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Partidos políticos e governadores como determinantes do comportamento legislativo na câmara dos deputados, 1988-2006

INTRODUÇÃO O sistema democrático estabelecido na Constituição Brasileira de 1988 tornou-se um importante caso para a análise comparativa institucional. De acordo com a visão predominante na literatura comparativa, o regime brasileiro conteria todos os elementos que deveriam solapar a consolidação da democracia: um regime presidencial com um sistema partidário fraco e fragmentado; uma legislação eleitoral extremamente permissiva, que favorece candidatos em detrimento dos partidos políticos; um tipo forte de federalismo, que, de acordo com Stepan (2000; 2004), é o mais demos-constrainingdo mundo; um Congresso fragmentado; presidentes com poder e disposição de governar por decreto; e um modelo generalizado de clientelismo e de ineficiências econômicas muito difundidas e difíceis de conter.

Muito embora as expectativas dos analistas do Brasil não apontem mais para um inevitável fracasso do sistema político (Armijo, Faucher e Dembinska, 2006), muitas são as perguntas ainda sem respostas acerca da importância relativa das diferentes forças que forjam o comportamento de protagonistas políticos específicos e muitos são os mecanismos que permitem que o sistema opere de forma razoavelmente satisfatória. Neste artigo, cuidamos de um aspecto específico do sistema político brasileiro, a saber, a importância relativa das forças regionais e nacionais no comportamento dos legisladores na esfera nacional.

A preocupação com o papel das forças regionais e locais na formação - ou na obstrução - da política nacional intensificou-se com o advento da democracia e com o fortalecimento do federalismo na Constituição de 1988. Por outro lado, a Constituição redistribuiu recursos por diferentes esferas da federação, apoiando significativamente os governos subnacionais. De outro ponto de vista, o ressurgimento do Congresso Nacional como um protagonista central do processo de formulação de políticas forneceu uma arena renovada para a manifestação de interesses regionais e locais.

As preocupações são justificáveis. Por exemplo, as Casas legislativas são os locinaturais onde interesses regionais, em maior ou menor grau, podem se expressar. Ao decidirem como se comportar na Câmara, os legisladores devem considerar não apenas suas preferências pessoais mas também as de seu eleitorado, as de seus partidos, assim como as dos líderes regionais e nacionais. Essas preferências raramente coincidem, e a questão passa a ser detectar qual desses interesses prevalece nas condições vigentes.

A forma como a Câmara dos Deputados é eleita no Brasil naturalmente vincula os interesses dos congressistas aos das autoridades estaduais, especialmente aos dos governadores. O Brasil é uma federação composta de 26 estados (mais o Distrito Federal, Brasília), que constituem os distritos eleitorais pelos quais os deputados são eleitos. Os governadores controlam imensos recursos, que são de grande valor para os políticos interessados em progredir em suas carreiras.

Portanto, considerando o nível de recursos que os governadores controlam e a coincidência entre seus distritos eleitorais e aqueles dos deputados federais, é razoável esperar que os primeiros vão influenciar consideravelmente o comportamento dos últimos e, em razão disso, definir o processo de formulação de políticas na esfera nacional.

Os governadores são, portanto, fundamentais para o sistema político brasileiro.

De acordo com Abrucio (1998:170), a capacidade de formar suas próprias bancadas no Congresso (as "bancadas dos governadores") define o poder dos governadores no plano nacional. Para o autor, apolítica nacional segue uma lógica estadual segundo a qual a lealdade às bases eleitorais locais domina as preocupações nacionais e partidárias. Nesse sentido, o Congresso Nacional é transformado em uma "Assembleia de estados": "vinte e sete 'bancadas estaduais' são formadas com grande independência dos partidos políticos" (ibidem:178-179).

A importância dos governadores no sistema político brasileiro é incontestável.

Desde a Constituição de 1891 - radicalmente federativa -, o papel dos líderes regionais na formulação das políticas nacionais tem sido uma referência obrigatória em qualquer caracterização do processo político no Brasil1. Os mecanismos informais criados para amarrar interesses locais e nacionais no contexto da descentralização formal - a "política dos governadores" concebida por Campos Salles no fim do século XIX (Cardoso, 1977) sendo o exemplo conspícuo nesse sentido - serviram apenas para reforçar o papel das elites regionais, ao consolidarem seu poder e ao ajudarem a projetá-lo no cenário político nacional. Até mesmo intensos esforços centralizadores, tais como os perseguidos por Vargas nos anos 1930 e pelos militares nos anos 1960 e 1970, não teriam eliminado significativamente o poder nacional das elites regionais (Gomes, 1980; Hagopian, 1996). Mais do que natural, então, que a questão do poder dos interesses regionais sobre a política nacional permanecesse importante tanto do ponto de vista acadêmico quanto do político.

