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Relações estado-sociedade no Brasil: representações para uso de reformadores

INTRODUÇÃO Os grandes intérpretes da realidade brasileira têm salientado que as raízes de nosso atraso, subdesenvolvimento, dependência, modernização periférica ou inserção pouco competitiva no mundo globalizado estão plantadas em nossa formação histórica, gerando uma série de determinantes que condicionam o sistema político, o Estado e suas relações com a sociedade e a economia. Essas peculiaridades constituem modos de ser, proceder ou pensar que caracterizam nossas instituições, relações sociais e representações do mundo social e político. Patrimonialismo, mandonismo, personalismo, formalismo, clientelismo, cartorialismo, centralismo e autoritarismo são exemplos das "deformações" ou "patologias" utilizadas para descrever aspectos de nossa realidade, particularmente do Estado, do governo e da administração pública, que se constituiriam nas causas da pouca efetividade da ação governamental. Alguns desses "problemas" encontram variantes conceituais mais recentes em categorias como democracia delegativa (O'Donnell, 1991), mundo estatofóbico e hobbesiano (Santos, 1993), cultura paroquial (Carvalho, 1996), anéis burocráticos (Cardoso, 1975), estadania (Carvalho, 1987) e neocorporativismo, utilizadas para descrever a apropriação do público pelo privado, o compadrio, a vassalagem, a barganha, a fisiologia, o "bacharelismo", a centralização e a precariedade da democracia.

A persistência com que essas categorias continuam a ser resgatadas, criticadas e atualizadas dá conta de sua importância para a compreensão do país e para a construção da imagem que os brasileiros fazem de si mesmos. Elas revelam apreciações sobre a realidade nacional que informam não só os julgamentos irrefletidos e as atitudes cotidianas mas também as análises científicas e as políticas públicas. A extensa produção acadêmica sobre esses temas não permitiu chegar a conclusões definitivas sobre a natureza, extensão, duração, cristalização ou superação dos fenômenos que descrevem. Não importa. Ainda que esses conceitos não constituíssem elaborações nascidas de fatos e atos verificáveis, eles têm existência estabelecida no mundo das representações, acabando por produzir impactos sobre as práticas sociais e as instituições que as regulam. São imagens simbólicas (Sfez, 1988) que veiculam e atualizam representações1. Convém, portanto, mantê-los na agenda, pelo menos até que a roda da história faça girar o círculo (não sequencial) das instituições, práticas e representações.

A permanência dessas concepções não quer dizer que a realidade nacional seja imutável. O Brasil, como, de resto, o mundo inteiro, tem sofrido profundas transformações econômicas, sociais, políticas e mesmo culturais, sobretudo nos últimos 75 anos. Durante o século XX, foi o país que mais cresceu em todo o globo. Passou de uma economia primário-exportadora a um grande parque industrial; de uma sociedade rural a um conglomerado de metrópoles densamente povoadas; do particularismo local à cultura de massas. O país incorporou a suas instituições e práticas sociais, sobretudo nas esferas do Estado e do mercado, elementos da racionalidade prevalente nas economias centrais. O Brasil modernizou-se.

Alguns desses intérpretes veem nas manifestações que esses conceitos expressam justamente o modo pelo qual a sociedade brasileira incorporou os valores da modernidade. Essa modernização, ainda que seletiva, não exclui a permanência de formas particulares de acomodação de valores e instituições modernas à ambiência tropical sem que a maior parte de suas interpretações deva ser jogada na vala comum da sociologia da inautenticidade, quer dizer, que atesta a inautenticidade do esforço de modernização brasileiro, segundo a crítica de Souza (2000). Traços importantes do processo brasileiro que configuram um percurso particular de modernização não constituem singularidades. Estão presentes em inúmeros países latino-americanos e até em alguns países mediterrâneos, para além da Península Ibérica. Como reitera DaMatta (1980), e como foi possível identificar em um dos primeiros estudos sistemáticos sobre "o jeitinho brasileiro" (Vieira, Lustosa da Costa e Barbosa, 1982), o que é singular entre nós é o anseio de diferenciação, o desejo (ainda que diversamente motivado) dessa singularidade e a valorização positiva de alguns de seus aspectos - cordialidade, estabilidade, lealdade, esperteza, flexibilidade etc.

