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Padrões de qualidade e segurança alimentares no terreno institucional brasileiro

INTRODUÇÃO Estudiosos das ciências sociais abordam o tema dos mercados como uma construção político-cultural (Fligstein, 2001a, 2001b; Fligstein e Mara-Drita, 1996; Bourdieu, 2005), em particular o tema dos mercados alimentares (Steiner, 2006; Garcia-Parpet, 2003). Na leitura desta corrente - a Nova Sociologia Econômica (NSE) -, os mercados precisam de regras que são reforçadas pelo Estado para funcionar.

Questões como a emergência de instituições políticas e econômicas mobilizam também os autores próximos do paradigma da escolha racional; esse é o caso da Nova Economia Institucional (NEI). Nessa abordagem, os pesquisadores estão preocupados com a origem, a difusão e a estabilidade de novas formas organizacionais; eles veem o processo de institucionalização como difusão e manutenção de conjuntos de significados (Acheson, 1994; North, 1991). A referência ao modelo do ator racional implica que os atores coletivamente produzam instituições norteados pelos próprios interesses (Hall e Taylor, 2003). Para essa corrente, as instituições que permanecem são as mais eficientes, argumento que pode ser estendido às análises disponíveis sobre a distribuição de alimentos: os autores leem o aumento da atuação privada (supermercados e indústria agroalimentar) como algo inevitável e necessário; o mesmo vale para a fragilidade das Centrais de Abastecimento (Ceasas), um projeto estatal no Brasil (Mainville et alii, 2005; Reardon e Farina, 2002).

Para a NEI, nos momentos de crise, os resultados subótimos seriam substituídos por novos resultados buscados por atores que já têm interesses e preferências previamente dados (Théret, 2003).

A leitura da NSE discorda quanto à adequação do modelo do ator racional para explicar os fenômenos do mercado. Pesquisadores dessa corrente exploram o papel de instituições preexistentes na criação de novos arranjos institucionais.

Segundo Fligstein (1990; 2001a; 2001b) e Bourdieu (2005), as instituições vencedoras refletem, antes, um ambiente conflituoso e a distribuição de poder na sociedade. As novas regras são o resultado de um processo político-cultural complexo, o qual produz acordos compartilhados que permitem os intercâmbios econômicos e produzem capacidades regulatórias para o Estado. As instituições preexistentes constrangerão e capacitarão os atores a se engajar em um comportamento cooperativo, e são as práticas culturais, mais do que os interesses (conscientemente calculados), que ditarão os acordos (Fligstein e Mara-Drita, 1996). Essas práticas estruturam o que é possível em uma dada situação, eliminando determinadas possibilidades e estabelecendo que ações são "razoáveis" (Bourdieu, 1996). Os contornos das instituições e organizações especificam quais atores podem propor e negociar acordos e como tais negociações se realizam (Skocpol, 1996), o que fornece às instituições um modelo de path dependencyem que arranjos prévios servem de negociação para novos parâmetros e arranjos (Fligstein e Mara-Drita, 1996). A NSE propõe que os interesses dos atores não são fixos e que, em situações sociais fluidas, é possível que uma nova concepção de interesses tome forma. Como veremos, no Brasil e em outros países de baixa renda (PBRs), nas décadas de 1980 e de 1990, houve uma reversão de tendências no setor alimentar acompanhando mudanças ocorridas nos mercados europeu e norte-americano. Mudanças no varejo alteraram profundamente o atacado e também as condições enfrentadas pelos agricultores familiares (Reardon et alii, 2003; Reardon e Berdegué, 2002).

Neste artigo, a proposta é mobilizar a NSE e aplicá-la ao problema da construção das instituições do mercado alimentar. Seguimos o caso do abastecimento alimentar brasileiro, em particular das mudanças institucionais na distribuição de frutas, legumes e verduras (FLVs), à luz da abordagem político-cultural da NSE1 (Wanderley, 2002). Apontamos o papel da interatuação Estado e mercado, seja ao estimular determinados padrões, seja ao abandonar outros (Fligstein, 2001b).

O modelo de abastecimento alimentar para FLVs vigente hoje no Brasil foi pensado e executado na década de 1970, em uma perspectiva intervencionista e durante o regime militar. As Centrais de Abastecimento constituem o marco regulatório do abastecimento alimentar no país, sendo encarregadas da distribuição dos hortifrutigranjeiros. Essas empresas estatais assumiram, a partir de então, o papel de intermediação e de ponto de encontro entre produtores e seus clientes (atacadistas, supermercados, restaurantes, hotéis, entre outros).

