéia de federação era uma novidade política, como bem escreveu Tocqueville; não era uma repetição das confederações, pois o poder central era forte, tampouco os estados desempenhavam o mesmo papel que em um Estado unitário.

O CONCEITO DE CONFEDERAÇÃO/FEDERALISMO NO DEBATE POLÍTICO BRASILEIRO NA CONSTITUINTE DE 1823 Logo no começo dos debates parlamentares da Constituinte de 1823, entrou em discussão uma emenda estabelecendo que o Império brasileiro compreendesse confederalmente as províncias que formavam o antigo Império português na América7. Ao longo dos debates, e não apenas dessa emenda, os deputados utilizavam indistintamente os termos federação e confederação. Em que pese o uso indistinto, ocorreu a predominância do conteúdo proveniente da experiência confederativa; as inovações norte-americanas ainda não haviam sido incorporadas ao debate brasileiro. O termo confederação/federação é definido como a reunião de Estados soberanos com o objetivo de resistir a ameaças externas. Nesse modelo, o poder da União é fraco ou mesmo nulo, dependendo, para sua ação, de recursos e de autorização dos Estados-membros: É bem conhecida a confederação Helvetica, a dos antigos estados geraes da Holanda, quando este se constituiu em república, e a confederação do corpo germânico composta de estados independentes, ainda que associados para a resistência a inimigos comuns, contribuindo cada estado com seu contingente de soldados e dinheiro para as despesas gerais de sua associação, até sendo cada estado regido por sua particular forma de governo (Silva Lisboa, sessão da Câmara dos Deputados, 17 de setembro de 1823, p. 158; ênfase do autor).

Essa definição não implicava uma incompatibilidade entre a forma de governo monárquica e o modelo confederativo/federalista. O deputado Carneiro Cunha expressava uma opinião bastante difundida na Constituinte: "[...] federação não se opõe à monarquia constitucional, como há exemplos, tanto na história antiga como na moderna, e mesmo na Europa [...]" (Assembléia Constituinte, 17 de setembro de 1823, p. 152). A definição de confederação/federação acarretava, para as correntes federalistas, três pontos: 1) o rompimento do pacto colonial implicava o retorno do poder soberano para as diversas províncias; 2) o pacto a ser firmado na Constituinte deveria retornar às províncias para sua aprovação ou recusa; 3) o arranjo constitucional deveria conferir autonomia às províncias8. Na elaboração desse último aspecto, as correntes federalistas buscaram afirmar a precedência da província. Na medida em que a província possuía precedência diante da União, os poderes escolhidos nesta deveriam dispor de autoridade e de autonomia: Que as províncias são ajuntamentos de homens com iguais direitos. Que neste exercício de direitos iguais e maneiras de maior utilidade se funda a união federal de homens, casas, vilas, cidades, províncias e reinos, sujeitando-se todos ao Império de um, a quem tributão mantença e honra para salvação certa de todos, ajuntando-se os seus procuradores em concílio comum, para se estabelecerem as regras da prol geral, ficando a prol de cada casa a indagação mais perspicaz e interessada dos filhos (Ferreira França, sessão da Câmara dos Deputados, 18 de setembro de 1823, p. 130; ênfase do autor).

[...] federação não se opõe à monarquia constitucional, como há exemplos, tanto na história antiga, como na moderna, e mesmo na Europa, [...]; podendo haver em cada uma das províncias uma primeira assembléia provincial, que tenha a iniciativa das leis regulamentares, e que informando com mais conhecimentos à assembléia dos representantes da nação tudo quanto for mister para promover a sua prosperidade, consiga-se desta sorte o bem, que todos desejamos.

Considerada, e admitida por esta forma, a federação opor-se-á à integridade do Império? Não, decerto" (Carneiro Cunha, Assembléia Constituinte, 17 de setembro de 1823, pp. 152-153; ênfase do autor).