Como amaioria das disfunções põe o Estado no centro do processo, seja como agente, seja como paciente ou cenário, deve-se admitir que, quando se cogita realizar reformas institucionais (no Estado, para o Estado ou com o Estado), essas características devem ser devidamente consideradas, pois "as circunstâncias políticas, o contexto social e cultural e a pluralidade dos poderes e grupos de influência em que a administração está envolvida não permitem a implementação de tiposideais isolados das realidades e do meio envolvente" (Mozzicafreddo, 2001:19). Como lembra Claus Offe, é bem possívelque o desnível entre o modo de operação interna e as exigências funcionais impostas do exterior à administração do Estado não se deva à estrutura de uma burocracia retrógrada, e sim à estrutura de um meio sócio-econômico que [...] fixaa administração estatal em um certo modo de operação [...]. É óbvio que um desnível desse gênero entre o esquema normativo da administração e as exigências funcionais externas não poderia ser superado através de uma reforma administrativa, mas somente através de uma "reforma" daquelas estruturas do meio que provocam a contradição entre estrutura administrativa e capacidade de desempenho (1984:219; ênfase no original).

Estamos, assim, diante de uma série de aspectos diversificados, complexos e inter-relacionados da realidade brasileira que condicionam o funcionamento do Estado e a ação e o desenvolvimento da administração pública, e continuam a desafiar os cientistas sociais. As proclamadas "mazelas" brasileiras têm sido examinadas ora como "dados da realidade" ou "parte da nossa cultura", ora como condicionantes estruturais, ora, ainda, como resíduos do passado colonial e das estruturas oligárquicas que estão desaparecendo "naturalmente".

Vistos como traços culturais, esses atributos podem ter dois tipos de tratamento, como variável independente ou como variável dependente, de acordo com uma visão mais ou menos instrumentalizada que se tenha da cultura (Harrison e Huntington, 2002:13). Se for tratada como variável independente, a cultura-ou a cultura política-ajuda a entender e a explicar a organização e o funcionamento do Estado, a conformação do sistema político e o padrão de democracia (DaMatta, 1980). Se a cultura for definida como variável dependente, trata-se de identificar os obstáculos culturais à modernização do Estado easformas de ação política que permitem removê-los (Beltrão, 1984).

Analisados como determinantes de disfunções do Estado, os fatores estruturais do contexto brasileiro passam a requerer profundas transformações econômicas, sociais e políticas para que possam produzir efeitos sobre a ação estatal (Santos, 1993; Motta, 1987). Amodernização do Estado seria, assim, consequência de mudanças sociais de maior envergadura. Considerando, entretanto, que essas transformações dependem, em grande medida, da própria ação estatal, a reforma do Estado poderia ser caracterizada como a mãe de todas as reformas. Em um ou em outro caso, a reforma do Estado - ou a grande transformação - passa a constituir um empreendimento de tal magnitude que se torna difícil de ser concretizado.

Percebidos apenas como sobrevivências do passado, os problemas brasileiros estão fadados a desaparecer por causa do processo natural de evolução da sociedade (Souza, 2000) em sua marcha progressiva para o racional. Nesse sentido, a reforma do Estado pode contribuir para acelerar esse processo (Bresser-Pereira, 2001).

As diversas atitudes intelectuais podem aparecer de forma isolada ou combinada e informar diferentes estratégias de reforma, mas não logram estabelecer relações diretas entre constatações e propostas de mudança. Em todos os casos, põem em primeiro plano o caráter normativo da discussão sobre reforma do Estado.

Aqui, procede-se, mais uma vez, ao exame de três das características mais recorrentes nas interpretações do Brasil - o patrimonialismo, o mandonismo e o personalismo (ou pessoalidade) -, evocando-se outras disfunções a elas relacionadas - o clientelismo e o autoritarismo e seus efeitos sobre o exercício dos direitos de cidadania. Essas características foram escolhidas em função da frequência de seu aparecimento na literatura e dos alegados impactos mais diretos, que essa mesma literatura indica, sobre o funcionamento do aparelho do Estado, sobretudo em suas relações com a sociedade.

Tomadas separadamente, em conjunto ou combinadas de diferentes maneiras, essas linhas interpretativas traçam o retrato de um Brasil arcaico, desenhado a partir da perspectiva histórica, profundamente enraizado no terreno dos bolsões de pobreza, das áreas rurais e das regiões mais profundas da alma brasileira.

Esse retrato se contraporia a outro, pintado com as cores da modernidade, a partir de matizes contemporâneos - instituições e regras, dados eleitorais e estatísticas judiciais (Santos, 1993), surveyssobre cidadania e justiça (Carvalho et alii, 1998), revelando um país caracterizado por desprivatização do Estado, moral individualista, universalismo de procedimentos, participação política, ativismo social e espaço público ampliado.