Contudo, há mecanismos constitucionais e políticos que o governo federal pode empregar a fim de construir coalizões legislativas para dar apoio a suas políticas. Esses mecanismos permitem que o governo central evite ou neutralize as tendências centrípetas do arcabouço institucional codificado pela Constituição de 1988. Portanto, não se pode tomar como um fato comprovado que o comportamento dos legisladores individuais seja moldado e ditado pelo poder dos governadores, isto é, que o poder destes prevaleça sobre o dos partidos políticos nacionais.

Análises empíricas sugerem que a ideia de um legislativo nacional centrado nos estados deve ser mitigada. Análises anteriores de votações nominais na Câmara dos Deputados mostraram que o apoio parlamentar à agenda legislativa do presidente seguia as diretrizes do partido (Figueiredo e Limongi, 2000).

Cheibub, Figueiredo e Limongi (2002) constataram que as variáveis indicando a posição dos governadores e seus estados, com relação ao presidente, têm efeito limitado na distribuição dos recursos do orçamento federal pelos estados. Carey e Reinhardt (2003:797), por outro lado, não verificaram "nenhum efeito líquido da aliança com governadores sobre a unidade de voto entre grupos de deputados da coalizão estadual na Câmara dos Deputados", ao passo que Desposato (2004: 279) verificou que o federalismo tinha "pouco impacto real sobre o comportamento dos Legisladores" e que "a maioria do comportamento de voto dos legisladores pode ser explicada por protagonistas nacionais: presidentes e partidos políticos nacionais" (ibidem). Essa descoberta foi reforçada por Carey (2007), que, em um estudo sobre o voto do Legislativo em dezenove países, observou que, embora a unidade de voto em países federativos seja baixa, o efeito é relativamente pequeno no Brasil. Finalmente, Arretche e Rodden (2004; 2006) demonstraram o efeito limitado do federalismo fiscal no comportamento dos deputados em votações e na política da Câmara dos Deputados brasileira. Nosso objetivo neste trabalho é contribuir para essa literatura investigando o impacto relativo das influências das esferas estadual e nacional sobre o comportamento não só do legislador individual mas também das bancadas dos estados na Câmara dos Deputados.

Com relação a estudos anteriores, este artigo traz inúmeras contribuições.

Usamos dados para um período de tempo maior - 1988-2006 -, abarcando cinco presidentes e quatro legislaturas diferentes. Isso é importante porque consideramos administrações operando sob circunstâncias econômicas e políticas diversas, o que nos permite levar em conta a possibilidade de o impacto dos estados sobre os fatores nacionais na formação do comportamento dos legisladores variar de acordo com essas circunstâncias. Os estudos existentes se concentraram em um número limitado e peculiar de administrações: os 17 meses finais do governo José Sarney; os 31 meses do governo Fernando Collor de Mello; os 27 meses do governo Itamar Franco; e os 48 meses do primeiro governo Fernando Henrique Cardoso. Cada uma dessas administrações, porém, foi especial, no sentido de que enfrentaram circunstâncias que sugeriam tudo, menos uma política normal. Sarney assumiu o poder por acaso e governou - apenas parcialmente - sob as regras impostas pela Constituição de 1988; Collor pertencia a um partido pequeno e sofreu impeachmentpelo Congresso, com base em acusações de corrupção; Franco assumiu o poder como resultado da renúncia de Collor e não era filiado a nenhum partido; e Cardoso foi eleito na esteira de seu sucesso na estabilização da economia como ministro da Fazenda de Franco.

Neste artigo, cobrimos também o segundo mandato de Cardoso, quando foi implementado um conjunto mais rigoroso e impopular de reformas, além do primeiro mandato de Luiz Inácio Lula da Silva, caracterizado por severas restrições políticas. Isso nos permite abordar e distinguir as influências dos fatores conjunturais e de curto prazo, e os estruturais decorrentes do arcabouço institucional adotado em 1988 sobre o comportamento de voto dos parlamentares da Câmara dos Deputados brasileira.

Nossa análise também foca a decisão do legislador individual ao votar e está estruturada a fim de permitir que se levem em consideração as diferentes fontes de pressão que qualquer membro do Congresso tem de enfrentar. Portanto, ao modelarmos a decisão do legislador sobre como votar, somos capazes de considerar os atributos do legislador individual; da própria votação; do governo na esfera nacional; do governo na esfera estadual; as características do estado que podem indicar a complexidade e a heterogeneidade do eleitorado do legislador. Esses fatores representam um conjunto de determinantes do comportamento do legislador brasileiro mais complexo do que o encontrado em estudos anteriores.