Para a corrente federalista, a forma de governo monárquica representativa deveria permitir que cada província buscasse a realização de seus interesses conforme cada qual os entendesse. Esse é um limite legitimamente reconhecido pelas partes quando realizam o pacto. A submissão ao monarca ocorria tendo em vista a liberdade das províncias em promoverem sua prosperidade. Essa busca implicava dois aspectos: a existência de um Legislativo provincial que dispusesse de autonomia em face do legislativo nacional e que a escolha ou a eleição dos funcionários fosse feita a partir dos cidadãos ativos residentes na província e pelos poderes provinciais. Tal procedimento encontrava justificativa nos motivos do comportamento do funcionário oriundo da província: vínculos para com a localidade. Esses funcionários estariam diretamente empenhados em contribuir para a prosperidade local. Podemos assinalar, no argumento federalista acerca do funcionário, a presença da idéia de interesse, ou seja, velar pelo que é seu9. O funcionário local seria mais eficiente do que um funcionário sem vínculos nomeado pelo poder central. Para os federalistas, o bom desempenho do funcionário não provém de seu treinamento nem de seu vínculo com o poder central, mas de sua ligação com a localidade. Na medida em que, por meio desse funcionário, estão presentes os objetivos da província, ele é superior a um funcionário mais treinado e vinculado a interesses que não estão referidos à dinâmica provincial.

Devemos enfatizar o seguinte aspecto: a forma de governo é um fator secundário neste debate. Observemos que, para Ferreira França, o que é relevante é que esteja garantido que cada província disponha de liberdade para administrar seus interesses, para governar a casa. Desde que esse dado esteja garantido, não há nenhum problema que a forma de governo seja a monárquica. A província somente entraria no pacto se ficasse assegurado que caberia a ela a administração da casa.

O uso da idéia da casa no argumento federalista nos remete à análise de Ilmar Rohloff de Mattos sobre o Império brasileiro. Ele elabora o conceito de casa como um dos instrumentos fundamentais para a interpretação das idéias dos liberais moderados no Império (1994:109-123). Segundo esse autor, a dimensão da casa envolvia a esfera privada; o responsável pela casa era o encarregado de regular a economia e sua administração, cuidando da família, dos agregados e dos escravos. Os liberais moderados projetavam para o Estado essa dimensão.

Nessa projeção, ganhava proeminência o chefe da casa, que desempenhava o papel ativo em sua administração.

No argumento federalista, a província desempenharia o mesmo papel do indivíduo com relação à sua casa; o indivíduo tem interesse em buscar a prosperidade e a felicidade de sua casa. Nesse sentido, a província deve controlar as atividades que dizem respeito à realização de seus interesses. Os federalistas transpõem uma idéia proveniente da esfera privada para a esfera pública: administrar o Estado da mesma maneira que o cidadão ativo vela por sua casa.

Portanto, podemos delinear o seguinte conteúdo na idéia de federação: o Estado é mais bem administrado quando os interesses provinciais estão em primeiro plano. Para a corrente federalista, as províncias deveriam dispor do controle sobre a segurança, a administração e a prosperidade material. A dimensão privada se projeta sobre a esfera pública não em sua dimensão patrimonial, mas como a precedência do interesse provincial como a mola fundamental na montagem do Estado.

Ainda que na Constituinte de 1823 já esteja presente a idéia de que, no modelo federativo, a província vela por seus assuntos com a mesma acuidade que o cidadão ativo cuida de sua casa, essa temática emergirá com mais intensidade nos debates em torno do juiz de paz (1827) e do Código do Processo (1832). O debate político acerca dessas duas leis revelou uma dimensão relevante para a compreensão do conceito de federalismo.

O CÓDIGO DO PROCESSO: O FEDERALISMO COMO A DISSEMINAÇÃO DO PODER PELA SOCIEDADE Com a abdicação de D. Pedro I ocorreram mudanças significativas na composição social da elite política hegemônica. O período regencial foi marcado pela ascensão do setor social ligado ao abastecimento interno no sul de Minas Gerais. Segundo Lenharo (1993), o setor mercantil de abastecimento desempenhou um papel importante na economia brasileira até a década de 1830, quando o café se tornou a principal atividade e o setor foi disputado por dois grupos. O primeiro, localizado sobretudo no sul de Minas Gerais, também incluía paulistas e fluminenses. Suas atividades estavam relacionadas à produção mercantil de subsistência e de exportação. Já o segundo procedia da Corte e fora recrutado principalmente entre a nobreza e a alta burocracia de Estado. Sua criação foi fruto de uma política generosa de D. João VI e de D. Pedro I, que distribuíram vastas extensões de terra nas proximidades do Rio de Janeiro. O primeiro grupo apresentava força política no âmbito provincial, mas era barrado na Corte pelo segundo grupo, que se valia de sua maior proximidade com o novo monarca (ver Lenharo, 1993:24). Em 1831, com a abdicação do imperador, o primeiro grupo passa a controlar o processo político. O segundo, com os recursos do setor de subsistência, financia a colonização e a expansão da economia cafeeira no Vale do Paraíba, vindo a dar o troco durante o regresso conservador.