A referência a "retratos" sublinha o caráter de representações coletivas dessas categorias. Não se trata de retomar a teoria do dualismo, aludindo à existência de dois Brasis que se justapõem. Essa tese, muito difundida desde os anos 1930, descreve o país a partir de uma percepção dicotomizada da realidade, contrapondo conjuntos de atributos negativos a grupos de características positivas. Do lado arcaico, o Brasil pobre, predominantemente rural, oligárquico, clientelista. Do lado moderno, o Brasil urbano, industrializado, democrático, plural, competitivo. Tanto em um quanto em outro plano, o país é um só. Forma um sistema de complementaridades em que uma parte se nutre da outra, no qual o jogo de interações vai articulando a reprodução e a mudança sociais. A dualidade é uma constatação, não uma explicação; "deve ser concebida como 'união dialética de contrários' e não como justaposição mecânica de sociedades distintas, como supõe a maioria dos estudos sobre a diversidade histórico-social no Brasil" (Ramos, 1983: 422).

Esta análise permite caracterizar esses fenômenos como estrutura e função, indicar sua influência sobre práticas sociais, políticas e administrativas e avaliar seu impacto sobre o funcionamento do Estado e suas estratégias de reforma.

PATRIMONIALISMO O tema do patrimonialismo se inscreveu na tradição do pensamento social brasileiro como a base de uma das interpretações clássicas da formação do país.

Mostrado como uma das principais heranças da administração colonial, aos brasileiros parece até surpreendente que não seja recorrentemente apontado, nas ciências sociais lusas, como matriz do destino da civilização portuguesa. Como se explica que o patrimonialismo esteja na raiz das disfunções do Estado brasileiro e não seja visto como a causa principal da estagnação do Estado português? Muito do sucesso da tese do patrimonialismo se deve à gradativa e crescente aceitação da obra clássica de Raymundo Faoro, Os Donos do Poder, publicada originalmente em 1957, ampliada e totalmente refundida em 1975. O autor tinha o ambicioso propósito de "abarcar, num lance geral, a complexa, ampla e contraditória realidade histórica", em um "longo período, que vai do Mestre de Avis a Getúlio Vargas", valorizando "as raízes portuguesas de nossa formação política, [...] desprezadas em favor do passado antropológico e esquecidas pela influência de correntes ideológicas, originárias da França, da Inglaterra e dos Estados Unidos" (Faoro, 2001:14). Pretendia, assim, inaugurar uma interpretação que se contrapusesse ou, pelo menos, se equiparasse às de Gilberto Freyre e Sérgio Buarque de Holanda, e que não se enquadrasse na moldura estreita do marxismo ou mesmo de outras sociologias europeias ou anglo-saxônicas.

É claro que um trabalho que adota o patrimonialismo, o estamento e o feudalismo como conceitos principais não pode deixar de ser tributário da herança intelectual de Weber. Com efeito, foi Weber (1994) quem, ao descrever as três formas de dominação legítima - carismática, tradicional e racional-legal -, traçou um amplo panorama dos tipos ideais de sociedade tradicional, pois a dominação tradicional e a formação social que lhe é correspondente se caracterizam pela prevalência de um sistema de autoridade cujo fundamento maior é a tradição, o "ontem eterno" que santifica os antigos costumes e alimenta o conformismo - assim é porque sempre foi. Afirma-se, nesse sistema, a vontade do senhor, cujos limites são fixados pela própria tradição, ou seja, as normas válidas desde sempre. Em torno do senhor (ou do príncipe), gravita o "quadro administrativo" - os dependentes pessoais ou parentes,os amigos e os fiéis-, distribuindo-se opoder de mandode acordo com sua discrição.

O conceito de patrimonialismo aparece, na sociologia weberiana, no contexto da dominação tradicional, ora como sinônimo, ora como um tipo específico, ao lado do feudalismo. Assim, a dominação tradicional pode ser do tipo patrimonial ou feudal. Já o patrimonialismo poderia ser de dois tipos - patriarcal (ou sultanista) e estamental. As duas distinções colocam em primeiro plano o tipo de relação que se estabelece entre o senhor e seus servidores, determinando duas formas de administração.

Na estrutura patriarcal, os servidores mantêm uma relação de dependência pessoal com o senhor, não tendo direitos sobre os cargos nem honra estamental; ou são propriedades suas (escravos, servos e eunucos); ou são eleitos pela afeição (favoritos, plebeus). Nessa situação de dependência, predomina o arbítrio, contra o qual não há nenhuma garantia ou proteção. A essa forma particular de despotismo Weber classifica de sultanato.

A estrutura estamental caracteriza-se pela relativa independência dos servidores com relação ao senhor. Eles são investidos em seus cargos por privilégio ou concessão, conquistando um direito em virtude de um negócio jurídico e deles não podem ser despojados. A administração é exercida por conta própria dentro de uma determinada jurisdição ou competência.