Nas últimas décadas, ocorreu uma rápida transformação no setor de varejo alimentar nos países denominados em desenvolvimento, fenômeno acompanhado pela consolidação e pela multinacionalização do setor supermercadista (Reardon, Timmer e Berdegué, 2004). Houve uma mudança de mercados locais e fragmentados - mercados de bairro, mercearias, pequenos atacadistas - para supermercados amplos com centrais de compra próprias (Reardon, Henson e Berdegué, 2007). Essa mudança ocorreu, em primeiro lugar, com produtos secos, depois se estendeu ao setor de produtos frescos: FLVs, carne, peixe, ovos e leite. Há uma progressiva integração do mercado de produtos frescos com o surgimento do comércio de longa distância e o estabelecimento de áreas de produção especializadas (Reardon et alii, 2003). Essa integração demanda um alto investimento por parte dos produtores; processo promotor, por um lado, da criação de oportunidades e, por outro, da exclusão de pequenos produtores em países em desenvolvimento, somado ao aumento da concentração industrial (Reardon, Timmer e Berdegué, 2004; Wilkinson, 2004).

Análises do setor próximas à NEI leem o fenômeno como resultado, de um lado, de demanda de consumidores(as) urbanos(as) que, como trabalhadores(as) em tempo integral, motorizados(as) e com renda per capitasuperior, necessitam e podem trocar antigas práticas de cozinhar em casa por refrigeradores abastecidos mensal ou semanalmente com produtos prontos para o consumo ou pré-processados (lavados, picados e embalados) (Reardon et alii, 2003); esse pode ser o caso das FLVs (Wilkinson, 2002). Os atores que parecem melhor responder a essa demanda - seja da regularidade da oferta, seja da qualidadedos frutos ofertados - são as grandes redes varejistas (Oosterveer, Guivant e Spaargaren, 2007). De outro lado, supermercados e indústria agroalimentar alcançaram uma redução secular nos preços dos alimentos processados (Reardon et alii, 2003).

Vários fatores são oferecidos para explicar a difusão dos grandes supermercados. Em primeiro lugar, os investimentos diretos estrangeiros (IDEs) são considerados um fator crucial (Wilkinson, 2004). O incentivo aos IDEs veio das redes varejistas europeias, norte-americanas e japonesas. Houve uma redução das margens de lucro nos países de origem e resultados mais favoráveis nos PBRs: o exemplo do Carrefour, na Argentina, com margens de lucro multiplicadas por três em comparação com as margens na França. Um segundo fator trata da revolução na estrutura logística de compra trazida pela ECR (efficient consumer response- resposta eficiente ao consumidor): gerenciamento de entrada e saída de mercadorias que minimiza os controles manuais e utiliza internet e computadores para controle de estoque, o qual aprimorou a coordenação entre fornecedor e varejista (Reardon et alii, 2003).

Nessa leitura, as Centrais de Abastecimento no Brasil foram deixadas para trás por sua falta de eficiência: incapacidade de atender a demanda e insuficiência logística; acrescenta-se a isso alto índice de perdas, embalagens inadequadas e armazenamento deficiente (Mainville et alii, 2005). No entanto, falta aos autores da NEI explicar de onde surgem novas instituições e como se tornam reconhecíveis como instituições apropriadas (Fligstein e Mara-Drita, 1996).

O foco deste artigo são os padrões de qualidade e segurança alimentar, por se tratar de um tema crucial para a distribuição de alimentos no momento atual.

Nas últimas duas décadas, esses padrões para produtos alimentares surgem como tema central na agenda internacional por dois motivos: 1) o fato de produtos frescos (laticínios e FLVs) aparecerem como alternativa de renda para pequenos produtores graças ao valor agregado superior e à relativa ausência de economias de escala no setor (Reardon e Berdegué, 2002:371); 2) o setor de alimentos processados emerge como uma nova fonte potencial de exportação para países em desenvolvimento, como o Brasil. Entre os desafios para que esses países participem do mercado mundial está o de atender aos padrões de qualidade e segurança alimentares cada vez mais exigentes. A mudança na exigência está relacionada aos avanços científicos associados aos riscos à saúde, às melhorias na tecnologia do processamento alimentar e à cobrança do consumidor por padrões de segurança sanitária (Athukorala e Jayasuriya, 2003).

A NSE fornece uma estrutura analítica das condições sob as quais os padrões de qualidade e segurança alimentares privados emergiram e que ambiente deu origem a eles. Neste artigo, o objetivo é sugerir caminhos alternativos ao entendimento da interatuação Estado e mercado na nova conformação do mercado de FLVs a partir da década de 1980. Argumentamos que os padrões de qualidade e segurança alimentares não são fenômenos neutros; a própria definição desses termos exprime disputas culturais.

A análise exposta neste artigo implica que a NSE pode oferecer contribuições ao entendimento do processo de institucionalização e de construção do mercado alimentar. Os momentos de construção de instituições acontecem quando uma crise social, econômica ou política ameaça os arranjos institucionais antes estabelecidos (Fligstein, 2001b), como é o caso do Brasil no período da estagflação na década de 1980 e no novo ambiente da década de 1990 (Pereira, 1997; Marques, 1997). Nessas condições, atores coletivos estratégicos podem agir como empreendedores institucionais e tentar forjar novos arranjos. Os atores poderosos mais organizados podem ser convencidos de que novos arranjos são de seu interesse, mesmo que esses interesses sejam definidos e redefinidos no processo de negociação. Isso exige uma "estrutura cultural" que convence os atores sobre os contornos gerais dos novos arranjos (Fligstein, 2001a; Douglas, 1996; Grün 2003; 2005). No contexto da construção dos padrões de qualidade e segurança do mercado alimentar, mostramos como a perspectiva da NSE - enfatizando instituições sociais e relações entre elites e Estados - pode contribuir para o entendimento dos arranjos atuais.