Demonstramos ainda que os fatores nacionais são pelo menos tão fortes quanto os estaduais para o comportamento do legislador, mesmo controlando para a natureza do assunto submetido à votação. Comentando seus principais resultados - a saber, "que o federalismo tem impacto limitado sobre o comportamento do legislador" e que "a maior parte do comportamento de voto dos legisladores pode ser explicada pelos protagonistas nacionais: presidentes e partidos políticos nacionais" -, Desposato sugere que votos sem importância, votos que tratam de "questões nacionais e administrativas que não deveriam mobilizar pressões dos interesses estaduais" (2004:279), podem mascarar o verdadeiro impacto do federalismo no Brasil. Como usamos as informações relativas à natureza da matéria votada - se matéria procedimental ou substantiva; se legislação ordinária, emendas constitucionais ou os decretos do Executivo; sobretudo se revertem ou ajustam as medidas descentralizadoras implementadas pela Constituição de 1988; e, ainda, se são matérias em que existe um conflito nas preferências da União e do governador -, somos capazes de examinar a hipótese de Desposato de maneira sistemática.

Com o objetivo de isolar e avaliar o impacto das pressões locais sobre o modo como os legisladores nacionais se comportam, dirigimos nosso foco para a Câmara dos Deputados, e não para o Senado. A principal razão para isso é que todas as propostas legislativas de iniciativa do Executivo devem dar entrada no Congresso por intermédio da Câmara, onde recebem a primeira votação e, se rejeitadas, não seguem para o Senado. Além do mais, o sistema eleitoral da Câmara dos Deputados - representação proporcional de lista aberta - tem o efeito de induzir a fragmentação do partido e, presume-se, o individualismo entre os legisladores. Isso exacerba os potenciais conflitos entre o Executivo e o Legislativo, e fornece um lócus rigoroso para detectar a influência do governo federal no comportamento dos legisladores. Finalmente, conforme sugere Desposato (2004), o pequeno número de senadores por distrito (estado) compromete a validade das análises estatísticas.

Nossas análises não identificaram indícios de que os governadores exercessem mais pressão do que os partidos políticos sobre os legisladores. Essa constatação sugere que há outros aspectos do sistema político que se contrapõem ao poder dos líderes subnacionais e à capacidade que eles têm de influenciar o comportamento dos legisladores nacionais. Consideramos essa constatação, em conjunto com os resultados da pesquisa prévia que comprova a presença de comportamento partidário no Congresso Nacional brasileiro, e argumentamos, na conclusão deste estudo, que os poderes da agenda do presidente e a centralização do processo legislativo neutralizam, dentro da Câmara Legislativa, as respostas que os legisladores individuais tenham de dar às preocupações locais e individuais (Figueiredo e Limongi, 1999; 2000).

A organização institucional democrática estabelecida pela Constituição de 1988 tornou-se um importante caso para a análise institucional comparativa. Além de seu forte traço federalista, ela resume tudo o que contribui para fragmentar o sistema político e multiplicar o número de potenciais pontos de veto institucionais. Contudo, importantes mudanças políticas vêm ocorrendo desde 1988: a hiperinflação foi controlada, os gastos públicos subnacionais também, o sistema de descentralização fiscal foi racionalizado e até o resistente e excessivamente alto nível de desigualdade do país começou a mostrar sinais de estar - devagar, mas de forma constante - decrescendo (ver Neri, s/d; Soares et alii, 2007). Esses fatos oferecem um desafio para as análises institucionais.

As evidências reunidas neste artigo são relevantes na medida em que ajudam a enfrentar esse desafio com sucesso.

Nesse sentido, este trabalho traz três contribuições teóricas. A primeira delas é mostrar que o federalismo, até mesmo em sua variedade mais demos-constraining (Stepan, 1999), não necessariamente conduz a um processo político dominado por interesses locais, em que as minorias conseguem facilmente obstruir importantes mudanças políticas. A segunda indica que o federalismo forte não é incompatível com mudanças políticas significativas2. O fato de os interesses dos estados e os interesses locais terem uma voz institucional não obrigatoriamente significa que vão impedir a constituição de maiorias nacionais e/ou obstruir mudanças políticas. A terceira é que, mesmo quando mudanças políticas tidas como necessárias não ocorrem, devemos considerar a possibilidade de as instituições não serem as causas do alegado imobilismo; o obstáculo às "reformas" pode ser mais simplesmente a ausência de uma maioria em seu favor. Em outras palavras: preferências, e não instituições, podem ser as variáveis-chave para explicar por que esta ou aquela política não foi aprovada.