O feudalismo possui, ao mesmo tempo, elementos típicos de relações patrimoniais e extrapatrimoniais - o despotismo patriarcal, com a devoção pessoal e o culto à fidelidade, e a estipulação contratual de direitos e deveres.

Tomado como categoria principal, equivalente à dominação tradicional, ou como categoria secundária, correspondente a uma forma particular de tradicionalismo, o patrimonialismo weberiano compreende uma ampla série de variações que têm em comum apropriedade da terra como fonte de poder, a tradição como fonte de legitimidade e o quadro administrativo de "servidores" como agentes da dominação.

Já o conceito de estrutura estamental é menos flexível. Caso particular de patrimonialismo, ou configuração do feudalismo, o estamento tem esse quadro como um conjunto de pessoas independentes, investidas em seus cargos por privilégio ou concessão do senhor, ou em virtude de contrato de compra, penhora ou arrendamento que lhes confere "direito e estabilidade": Sua administração, ainda que limitada, é autocéfala e autônoma, exercendo-se por conta própria e não por conta do senhor. [...] O poder senhorial acha-se, pois, repartido entre o senhor e o quadro administrativo com título de propriedade e de privilégio, e esta divisão de poderes estamental imprime um caráter altamente estereotipado ao tipo de administração (Weber, 1994:132).

É na utilização da categoria de patrimonialismo estamental que Faoro se afasta de Weber e desenvolve sua própria teorização a partir da experiência histórica de constituição, consolidação e cristalização da monarquia portuguesa. É a proeminência da figura do rei proprietário, lavrador e comerciante que dá singularidade ao caso de Portugal, em uma Europa onde predominava o feudalismo.

Ao casar-se com Henrique de Borgonha, Tereza, filha de Afonso VI, rei de Leão e Castela, recebeu como dote paterno o Condado Portucalense, retomado dos mouros e convertido em reino por seu filho Afonso Henrique em 1139. Foi pela espada que o reino se formou, expandindo-se em direção ao sul pela reconquista dos vastos territórios abandonados pelos sarracenos. Não tendo titularidade, essas terras passam ao domínio particular do rei, que se torna, além de senhor das armas, o maior proprietário do novo reino, cujo patrimônio em muito supera o do clero e o da nobreza. A Revolução de Avis vem consolidar o poder monárquico, reduzindo a influência senhorial, com a criação dos concelhos-traço de uniãoentre orei e"opovo"-e o fortalecimento da burguesia comercial. As funções públicas estavam totalmente separadas da propriedade: A concessão de senhorio ou de uma vila, filha da liberalidade do rei, não importava na atribuição de poder público, salvo em medida limitada. [...] Os cargos eram, dentro de tal sistema, dependentes do príncipe, de sua riqueza e de seus poderes. [...] O rei, quando precisava do serviço militar da nobreza territorial, pagava-a, como se paga um funcionário (Faoro, 2001:20).

Os concelhos, com suas contribuições, também concorriam para aumentar a renda do príncipe, oriunda de seu patrimônio fundiário. Além dos forais, eram inúmeras as fontes de renda - multas, direitos sobre cargos, réditos, jantar ou colheita, e outras formas de gravar as atividades da agricultura, do comércio e da indústria - sugadas pelo trabalho incansável dos mordomos, sob a chefia do almoxarife, a serviço da Casa Real, sendo indistinta a riqueza privada da pública (ibidem:22). O rei era senhor de tudo ou, pelo menos, um "sócio" com quem todos deviam repartir seus ganhos.

Nesse novo sistema monárquico, não há a presença de uma camada de senhores autônomos entre o rei e o vassalo, unidos, uns e outros, por vínculos contratuais que possam limitar a autoridade do soberano, ou seja, não há traços do feudalismo. Portugal passou do mercantilismo estatal ao capitalismo politicamente orientado. Segundo Faoro, "o Estado torna-se uma empresa do príncipe, que intervém em tudo, empresário audacioso, exposto a muitos riscos por amor à riqueza e à glória: empresa de paz e empresa de guerra" (ibidem:40).