Na Constituinte de 1823, predominou a compreensão do federalismo como uma dimensão que dizia respeito exclusivamente à organização das províncias. A análise acerca do debate em torno da lei do juiz de paz e do Código do Processo nos revelou que o conceito de federalismo foi ampliado de sua dimensão inicial.

O federalismo não estava relacionado apenas à descentralização do poder no âmbito provincial; a descentralização do poder deveria ser disseminada sobretudo pela sociedade, a fim de que o cidadão ativo situado nos municípios participasse diretamente, ou por meio dos órgãos municipais, da montagem do Estado.

Com a elaboração do Código do Processo Criminal, parte substancial dos encarregados da justiça criminal passou a ser eleita no município. O Código do Processo aumentou consideravelmente tanto os poderes do juiz de paz, tornando- o o principal agente do Judiciário nas localidades, quanto os do júri, além de estabelecer que o promotor e o juiz municipal seriam escolhidos no município.

De acordo com a Lei de 1827, o juiz de paz era eleito diretamente pelos cidadãos da localidade, sendo, portanto, uma expressão da vontade política destes. É importante destacar algumas características dessa eleição: direta e única, sem intermediários entre o eleitor e a figura do representante, ou seja, expressão direta das vontades do eleitorado. Observemos os motivos pelos quais o juiz de paz ganhou essa importância: em primeiro lugar, pela extinção do delegado; em segundo, porque ficou encarregado de elaborar o auto do processo criminal10.

No art. 19, o Código do Processo aboliu os delegados, que antes eram nomeados pelo poder central e ficavam subordinados ao chefe de polícia, que também possuía a mesma origem. Na medida em que não havia mais os delegados, as ações do chefe de polícia nos municípios passavam a depender do juiz de paz, o qual ficava encarregado de recrutar a Guarda Nacional para cumprir ordens judiciais, mandados de busca etc. Nesse sentido, as ações do poder central passavam a depender da cooperação de uma figura eleita na localidade.

Com o Código do Processo, o juiz de paz era quem procedia ao corpo de delito, que vem a ser "o conjunto de elementos sensíveis do fato criminoso" (Almeida Júnior, 1920:7), e formava a culpa (ver Código do Processo, art. 12, § 4); esta era então entregue ao juiz de direito e ao júri de acusação para que deliberassem se existia a necessidade de se instaurar um processo (ver Código do Processo, art. 228). Em caso positivo, iniciava-se o julgamento a partir das provas recolhidas anteriormente.

Para que o juiz de direito declare a responsabilidade criminal e imponha a sanção, é necessário ter certeza de que um ilícito penal foi praticado e de que é possível identificar seu autor (cf. Almeida Júnior, 1920). No Estado moderno, a única maneira pela qual um juiz pode ser convencido a emitir um julgamento é por meio das provas, que devem ser obtidas mediante certas formalidades marcadas constitucionalmente (ver Bajer, 2002). Além desse importante papel no processo criminal, o juiz de paz julgava pequenos delitos e concedia o passaporte para o deslocamento interno (ver Código do Processo, art. 12, §§ 1- 7).

No Código do Processo, além do juiz de paz, havia três importantes figuras que eram escolhidas entre os cidadãos da localidade: o promotor, o juiz municipal e o júri popular. Segundo esse Código, o promotor ficava encarregado da denúncia de crimes públicos e policiais perante o júri, sendo escolhido pelo presidente de província a partir de uma lista tríplice elaborada pela Câmara Municipal entre os eleitores locais. Qualquer eleitor com bom senso e probidade reconhecidos poderia compor a lista; a lei, ademais, mandava que se desse preferência aos que fossem instruídos nas leis (ver Código do Processo, art.