Este artigo está organizado em três seções adicionais. Nas duas seções seguintes, analisamos dados de votação nominal trabalhando com dados organizados por legislador. Na primeira, consideramos os efeitos da participação na coalizão de apoio ao presidente versusos efeitos advindos da esfera estadual. Em especial, interessa-nos estudar o comportamento dos parlamentares que sofrem pressões antagônicas, isto é, que pertencem a partidos que apoiam o presidente enquanto os governadores de seus estados são filiados a partidos de oposição. Na segunda, a comparação dos efeitos das duas esferas, a nacional e a estadual,tomapor base o conflito entre o partido a que o deputado está filiado e o do governador de seu estado. Consideramos ainda os efeitos dos possíveis conflitos entre governadores e o presidente em políticas específicas, em especial as relativas à tributação. Aterceira seção analisa os fatores determinantes da coesão de votos das bancadas estaduais na Câmara dos Deputados. A conclusão geral dessas análises é que, ainda que presente, a influência do estado sobre o comportamento dos legisladores individuais e sobre as bancadas estaduais não é mais forte do que a dos partidos políticos nacionais e a do governo nacional. A seção que encerra o trabalho indica os mecanismos que explicam a competência do governo central para modificar o status quofederal em um ambiente que é, pelo menos superficialmente, hostil a mudanças.

FATORES NACIONAIS E LOCAIS NA FORMAÇÃO DO COMPORTAMENTO DOS LEGISLADORES INDIVIDUAIS Nesta seção analisamos os dados das votações nominais para avaliar o papel das bancadas dos estados no comportamento dos legisladores individuais no Congresso. A hipótese que testamos é se os governadores são capazes de influenciar os membros das bancadas de seus respectivos estados, sobrepondo-se às preocupações nacionais e partidárias. Nosso propósito é pesquisar a influência do estado pelo qual foi eleito no comportamento desses legisladores.

Projetamos uma série de comparações com base nas quais poderemos inferir se essa influência está de fato presente. Que tal influência existe é uma verdade reconhecida como consequência do federalismo no Brasil. Recordando a fórmula de Abrucio, a Câmara dos Deputados é composta atualmente de "vinte e sete 'bancadas de Estados'" (1998:178-179).

Nossa meta não é negar que os governadores - interesses da esfera dos estados, dito de forma mais abrangente - afetam o comportamento dos legisladores no Brasil. Mais propriamente, nossa meta é avaliar o poder desse fator com relação às forças que são nacionais por natureza. Nesse sentido, este artigo está de acordo com as descobertas relatadas por Carey e Reinhardt (2003) e Desposato (2004).

Trabalhamos com as votações nominais ocorridas na Câmara dos Deputados desde o começo de 1989 até dezembro de 2006, isto é, desde a entrada em vigor da Constituição de 1988 até o fim do primeiro governo Lula3. Na Câmara brasileira, a votação nominal ocorre em duas circunstâncias: é obrigatória quando a aprovação deve ser por maioria qualificada em uma ou nas duas Casas (por exemplo, as leis complementares4, que requerem maioria dos parlamentares; ou ainda as emendas à Constituição, que exigem 60% dos parlamentares das duas Casas legislativas). Em caso de legislação ordinária, uma votação nominal só ocorre por requerimento de uma parcela (relativamente pequena) de parlamentares no plenário ou por líderes de partidos. Em razão desses princípios, a votação nominal não significa necessariamente que se trata de questões conflituosas.

Embora as emendas constitucionais e as leis complementares tenham, em geral, relevância real e política, o fato de que só podem passar mediante votação nominal dá margem para que uma possa se realizar sobre uma matéria com relação à qual não haja conflito. Consequentemente, embora, em geral, as questões mais importantes e politicamente desagregadoras sejam decididas por voto nominal, decisões unânimes por voto nominal ocorrem de fato. Por outro lado, são poucas as questões de importância que nãosão decididas por esse tipo de voto.

Duas características da Câmara Baixa brasileira são úteis para nossas análises: a primeira se refere ao fato de que, antes de uma votação nominal, os líderes quase sempre declaram a posição do partido, o que quer dizer que eles divulgam publicamente como gostariam de que os membros de seus partidos votassem a questão. A segunda é que o governo tem seu próprio líder na Câmara, e este, nessa qualidade, anuncia a posição do governo com relação à votação a ser realizada. Essas características nos permitem computar não só o grau de congruência entre o legislador individual e a indicação de seu partido mas também entre os líderes e o governo federal. É este último - o grau de congruência entre o legislador individual e o governo - que vamos usar como variável dependente em parte das análises que se seguem.