As propostas da NEI e da NSE não estão necessariamente em oposição. Uma oportunidade política para criar instituições pode chegar a três resultados: nenhuma nova instituição, resultados racionalmente negociados (Acheson, 1994) ou a criação de uma nova estrutura cultural sob a qual papéis e regras são redefinidos (Fligstein, 2001b). Mesmo quando os acordos se realizam por meio da negociação racional eles estão enraizados no contexto social (Granovetter, 2003), em que há distribuição de poder e atores organizados (Bourdieu, 2005).

O artigo está dividido em três seções. Na primeira seção, são apresentados os argumentos da NEI mobilizados no setor agroalimentar e a alternativa de leitura a partir dos autores da NSE. Em seguida, são situados os termos do debate da crise econômica da década de 1980, a revisão do papel do Estado e a origem dos padrões de qualidade e segurança alimentares. Na segunda, é mostrada a interatuação Estado e mercado no Brasil para esse setor a partir do histórico da crise que atingiu as Ceasas. Em seguida, o ambiente legal que permitiu tanto a entrada das redes varejistas multinacionais no país quanto o processo de concentração via incorporação de pequenas e médias redes supermercadistas é apontado. Por fim, são analisados aspectos da construção dos padrões de qualidade e segurança a partir do exemplo da distribuição do tomate no Brasil.

OS NOVOS INSTITUCIONALISMOS E A CRIAÇÃO DE INSTITUIÇÕES Ao analisar o mercado, os novos institucionalismos próximos da escolha racional investigam a geração de instituições e os efeitos destas sobre as decisões e as performanceseconômicas (Acheson, 1994; North, 1991). Há duas formas de obtenção de bens/serviços por uma dada empresa: comprando de outras firmas no mercado ou produzindo-os internamente; oposição denominada hierarquia xmercado (Acheson, 1994). Essas decisões implicam dois tipos de transações: as dentro da própria firma, que produzem custos de transação internos (honestidade dos empregados e confiança neles, graus de educação, práticas contábeis, entre outros) e a compra no mercado envolvendo os custos de transação externos (precisão na informação sobre preço, fornecedores regulares, contratos seguros, confiança na qualidade do bem, entre outros).

Os custos de transação externos são também influenciados pela eficiência de mercado, o que diz respeito ao atendimento das preferências dos consumidores e aos preços dos bens, se eles são adequados ao mercado. Se há ineficiência, os produtores não entram no mercado com o mixde produtos demandados, ocorrem superprodução, falhas e uma rápida flutuação de preços. Aesse modelo a NEI acrescenta um conjunto de fatores sociais, culturais e econômicos que podem produzir os custos de transação em primeiro lugar (Acheson, 1994)2. North (1991) constata que os altos custos de transação internos e externos resultam em firmas de pequena escala, com horizonte de tempo curto e pequeno capital fixo; casos considerados típicos dos países em desenvolvimento.

Conforme os autores da NEI, os padrões de qualidade e segurança alimentares (G&S, em inglês grades and standards), até há pouco tempo, eram considerados assunto exclusivamente de domínio público, e não objeto relevante estrategicamente para o setor privado3. Os G&S nasceram com o mercado de commodities, geralmente como padrões públicos para reduzir custos de transação e aumentar a eficiência, permitindo a expansão do comércio4. Os padrões foram considerados bens públicos necessários na presença de imperfeições e de assimetrias informacionais, as quais podem causar falhas no mercado. Os debates recentes com relação à Organização Mundial do Comércio (OMC) focam os padrões como potenciais barreiras não tarifárias erigidas por governos como bloqueadoras de importações ameaçadoras para a produção doméstica (Reardon e Farina, 2002; Wilkinson, 2004).

SegundoaNEI, os padrões de segurança e qualidade desempenham papel fundamental no sentido de mitigar os custos de transação na cadeia alimentar (Holleran, Bredahl e Lokman, 1999). No caso dos produtos alimentares frescos, por sua característica particular de perecibilidade, existem restrições técnicas particulares que exigem o uso de tecnologias específicas, acentuando a importância de G&S previamente estabelecidos (Mainville et alii, 2005).

Os padrões de qualidade e segurança alimentares privados são anunciados como a linguagem única para a circulação de produtos em um ambiente diagnosticado pela NEI como cada vez mais homogeneizado. O pressuposto é a exigência cada vez maior dos consumidores por esses padrões, além da alta concentração de mercado promovida pelas redes varejistas (as quais atendem de maneira eficiente os desejos do consumidor) em plano mundial (Athukorala e Jayasuriya, 2003).