36). O juiz municipal ficava encarregado de substituir eventualmente o juiz de direito e de exercer cumulativamente a jurisdição criminal. Era escolhido da mesma forma e com os mesmos pré-requisitos que o promotor (ver Código do Processo, art. 33). Já a lei do júri popular foi promulgada em setembro de 1830 em meio ao processo de dissídio entre o imperador, D. Pedro I, e a elite política brasileira, nesse momento ainda toda unida contra as ações daquele. No art. 15, a lei determinava que o júri fosse escolhido pelos eleitores da municipalidade e pelos vereadores. Com a promulgação do Código do Processo Criminal, em 1832, essa escolha passa a ser feita pelo juiz de paz, pelo capelão e pelo presidente da Câmara Municipal (ver Lei da Eleição dos Jurados e Promotores, art. 15, e Código do Processo Criminal, art. 24). Podiam ser jurados todos aqueles que fossem eleitores de segundo grau; para aferir se havia algo contra eles, seus nomes eram publicados. Findas as contestações, se porventura houvesse, as urnas com os nomes eram lacradas para que fossem sorteados na época dos julgamentos. Portanto, figuras importantes do funcionamento da Justiça (juiz de paz, promotor, júri e juiz municipal) passaram a ser escolhidas ou eleitas a partir do município.

Essa característica levou a uma série de artigos publicados no jornal Astro de Minas, assinados por Do Federalista, nos quais o aspecto positivo do modelo federalista era a responsabilidade que o funcionário eleito possuía perante os cidadãos11. Esse jornal era ligado aos liberais moderados. Nova Luz Brasileira, ligado aos liberais exaltados, argumentava que a federação acarretaria a eleição de todo o poder Judiciário (ver Nova Luz Brasileira, 7/1/1831) e dos comandantes de armas (ver Nova Luz Brasileira, 4/1/1831).

A idéia de federação chega ao Brasil enfatizando a necessidade de que as atribuições do poder central sejam deslocadas para a província. No entanto, esse movimento de retirar as atribuições do poder central não fica restrito a uma transferência destas para as assembléias provinciais; chega até os municípios. No debate político brasileiro, a idéia de federalismo esteve diretamente associada a um movimento no qual o exercício do poder público é espalhado na sociedade. Em outras palavras, é posto ao alcance do cidadão ativo.

Nesse momento histórico, parte considerável dos federalistas acreditava que o federalismo permitiria que os interesses dos cidadãos ativos e a liberdade caminhassem de maneira virtuosa. Um dos mais importantes era Evaristo da Veiga12, que em 1833 - o ano seguinte à promulgação do Código - escreveu acerca da importância da eleição do juiz de paz: O dia das eleições se avizinha, e tenho de contribuir com meu voto para a nomeação dos juízes de paz do meu distrito. N'outro tempo, eu nada entendia da influencia que podia ter hum bom ou mau juiz de paz; deixava a escolha ao acaso, persuadido que de todo modo as coisas hirião bem [...]. Mas depois de 7 de abril, quando começarão a correr pelas ruas magotes de gente armados de facas, grande número de ociosos, de vagabundos [...] que assustavam o povo, ameaçando os bens e a vida de cada um. [...]. Duraram os sustos alguns meses: mas homens de bem exerciam o cargo de juiz de paz, eles animaram os cidadãos e reprimiram os perturbadores [...]. Aprendi então a conhecer a importância daquele emprego e prometi ter grande escrúpulo no meu voto toda vez que se tratasse de eleger juízes de paz. [...].

Contaram-me huma vez que se trabalhava para nomear eleitores a certos sujeitos que não mereciam conceito, que para este fim havia um ajuste, ou como eles dizem - huma cabala; e me convidarão a ligar-me com outros cidadãos que pretendiam votar em pessoas de mais estimação e confiança. Imbuído como estava das minhas idéias, respondi que não entrava em conluios. Outros foram da mesma opinião, e a cabala que eu receava triunfou completamente. Então eu reconheci que em eleições é necessário ceder do próprio juízo, de particulares afeições, de relações de comércio ou de família, e encostar-se o votante àquele círculo que melhor lhe agrada, que está mais de acordo com seus desejos e esperanças (Aurora Fluminense, 15/2/1833; ênfase no original).

Observemos que, para Evaristo, o eleitor é despertado para a importância da eleição de juiz de paz quando desordeiros ameaçaram sua propriedade. O cidadão movido pelo interesse de que a lei garanta sua esfera privada não deve permitir que um funcionário nomeado por um poder distante tenha influência sobre seus assuntos. Quando ocorrem as primeiras eleições, esses cidadãos, pouco habituados ao exercício do poder em sua esfera mais próxima, não se envolvem.