Nossas análises incluem apenas votações nominais para as quais as posições do governo são conhecidas5. Excluímos as votações nominais inválidas, quer dizer, aquelas que foram registradas, mas que não tenham chegado a nenhuma decisão por falta de quórum. Por último, excluímos votações nominais unânimes. Para nós, uma votação nominal é unânime se satisfaz a duascondições: (1) todos os líderes dos partidos recomendam o mesmo voto; e (2) pelo menos 90% dos legisladores votam de acordo com a orientação dos líderes. Não consideramos unânime sas votações nominais nas quais há consenso no plenário, mas não entre os líderes dos partidos, ou aquelas nas quais há consenso entre os líderes dos partidos, mas não no plenário O período que cobrimos, como já mencionado, abrange cinco presidentes: os últimos 17 meses do mandato de cinco anos de Sarney; os 31 meses do mandato de Collor, interrompido pelo impeachment; os 27 meses do mandato de Itamar Franco; os dois mandatos inteiros de Fernando Henrique Cardoso; e o primeiro mandato completo de Lula. Durante esse período, foram 1.774 votações nominais, das quais 475 unânimes, 102 inválidas e 50 unânimes e inválidas, o que nos deixou um total de 1.147 votações nominais.

Com o objetivo de avaliar a influência dos governadores no comportamento dos membros da Câmara Baixa brasileira, concentramo-nos no grau de congruência entre o legislador individual e o governo nacional, e usamos o fato de que alguns deles são membros dos partidosdo governo (isto é, dos partidos que compõem a coalizão do governo nacional, no sentido de que eles mantêm cargos ministeriais), mas vêm de estados liderados por governadores que são membros de partidos de oposição (isto é, partidos que não têm cargos ministeriais no governo nacional). Esses são os casos em que as pressões que os membros da coalizão de governo sofrem dos líderes em seus estados podem funcionar no sentido inverso à pressão exercida na esfera nacional. Nesses casos, a pressão do estado deveria atuar para reduzir o grau de congruência entre o voto do representante individual e o voto divulgado pelo governo. Portanto, deveríamos observar um grau de congruência significativamente menor entre os legisladores governistas vindos dos estados de oposição do que entre os legisladores governistas que vêm dos estados governistas6. Conforme indicado na Tabela1, porém, esse não é o caso. Na média, os legisladores governistas de estados governistas votam de acordo com a recomendação do líder na Câmara dos Deputados em 87% dos casos, ao passo que os legisladores governistas de estados de oposição agem assim em 89% das vezes. Tanto essa diferença quanto a referente a cada uma das presidências não são estatisticamente significativas. Seja o que for que leve um deputado do partido governista a votar com ou contra o governo, a identidade do governador do estado não é um fator a ser considerado: o legislador individual pertencente a partidos governistas demonstra o mesmo - e bem alto - grau de congruência com o governo, independentemente de seu estado (que é coextensivo ao distrito eleitoral para a Câmara) ser ou não controlado por um governador de oposição7.

Essa conclusão é fundamentada em análises estatísticas cujos resultados são apresentados na Tabela_2, que contém várias estimativas dos efeitos marginais das variáveis independentes sobre a probabilidade de um representante votar de acordo com a recomendação do governo. A primeira coluna traz os resultados para uma regressão com apenas duas variáveis independentes, ambas dicotômicas, que indicam, respectivamente, se o legislador pertence ou não a um partido governista; e se pertence a um partido governista, mas vem de um estado da oposição. Esses números simplesmente confirmam o que a Tabela_1 havia demonstrado, a saber: que o efeito de se ter um legislador governista vindo de um estado controlado pela oposição é aumentar, em vez de diminuir, a probabilidade de que esse legislador vote de acordo com a posição do governo nacional. As colunas 2 e 3 apenas provam a robustez dessa conclusão. De acordo com Brambor, Clark e Golder (2006), regressões com termos de interação devem incluir todos os seus termos constitutivos, evitando, desse modo, erros inferenciais. Assim procedemos na regressão reportada na coluna 2, e os resultados indicam, uma vez mais, que ser um legislador governista de um estado governado pela oposição aumenta a probabilidade de um voto congruente8. Por fim, a coluna 3 avalia as probabilidades marginais de um voto congruente em uma amostra constituída apenas dos legisladores governistas. Os resultados, é evidente, contam exatamente a mesma história: entre os deputados que pertencem aos partidos governistas, ser eleito em um estado "oposicionista" aumenta a probabilidade de o legislador votar com o governo em aproximadamente 2,3%. Os resultados, portanto, são contrários à expectativa de que, em face de pressões antagônicas entre as esferas nacional e estadual, deputados atenderiam às pressões da última,seguindo a posição do governador, e não a das forças nacionais.