Farina e Reardon (2000) destacam como singularidade do caso brasileiro uma rápida concentração em cadeias de produtos-chave e, consequentemente, a exclusão de pequenas firmas e produtores com o rápido crescimento de economias alimentares de exportação e domésticas. Os padrões privados desempenham um papel fundamental no que esses autores denominam de um "boomcom exclusão" na economia alimentar (Farina e Reardon, 2000). Reardon e Berdegué (2002:385) anunciam que a distinção entre mercado global/de exportação e mercado local/ doméstico está prestes a desaparecer, sugerindo às agências de fomento, aos programas de desenvolvimento e às políticas públicas em geral a urgente necessidade de articulação com supermercadistas gigantes caso queiram encontrar alternativas para pequenos produtores.

Analisando o caso do Mercosul, Reardon e Farina (2002) afirmam o contexto das trocas comerciais, das quais os países do bloco (Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai) participavam na década de 1990, como exigente com relação a estratégias específicas das firmas para sobrevivência no mercado: era necessário diferenciar os produtos e identificar nichos. Nesse contexto, os G&S eram fundamentais para tal diferenciação. Entretanto, onde o setor agroalimentar desenvolveu estratégias privadas de diferenciação dos produtos, os governos do Mercosul (individual ou coletivamente) se atrasaram na criação e na harmonização dos G&S. Em alguns casos, padrões públicos até existiam, mas sua forma e/ou seu nível de especificidade não alcançavam as necessidades dos atores do sistema agroalimentar privado; eram antes percebidos como obstáculos às negociações (ibidem:15).

A rede varejista constrói padrões de segurança e qualidade que superam, segundo essa corrente, os padrões públicos tradicionais. A tendência observada a partir da década de 1990 nos países ocidentais é a de venda altamente padronizada e de empacotamento com selos identificadores da rede varejista (Oosterveer, Guivant e Spaargaren, 2007). Conforme os autores, o Brasil acompanha essas tendências mundiais de alimentos mais saudáveis na cadeia de distribuição.

Questionando a teoria da escolha racional, os autores da NSE - ao retomarem Durkheim e Weber - analisam como as instituições organizam as relações sociais e as atividades econômicas (Raud-Mattedi, 2005:130). Isso ocorre não apenas porque as instituições regulamentam os conflitos de interesse, mas sobretudo porque permitem a constituição de novos interesses (Fligstein e Mara-Drita, 1996). Com relação à interação entre instituições e comportamentos individuais, autores como Bourdieu, Fligstein e Douglas enfatizam a dimensão cognitiva das instituições. Elas forneceriam esquemas, categorias e modelos cognitivos indispensáveis à ação, não especificando somente o que se deve fazer, mas também o que se pode imaginar fazer em um contexto dado. Influenciam não apenas os cálculos estratégicos dos indivíduos mas também suas preferências (Raud- Mattedi, 2005). A ênfase é sobre a natureza interativa das relações entre as instituições e a ação individual: para agir, o indivíduo utiliza os modelos institucionais disponíveis ao mesmo tempo que os confecciona (Douglas, 1996).

Na sociologia econômica weberiana, a relação mercantil é uma relação social na medida em que os atores devem levar em conta não somente o comportamento dos outros atores econômicos mas também o contexto sociopolítico. São os interesses próprios que orientam a atividade econômica e também a ação futura e previsível de terceiros e"'ordens' que o agente conhece como leis e convenções 'em vigor'" (Weber, 2004:420).

Para a NSE as instituições afetam a imagem de si, a identidade do ator econômico, configurando visões de mundo que legitimam determinados fins e meios da ação social (Théret, 2003). A legitimação de certos arranjos institucionais pode ser explicada pela expansão do papel regulador do Estado que impõe várias práticas às instituições, conforme proposta de Fligstein (1990; 2001b), ou ainda a crescente profissionalização de esferas de atividade engendrando comunidades profissionais dotadas de autoridade cultural suficiente para impor a seus membros certas práticas (Dimaggio e Powell, 1991). Há aqui um rompimento com a dicotomia instituições/cultura. Bourdieu (2005), retomando Weber, afirma que há uma intersecção entre o campo político, jurídico e econômico; as leis são estabelecidas pelo Estado, pressionado pelos atores dominantes.

Com relação ao caráter da eficiência, para a NEI, quanto mais ganhos resultantes da troca, mais a instituição será robusta, de modo que sobrevivem as instituições mais eficientes. Para a NSE, as instituições refletem a forma de distribuição de poder em uma dada sociedade e são práticas culturais (Hall e Taylor, 2003). A análise da NSE nos permite observar como se confere a um arbitrário cultural, como os padrões de qualidade e segurança alimentares, "toda a aparência do natural" (Bourdieu, 1993:50). Nesse sentido, as análises do sistema agroalimentar com o enfoque da NSE chamam a atenção para os processos sociais e políticos mobilizados na construção histórica de mercados, como o dos morangos de mesa (Garcia-Parpet, 2003) na França. Outra corrente teórica que se encaixa na NSE é a sociologia relacional, inspirada em Simmel, que foca as atribuições dos diversos atores (produtores, intermediários, consumidores) e como os critérios que autorizam a circulação de bens e serviços no mercado podem surgir de pontos diferentes da cadeia (Cochoy, 2002). Esses trabalhos vislumbram os distribuidores que põem em movimento lógicas que se destinam a favorecer a circulação por meio da homogeneização dos produtos alimentares por um lado e, por outro, mostram os produtores pressionando por uma identificação do produto heterogêneo, forçando o mercado a lidar com um produto com uma pluralidade de qualidades (Dubuisson-Quellier, 2003).