Mesmo no patrimonialismo português, orei não pode governar sozinho. Sem contar com o concurso da nobreza territorial, forma um quadro administrativo de servidores dotados de saber jurídico e honra estamental. São os doutores, os letrados do estamento, espécie de nobreza funcionária, que, em nome do rei, exercem dominação. O estamento, comunidade de poder quese projeta de cima para baixo, "manda, governa, dirige, orienta, determinando não apenas formalmente o curso da economia e as expressões da sociedade, sociedade tolhida, impedida, amordaçada" (ibidem:63). Mas esse grupo não constitui uma classe social inorgânica, gerada na mera comunidade de interesses - é marcado pela desigualdade social e reúne indivíduos de todas as classes -, tampouco se degrada em burocracia ou se reduz a uma comunidade de dependentes. Pouco a pouco, separa os negócios sob sua jurisdição da propriedade particular do rei e apropria-se de privilégios e favores como apanágios da honra estamental. Mantém com o soberano uma relação de codependência, servindo com honra e lealdade, com o fazer que obra e enriquece e o saber que ilustra e legitima. Na sociologia de Faoro, o estamento deixa de ser uma categoria coletiva e plural (estamentos), designando diversos grupos sociais, para afirmar-se como sinônimo de categoria social dominante.

Seria desnecessário seguir o percurso de Faoro por mais de oito séculos de história, em uma "viagem redonda", para mostrar como o patrimonialismo se cristalizou como moldura social e política da vida brasileira, mantendo em primeiro plano, autônomo, sobranceiro, tutelador e sufocante, o estamento político. A história é quase imóvel e o argumento, reiterativo. Da Coroa portuguesa à administração colonial, do Reino Unido ao Império brasileiro, da Independência à República, da política dos governadores da República Velha ao Estado Novo de Vargas, mantiveram-se intactos o regime patrimonialista e o poder do estamento.

Escrita em linguagem culta e fartamente documentada, a obra de Faoro tornou-se um clássico, reverenciada por várias gerações de cientistas sociais. É, ao mesmo tempo, um objeto de erudição e "uma coisa pensada", confundindo as instigantes categorias antinômicas propostas por Hannah Arendt (1987).

Influenciou inúmeros trabalhos, alguns dos quais também se converteram em clássicos, como Bases do Autoritarismo Brasileiro, de Simon Schwartzman (1988), A Querela do Estatismo, de Antonio Paim (1978), e Carnavais, Malandros e Heróis, de Roberto DaMatta (1980). Não está, porém, imune a críticas, algumas bastante acerbas.

O primeiro reparo que se faz a Faoroestá relacionado ao própriouso das categorias weberianas. Como expresso anteriormente, a noção de patrimonialismo estamental estaria bastante próxima do conceito de feudalismo. Quer dizer, o estamento se afirma onde há uma relação contratual que lhe assegura autonomia.

A designação do servidor, ditada por escolha pessoal, seja por mérito, seja por afeição, é própria do patrimonialismo patriarcal, ou sultanato (Campante, 2003: 158). Como, segundo Faoro, o feudalismo, com a dominação de uma nobreza territorial autônoma, em relação contratual com o soberano, não existiu em Portugal nem no Brasil, o estamento, português e brasileiro, não cabe na extensa e flexível taxonomia weberiana. Seria de outra ordem, constituído e notabilizado por obra e graça do rei.

A fidelidade à obra de Weber não acrescentaria méritos ao trabalho de Faoro. O problema é de outra ordem. Está relacionado à transplantação e à utilização adequada de conceitos. Ao rejeitar - muito apropriadamente, aliás - a hipótese do feudalismo português e afirmar a proeminência do estamento político no patrimonialismo luso-brasileiro, o autor coloca em causa uma das bases de seu próprio modelo - a concentração de poder. Faoro não se cansa de repetir que o patrimonialismo ibero-americano é, por natureza, centralizador. Trata-se de um sistema hierarquizado que exerce uma força centrípeta sobre todos os domínios do Império português, trazendo-os para próximo do rei e do estamento político que lhe serve as decisões e os recursos. No feudalismo (estamental), há uma "tensão" entre o rei e a nobreza territorial que se resolve pela via contratual. No sultanato, o servidor tem poderes limitados e é um agente do soberano, muitas vezes vigiado por outro servidor local ou itinerante. No patrimonialismo estamental de Faoro, não há lugar para a descentralização, o que poderia caracterizar uma ordem feudal.

Assim, para manter a solidez dos argumentos patrimonialistas (e centralizadores), Faoro acaba por negligenciar a importância do mandonismo rural na vida política brasileira. Os grandes proprietários de terras, exercendo, longe do poder institucionalizado do Estado, a autoridade real e simbólica, constituíam, em determinado momento, uma classe senhorial dotada de poder econômico e de consciência de classe (para não dizer honra estamental).

A terceira crítica à obra de Faoro diz respeito ao imobilismo histórico que o emprego da teoria do patrimonialismo estamental determina. Em oitocentos anos de história, o patrimonialismo fez uma viagem redonda, fechado sobre si mesmo, infenso às transformações econômicas, revoluções políticas, mudanças sociais, transplantações geográficas e operações simbólicas. O estamento, "congelado", manteve-se no centro do mercantilismo estatal e do capitalismo politicamente orientado, atualizando-se para se reproduzir.