Há, naturalmente, muitos outros fatores em condições de influenciar a congruência de um representante com o governo que precisamos controlar. Em primeiro lugar, há as características intrínsecas das votações nominais.

Algumas delas já foram consideradas pela forma como definimos a amostra: só foram consideradas as matérias com relação às quais haja algum grau de conflito e que sejam suficientemente importantes para o governo, a ponto de seu líder no Congresso anunciar a posição do governo sobre a questão. Além disso, limitamos as análises a um conjunto de votações válidas, que são aquelas que satisfazem ao quórum exigido para que uma decisão seja tomada. Há outros fatores, porém, que não são considerados nas estimativas geradas pelo modelo 1 da Tabela_2.

Portanto, também controlamos se é um voto sobre maté-ria substantiva (em oposição à matéria processual) e se a votação é de uma medida provisória, de um projeto de lei ordinária ou de uma emenda à Constituição. Qualquer um desses atributos do voto pode determinar a estratégia legislativa do governo, bem como dos executivos dos estados, influenciando assim, de forma independente, o grau de congruência entre o representante individual e o governo.

Em segundo lugar, existem atributos do representante que podem exercer uma influência independente em sua congruência com o governo. Aqui consideramos a frequência com que um representante participa das votações no Congresso. Essa variável é definida como a razão entre o número de vezes que um representante vota no Congresso e o número de votações que ocorreram durante o exercício de seu mandato. Tal número varia consideravelmente: alguns participaram de apenas 9% das votações de que deveriam ter participado, enquanto 29 representantes participaram de todas elas. A participação média do total dos representantes durante todo o período foi de 70%.

Em terceiro lugar, fatores relacionados com o próprio governo podem influenciar a congruência do representante com esse governo. Muitos analistas consideram que os atributos pessoais de Fernando Henrique Cardoso - seu nível de popularidade, seu estilo de liderança e suas competências, suas habilidades como estadista - foram cruciais para que o governo conseguisse obter suporte legislativo durante seu mandato9. Embora não estejamos de acordo com esse ponto de vista, consideramos a possibilidade de que os atributos pessoais de Fernando Henrique possam ter tido uma função ao induzir congruência com o governo, por meio da inclusão nas análises de uma variável que indica todas as votações que ocorreram durante seu mandato como presidente; quer dizer: votações que foram realizadas entre 1ºde janeiro de 1995 e 31 de dezembro de 200210.

Em quarto lugar, controlamos também por características socioeconômicas do distrito eleitoral do representante (nesse caso, o estado de origem), na suposição de que elas reflitam as pressões que os representantes enfrentam por se comportarem mais ou menos ideologicamente e, por conseguinte, por estarem mais ou menos disponíveis para votar contra seu partido político. Incluímos informações sobre a renda per capitado estado, o grau de analfabetismo e o nível de desigualdade de renda.

Por fim, controlamos para não observáveis, por meio de uma série de efeitos fixos, como as diferentes legislaturas (nossos dados cobrem cinco, da 48ª à 52ª), para os estados dos representantes (26 mais o Distrito Federal de Brasília), para o representante individual (observamos 1.741 indivíduos) e para as votações nominais.

Os resultados são notavelmente consistentes. O efeito geral sobre a congruência com o governo, vindo de estados da oposição, é positivo. A única ocasião em que observamos uma mudança significativa da magnitude e sinal nos resultados apresentados nas colunas 4-8 da Tabela_2 ocorre quando atributos não observados do representante individual são controlados (coluna 7). Nesse caso, o efeito marginal estimado de ser um legislador governista de um estado governista é consideravelmente menor do que as estimativas obtidas em outros modelos, e os sinais para o efeito de estados da oposição e o termo interativo estão invertidos. Ainda assim, o efeito geral na congruência de se ter um estado oposicionista ainda é positivo, contrariamente ao que esperávamos, caso as pressões antagônicas na esfera do estado tivessem afetado o comportamento dos legisladores que pertencem a partidos governistas11.

Com relação às outras variáveis, aprendemos que os legisladores tendem aser mais independentes - eles têm graus mais baixos de congruência - quando estão votando matéria substantiva, em comparação a procedimentos. Os graus de congruência são reduzidos quando está em votação uma medida provisória, ao passo que a votação de emendas constitucionais induz a congruência com a posição do governo. Os legisladores que quase sempre estão presentes quando há votação nominal têm a tendência de ser mais independentes com relação ao governo - um aumento de 10% na taxa de participação reduz a probabilidade de um voto congruente com o governo em aproximadamente 2,8%.