Dubuisson-Quellier mostra como, no caso dos moluscos franceses, em uma situação de indeterminação do mercado, os distribuidores estabeleceram a lógica da homogeneização. Voltaremos ao tema a seguir.

Crise, Reforma do Estado e a Circulação dos Alimentos Aqui é ressaltado o período de 1940 a 1960, dominado pelo paradigma do Estado de bem-estar social. A maioria dos economistas do desenvolvimento defendia como os governos, em mercados que funcionassem de maneira imperfeita, tal qual os dos países em desenvolvimento, deveriam comportar-se como guardiões sociais e que aos burocratas cabia formular e programar modelos de planejamento. A coordenação e a administração do setor público eram consideradas algo gratuito.

Considerações sobre eficiência não deveriam ser obstáculos caso a empresa pública fosse uma possibilidade de escolha para a promoção do desenvolvimento de um país (Krueger, 1990).

Na esteira da inflação, do desemprego e da corrupção das duas décadas seguintes, os analistas apontam as debilidades institucionais, financeiras e organizacionais do setor público (Pereira, 1997). Krueger considera o fracasso governamental superior aos fracassos do mercado, enumerando falhas de omissão e de comprometimento. Essa autora afirma que os programas de investimento governamentais são ineficientes e perdulários, assim como o controle governamental sobre atividades do setor privado é difuso e custoso (Krueger, 1990).

A partir daí, constata-se uma nova orientação para a ação governamental: a ideia da intervenção estatal é substituída pela da eficiência e da eficácia no setor público. As bases teóricas dessas reflexões podem ser encontradas na NEI: esses autores defendem a eficiência das estruturas empresariais como motor explicativo central das formas organizacionais (estratégias de diversificação, verticalização, redução de custos, ganhos de escala); a eficiência econômica é central para o entendimento do dinamismo das empresas, que reagem aos sinais de mercado. Autores como North argumentam que, por razões políticas, o Estado tende a criar direitos de propriedade que são ineficientes por constranger o desenvolvimento econômico e contribuir inadvertidamente para o aumento dos custos de transação para os atores econômicos. North (1991) observa que atores privados respondem estrategicamente ao crescimento lento da construção de organizações econômicas que reduzem os custos de transação e melhoram o desempenho econômico. Para North (ibidem), a própria manipulação dos direitos de propriedade pelo Estado cria pressões por mudanças organizacionais.

No Brasil, as reformas serão pautadas pela descentralização - fortalecimento da autonomia administrativa, financeira e decisória do governo local - e pelo accountability5 - desempenho do serviço público associado à resposta fiscal e financeira do governo (Pereira, 1997). O modo de administração tradicional da burocracia foi condenado e o modelo do mercado, anunciado como virtuoso (Grün, 2005).

Há ainda neste momento para os países em crise inflacionária uma forte dependência do financiamento externo; a reforma proposta passa a ser modelada pelas agências multilaterais: Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Fundo Monetário Internacional (FMI), entre outros (Tavares de Almeida, 1999). A reforma do Estado só existiria se passasse pela redução da influência do governo no mercado e pelo aumento da eficiência burocrática, a ideia do "Estado mínimo". As políticas elaboradas no Consenso de Washington foram posteriormente aplicadas no âmbito da OMC: políticas macroeconômicas restritivas, liberalização do comércio internacional e dos investimentos, privatização e desregulamentação, defesa da melhoria na entrega de serviços por intermédio da terceirização, entre outras (Pereira, 1997).

De fato, no Brasil, a partir da década de 1980, as instituições privadas passaram a ser vistas como a solução para os problemas do aparato público (Marques, 1997). Dentro da agenda de reformas estabelecida para tal período, a privatização das empresas públicas foi o item que mais avançou no país (Tavares de Almeida, 1999). No setor de distribuição alimentar, observaram-se o fortalecimento de instituições privadas (supermercados) e o sucateamento das instituições públicas (Ceasas); as últimas estão incluídas na lista do Plano Nacional de Desestatização.

As análises apontam para a falta de infraestrutura das Ceasas, sua debilidade logística e ineficiência para responder às demandas da rede supermercadista e dos novos consumidores (Mainville et alii, 2005). No momento atual, os termos apresentados para a chamada "Reforma do Estado" e o caminho das privatizações são questionados (Pereira, 1997). O caráter de evidência da eficiência das instituições privadas está em pleno debate: o movimento chamado de financeirização6 foi questionado, no caso americano, por Fligstein (2001a); no caso brasileiro, por Grün (2003); no caso mexicano, por Hisham Aidi (apudPereira, 1997)7.