Séculos de uma legislação colonial opressiva não lhes ensinou a se envolver com os assuntos públicos. No entanto, quando fatos que põem em risco seus interesses ocorrem, esses eleitores decidem participar. Evaristo não se ilude acerca da capacidade da lei em mudar os costumes arraigados; reconhece que não será imediatamente que os cidadãos ativos sairão de seu isolamento. Segundo Evaristo, nas primeiras eleições, as cabalas vencem. O motivo reside no fato de os cidadãos ainda não terem saído de sua esfera privada. Apenas lentamente, mediante o exercício da participação, o cidadão ativo vai escolher melhor o juiz de paz. O cidadão associará seus interesses individuais - a proteção de sua propriedade - à escolha de funcionários públicos que respeitem seus direitos. Reconhecerá que, para que tal escolha recaia sobre um candidato correto, deve haver um envolvimento com outros eleitores.

Essa ação coletiva somente pode ocorrer quando existe a liberdade de escolha, a eleição de um magistrado, por exemplo, na qual diversos candidatos participam; muitos desses candidatos são homens que se impõem não por seu cabedal pessoal - estudos e propriedades -, mas sim em razão da alta estima de seus concidadãos.

Essa participação só ocorre porque o funcionário eleito responde perante os demais cidadãos ativos.

Cabe pôr em destaque o sentido que o conceito de federalismo recebe nesse momento histórico. Em primeiro lugar, o arranjo constitucional federalista é definido a partir de dois pontos: o mecanismo de responsabilidade que os funcionários possuem para com os cidadãos - seja na esfera provincial, seja na esfera municipal - e a liberdade de que as províncias devem dispor para administrar seus recursos e legislar tendo em vista suas realidades singulares.

Em segundo lugar, e diretamente associado ao primeiro, esse modelo constitucional permite que o cidadão olhe para o que é público como algo que lhe diz respeito, e não como algo que somente diz respeito a um funcionário nomeado por um poder distante. O cidadão exerce seu interesse individual junto ao interesse público. Essa característica do pensamento federalista formulado em torno do Código do Processo pode ser percebida por meio do conceito de interesse bem compreendido formulado a partir da leitura da obra de Tocqueville (1977). Na análise que o autor efetuava da experiência norte-americana, estava presente a idéia de que nos Estados Unidos o interesse individual, longe de colocar o cidadão em uma prisão, isolado dos demais, era capaz de ligá-lo a outros. Para Tocqueville, o cidadão norte-americano, ao efetuar uma ação tendo seu interesse privado como móvel, terminava produzindo uma ação dotada de virtudes públicas.

Seguindo as lições de Montesquieu, Tocqueville considerava que às instituições deve corresponder um espírito que as anime. Nesse sentido, o autor enxergou na experiência norte-americana cidadãos comuns, movidos por seus interesses individuais, envolvidos nas soluções de problemas coletivos, unindo sua liberdade com a liberdade pública. O interesse do indivíduo por suas coisas, bem como o apego ao que lhe pertence, consegue se tornar uma virtude. A dispersão do poder na sociedade norte-americana leva o indivíduo, na defesa de seu interesse, a sair do isolamento e a buscar a cooperação de outros na procura de soluções (cf. Jasmin, 2000:77).

O "patriotismo municipal" (expressão de Tocqueville apud Jasmin, 2000) norte- americano é o espaço institucional primordial para a manifestação do interesse bem compreendido. Sem este os cidadãos jamais obterão o aprendizado prático para a resolução dos assuntos públicos, tampouco associarão corretamente sua liberdade individual à liberdade pública. Os Estados centralizados, equivocadamente, somente chamam seus cidadãos para decidir os assuntos gerais, abstratos, sem uma ligação direta e imediata com a vida desses indivíduos.

É importante assinalar que, para Tocqueville, o interesse bem compreendido se manifesta sem nenhuma referência a uma virtude heróica externa aos interesses dos cidadãos; está relacionado apenas ao empenho do indivíduo em resolver seus problemas. A partir dessa paixão pouco nobre, o cidadão supera seu isolamento, constrói uma esfera pública baseada na liberdade e internaliza a lei como expressão do bem público (Werneck Vianna, 1997:109).

A Regência marca a entrada no núcleo do poder de um grupo que não participava do poder na época de D. Pedro I. A referência a Tocqueville nos permite compreender o mecanismo que os defensores do Código do Processo pretendiam pôr em movimento. A idéia de federalismo formulada durante o Código reforça a idéia de desconfiança para com o Estado. A única maneira de assegurar os interesses e a liberdade dos cidadãos seria tornar os cargos públicos mais importantes eleitos ou escolhidos a partir dos municípios. Torna-se fundamental compreender que os federalistas descrevem a eleição do juiz de paz e a escolha dos demais cargos pelos poderes municipais como um espaço no qual os cidadãos, movidos por seus interesses, criam um vínculo positivo com o Estado e com a liberdade pública. Somente no modelo institucional em que o poder público esteja sujeito aos interesses dos cidadãos, estes podem internalizar a Lei. O federalismo era o arranjo político que permitiria a combinação entre virtude e interesse de maneira satisfatória.