Contrariamente às expectativas, a probabilidade de congruência entre o legislador individual e a posição do governo durante as administrações de Fernando Henrique foi menor do que em outras gestões. Em parte, a explicação se deve ao fato de que as coalizões de Cardoso eram consideravelmente mais amplas do que as de outros presidentes: a quantidade média de assentos que suas coalizões comandavam na Câmara dos Deputados, ponderada pelo número de dias em que durava cada coalizão, era de 69,1%, contra 36,1% para Collor, 57,9% para Itamar Franco e 59,5% para Lula. Considerando que o governo precisa ter apenas mais de 50% para ganhar uma votação regular, o tamanho inflado das coalizões de Cardoso sugere que seu governo podia, com mais frequência do que os demais, liberar os legisladores para votarem como quisessem, especialmente em casos em que votar com o governo podia provocar consequências negativas no distrito do legislador12. Ao mesmo tempo, a oposição, durante o mandato de Fernando Henrique, estava muito mais coesa do que no mandato de outros presidentes. O grau médio de congruência com o governo por partidos de oposição (ponderado pelo tamanho de cada partido) flutuava entre 50% e 77% para as diferentes coalizões sob Sarney, Collor e Itamar Franco. Entre abril de 1996 e março de 2002, por outro lado, a média ponderada de apoio da oposição ao governo foi de 25%. Como consequência, a probabilidade geral do legislador individual - sem distinção entre governista e oposicionista - era menor sob Fernando Henrique do que sob outros presidentes.

Finalmente, o efeito dos indicadores socioeconômicos é o mais instável de todas as estimativas da Tabela_2 e, na verdade, o mais difícil de ser interpretado; se houver uma tendência nessas estimativas, parece que é reduzir a congruência com o governo. Em todo caso, as alterações nos coeficientes remanescentes são tão minúsculas que reestimamos os modelos nas colunas 4-8 sem as variáveis socioeconômicas.

Portanto, é razoável concluir o seguinte: a condição de membro da coalizão do governo aumenta significativamente as chances de que um representante vote de acordo com a recomendação do governo; e que o fato de se tratar de representante vindo de um estado cujo governador seja de oposição realmente aumenta, levemente - em vez de reduzir -, esse efeito. A imagem de um Congresso composto de "27 delegações de estados" que agem independentemente não tem sustentação nos dados.

POSSÍVEIS CONFLITOS ENTRE OS GOVERNOS ESTADUAL E NACIONAL E O COMPORTAMENTO DO LEGISLADOR INDIVIDUAL Nem todas as matérias votadas pelos legisladores nacionais têm importância igual para os líderes na esfera dos estados e,consequentemente, os legisladores, com toda a certeza, não terão de encarar pressões contraditórias vindas tanto da esfera nacional quanto da estadual na hora de decidir como votar. O ideal seria que usássemos informações acerca da posição de cada um dos 27 executivos estaduais, em cada votação na Câmara dos Deputados, afim de avaliarmos a intensidade da pressão antagônica a qual o legislador do estado esteve submetido. Isso, porém, não é possível do ponto de vista prático. Sendo assim, adotamos uma estratégia indireta para identificar matérias em que a posição dos executivos estaduais provavelmente está em contradição com a posição assumida pelo governo nacional.

Usamos dois indicadores de preferências divergentes entre os governos estadual e nacional: o primeiro é se a recomendação de voto feita em plenário pelo partido do governador é diferente da recomendação de voto divulgada pelo líder do governo na Câmara dos Deputados; o segundo é se a votação é sobre o que chamamos aqui de "medidas centralizadoras". O primeiro indicador é gerado pela simples comparação das recomendações do líder do partido do governador do estado de onde vem o legislador e pelo líder do governo na Câmara dos Deputados. Os legisladores dos partidos governistas vão enfrentar incentivos conflitantes em casos de recomendações divergentes e deveriam, portanto, apresentar graus mais baixos de congruência com a posição do governo. O segundo indicador é mais complexo e demanda uma explicação mais detalhada.