O Estado, outrora o guardião da sociedade, passa a ser analisado em concepção e linguagem financeiras - isto é o que Fligstein (2001a; 2001b) define como uma "concepção de controle". O autor (2001a) mostra a emergência da concepção de controle da financeirização nos Estados Unidos como resposta à crise econômica da década de 1970. No mesmo sentido, a emergência do Mercado Comum Europeu (MCE) ocorre como resposta à crise do início dos anos 1980 na Europa, a chamada "Eurosclerosis" (Fligstein e Mara-Drita, 1996).

Fligstein (2001a) observa, nos Estados Unidos, como a aderência por parte das empresas ao sinal do "valor acionário" não as tornou mais lucrativas que outras, assim como também não promoveu a recuperação de suas posições anteriores no mercado, perdidas para o Japão e para a Europa (eletrônicos, automóveis e produtos de luxo); as empresas financeiramente reorganizadas serviram para transferir riqueza dos trabalhadores aos dirigentes e aos acionários. Além disso, a "desregulamentação" (expressão contraditória para esse autor) não significou o fim da intervenção do Estado no mercado, ao contrário, o Estado forneceu a infraestrutura institucional necessária à maximização do valor acionário por sua regulação dos mercados financeiros (incentivos fiscais e financiamento das fusões).

O abastecimento alimentar brasileiro é um exemplo ímpar desse questionamento. O processo chamado de globalização tem aumentado o número de conexões entre os diversos países em termos do intercâmbio de bens, tecnologia, serviços e difusão dos veículos de mídia de massa. Isso aconteceu com o processo de concentração da indústria alimentar e do varejo. As transformações foram iniciadas na segunda metade do século XX e aceleradas no coro entoado pelos países de alta renda para uma abertura dos mercados nesses termos. Nesse período, agências multilaterais, como o FMI e o Banco Mundial, acompanhadas da maioria dos países de alta renda, promoveram a agenda do livre-comércio como panaceia para os males dos países de baixa renda (Popkin, 2006).

A Visão Sociológica dos Mercados Fligstein e Mara-Drita (1996) observam que a definição corrente do mercado é a de uma situação social na qual a troca de um bem ocorre e há um mecanismo de preço que determina o valor dele. Esse mecanismo de preço implica a existência de dinheiro e a quantidade necessária deste para o pagamento do bem. Retomando Weber (2004), esses autores acrescentam que isso não especifica como a arena de troca ou o mecanismo de preço (eles mesmos) operam nem sugere uma estrutura para as relações sociais que passarão a existir entre fornecedores, produtores, consumidores e Estado.

A existência do mercado supõe relações sociais elaboradas, que devem surgir para estruturar a arena de troca. Elas se referem a regras compartilhadas, leis ou entendimentos coletivos, mantidos pelo costume, por um acordo explícito ou implícito. As instituições que permitem uma visão sociológica do mercado, na proposta de Fligstein (2001b), são os direitos de propriedade, as estruturas de governança, as regras de troca e as concepções de controle. Elas são apresentadas a seguir a fim de situar o desenho atual do mercado alimentar.

Fligstein (2001a) apresenta uma visão sociológica do mercado na forma de uma metáfora: a metáfora do "mercado como política", como um "movimento social" em duas dimensões. Na primeira dimensão, ele rompe com a ideia do ator racional ao afirmar que "os atores do mercado habitam mundos obscuros, onde nunca está claro quais ações terão quais consequências" (Fligstein, 2001b:31). As empresas querem, antes de maximizar seus lucros (já que nenhuma delas sabe quais serão as consequências de seus atos), montar um mundo estável no qual as regras objetivam evitar uma guerra aberta, permanecendo em seus nichos8. Nesse sentido, as maneiras de proceder das empresas mudam de acordo com as decisões políticas e o direito econômico. Essas "maneiras de proceder" seriam as concepções de controle: os mercados produzem culturas locaisque definem quem é um estabilizado e quem é um desafiador; definem, nesse sentido, uma estrutura social: "Elas [as culturas locais] prescrevem como a competição vai operar em um dado mercado. Elas também fornecem aos atores estruturas cognitivas para interpretar a ação das outras organizações" (Fligstein, 2002:15; tradução da autora).

Para demonstrar essa hipótese, Fligstein (1990) analisa um conjunto de cem empresas nos Estados Unidos, desde o final do século XIX até a década de 1990, e mostra que a maneira de evitar a concorrência muda conforme as decisões políticas, alternando diferentes concepções de controle: no século XIX, prevalecem os monopólios e os cartéis, as empresas exercem controle direto sobre os concorrentes - o direct control. Isso acaba com o Sherman Act (1890).

O início do século XX é o momento da ênfase na integração técnica (verticalização) para limitar incertezas e assegurar economias de escala e rentabilidade; os profissionais valorizados são os engenheiros, é o período do manufactoring control. Depois dos anos 1920, há uma ênfase na comercialização, na reorganização das empresas por produto, na segmentação; é o momento do marketinge das vendas. A última concepção é a do controle financeiro: no quadro da desregulamentação financeira, surge uma nova concepção financeira na década de 1980; o foco é a taxa de lucro máxima ao acionista. As empresas são cotadas na Bolsa de Valores, e os conselhos administrativos das empresas obedecem ao valor acionário denominado shareholder value.