Três argumentos poderiam ser utilizados a favor de Faoro, ainda que para sustentá-los se deva sucumbir a um anacronismo ex ante factum. Em primeiro lugar, o modelo do patrimonialismo estamental poderia ser considerado uma espécie de teoria da reprodução social apoiada na prevalência do capital social como elemento instituidor da hierarquização e da ordem e motor de sua dinâmica de transformação (Bourdieu e Passeron, 1977). Em segundo lugar, Os Donos do Poderpode ser considerado um exemplo, avant la lettre,de história da longa duração, descrevendo os mecanismos de conservação e transformação das mentalidades ou representações sociais2. Por último, a teoria do patrimonialismo de Faoro anuncia, descreve e estrutura a dinâmica intrínseca que permite dar ao estamento uma capacidade adaptativa, assegurando-lhe a condução do processo de transformação econômica em interação dinâmica com o capitalismo mundial. Nesse sentido, o estamento foi moderno e modernizador, o que, de certo modo, reduz o impacto do argumento que se segue.

A quarta crítica mais comum vê na análise do patrimonialismo uma condenação à herança ibérica, que nos teria legado uma experiência histórica que "adotou do capitalismo a técnica, as máquinas, as empresas, sem aceitar-lhe a alma ansiosa de transmigrar" (Faoro, 2001:822), quer dizer, o liberalismo. Os Donos do Poderseria um libelo estatofóbico que, ao demonizar o estamento, acaba por condenar também o Estado que assenhoreou.

Souza denuncia a teleologia do argumento, a forma esquemática como Faoro percebe o processo de desenvolvimento ocidental e acredita que seu ponto de vista é o do liberal clássico que percebe a singularidade do capitalismo bem-sucedido e democrático segundo o modelo de uma sociedade que se constitui antes do Estado, permitindo o florescimento tanto das liberdades econômicas quanto das públicas e democráticas. Escapa a Faoro que esse caminho, longe de ser a regra, foi a exceção do desenvolvimento ocidental. Esse ponto é fundamental. É ele que irá explicar de que modo a categoria a-histórica de estamento patrimonial que o autor constrói possa transmutar-se quase que imperceptivelmente na noção pura e simples de Estado interventor (Souza, 2000:171-172).

A mera leitura do texto, entretanto, não mostra, em Faoro, tantos pendores para a louvação do liberalismo. Ao contrário, ele critica as perspectivas históricas que tomam como única referência o capitalismo moderno, tal como decantado por Adam Smith, Marx e Weber, tratados os estilos divergentes como se fossem desvios, atalhos sombreados, revivescências deformadoras, vestígios evanescentes.

[...] A sociedade capitalista aparece aos olhos deslumbrados do homem moderno como a realização acabada da história - degradadas as sociedades a fases imperfeitas, num processo dialético e não mecânico, de qualquer sorte, substituindo o fato bruto ao fato racional, que bem pode ser o fato idealizado artificialmente. No fundo, a tese da unidade da história, acelerada, sendo criada, pelo império do capitalismo (Faoro, 2001: 822).

A viagem redonda de Faoro se encerra no auge da era Vargas, quando o soberano se converte em presidente populista, pai dos pobres, distribuindo benesses em um sistema político fechado e autoritário, mas sugere a continuidade do patrimonialismo nos anos subsequentes.

O que aconteceu nas décadas posteriores que justifica a permanência do tema na agenda de pesquisa das ciências sociais e, sobretudo, nas representações do Estado e do poder político? Nos últimos sessenta anos, a partir do primeiro governo Vargas, o Brasil empreendeu um enorme esforço de modernização, inclusive de suas instituições públicas. Sob a regência do Estado, o desenvolvimento econômico baseado no processo de industrialização pela substituição de importações permitiu a superação do modelo agroexportador em declínio, a constituição de uma sociedade urbano-industrial, a criação das estruturas de proteção e seguridade social e a organização política pluralizada de vários segmentos sociais.

A ação estatal criou as condições para que se estabelecesse "um mercado onde os diversos agentes econômicos pudessem movimentar-se em liberdade. A esfera pública ampliou-se para criar os espaços de domínio privado" (Lustosa da Costa e Cavalcanti, 1991:89). Na medida em que constituiu um setor público dos mais equipados e eficientes do Terceiro Mundo, o Estado brasileiro tentou ser moderno e modernizador. Isso não implica aceitar a tese do patrimonialismo modernizante proposta por Paim (1978), ainda que se reconheça o caráter autoritário, centralizador e estatizante do projeto de desenvolvimento nacional do século XX, cujos resultados mais expressivos, em termos de crescimento econômico, se deram em regimes de exceção.