O pensamento federalista não desconhecia a demora para que essas práticas vingassem na sociedade brasileira. Nesse sentido, veja um trecho do jornal Astro de Minas: Nós não desconhecemos que o sistema federativo no Brasil há de acarretar alguns inconvenientes; sobretudo no princípio. [...] mas ousamos asseverar, que para as futuras eleições os Povos já amestrados pelos poucos prejuízos não votarão em semelhantes carrascos, e assim pouco a pouco irão abrindo os olhos acerca da escolha dos candidatos. [...]. Mas formada que esteja a federação de Estados fazendo as suas leis próprias e peculiares, tendo em seu seio todos os recursos, só por isso poderá empregar toda a força de que é capaz; as autoridades sempre vigiadas e prestes a responder pelos seus abusos estarão em contato com os povos que as elegerão (Do Federalista, Astro de Minas, 28/6/1832; ênfases do autor).

As alterações nas leis não implicariam mudanças imediatas na prática social.

Entretanto, uma mudança somente ocorreria caso fosse dado aos cidadãos o espaço público para que seus interesses individuais fossem lentamente educados a fim de combinar interesses e bem público. Os federalistas brasileiros não tiveram a preocupação de compatibilizar esses interesses com uma virtude heróica, proveniente de uma nobreza que de maneira desinteressada velaria pela res publica. Seu mundo de origem e sua referência eram os homens comuns que, dispondo de propriedade e de interesses individuais, deveriam controlar um Estado. Este, em razão da experiência colonial e do reinado de D. Pedro I, surgia como uma ameaça a seus interesses. No entanto, para os federalistas, controlar o Estado a partir dos interesses era indissociável da descentralização do poder, de colocar o poder sob a influência dos cidadãos ativos e da esfera pública na qual estes tomavam parte e de tornar o poder sujeito à influência da opinião pública, dos pasquins, das sociedades, entre outros.

O ATO ADICIONAL13 CONTRA O CÓDIGO DO PROCESSO O conceito de federalismo, discutido a partir da promulgação e do funcionamento do Código do Processo, sofre modificações relevantes para sua compreensão. Em primeiro lugar, grupos defensores do federalismo efetuam uma crítica à descentralização presente no Código do Processo; em segundo, a inovação da experiência norte-americana é percebida; em terceiro, conferem precedência ao interesse provincial em face do tema da liberdade. Essas alterações ganham corpo ao longo dos debates em torno do Ato Adicional.

O Ato Adicional possui um histórico que tem início em 6 de maio de 1831, quando o deputado Miranda Ribeiro apresentou e conseguiu a aprovação do requerimento que previa a formação de uma comissão para propor a reforma da Constituição. Em 9 de julho de 1831, a comissão formada por Paula e Souza, Miranda Ribeiro e Paraizo apresentava o resultado dos trabalhos. O momento político no qual se dá a proposta de Miranda Ribeiro era extremamente crítico. O imperador abdicara havia apenas dois meses; a Regência estava se assentando no poder; e a capital fora palco de várias revoltas, durante as quais se pensou em retirar o jovem imperador da cidade em virtude da inexistência de segurança para sua pessoa. A gravidade dos conflitos armados foi tamanha que impulsionou o projeto da Guarda Nacional. Proposto em julho de 1831, os pontos mais debatidos foram: o Senado temporário eleito pela Assembléia Provincial e a monarquia federativa.

No primeiro artigo, sem deixar dúvidas a que veio, o parecer da comissão propõe uma nova redação do art. 1º da Constituição: o Império do Brasil seria uma associação política dos cidadãos brasileiros de todas as suas províncias federadas por essa Constituição. Além da monarquia federativa, a comissão propõe a separação entre rendas provinciais e gerais, o que será mantido no Ato Adicional. O Senado deixaria de ser vitalício, escolhido pelo imperador a partir de uma lista tríplice, e passaria a ser eleito pela Assembléia Provincial. Esta também ficaria encarregada da eleição do vice-presidente. Por último, o projeto propõe a supressão do Poder Moderador e do Conselho de Estado14.