As firmas contam com governos e cidadãos para produzir mercados, e sua habilidade para produzir mundos estáveis depende, em grande parte, desses relacionamentos (Fligstein, 2001b).

A segunda dimensão da metáfora diz respeito à relação do Estado com o mercado: a formação deste faz parte da formação do Estado, que apoiou, ao longo do século XX, nos Estados Unidos, em diferentes ambientes legais, as concepções de controle predominantes.

Na fase da financeirização, Fligstein (ibidem) aponta a criação da legislação de proteção ao direito dos acionistas, a existência de práticas contábeis e o lançamento de oferta de compra. O Estado também promoveu a desregulamentação do mercado de trabalho e dos transportes rodoviário e aéreo nas décadas de 1970 e 1980 como forma de enfrentamento da estagflação. O governo Reagan propôs uma nova política de concorrência para fortalecer as empresas nacionais, afrouxando leis antitrustes e diminuindo o imposto sobre os lucros, medidas que incentivaram as fusões/aquisições.

Os direitos de propriedade dizem respeito às definições e ao controle de propriedade. Patentes e práticas de certificação também são direitos de propriedade, pois dão garantia exclusiva aos portadores das práticas e dos ganhos dessas designações (Fligstein e Mara-Drita, 1996). Para o mercado alimentar, nas últimas décadas as tecnologias de informação e comunicação (TICs), somadas às novas biotecnologias, constituem o novo paradigma tecnológico em substituição à tecnologia intensiva em capital e energia (Wilkinson e Castelli, 2000). Abordaremos a Lei de Patentes e a Lei de Proteção de Cultivares no Brasil para analisar um aspecto dos direitos de propriedade.

A constituição desses direitos é um processo político contestável, no qual Estados, trabalhadores, comunidades locais, fornecedores e clientes podem intervir na forma como proprietários podem dispor da propriedade (Fligstein, 2001b). Em todas as sociedades, comunidades locais podem confiscar propriedades e impedir a livre agência dos proprietários; este é o caso da regulação ambiental ou das leis de zoneamento (Fligstein e Mara-Drita, 1996). Voltaremos em breve a esse tema para apresentar o zoneamento agrícola e a produção de tomates no Brasil.

Estruturas de governança se referem às leis e às práticas informais que situam os limites da competição legal e da cooperação: leis antitrustes, políticas de competição, regras sobre formas legais e ilegais de cooperação, como cartel, joint venturese fusões. Voltamos a elas para falar das mudanças atuais no mercado alimentar e da emergência das grandes redes supermercadistas no Brasil.

Regras de troca facilitam a substituição pelo estabelecimento de regras sob as quais as transações são garantidas; definem quem troca com quem; dão a garantia de que os bens serão entregues dentro de uma ordem e serão pagos promovendo a circulação por meio da construção de regras mais simples, mais claras e de menor custo (idem, ibidem:15). Essas categorias conceituais estão ligadas de diferentes maneiras e estão separadas apenas analiticamente para a compreensão da construção dos diferentes mercados (ibidem). Voltamos às regras de troca para falar da construção do mercado das FLVs, da atuação das Ceasas e da construção dos padrões de segurança e qualidade alimentares. Fligstein e Mara- Drita (1996) constatam as regras de troca como o item principal na construção do MCE, apresentado a seguir.

Uma Possível Origem dos Padrões de Qualidade e Segurança Os padrões de qualidade e segurança alimentares são de duas ordens: pública e privada. De um lado os padrões nacionais administrados pelo poder público em diferentes países procuram assegurar aos consumidores que os produtos que chegam à ponta final da cadeia sejam seguros; busca-se sua "traçabilidade" desde a produção até a chegada às bancas nos supermercados e feiras. Há também iniciativas multilaterais, como a criação do Codex Alimentarius9. Os padrões de qualidade e segurança podem partir da iniciativa privada, como é o caso da ISO 9000. Este é um procedimento internacionalmente reconhecido e que serve como guia no sentido de estabelecer os G&S (Holleran, Bredahl e Lokman, 1999).

Conforme mostram Fligstein e Mara-Drita (1996) com relação à globalização, em virtude do processo político-cultural do mercado, os países não estão convergindo em direção a uma forma única de organização industrial eleita como "a mais" eficiente. As interações entre empresas e Estados produzem "culturas produtivas" únicas. De maneira semelhante, para o mercado alimentar, Wilkinson (2004) mostra que o direcionamento dos IDEs não constitui um movimento único; tanto os pontos de origem (Estados Unidos, União Europeia (UE) e Japão) quanto os pontos de chegada desses investimentos (entre eles os países em desenvolvimento) são marcados por padrões complexos e distintos de interatuação Estado e mercado. Esses padrões incluem mudanças específicasnas legislações dos respectivos países no sentido de estimulara entrada dos IDEs como uma variação dos produtos em foco.

O exemplo da criação do MCE mostra como a globalização não reduz o papel do Estado. A emergência dos mercados globais depende da cooperação entre as firmas e os Estados para produzir as regras do jogo. Fligstein e Mara-Drita (1996) mostram como uma estrutura cultural forneceu as bases para a constituição de diversos acordos que culminaram na estrutura do MCE.