Conduzida pelo estamento, apesar dele, ou mesmo contra ele, a modernização brasileira se deu dentro dos marcos do domínio patrimonial e, por isso, jamais logrou minar as bases dos interesses oligárquicos e estamentais que dele se beneficiam. Prevaleceu a força da tradição legitimadora da privatização do Estado, que se manteve como principal arena da política de grupos.

Qual é o impacto da obra de Faoro na análise do patrimonialismo sobre os estudos e as propostas de reforma administrativa? Em primeiro lugar, é preciso que se diga que a maioria dos trabalhos sobre reformas faz referência à herança ibérica e à tradição patrimonialista como obstáculos à modernização do Estado, da economia e da sociedade brasileira.

Características do patrimonialismo weberiano, como "os fundamentos personalistas do poder, a falta de uma esfera pública contraposta à privada, a racionalidade subjetiva e casuística do sistema jurídico, a irracionalidade do sistema fiscal, a não-profissionalização e a tendência intrínseca à corrupção do quadro-administrativo" (Campante, 2003:161), são automaticamente relacionadas ao patrimonialismo estamental de Faoro e tomadas como causas da ineficiência da burocracia governamental. Nessa perspectiva, o patrimonialismo se manifestaria como realidade observável nas relações promíscuas entre agentes do Estado e interesses particularistas, nas formas de arregimentação de quadros e de distribuição de cargos típicas do spoil systeme do nepotismo, na permanência de mecanismos de favorecimento e concessões privilegiadas e nas variadas práticas de corrupção subsistentes.

Embora não haja, na literatura brasileira, muitos estudos empíricos com dados factuais sobre essas manifestações, uma série de evidências pode ser colhida no noticiário e assim informar uma alentada agenda de pesquisa. São exemplos sempre lembrados de promiscuidade entre o público e o privado a persistência do nepotismo nos poderes Legislativo e Judiciário, o processo de privatizações no governo Fernando Henrique Cardoso, a forma de nomeação de titulares de cartório e os processos de escolha dos concessionários de canais de rádio e televisão.

Mais importante do que a realidade observável são as representações sociais que se constituem a partir da tomada de consciência da herança lusitana. Por meio da imagem construída pelo noticiário e por análises históricas ligeiras, o Estado passa a ser visto como propriedade de um grupo que tenta, a todo custo, manter privilégios e vantagens pessoais contra os interesses populares. A máquina é ineficiente, onerosa e perdulária; seus agentes, gananciosos e inescrupulosos. Muitas vezes, os donos do poder são personificados nos servidores públicos, vistos como "marajás".

Essa visão determina uma agenda negativa de reforma do Estado e culpabiliza um dos elos mais fracos na cadeia de comando do Estado patrimonial. Afinal, quem são os donos do poder? Por outro lado, seu viés estatofóbico nega o caráter estratégico e funcional da intervenção do Estado na economia brasileira durante o século XX.

A tese do patrimonialismo suscita duas atitudes intelectuais que produzem consequências em termos de política de reforma: • O patrimonialismo está superado e, portanto, a reforma cogita corrigir disfunções da administração burocrática.

• O patrimonialismo é superável e, assim, a reforma deve agir a fim de burocratizar o Estado e punir os comportamentos desviantes - nepotismo, favoritismo, clientelismo e corrupção.

Não há quem considere que o patrimonialismo seja insuperável, mas imprecisões conceituais, já apontadas por Carvalho (1997), acabam por confundir patrimonialismo com clientelismo, corporativismo e, até mesmo, com simples corrupção, indicando a permanência do fenômeno e magnificando sua dimensão (Pinho, 1998).

A atitude contrária, que registra o completo desaparecimento do patrimonialismo, orienta o foco para a administração burocrática (e suas distorções) e informa estratégias de flexibilização orientadas para sua superação, ensejando a possibilidade de eliminação de mecanismos de salvaguarda dos princípios do universalismo, da isonomia e da equanimidade, ainda sujeitos às vicissitudes da democracia e da cidadania no Brasil.

Finalmente, aceitar a hipótese sugerida pelo próprio Faoro, subscrita por Beltrão e mesmo por Bresser-Pereira, de que o patrimonialismo tem, além de sua dimensão institucional, uma vertente cultural, impondo-se como uma "mentalidade" presente na sociedade brasileira, não implica propor estratégias de "mudança cultural" dentro de uma concepção instrumentalizada da cultura ou da cultura política. Ao contrário, trata-se de conduzir transformações nas práticas administrativas dentro do espaço das representações sociais, quer dizer, de gerar novas possibilidades de interação das normas, práticas e representações.