O "pacto federalista" que foi definido pela Constituição de 1988 não permaneceu inalterado nos anos subsequentes, e muitas - se não a maioria - das alterações foram feitas por meio de legislação ordinária e de emendas constitucionais. A transformação das relações federativas no Brasil, desde 1988, ocorreu em níveis variados. O governo federal foi capaz de redefinir seu relacionamento com os estados e os municípios, e assim interrompeu o processo de descentralização de recursos instituídos pela Constituição. Isso foi conseguido basicamente pela imposição de novos tributos não sujeitos à redistribuição constitucionalmente obrigatória às esferas inferiores de governo e ao estabelecimento de alíquotas mais altas para impostos existentes, igualmente imunes à redistribuição. Por exemplo, o governo federal retém agora uma fatia da receita tributária da União, a qual, de outra forma, seria transferida para os estados e os municípios13. A União também conseguiu aprovar legislação que aumentou a competitividade das exportações do país, restringindo o poder dos estados de cobrar tributos. Além disso, o governo central também conseguiu impor medidas que reduziram a autonomia dos estados com relação a matérias tributárias e de endividamento. Isso foi feito ao privatizar ou simplesmente fechar bancos estaduais, ao estabelecer normas restritivas para o endividamento dos estados e, finalmente, ao instituir controles rigorosos sobre o desempenho financeiro das unidades subnacionais (Rodden, 2006). Esse tipo de controle culminou com a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2000, que estabelece tetos e outros preceitos sobre o gasto público e o endividamento dos estados e municípios. Por último, a provisão e o gerenciamento dos serviços sociais foram sendo gradualmente transferidos para os governos locais. Conforme mostra um minucioso estudo sobre seis áreas das políticas sociais nos anos 1990, o governo central implementou uma forte política de redefinição de competências entre as várias esferas de governo. Como resultado, o altamente centralizado formato institucional do sistema de proteção social brasileiro cedeu lugar a um modelo mais descentralizado de provisão das políticas sociais (Arretche, 2000; 2004).

Uma vez que essas medidas redefiniram o status quofederativo criado em 1988, que claramente beneficiara as esferas subnacionais da federação, era razoável esperar que os executivos dos estados exercessem alguma pressão sobre os membros das bancadas de seus estados. Além do mais, a ser verdade, conforme argumenta Samuels (2000), que os políticos brasileiros estão mais preocupados com suas carreiras no estado do que na esfera nacional, o mais provável era que os legisladores reagissem favoravelmente a pressões dos governadores quando são votadas medidas destinadas a alterar o status quofederativo na direção de uma maior centralização. Assim, se as preocupações de nível estadual prevalecessem sobre as de nível nacional no cálculo dos deputados federais, deveríamos observar um declínio no grau de congruência com o governo nacional entre os legisladores governistas quando medidas desse tipo fossem votadas.

Identificamos cinco tipos de medidas centralizadoras votadas na Câmara dos Deputados entre 1989 e 2006: (a) O primeiro conjunto consistia em mudanças de caráter geral na legislação tributária. Embora os efeitos dessas medidas na distribuição relativa de recursos entre os diferentes níveis da federação não pudessem ser avaliados por meio da leitura do título ou do sumário do projeto de lei, elas geralmente aumentavam o nível de receita fiscal obtido pelo governo central e, nesse sentido, contribuíam para o reequilíbrio de suas contas. Entre os exemplos se incluem mudanças no Imposto de Renda para pessoas jurídicas e físicas.

(b) O segundo grupo inclui medidas que aumentavam os recursos fiscais do governo central ao incidirem sobre receitas não sujeitas à redistribuição constitucionalmente obrigatória dos recursos às esferas subnacionais. Tais medidas incluem aumento das taxas de contribuições sociais e a introdução de novos tributos imunes à redistribuição, como o imposto sobre o cheque (Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira - CPMF), o imposto sobre o lucro líquido (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido - CSLL), o imposto sobre operações financeiras etc.

(c) No terceiro conjunto de medidas, incluímos os projetos de lei que afetavam diretamente os interesses de alguns estados, mas não necessariamente todos eles, tais como o estabelecimento de zonas especiais de exportação e a renegociação das dívidas dos estados.

(d) O quarto conjunto inclui medidas que alteram o sistema tributário afetando diretamente a capacidade arrecadadora dos estados e, consequentemente, a parcela da arrecadação fiscal que podiam gerar.

Essas são as medidas que deveriam provocar a mais forte e a mais orquestrada oposição dos estados, e são também aquelas pelas quais o governo nacional deveria ter o máximo de interesse. Entre os exemplos se incluem medidas tão diversas quanto: mudanças no Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), no Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS) e no Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), assim como o estabelecimento do "Fundo Social de Emergência", com suas demais denominações, que inicialmente reteve 20% da receita que, de acordo com a Constituição, deveria ser transferida para os estados, e a Lei Kandir, que isentou bens primários e semimanufaturados do imposto sobre as vendas.