Em 1985, a UE decide completar a unificação do MCE até 1992. Os objetivos gerais da reforma foram promover o comércio, aumentar a competitividade e promover uma grande economia de escopo e de escala, eliminando barreiras não tarifárias, tais como diferenças em taxas, regulações e padrões de segurança e sanidade. As diretivas (279 mais duas acrescentadas no final) são relativamente heterogêneas em seu conteúdo, escopo e importância (ibidem).

Fligstein e Mara-Drita mostram ainda que o mercado desenhado no projeto do MCE de 1992 tinha como intuito facilitar as trocas para empresas que já estavam exportando e preservar o poder do Estado de controlar os direitos de propriedade e governança onde eles já existiam. O MCE não criou uma nova capacidade regulatória europeia. Tão somente o mercado foi aberto onde suas indústrias estavam preparadas para essa integração10, o que diz respeito ao setor de transporte, prestação de serviços, tanto financeiros quanto de negócios. Uma das hipóteses de Fligstein e Mara-Drita (ibidem) é que os direitos de propriedade e as estruturas de governança não foram o foco do MCE.

A maioria das diretivas foi orientada para as regras de troca, já que um dos pontos críticos do MCE foi encontrar uma estratégia de fluxo das negociações na garantia do estabelecimento da confiança nas trocas: um mercado comum implicaria um conjunto de regras para todos os atores, conformados a um mesmo padrão. Se cada Estado preferisse preservar sua soberania e mantivesse os próprios padrões já desenvolvidos, as negociações seriam restritas (ibidem).

Veremos como a entrada do Brasil no mercado mundial de alimentos difere do movimento do MCE. Aqui no Brasil, as estruturas de governança e os direitos de propriedade foram alterados e as regras de troca, mantidas.

Antes de 1980, a negociação sobre a abertura dos mercados no âmbito da UE era um processo cansativo, já que os acordos eram muito detalhados e exigiam anos para definir produtos e padrões possíveis. Isso mudou nos anos de 1980 com a decisão da corte sobre o caso Cassis de Dijon (ibidem). O Tribunal de Justiça Europeu dispensou a mobilização de padrões próprios para os produtos; todos os bens e serviços legalmente produzidos por um Estado-membro deveriam ser aceitos pelos demais. Essa estratégia, denominada "reconhecimento mútuo", tem a característica fundamental de permitir simultaneamente que os países abram o comércio para bens e serviços sem comprometer suas próprias definições de produtos.

A UE resolveu utilizar o reconhecimento mútuo como um princípio das negociações de mercado aberto. A decisão do caso Dijon tornou possível para os Estados impedirem a entrada de produtos ou serviços em seus países caso eles sentissem que padrões de sanidade e segurança estivessem em risco. AUE percebeu que a abertura do mercado teria de focar a harmonização de padrões de sanidade e segurança por meio das sociedades. Essa concepção, que Von Sydow (1988 apudFligstein e Mara-Drita, 1996) chama de "nova harmonização", é o empreendimento para estabelecer padrões coletivos para sanidade, segurança ou padrões técnicos comuns para todas as nações.

A análise apresentada por Fligstein e Mara-Drita (1996) nos permite sugerir a possibilidade dos padrões de qualidade e segurança alimentares como uma construção cultural. Um arranjo prévio do MCE pode ser a inspiração nas negociações dos parâmetros e arranjos elaborados na América Latina, embora com uma distinção com relação às instituições em foco. Passemos para a análise mais detalhada do caso brasileiro dos produtos frescos à luz das instituições propostas por Fligstein.

CENTRAIS DE ABASTECIMENTO E SUPERMERCADOS: ENTRE ESTRUTURAS DE GOVERNANÇA, DIREITOS DE PROPRIEDADE, REGRAS DE TROCA E CONCEPÇÕES DE CONTROLE Apresentamos a seguir o histórico das Ceasas e o terreno institucional para o estabelecimento dos padrões de segurança e qualidade.

A história da produção e da distribuição de gêneros alimentícios no Brasil é marcada por crises que exprimem as disputas entre produtores, de um lado, e atacadistas e distribuidores, de outro. Em todas as situações, o ganho é para os atacadistas e distribuidores (Linhares e Silva, 1979).

No período das Primeira e Segunda Guerras Mundiais, os atacadistas priorizam a exportação de gêneros alimentícios para os países beligerantes, e o mercado interno é atingido por várias crises de desabastecimento; a intervenção do Estado se dá no sentido de contornar essas crises, mas sempre em caráter emergencial. Com a expansão industrial, a área dedicada à produção de gêneros alimentícios voltada para o mercado interno perde terreno para a lavoura especializada na produção de matéria-prima. No ano de 1918, no quadro da República Velha, cria-se o Comissariado de Alimentação Pública, primeiro órgão a marcar a intervenção do Estado no problema do abastecimento. O aumento das exportações (destaque para arroz, feijão e carne) é acompanhado pelo aumento estratosférico dos preços em virtude da contenção dos estoques por parte dos monopolistas da distribuição (idem, ibidem).