CORONELISMO E MANDONISMO Um dos temas recorrentes da sociologia política brasileira é o coronelismo.

Espécie de mandonismo local, típico dos sertões nordestinos, o coronelismo é a expressão de uma realidade econômica, social e política mais ampla, encontrada, no passado, em quase todas as regiões do país. Designa o sistema de dominação exercido pelos potentados rurais.

A palavra deve sua origem ao posto mais elevado da Guarda Nacional, criada em 1831, em substituição às milícias existentes durante o período colonial. De início, os oficiais da Guarda eram eleitos, mas, a partir de 1837, os coronéis, majores e capitães passaram a ser nomeados, entregando-se esses postos aos notáveis de cada lugar, de acordo com sua posição social. Para gozarem de suas prerrogativas, os oficiais tinham de obter suas patentes pagando emolumentos e averbações. Possuíam uniformes, com as insígnias correspondentes a cada posto, que envergavam nas festas cívicas e religiosas e nas ocasiões em que precisavam impor mais respeito.

A Guarda Nacional era um corpo auxiliar da tropa de linha, o exército regular.

Exercia função importante na manutenção da ordem pública, principalmente onde não havia polícia nem guarda municipal. Em caso de guerra, atuava como força auxiliar do Exército. Foi extinta em 1911, retirando dos grandes proprietários rurais um forte instrumento de poder. No entanto, a designação de coronel ficou associada aos chefes políticos municipais, em geral grandes proprietários de terras que, durante a República Velha, e mesmo depois, controlavam votos e tropas de jagunços.3 Assim como o patrimonialismo, o coronelismo também tem seu clássico. Publicado em 1949, depois de aprovado como tese universitária na Faculdade de Filosofia da Universidade do Brasil, Coronelismo, Enxada e Voto: O Município e o Regime Representativo no Brasil,deVictorNunes Leal (1997), firmou-se como a referência incontornável em qualquer discussão sobre o assunto. Como o próprio título do livro indica, trata-se de um estudo sobre o papel do município na vida político-administrativa do Brasil, examinando, historicamente, suas atribuições, suas receitas, seu papel na organização policial e judiciária, a eletividade de seus mandatários e aspectos da legislação eleitoral. Entretanto, o primeiro capítulo traz as "Indicações sobre a Estrutura e o Processo do 'Coronelismo'", em que o autor discorre longamente sobre o tema, o que estimulou um colega a sugerir que ele pusesse o coronelismo em primeiro plano no título do livro, resultante da tese originalmente intitulada O Município e o Regime Representativo no Brasil: Contribuição ao Estudo do Coronelismo.

Para Leal, o coronelismo é fruto de um compromisso entre o poder público crescentemente fortalecido e os chefes políticos locais, notadamente os senhores de terras, em franca decadência. É o produto da implementação do regime representativo em uma estrutura social e econômica "inadequada". É uma manifestação do poder privado, ou o que restou de sua antiga exorbitância dentro da "ordem democrática". Tem como características secundárias "o mandonismo, o filhotismo, o falseamento do voto, a desorganização dos serviços públicos locais" (ibidem:41).

O coronelismo prospera em um meio em que há muita pobreza e grande concentração na posse da terra. Resultante da forma de ocupação do território ainda nos tempos da colonização, com a distribuição de sesmarias, a estrutura fundiária manteve-se concentrada mesmo com o parcelamento das heranças, uma vez que os casamentos entre membros de famílias proprietárias mantinham no domínio dos mesmos clãs as grandes fazendas. Por outro lado, os sitiantes, posseiros e arrendatários viviam em precárias condições, tendo de tirar seu sustento e remunerar o proprietário com a pequena produção da terra que conseguissem lavrar. Os pequenos proprietários também viviam na pobreza e na dependência dos grandes, a quem, muitas vezes, vendiam sua produção. Os próprios coronéis são quase sempre pouco mais do que remediados, vivendo modestamente, sem muito conforto, pois nem o excedente da produção nem o proveito que possam tirar das modestas obras e serviços dos governos municipais, eventualmente sob seu controle, lhes fornecem grandes rendimentos. Com seus recursos, eles têm de arcar com as despesas eleitorais - do alistamento e da eleição em si. Segundo Leal, "sem dinheiro e sem interesse direto, o roceiro não faria o menor sacrifício nesse sentido. Documentos, transportes, alojamentos, refeições, dias de trabalho perdido, e até roupa, calçado, chapéu para o dia da eleição, tudo é pago pelos mentores políticos empenhados na sua qualificação e comparecimento" (ibidem: 56).